1

Svojom žalbom J.-F. Giordano zahtijeva ukidanje presude Općeg suda Europske unije Giordano/Komisija (T‑114/11, EU:T:2012:585, u daljnjem tekstu: pobijana presuda), kojom je taj sud odbio njegovu tužbu radi naknade štete koju je navodno pretrpio zbog donošenja Uredbe Komisije (EZ) br. 530/2008 od 12. lipnja 2008. o utvrđivanju hitnih mjera primjenjivih na plivarice tunolovke koje love plavoperajnu tunu u Atlantskom oceanu istočno od meridijana 45o W i u Mediteranskome moru (SL L 155, str. 9.).

2

Uredbom Vijeća (EZ) br. 2371/2002 od 20. prosinca 2002. o očuvanju i održivom iskorištavanju ribolovnih resursa u okviru Zajedničke ribarstvene politike (SL L 358, str. 59.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 4., svezak 3., str. 38.) želi se uspostaviti višegodišnji plan upravljanja u ribarstvu kako bi se osigurala dugoročna održivost tog sektora.

3

Članak 7. Uredbe br. 2371/2002, pod naslovom „Hitne mjere Komisije“, glasi:

„1.   Ako postoje dokazi da ribolovne aktivnosti dovode u ozbiljnu opasnost očuvanje živih vodenih bogatstava ili morski ekosustav i da je potrebno odmah postupati, Komisija može, na temelju opravdanog zahtjeva države članice ili na vlastitu inicijativu, odlučiti o uvođenju hitnih mjera koje ne smiju trajati dulje od šest mjeseci. Komisija može donijeti novu odluku o produženju hitnih mjera za razdoblje od najviše šest mjeseci.

2.   Država članica dostavlja zahtjev istodobno Komisiji, drugim državama članicama i regionalnim savjetodavnim vijećima. Oni mogu, u roku od pet radnih dana od primitka zahtjeva, dostaviti Komisiji pismene primjedbe.

Komisija donosi odluku u roku od 15 radnih dana od primitka zahtjeva iz stavka 1.

3.   Hitne mjere odmah stupaju na snagu. O njima se obavješćuju dotične države članice i objavljuju se u Službenom listu.

4.   Odluku Komisije dotične države članice mogu uputiti Vijeću u roku od 10 radnih dana od primitka obavijesti.

5.   U roku od mjesec dana od primitka te odluke, Vijeće može kvalificiranom većinom donijeti drukčiju odluku.“

4

Člankom 20. Uredbe br. 2371/2002, pod naslovom „Dodjela ribolovnih mogućnosti“, propisano je:

„1.   Na prijedlog Komisije, Vijeće kvalificiranom većinom odlučuje o ograničenjima ulova i/ili ribolovnog napora te o dodjeli ribolovnih mogućnosti državama članicama kao i o uvjetima vezanima uz ta ograničenja. Ribolovne mogućnosti se raspodjeljuju među državama članicama tako da se svakoj državi članici osigura relativna stabilnost ribolovnih aktivnosti za svaki stok ili tip ribolova.

2.   Kada Zajednica utvrdi nove ribolovne mogućnosti, Vijeće odlučuje o dodjeli tih mogućnosti uzimajući u obzir interese svake države članice.

3.   Svaka država članica odlučuje o načinu na koji će među plovilima koja vijore njezinu zastavu raspodijeliti ribolovne mogućnosti koje su joj dodijeljene u skladu s pravom Zajednice. O načinu raspodjele obavješćuje Komisiju.

4.   Vijeće utvrđuje ribolovne mogućnosti koje su na raspolaganju trećim zemljama u vodama Zajednice te ih dodjeljuje svakoj od tih zemalja.

5.   Države članice mogu, nakon što o tome obavijeste Komisiju, međusobno razmijeniti sve ili dio ribolovnih mogućnosti koje su im dodijeljene.“

5

U tom kontekstu došlo je do Uredbe Vijeća (EZ) br. 40/2008 od 16. siječnja 2008. kojom se za 2008. godinu utvrđuju ribolovne mogućnosti i odgovarajući uvjeti za određene stokove riba i skupine stokova riba, primjenjivi u vodama Zajednice i za brodove Zajednice, u vodama koje su podvrgnute ograničenjima ribolova (SL L 19, str. 1.).

6

Ta ograničenja i kvote izmijenjene su Uredbom Komisije (EZ) br. 446/2008 od 22. svibnja 2008. kojom se prilagođavaju kvote određene za plavoperajnu tunu u 2008. sukladno članku 21. stavku 4. Uredbe Vijeća (EEZ) br. 2847/93 o uspostavi sustava kontrole koji se primjenjuje na Zajedničku ribarstvenu politiku (SL L 134, str. 11.).

7

Primjenom članka 7. Uredbe br. 2371/2002 Komisija je 12. lipnja 2008. donijela Uredbu br. 530/2008.

8

Uvodna izjava 6. Uredbe br. 530/2008 propisuje:

„Informacije kojima raspolaže Komisija kao i one koje joj priopće nadzornici za vrijeme svojih misija u državama članicama u pitanju pokazuju da se ribolovne mogućnosti plavoperajne tune u Atlantskom oceanu, istočno od meridijana 45° W i u Mediteranskome moru, koje su dodijeljene plivaricama tunolovkama koje plove pod grčkom, francuskom, talijanskom, ciparskom i malteškom zastavom ili registriranima u tim državama članicama trebaju smatrati iskorištenima 16. lipnja 2008. i da se ribolovne mogućnosti za taj stok dodijeljene plivaricama tunolovkama koje plove pod španjolskom zastavom ili registriranima u toj državi članici trebaju smatrati iskorištenima 23. lipnja 2008.“ [neslužbeni prijevod]

9

Prvim člankom navedene uredbe predviđeno je:

„Plivaricama tunolovkama koje plove pod zastavom Grčke, Francuske, Italije, Cipra i Malte ili onima koje su registrirane u tim državama od 16. lipnja 2008. zabranjen je ribolov plavoperajne tune u Atlantskom oceanu istočno od meridijana 45° W i u Mediteranskome moru.

Od tog datuma također je zabranjeno zadržavati na plovilu, stavljati u kaveze za tov ili uzgoj, prekrcavati, prevoziti ili iskrcavati stok koji su ulovila navedena plovila.“ [neslužbeni prijevod]

10

Članak 2. iste uredbe sastavljen je kako slijedi:

„Plivaricama tunolovkama koje plove pod španjolskom zastavom ili su registrirane u toj državi od 23. lipnja 2008. zabranjen je ribolov plavoperajne tune u Atlantskom oceanu istočno od meridijana 45° W i u Mediteranskome moru.

Od tog datuma također je zabranjeno zadržavati na plovilu, stavljati u kaveze za tov ili uzgoj, prekrcavati, prevoziti ili iskrcavati stok koji su ulovila navedena plovila.“ [neslužbeni prijevod]

11

Članak 3. Uredbe br. 530/2008 propisuje:

„1.   Ne dovodeći u pitanje odredbe stavka 2., od 16. lipnja 2008. gospodarski subjekti Zajednice neće prihvaćati nikakve radnje iskrcavanja, stavljanja u kavez s ciljem tovljenja ili uzgajanja ni prekrcaj u vodama ili lukama Zajednice plavoperajne tune koju ulove plivarice tunolovke u Atlantskom oceanu istočno od meridijana 45o W i u Mediteranskome moru.

2.   Bit će dopušteno iskrcavati, stavljati u kaveze s ciljem tovljenja ili uzgajanja te u vodama ili lukama Zajednice prekrcavati plavoperajnu tunu koju do 23. lipnja 2008. u Atlantskom oceanu istočno od meridijana 45o W i u Mediteranskome moru ulove plivarice tunolovke koje plove pod španjolskom zastavom.“ [neslužbeni prijevod]

12

J.-F. Giordano vlasnik je plovila Janvier Giordano, plivarice tunolovke koja plovi pod francuskom zastavom i obavlja ribolov u Mediteranskome moru.

13

Sukladno propisima Unije, Francuska Republika je za 2008. godinu raspolagala ribolovnom kvotom plavoperajne tune koja je dosezala 4164 tona, od kojih je 90% bilo dodijeljeno plivaricama tunolovkama koje su plovile pod francuskom zastavom i obavljale svoju djelatnost u Mediteranskome moru.

14

U tom kontekstu francuski ministar poljoprivrede i ribolova odlukom od 16. travnja 2008. tužitelju je izdao posebnu dozvolu za ribolov, koja ga ovlašćuje da lovi, zadržava, prenosi, prekrcava, prevozi i skladišti stok te prodaje plavoperajnu tunu iz Mediteranskog mora u okviru mogućnosti ribolova koja mu je stavljena na raspolaganje u obliku individualne kvote od 132,02 tone. Dozvola je bila valjana u razdoblju od 1. travnja 2008. do 30. lipnja 2008.

15

Nakon donošenja Uredbe br. 530/2008, kojom se zabranjuje ribolov plavoperajne tune u Mediteranskome moru, ribolovna sezona te tune bila je prekinuta 16. lipnja 2008. i stoga je tužiteljeva dozvola za ribolov bila ukinuta odlukom prefekta pokrajine Languedoc‑Roussillon od 16. lipnja 2008., kojom se provodi navedena uredba.

16

J.-F. Giordano pokrenuo je postupak za poništenje navedene odluke pred francuskim upravnim sudovima. Prvostupanjski upravni sud u Montpellieru i žalbeni upravni sud u Marseillesu odbili su njegov zahtjev za poništenje uz obrazloženje da predmetna mjera zabrane proizlazi iz Uredbe br. 530/2008, a ne iz odluke prefekta pokrajine Languedoc‑Roussillon.

17

Presudom AJD Tuna (C‑221/09, EU:C:2011:153) Sud je odlučio da je Uredba br. 530/2008 bila nevaljana u dijelu u kojem zabrane donesene na temelju članka 7. stavka 1. Uredbe br. 2371/2002, koje su njome propisane, proizvode učinke od 23. lipnja 2008. što se tiče plivarica tunolovki koje plove pod španjolskom zastavom ili koje su registrirane u toj državi članici i gospodarskih subjekata Zajednice koji su s njima sklopili ugovore, dok su za plivarice tunolovke koje plove pod grčkom, francuskom, talijanskom, ciparskom i malteškom zastavom ili koje su registrirane u tim državama članicama i gospodarske subjekte Zajednice koji su s njima sklopili ugovore te zabrane proizvodile učinke počevši od 16. lipnja 2008., a da ta razlika u postupanju nije bila objektivno opravdana.

18

Tužbom koju je tajništvo Općeg suda zaprimilo 25. veljače 2011. J.-F. Giordano pokrenuo je postupak za izvanugovornu odgovornost Europske unije radi naknade štete koju je pretrpio zbog donošenja Uredbe br. 530/2008.

19

Nakon što je u točki 12. pobijane presude podsjetio na ustaljenu sudsku praksu prema kojoj je uspostavljanje izvanugovorne odgovornosti Unije za nezakonito ponašanje njezinih tijela uvjetovano ispunjenjem skupine uvjeta, Opći sud je odabrao prvo ispitati je li tužitelj dokazao stvarnost štete koju navodi.

20

Tako je Opći sud u točki 18. pobijane presude odlučio da kvote ne jamče ribarima da mogu uloviti ukupnost kvote koja im je dodijeljena s obzirom na to da ona predstavlja samo teoretsko ograničenje maksimalnog ulova koje ni u kojem slučaju ne smije biti prekoračeno.

21

Opći sud je prema tome ocijenio da, budući da je tužitelj istaknuo samo to da mu zabrana ribolova propisana Uredbom br. 530/2008 ne dopušta obavljanje njegove djelatnosti tijekom razdoblja između 16. i 30. lipnja 2008., šteta koju navodi nije bila stvarna.

22

Stoga je Opći sud odbio tužbu tužitelja i naložio mu snošenje troškova.

23

Žalitelj od Suda zahtijeva da:

24

Komisija od Suda zahtijeva da:

25

Prvim žalbenim razlogom žalitelj ističe da je Opći sud učinio pogrešku koja se tiče prava kada je u točkama 17. do 22. pobijane presude ocijenio da se ne može uspostaviti izvanugovorna odgovornost Unije zbog nezakonitog akta s obzirom na to da šteta nije stvarna i izvjesna.

26

Prvim dijelom tog žalbenog razloga žalitelj tvrdi da je Opći sud u točkama 17. do 19. pobijane presude pomiješao izvjesnost štete s određivanjem njezinog iznosa.

27

S jedne strane, stvarnost i izvjesnost navedene štete proizlazi iz činjenice da je žalitelj na temelju donošenja Uredbe br. 530/2008 bio prisiljen prekinuti ribolov prije uobičajenog zatvaranja ribolovne sezone i, s druge strane, iz činjenice da bi se određivanje iznosa štete nužno izvršilo samo hipotetski s obzirom na to da nije moguće znati koliku je količinu ulova ribe žalitelj mogao ostvariti.

28

Drugim dijelom svojeg prvog žalbenog razloga žalitelj tvrdi da mu je nanesena neuobičajena i specifična šteta. Neuobičajeni karakter štete vezan je za činjenicu da njezin iznos odgovara polovini očekivanog prometa, dok je šteta specifična u mjeri u kojoj se tiče samo određenog broja članova kolektiva.

29

Komisija kao prvo ističe da prvi žalbeni razlog treba odbaciti kao nedopušten s obzirom na to da procjena postojanja stvarne i izvjesne štete predstavlja ocjenu činjenica koja ne ulazi u pravni nadzor koji izvršava Sud.

30

Kao drugo, Komisija smatra da prvi žalbeni razlog nije osnovan.

31

Kada je riječ o prvom dijelu prvog žalbenog razloga, on je dopušten u mjeri u kojoj žalitelj poziva Sud da se izjasni o postojanju pogreške koja se tiče prava koju je učinio Opći sud pri kvalifikaciji navedene štete kao stvarne i izvjesne u okviru uspostavljanja izvanugovorne odgovornosti Unije (vidjeti u tom smislu presude Archer Daniels Midland/Komisija, C‑510/06 P, EU:C:2009:166, t. 105. i Komisija/Schneider Electric, C‑440/07 P, EU:C:2009:459, t. 191.).

32

Stoga u odnosu na taj prvi dio, prigovor nedopuštenosti koji je istaknula Komisija treba odbaciti.

33

Kada je riječ o drugom dijelu prvog žalbenog razloga, valja utvrditi da on ne udovoljava uvjetima dopuštenosti žalbe s obzirom na to da, razvijajući niz argumenata kako bi dokazao da je pretrpio neuobičajenu i specifičnu štetu, žalitelj u biti želi postići samo preispitivanje tužbe koju je podnio Općem sudu (vidjeti u tom smislu presude Interporc/Komisija, C‑41/00 P, EU:C:2003:125, t. 16. i Reynolds Tobacco i dr./Komisija, C‑131/03 P, EU:C:2006:541, t. 50.).

34

Taj dio stoga treba odbaciti kao nedopušten.

35

Iz ustaljene sudske prakse proizlazi da je uspostavljanje izvanugovorne odgovornosti Unije u smislu članka 340. drugog stavka UFEU‑a uvjetovano ispunjenjem skupine uvjeta, odnosno nezakonitošću ponašanja koje se predbacuje instituciji Unije, stvarnošću štete i postojanjem uzročne veze između ponašanja institucije i navedene štete (presuda Agraz i dr./Komisija, C‑243/05 P, EU:C:2006:708, t. 26. i navedena sudska praksa).

36

Uvjet koji se tiče stvarnosti štete zahtijeva da šteta čija se naknada traži bude izvjesna i stvarna, a što je na tužitelju da dokaže (presuda Agraz i dr./Komisija, EU:C:2006:708, t. 27. i navedena sudska praksa).

37

U ovom je slučaju Opći sud u točkama 17. do 19. pobijane presude ocijenio da šteta koju navodi tužitelj, koja se sastoji u tome da nije ulovio ni prodao dio svoje individualne kvote zbog zabrane ribolova plavoperajne tune počevši od 16. lipnja 2008., odražava samo hipotetsku situaciju te se ne može smatrati stvarnom i izvjesnom.

38

Točnije, Opći sud je ocijenio da dodjela kvota ne daje nikakvo jamstvo tužitelju da može uloviti cijelu svoju individualnu kvotu s obzirom na to da ona predstavlja teoretsko ograničenje maksimalnog ulova i da se ni u kojem slučaju ne može isključiti da tužitelj, čak i da je mogao loviti ribu do 30. lipnja 2008., ne bi dosegnuo kvotu zbog razloga koji ne ovise o njegovoj volji.

39

Međutim treba utvrditi da je na taj način Opći sud učinio pogrešku koja se tiče prava.

40

Konkretno, Opći sud je, ograničivši se samo na to da, kako proizlazi iz točke 18. pobijane presude, istakne pogrešnost premise prema kojoj je žalitelj raspolagao pravom ribolova i nužno bi iscrpio svoju kvotu, pri ispitivanju uvjeta koji se tiče štete učinio pogrešku koja se tiče prava. Naime, s jedne strane, postojanje prava koje pravno pravilo dodjeljuje pojedincima nije vezano za stvarnost navedene štete, već predstavlja uvjet kojim je uvjetovano utvrđenje dovoljno jasne povrede od strane institucije Unije, kako bi se uspostavila izvanugovorna odgovornost Unije. S druge strane, to što je Opći sud odbacio tezu tužitelja prema kojoj bi on bio iscrpio svoju kvotu mjerodavno je samo u svrhu procjene dosega navedene štete, ali ne i samog postojanja takve štete, čija izvjesnost nije dovedena u pitanje neizvjesnošću u pogledu njezinog točnog dosega (vidjeti u tom smislu presudu Agraz i dr./Komisija, EU:C:2006:708, t. 36.).

41

Stoga, valja ukinuti pobijanu presudu, a da nije potrebno odlučivati o ostalim žalbenim razlozima.

42

Sukladno članku 61. stavku prvom drugoj rečenici Statuta Suda Europske unije, on može u slučaju ukidanja pobijane presude sam konačno odlučiti o sporu ako stanje postupka to dopušta.

43

U ovom slučaju Sud smatra da je tužba koju je pred Općim sudom podnio J.‑F. Giordano u fazi postupka koja dopušta da se o njoj odluči i da stoga o njoj treba konačno odlučiti.

44

Kako se podsjeća u točki 35. ove presude, uspostavljanje izvanugovorne odgovornosti Unije uvjetovano je ispunjenjem skupine uvjeta. Među njima se nalazi, kada je u pitanju nezakonitost nekog pravnog akta, postojanje dovoljno jasne povrede pravnog pravila kojemu je cilj dodijeliti prava pojedincima (presuda Komisija/Schneider Electric, EU:C:2009:459, t. 160.).

45

U ovom slučaju J.-F. Giordano kao prvo ističe da je Komisija zanemarila članak 7. stavak 1. Uredbe br. 2371/2002 donijevši Uredbu br. 530/2008, a da nije raspolagala dokazima da je kvota koja je za 2008. dodijeljena brodovima koji plove pod francuskom zastavom prekoračena.

46

U tom pogledu valja istaknuti da taj argument počiva na premisi prema kojoj Komisijino donošenje hitnih mjera zahtijeva dokaz stvarnog prekoračenja dodijeljene kvote. No takva je premisa pogrešna. Naime, prema tekstu iz članka 7. stavka 1. Uredbe br. 2371/2002 Komisija može zaustaviti takve mjere u trenutku kada postoje dokazi da se „dovodi u ozbiljnu opasnost očuvanje živih vodenih bogatstava ili morski ekosustav i da je potrebno odmah postupati“ a da ne treba čekati prekoračenje dodijeljene kvote. No, kako je Sud istaknuo u točkama 63. do 65. presude AJD Tuna (EU:C:2011:153), razne uvodne izjave Uredbe br. 530/2008 sadrže skup naznaka, čiju točnost J.-F. Giordano nije osporio, koje dovoljno pokazuju da je takva ozbiljna opasnost u ovom slučaju postojala.

47

Kao drugo, J.-F. Giordano navodi da je donošenje Uredbe br. 530/2008 uzrokovalo ograničenje njegove djelatnosti, nespojivo s njegovim pravom na obavljanje i stjecanje koristi od obavljanja djelatnosti kako je zajamčeno člankom 15. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja), kao i s njegovim pravom vlasništva kako je zajamčeno člankom 17. stavkom 1. Povelje.

48

U tom pogledu, valja naglasiti da činjenica da je netko nositelj prava na ribolov kao i kvote koju dodjeljuje država članica nadležna za određenu ribolovnu sezonu ne može toj osobi, suprotno onome što tvrdi J.-F. Giordano, dati pravo da u svim okolnostima iscrpi tu kvotu.

49

Također valja podsjetiti da, kao što je Sud već ocijenio, slobodno obavljanje profesionalnih aktivnosti nije apsolutna povlastica, već ga treba uzeti u obzir u odnosu na njegovu ulogu u društvu (vidjeti u tom smislu presudu FIAMM i dr./Vijeće i Komisija, C‑120/06 P i C‑121/06 P, EU:C:2008:476, t. 183. i navedenu sudsku praksu). Tako se mogu uvesti ograničenja ostvarivanja te slobode, pod uvjetom da su sukladno članku 52. stavku 1. Povelje predviđena zakonom i da uz poštovanje načela proporcionalnosti ona budu nužna i odgovaraju ciljevima općeg interesa Unije ili potrebi zaštite prava i sloboda drugih osoba (vidjeti u tom smislu presudu Digital Rights Ireland i dr., C‑293/12 i C‑594/12, EU:C:2014:238, t. 38.).

50

U ovom slučaju, Uredba br. 530/2008 nesumnjivo odgovara općem interesu Unije, tj. interesu da se, sukladno članku 7. stavku 1. Uredbe br. 2371/2002, izbjegne ozbiljna opasnost za očuvanje i obnovu stoka plavoperajne tune u istočnom Atlantiku i Mediteranskome moru. Osim toga, kako proizlazi iz točaka 77. do 85. presude AJD Tuna (EU:C:2011:153), valja utvrditi da Komisijine mjere zabrane ribolova sadržane u Uredbi br. 530/2008 nisu očito neprikladne u odnosu na ono što je potrebno kako bi se postigao cilj općeg interesa te se pokazuju sukladnima načelu proporcionalnosti.

51

Kao treće, J.-F. Giordano navodi da je donošenje Uredbe br. 530/2008 povrijedilo načela pravne sigurnosti i legitimnog očekivanja s obzirom na to da je ta uredba prekinula ribolovnu sezonu plavoperajne tune počevši od 16. lipnja 2008., dok je taj ribolov u Francuskoj prvotno bio odobren do 30. lipnja 2008.

52

Međutim, kako je Sud već istaknuo, mogućnost poduzimanja mjera s ciljem prekida ribolovne sezone prije uobičajenog datuma predviđena je osobito u članku 7. stavku 1. i članku 26. stavku 4. Uredbe br. 2371/2002 (presuda AJD Tuna EU:C:2011:153, t. 75.). Gospodarski subjekti Zajednice čija se aktivnost sastoji u ribolovu plavoperajne tune ne mogu se stoga pozivati na pravnu sigurnost ili zaštitu legitimnog očekivanja s obzirom na to da su u mogućnosti predvidjeti donošenje takvih mjera (vidjeti u tom smislu presudu AJD Tuna EU:C:2011:153, t. 75.).

53

Iz prethodnih razmatranja proizlazi da J.-F. Giordano nije dokazao postojanje dovoljno jasne povrede pravnog pravila koje ima za cilj dodjelu prava pojedincima.

54

Budući da jedan od uvjeta uspostavljanja odgovornosti Unije nije ispunjen, tužbu treba odbiti kao neosnovanu, bez potrebe ispitivanja jesu li u ovom slučaju ispunjeni ostali uvjeti.

55

Na temelju članka 184. stavka 2. Poslovnika Suda, kada je žalba osnovana i Sud sam konačno odluči o sporu, Sud odlučuje o troškovima. Sukladno članku 138. stavku 2. tog poslovnika primjenjivom na žalbeni postupak na temelju njegovog članka 184. stavka 1., ako više stranaka ne uspije u postupku, Sud odlučuje o podjeli troškova.

56

Budući da se žalba J.-F. Giordana prihvaća, ali se njegova tužba za naknadu štete odbija, J.-F. Giordano i Komisija snosit će vlastite troškove.

Slijedom navedenoga, Sud (veliko vijeće) proglašava i presuđuje: