1.

Ugovorom iz Lisabona države članice proširile su pravo pojedinaca na pravno sredstvo protiv akata Unije. U skladu s člankom 263. četvrtim stavkom UFEU‑a svaka fizička i pravna osobe sada može pokrenuti postupak također „protiv regulatornog akta koji se izravno odnosi na nju, a ne podrazumijeva provedbene mjere”. Ova žalba prvi put daje povoda za pojašnjenje pod kojim se okolnostima primjenjuje ovo novo pravno sredstvo u slučaju odluka Komisije o državnoj potpori.

2.

Osim toga ponovno je potrebno pobliže pojasniti formulu „Plaumann” Suda koja uskoro slavi svoj 50. rođendan i koja se odnosi na kriterij osobnog utjecaja tradicionalnog prava na pravno sredstvo prema članku 263. četvrtom stavku UFEU‑a. Predmetna žalba uključuje u tom pogledu poseban skup okolnosti: stvarni korisnik nacionalnog poreznog uređenja protivi se negativnoj odluci Komisije o državnoj potpori, iako su njegova legitimna očekivanja zaštićena i smije zadržati prednosti od tog poreznog uređenja.

3.

Člankom 12. stavkom 5. španjolskog Zakona o porezu na društva u verziji od 5. ožujka 2004. (u daljnjem tekstu: sustav državnih potpora) predviđalo se da je, pod određenim uvjetima, stjecanje udjela u inozemnom društvu moglo predstavljati financijski ugled (goodwill) koji se može amortizirati tijekom maksimalnog razdoblja od 20 godina. Primjenjiva vrijednost proizlazila je pri tome iz razlike između troškova stjecanja udjela i razmjerne tržišne vrijednosti imovine društva, u kojoj je udio stečen. Amortizacije su dovodile do umanjenja stjecateljeve porezne obveze.

4.

Komisija je smatrala da sporni sustav predstavlja državnu potporu jer je bio neprimjenjiv na stjecanje udjela u tuzemnom društvu i time selektivan, te je pokrenula formalni istražni postupak na temelju članka 88. stavka 2. UEZ‑a. Dana 21. prosinca 2007. odluka o pokretanju postupka objavljena je u Službenom listu.

5.

Nakon dovršetka postupka Komisija je donijela Odluku 2011/5/EZ ( 2 ) (u daljnjem tekstu: sporna odluka), čiji relevantan dio članka 1. glasi kako slijedi:

„1.   U odnosu na potpore dodijeljene korisnicima za provedbu stjecanja udjela unutar Zajednice sustav državnih potpora […] nije spojiv sa zajedničkim tržištem.

2.   Porezni odbici dodijeljeni korisnicima […] koji su ispunili relevantne pretpostavke za sustav potpora do 21. prosinca 2007. mogu se i dalje koristiti tijekom cijelog razdoblja amortizacije predviđenog u sustavu državnih potpora.

[…]” [neslužbeni prijevod]

6.

Člankom 4. stavkom 1. sporne odluke Kraljevini Španjolskoj naloženo je da vrati potpore ako nisu ispunjene pretpostavke iz članka 1. stavka 2. te odluke. U skladu s člankom 6. stavkom 2. sporne odluke Kraljevina Španjolska obavještava Komisiju „o napretku mjera koje je poduzela za provedbu ove odluke”.

7.

Telefónica S. A. koristila se sustavom potpora u pogledu dvaju stjecanja udjela, i to u obama slučajevima prije trenutka navedenog u članku 1. stavku 2. sporne odluke. Svojom tužbom, koju je ipak podnijela protiv Komisije 21. svibnja 2010., zatražila je poništenje članka 1. stavka 1. sporne odluke.

8.

Rješenjem od 21. ožujka 2012., koje je Telefónici S. A. dostavljeno 23. ožujka 2012., Opći je sud u predmetu T‑228/10 odbacio tužbu kao nedopuštenu (u daljnjem tekstu: pobijano rješenje). Prema obrazloženju rješenja, niti se sporna odluka odnosi osobno na Telefónicu S. A. u smislu drugog dijela članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a niti ona predstavlja regulatorni akt koji ne podrazumijeva provedbene mjere u smislu trećeg dijela te odredbe.

9.

Dana 1. lipnja 2012. Telefónica S. A. (u daljnjem tekstu: žalitelj) protiv rješenja Općeg suda podnijela je ovu žalbu i od Suda zahtijeva da:

10.

Komisija od Suda zahtijeva da:

11.

Žalbu je Sud razmotrio u pisanom postupku kao i na raspravi održanoj 4. veljače 2013.

12.

Žalitelj prigovara Općem sudu da je povrijedio pravo Unije i ističe tri žalbena razloga.

13.

Prvi žalbeni razlog odnosi se na pravo na djelotvornu sudsku zaštitu, a drugi i treći žalbeni razlog na aktivnu procesnu legitimaciju iz članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a. I dok se drugi žalbeni razlog bavi općom aktivnom procesnom legitimacijom protiv akata, među ostalim, Komisije, treći se žalbeni razlog odnosi na posebnu aktivnu procesnu legitimaciju protiv regulatornih akata. Budući da posebno ima prednost pred općim, žalbene razloge ispitat ću obrnutim redoslijedom.

14.

U okviru svojeg trećeg žalbenog razloga žalitelj zastupa stajalište da je Opći sud zanemario pravne zahtjeve za aktivnu procesnu legitimaciju iz trećeg dijela članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a. Ovim su dijelom dopuštene tužbe protiv regulatornih akata koji se izravno odnose na tužitelja, a ne podrazumijevaju provedbene mjere.

15.

U tom pogledu u točkama 43. do 45. pobijanog rješenja Opći sud navodi da se ne mora odlučiti predstavlja li sporna odluka regulatorni akt jer ona u svakom slučaju podrazumijeva provedbene mjere. Stoga je aktivna procesna legitimacija prema trećem dijelu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a unaprijed isključena.

16.

Budući da prema potrebi Sud može i zamijeniti obrazloženje pobijane odluke ( 3 ), smatram primjerenim u nastavku ispitati ne samo pitanje, je li Opći sud pravilno protumačio kriterij koji se tiče provedbenih mjera, već i sve pretpostavke za aktivnu procesnu legitimaciju prema trećem dijelu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a.

17.

Da bi žalitelj mogao iz trećeg dijela članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a izvesti aktivnu procesnu legitimaciju, sporna bi odluka Komisije trebala predstavljati regulatorni akt.

18.

Kako sam već navela na drugom mjestu, u regulatorne akte spadaju svi opći akti, uz iznimku zakonodavnih akata u smislu članka 289. stavka 3. UFEU‑a ( 4 ). Ovdje se može ubrojiti i odluka ( 5 ) u skladu s člankom 288. četvrtim stavkom, osobito ako nije upućena određenim adresatima ( 6 ).

19.

Sporna odluka, koja je donesena još za vrijeme primjene članka 249. četvrtog stavka UEZ‑a, nije zakonodavni akt jer nije donesena u zakonodavnom postupku.

20.

Stoga samo treba ispitati ima li ona opću primjenu.

21.

Prema definiciji koju se uobičajeno koristi u sudskoj praksi mjera ima opću primjenu ako se primjenjuje na objektivno utvrđene situacije i proizvodi pravne učinke u pogledu općenito i apstraktno određenih kategorija osoba ( 7 ).

22.

To da u slučaju sporne odluke ove pretpostavke ne postoje, prije svega proizlazi iz toga što je ona upućena samo određenom adresatu, to jest Kraljevini Španjolskoj u skladu s njezinim člankom 7. Prema stajalištu Komisije takva odluka ne može biti opća jer je ona obvezujuća samo za adresata.

23.

Prvo valja pojasniti da se obvezatnost akta ne može izjednačiti s njegovom općom primjenom. Naime, i člankom 249. drugim stavkom UEZ‑a i člankom 288. drugim stavkom UFEU‑a pravi se razlika u pogledu uredbi između njihove opće primjene i pitanja u kojoj su mjeri obvezujuće.

24.

Doduše, u prilog stajalištu Komisije govori to da je u odnosu na članak 173. stavak 2. Ugovora o EEZ‑u Sud više puta ustvrdio da se mjerodavni kriterij za razlikovanje zakonodavnog akta i odluke u smislu članka 189. Ugovora o EEZ‑u sastoji od toga ima li predmetna mjera opću primjenu ( 8 ). Time je Sud karakteristično obilježje odluke vidio u tome da ona nema opću primjenu ( 9 ).

25.

Odluke, kao što je sporna odluka u predmetnom slučaju, koje su upućena jednoj ili više država članica, ipak su posebne. Naime, svaka država članica utjelovljuje nacionalni pravni poredak. Odluke koje su upućene državi članici obvezujuće su osim toga za sva tijela države članice, uključujući njezine sudove ( 10 ). Stoga, odluke upućene državi članici mogu, iako imaju jednog jedinog adresata, oblikovati nacionalni pravni poredak i na taj način dovesti do opće primjene. To se vidi i iz sudske prakse prema kojoj se zainteresirane osobe mogu pozivati na odredbe odluke koja je upućena samo jednoj državi članici ( 11 ). Stoga ne čudi da je u pojedinačnim slučajevima i Sud priznao da takve odluke imaju opću primjenu ( 12 ).

26.

Osim toga, prema ustaljenoj sudskoj praksi odluka Komisije, kao što je sporna odluka u predmetnom slučaju, kojom se zabranjuje neki sustav potpora, predstavlja za potencijalne korisnike sustava potpora opću pravnu normu koja se primjenjuje na objektivno određene okolnosti i proizvodi pravne učinke prema skupinama osoba koje su općenito i apstraktno određene ( 13 ). Stoga za potencijalne korisnike sustava potpora odluka Komisije ima narav mjere „opće primjene” ( 14 ).

27.

Zabrana sustava potpora usmjerena je stoga samo na dotičnu državu članicu. Međutim, time se istodobno mijenja i nacionalni pravni poredak. Naime, na temelju odluke Komisije niti jedno državno tijelo ne smije više primjenjivati sustav potpora. Uslijed ovoga, za sve osobe, koje su obuhvaćene područjem primjene sustava potpora, također nastaju pravni učinci. Ako je, dakle, sam sustav potpora primjenjiv na objektivno utvrđene situacije i proizvodi pravne učinke u pogledu općenito i apstraktno određenih kategorija osoba, isto vrijedi i za odluku Komisije koja taj sustav zabranjuje.

28.

Sustav španjolskog poreza na društva koji je u ovom slučaju djelomično zabranjen spornom odlukom bio je primjenjiv na objektivno utvrđene situacije povezane sa stjecanjem udjela unutar Zajednice i odnosio se na općenito i apstraktno određene kategorije osoba. Sporna odluka ima opću primjenu barem u dijelu u kojem je njome utvrđena djelomična nespojivost sustava potpora sa zajedničkim tržištem.

29.

Žalitelj je odluku osporio samo u tom dijelu. Njegova je tužba stoga usmjerena protiv regulatornog akta u smislu trećeg dijela članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a.

30.

Za aktivnu procesnu legitimaciju prema trećem dijelu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a nadalje je potrebno da pobijani akt ne podrazumijeva provedbene mjere.

31.

U točkama 43. do 45. pobijanog rješenja Opći je sud zastupao stajalište da ova pretpostavka nije ispunjena. Naime, već iz članka 6. stavka 2. sporne odluke proizlazi da su za povrat potpora potrebne provedbene mjere. Osim toga, provedba je potrebna i za utvrđenje nespojivosti sustava potpora sa zajedničkim tržištem, osobito u obliku odbijanja zahtjeva za korištenje poreznih prednosti iz tog sustava.

32.

Nasuprot tomu, žalitelj tvrdi da utvrđenje nespojivosti sustava potpora sa zajedničkim tržištem proizvodi izravan učinak i ne zahtijeva provedbene mjere. Opći je sud počinio pogrešku koja se tiče prava kada je u pobijanoj odluci pošao od toga da odluka podrazumijeva provedbene mjere samo zato što s obzirom na povrat potpora zahtijeva takve mjere. Naime, povrat je sporedan u odnosu na zabranu sustava potpora na temelju utvrđenja njegove nespojivosti sa zajedničkim tržištem, koje predstavlja glavni predmet odluke.

33.

Na temelju ovih razmatranja valja prvo ustvrditi da se ocjena pitanja zahtijeva li pobijani akt provedbene mjere mora obaviti s obzirom na predmet tužbe. Predmet tužbe je samo utvrđenje o djelomičnoj nespojivosti sustava potpora sa zajedničkim tržištem u skladu s člankom 1. stavkom 1. sporne odluke, a ne povrat potpora koji je naložen u članku 4. stavku 1. Stoga u nastavku treba samo razjasniti zahtijeva li utvrđenje o djelomičnoj nespojivosti sustava potpora sa zajedničkim tržištem provedbene mjere u smislu trećeg dijela članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a.

34.

Međutim, nije unaprijed isključeno da povrat potpore predstavlja provedbenu mjeru za utvrđenje njezine nespojivosti sa zajedničkim tržištem. Ovo ovisi o tumačenju pretpostavke aktivne procesne legitimacije, koju ovdje treba ispitati.

35.

S obzirom na tekst trećeg dijela članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, tumačenje te pretpostavke nije jednostavno.

36.

Prije svega bi se zajedno sa strankama u ovom sporu moglo zaključiti da provedbene mjere u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a označavaju samo primjenu akta na pojedinačni slučaj. Doduše, tomu se protivi to da se pojam „provedbene mjere” koristi i u članku 311. četvrtom stavku prvoj rečenici UFEU‑a gdje označava tamo uredbu koja u skladu s člankom 288. drugim stavkom prvom rečenicom UFEU‑a ima upravo opću primjenu. Još jedno moguće značenje sadržava francuska verzija UFEU‑a koja u članku 299. četvrtom stavku drugoj rečenici UFEU‑a dodatno koristi pojam „mésures d’exécution” i to u smislu ovršnih mjera, dakle konkretne provedbe akta.

37.

Slika postaje još nejasnija u odnosu na pitanje kada regulatorni akt „podrazumijeva” takvu provedbenu mjeru. Njemački i engleski ( 15 ) tekst članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a opisuju logički ili vremenski slijed: akt dovodi do (kasnijih) provedbenih mjera. No, u okviru svoje primjene na pojedinačne slučajeve akt uvijek ima za posljedicu provedbene mjere, bez obzira jesu li one pravne ili činjenične naravi kao u slučaju njegove prisilne provedbe. U skladu s time, samo akt koji nema nikakvo područje primjene ne bi nikada podrazumijevao mjere za svoju provedbu.

38.

Osim toga, francuski ( 16 ) tekst članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a može se shvatiti tako da akt ne smije sadržavati provedbene mjere. Usporediva njemačka formulacija nalazi se u pripremnim aktima ( 17 ). No, teško bi se moglo shvatiti da se prema tome upravo akt koji već sadržava provedbene mjere i stoga ih više ne zahtijeva ne bi mogao pobijati.

39.

U ovim okolnostima, značenje kriterija u pogledu provedbenih mjera može se utvrditi samo razmatranjem nastanka trećeg dijela članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a.

40.

Kao što sam već podrobnije pojasnila u drugom kontekstu, treći dio članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a potječe iz nacrta Ugovora o Ustavu za Europu koji je izrađen u okviru Europske konvencije ( 18 ). Dodavanje formulacije „provedbene mjere” ima za cilj ograničiti proširenje prava na pokretanje postupka samo na slučajeve u kojima pojedinac „najprije treba prekršiti pravo da bi nakon toga mogao imati pristup sudu” ( 19 ). Nezavisni odvjetnik F. Jacobs ovu je misao već prije izrazio u predmetu Unión de Pequeños Agricultores/Vijeće. Smatrao je da je neprikladno sredstvo za ishođenje sudske zaštite ako pojedinac može dovesti u pitanje valjanost akta Unije pred nacionalnim sudovima samo tako da povrijedi odredbe koje su njime utvrđene, kako bi se tada u kaznenom ili građanskom postupku koji se vodi protiv njega pozvao u svoju obranu na nevaljanost akta ( 20 ).

41.

S obzirom na ovaj priznati cilj ( 21 ) trećeg dijela članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a uvjet koji se tiče nepostojanja mjera za provedbu regulatornog akta treba shvatiti u tom smislu da akt, kao što to i stranke u ovom sporu sporazumno tvrde, izravno proizvodi učinke na pojedine subjekte bez potrebe za provedbenim mjerama ( 22 ). Ovo oslanjanje na potrebu za provedbenim mjerama u skladu je sa smislom i svrhom aktivne procesne legitimacije: neposredna sudska zaštita također je potrebna jedino ako samim regulatornim aktom za pojedinca nastanu konačni pravni učinci.

42.

Pri tome treba razlikovati između apstraktnih i konkretnih pravnih učinaka akta. Naime, kao što je prikazano, prema definiciji akt opće primjene proizvodi pravne učinke za općenito i apstraktno određene kategorije osoba ( 23 ). Takvi apstraktni pravni učinci, koji nastaju na temelju primjenjivosti pravne norme, ne mogu, međutim, dovesti do zaključka da akt više ne zahtijeva provedbene mjere. Inače dodatna pretpostavka da regulatorni akt ne podrazumijeva provedbene mjere ne bi imala nikakvog značenja. Pravni učinci koje u tom pogledu treba utvrditi moraju biti stoga toliko konkretni da više ne zahtijevaju individualizaciju u odnosu na pojedine osobe. Drugim riječima, sam regulatorni akt mora konačno odrediti svoje pravne učinke za svakog pojedinca.

43.

I dok se čini da se stranke slažu na apstraktnoj razini, one se s druge strane razilaze u pogledu toga zahtijeva li sporna odluka provedbene mjere.

44.

Komisija smatra da su provedbene mjere potrebne za spornu odluku jer je ona obvezujuća samo za svojeg adresata, to jest Kraljevinu Španjolsku. Ovo vrijedi osobito u pogledu povrata potpora, za što su potrebni daljnji akti Španjolske.

45.

Žalitelj nasuprot tomu iznosi da sporna odluka u više pogleda proizvodi izravne pravne učinke. Oni se ne odnose samo na Kraljevinu Španjolsku. Zabrana koja je sadržana u članku 1. stavku 1. sporne odluke i koja se izravno primjenjuje neposredno sprječava stvarne i potencijalne korisnike da se u budućnosti koriste sustavom potpora.

46.

Prvo valja utvrditi, nasuprot obrazloženju pobijane odluke i nasuprot stajalištu Komisije, da povrat potpora nije provedbena mjera koja je potrebna za utvrđenje o djelomičnoj nespojivosti sustava potpora sa zajedničkim tržištem u članku 1. stavku 1. sporne odluke. Ovo je utvrđenje doduše potrebna ili „logična” ( 24 ) pretpostavka za povrat potpora. No, kao što pokazuju članak 14. stavak 1. Uredbe br. 659/1999 ( 25 ) i žaliteljeva situacija, povrat nije nužna posljedica utvrđenja o nespojivosti, nego počiva na zasebnoj odluci Komisije. Stoga nalog iz članka 4. stavka 1. sporne odluke, prema kojem Španjolska mora zahtijevati povrat određenih potpora, predstavlja samostalni dio odluke, a potreba njezine provedbe u izostanku osporavanja nije relevantna za ovaj predmet tužbe.

47.

Tako je za žaliteljevu aktivnu procesnu legitimaciju odlučujuće samo to jesu li za utvrđenje o djelomičnoj nespojivosti sustava potpora sa zajedničkim tržištem kao takvo potrebne provedbene mjere.

48.

Doduše, žaliteljev navod da ovo utvrđenje proizvodi izravne konkretne pravne učinke u tom smislu je točan. No, to je prije svega slučaj samo u odnosu na državu članicu kojoj je odluka upućena. U tom pogledu Komisija s pravom ukazuje na to da na temelju članka 249. četvrtog stavka UEZ‑a ova odluka nije obvezujuća za druge osobe.

49.

Kao što je prikazano, odluka koja je upućena samo državi članici ima također za posljedicu mijenjanje nacionalnog pravnog poretka ( 26 ). U tom pogledu, zbog neprimjenjivosti sustava potpora pravne posljedice nastaju i za osobe koje su obuhvaćene područjem primjene sustava potpora. Stoga se potrebu postojanja provedbenih mjera mora ispitati i uzimajući u obzir te učinke.

50.

U odnosu na to valja utvrditi da potrebni konkretni i konačni pravni učinak ne postoji za korisnike sustava potpora. Naime, člankom 1. stavkom 1. sporne odluke još nije uređeno koje učinke neprimjenjivost sustava potpora ima na odnosnog poreznog obveznika. Ovi učinci proizlaze tek iz poreznog rješenja jer iz neprimjenjivosti sustava potpora za porezne obveznike ne slijedi niti zabrana niti nalog. Osim toga, posljedice neprimjenjivosti sustava potpora nisu za svaku osobu obuhvaćenu ovim sustavom iste u pogledu odluke sadržane u poreznom rješenju. Prvo je potrebno da je u poreznom razdoblju uopće došlo do stjecanja udjela. Potom se njegovi konkretni učinci za svaku osobu na koju postoji apstraktni utjecaj razlikuju ovisno o vrijednosti goodwilla određenog na temelju sustava potpora te o visini dobiti ili gubitka koju se osim toga treba utvrditi.

51.

Stoga je za porezne obveznike potrebno na temelju poreznog rješenja individualizirati pravne učinke neprimjenjivosti sustava potpora. Porezno rješenje stoga predstavlja provedbenu mjeru koju članak 1. stavak 1. sporne odluke „podrazumijeva” u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a.

52.

U tom pogledu također nije bitno radi li se o provedbenoj mjeri Unije ili, kao u ovom slučaju, mjeri države članice. Naime, sustav sudske zaštite Unije kao i njezin upravni sustav počivaju na suradnji tijela Unije i država članica.

53.

Djelomična neprimjenjivost sustava potpora španjolskog poreza na društva također nije zabrana koju porezni obveznici mogu prekršiti i time se izložiti sankcijama. Pravna posljedica neprimjenjivosti je onemogućavanje korištenja poreznom olakšicom. Nije jasno zašto za porezne obveznike ne bi bilo moguće i razumno da se u svojoj poreznoj prijavi pozovu na amortizaciju u skladu sa sustavom potpora te da protiv poreznog rješenja, kojim ih se u tom pogledu odbija, pokrenu postupak pred nacionalnim sudom. Nacionalni sud tada može kao incidentalno pitanje ispitati zakonitost članka 1. stavka 1. sporne odluke i po potrebi uputiti Sudu pitanje u vezi s njegovom valjanošću u skladu s člankom 267. UFEU‑a.

54.

U tom pogledu nema značaja niti okolnost da je zbog nesigurnosti u planiranju žalitelj odustao od ostvarivanja prava na temelju sustava potpora. Doduše, on navodi da je, iz predostrožnosti, nakon isteka roka za zaštitu legitimnih očekivanja u skladu s člankom 1. stavkom 2. sporne odluke dva stjecanja udjela već tako strukturirao da se sustav potpora ionako nije primijenio, zbog čega analiza incidentalnog pitanja u tom pogledu uopće ne bi bila moguća. Ova posljedica proizlazi, međutim, samo iz njegove procjene vjerojatnosti da je sporna odluka valjana kao i iz njegova djelovanja koje proizlazi iz toga, no ne i iz nepostojanja mogućnosti izravnog podnošenja tužbe Općem sudu. Čak i u slučaju postojanja takve mogućnosti podnošenja tužbe žalitelj još uvijek ne bi imao pravnu sigurnost prilikom svojih stjecanja udjela.

55.

Stoga je u točki 44. pobijanog rješenja Opći sud pravilno zaključio da uskraćivanje porezne prednosti predviđene u sustavu potpora predstavlja provedbenu mjeru sporne odluke.

56.

Članak 1. stavak 1. sporne odluke, dakle, podrazumijeva provedbene mjere u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a. Sijedom toga, žaliteljeva tužba nije bila usmjerena protiv regulatornog akta koji ne podrazumijeva provedbene mjere.

57.

Stoga u skladu s trećim dijelom članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a žalitelj nije imao aktivnu procesnu legitimaciju jer iako članak 1. stavak 1. sporne odluke predstavlja regulatorni akt, on podrazumijeva provedbene mjere. Stoga je treći žalbeni razlog neosnovan.

58.

Ako bi u tom pogledu Sud došao do drukčijeg zaključka, u svrhu utvrđivanja postojanja aktivne procesne legitimacije žalitelja na temelju trećeg dijela članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a trebalo bi još ispitati odnosi li se članak 1. stavak 1. sporne odluke na njega izravno.

59.

Budući da ne postoji razlog da se kriterij izravnog utjecaja ovdje protumači drukčije nego u drugom dijelu te odredbe ( 27 ), prema ustaljenoj sudskoj praksi valja pretpostaviti da postoji izravni utjecaj na tužitelja ako, kao prvo, osporena mjera Unije izravno proizvodi učinke na njegov pravni položaj te, kao drugo, adresatima koji su zaduženi za njezinu provedbu ne ostavlja nikakve diskrecijske ovlasti, već se radi o čisto automatskoj provedbi koja proizlazi iz samih propisa Unije, bez primjene drugih provedbenih odredbi ( 28 ).

60.

Druga pretpostavka polazi od toga da je za pobijani akt potrebna provedba. No, to upravo nije slučaj kada je riječ o aktu koji ne podrazumijeva provedbene mjere. Takvi akti uvijek automatski djeluju, a njihovi pravni učinci proizlaze samo iz pravila Unije.

61.

Stoga je za treći dio članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a od značaja samo još pitanje utječe li pobijani akt izravno na tužiteljev pravni položaj. Time se uspostavlja odnos s konkretnim tužiteljem. Prve dvije pretpostavke odnose se, naime, samo na pobijani akt bez obzira na tužiteljevu situaciju. No, ako ostane na tome, svaka bi osoba mogla podnijeti tužbu protiv regulatornog akta koji ne podrazumijeva provedbene mjere neovisno o tome je li ona uopće obuhvaćena područjem primjene tog akta. Stoga, isto kao i u drugom dijelu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, zahtjev izravnog utjecaja na tužitelja služi ovdje tomu da se isključi actio popularis.

62.

Ako je tužitelj, međutim, obuhvaćen područjem primjene takvog akta, tada isti nužno izravno utječe na njega. To vrijedi u slučaju žalitelja ako je on obuhvaćen područjem primjene sustava potpora koji je neprimjenjiv na temelju članka 1. stavka 1. sporne odluke. Budući da on u Kraljevini Španjolskoj podliježe porezu na društva, također bi postojao izravan utjecaj na njega, ako bi tu odluku Sud u tom pogledu smatrao regulatornim aktom koji ne podrazumijeva provedbene mjere.

63.

Drugim žalbenim razlogom žalitelj prigovara Općem sudu da je pogrešno primijenio sudsku praksu u pogledu dopuštenosti tužbi protiv odluka o potporama u skladu s drugim dijelom članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a. Prema tom dijelu svaka osoba može pokrenuti postupke protiv svakog akta Komisije koji se, iako nije njoj upućen, izravno i osobno odnosi na nju.

64.

U pobijanom rješenju Opći je sud smatrao da se sporna odluka osobno ne odnosi na žalitelja. U točkama 23. do 26. naveo je da se odluka Komisije, kojom se zabranjuje potpora, osobno odnosi na poduzetnika samo ako je on stvarno korisnik tog sustava potpora, a Komisija je naložila povrat potpore. Doduše, žalitelj je doista korisnik sustava potpore. No, u tom pogledu on u skladu s člankom 1. stavkom 2. sporne odluke uživa zaštitu legitimnih očekivanja i povrat potpore se uopće ne odnosi na njega.

65.

Prema ustaljenoj sudskoj praksi subjekti koji nisu adresati neke odluke mogu tvrditi da se ta odluka osobno odnosi na njih samo ako na njih utječe zbog određenih osobina koje su im svojstvene ili zbog neke činjenične situacije koja ih razlikuje od bilo koje druge osobe, izdvajajući ih uslijed toga pojedinačno, poput osoba kojima je odluka upućena ( 29 ). Kao što sam već objasnila na drugom mjestu, ovu sudsku praksu treba i dalje poštovati također u pogledu aktivne procesne legitimacije u skladu s novom verzijom članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a ( 30 ).

66.

Takvo pojedinačno izdvajanje Sud je priznao u slučaju stvarnih korisnika pojedinačnih potpora koje su odobrene na temelju sustava potpora i čiji je povrat Komisija naložila ( 31 ). S tim u vezi je konkretno naveo da nalog za povrat izlaže korisnike sustava potpora riziku od povrata prednosti koje su primili i time negativno utječe na njihov pravni položaj. Osim toga, mogućnost da se prednosti koje su proglašene nezakonitima kasnije ne povrate od njihovih primatelja ne isključuje postojanje osobnog utjecaja na njih ( 32 ).

67.

Ovu sudsku praksu žalitelj smatra primjenjivom na svoju situaciju. On je također izložen riziku povrata, iako prema članku 1. stavku 2. sporne odluke ne mora vratiti primljene potpore. Ovaj rizik proizlazi, s jedne strane, iz toga da je Općem sudu konkurent podnio tužbu protiv ove odredbe ( 33 ). S druge strane, na nacionalnoj razini moguće su tužbe trećih osoba na temelju utvrđenja o djelomičnoj nespojivosti sustava potpora sa zajedničkim tržištem.

68.

Komisija smatra da je za ocjenu osobnog utjecaja na tužitelja nebitno to što se dogodi nakon donošenja sporne odluke. Ovo vrijedi osobito za moguće sudske odluke u odnosu na spornu odluku.

69.

Prije svega se i u okviru ispitivanja drugog dijela članka 263. četvrtog stavka UEFU‑a u obzir mora uzeti predmet tužbe u ovom slučaju. Svojom tužbom žalitelj je osporavao jedino članak 1. stavak 1. sporne odluke kojim je utvrđena djelomična nespojivost sustava potpora sa zajedničkim tržištem. Dakle, ova bi se odredba morala osobno odnositi na žalitelja.

70.

Ne uzimajući u obzir nalog za povrat, koji nije predmet tužbe, članak 1. stavak 1. sporne odluke utječe na žalitelja prije svega jedino tako da se on u budućnosti više ne može koristiti sustavom potpora. Prema ustaljenoj sudskoj praksi poduzetnik u načelu ne može pobijati odluku Komisije kojom se zabranjuje neki sektorski sustav potpora ako se ta odluka na njega odnosi samo na temelju činjenice da pripada predmetnom sektoru i da je potencijalni korisnik navedenog sustava ( 34 ). Stoga ne može postojati osobni utjecaj na žalitelja kao potencijalnog korisnika sustava potpora. On se zbog stvarne koristi od tog sustava u prošlosti također ne razlikuje od skupine osoba koje u budućnosti više neće moći ostvarivati korist.

71.

Ako žalitelj kao stvarni korisnik ipak ističe rizik povrata već primljenih prednosti na temelju sustava potpora, valja utvrditi da takav rizik u svakom slučaju mora proizlaziti iz same sporne odluke. Na takav se rizik odnosila i sudska praksa koju je žalitelj naveo i koja se temelji samo na riziku povrata. Naime, u toj sudskoj praksi iz odluke Komisije nije jasno proizlazilo postoji li u pojedinačnom slučaju nedopuštena potpora i je li je zbog toga trebalo vratiti ( 35 ).

72.

Međutim, prema spornoj odluci žalitelj nedvojbeno ne treba izvršiti povrat. Rizik stoga ne postoji zbog sporne odluke, već samo za slučaj da spornu odluku treba izmijeniti na poticaj treće osobe. Žalitelj može tada po potrebi osporavati takvu novu odluku, a da to ne spriječe učinci pravomoćnosti iz drugih postupaka.

73.

Utvrđenje o djelomičnoj nespojivosti sustava potpora sa zajedničkim tržištem u spornoj odluci također ne dovodi zbog mogućih tužbi trećih osoba na nacionalnoj razini do rizika gubitka primljenih prednosti. Komisija je u tom pogledu točno ukazala na to da su nacionalni sudovi vezani spornom odlukom i zaštitom legitimnih očekivanja koja se njome dodjeljuje. Zaštita legitimnih očekivanja iz članka 1. stavka 2. sporne odluke primjenjuje se i u pogledu drugih zahtjeva za koje žalitelj misli da im je izložen.

74.

Slijedom navedenog, Opći je sud u pobijanom rješenju s pravom zaključio da se članak 1. stavak 1. sporne odluke osobno ne odnosi na žalitelja u smislu drugog dijela članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a. Drugi je žalbeni razlog stoga također neosnovan.

75.

Naposljetku, svojim prvim žalbenim razlogom žalitelj iznosi da je pobijanim rješenjem povrijeđeno i njegovo pravo na djelotvornu sudsku zaštitu. Ovo pravo proizlazi iz članaka 6. i 13. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (u daljnjem tekstu: EKLJP) kao i iz članka 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja).

76.

U točki 38. pobijane odluke Opći je sud s tim u vezi naveo da tužitelj nije spriječen u postupku pred nacionalnim sudom podnijeti prijedlog za upućivanje zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, kako bi na ovaj način po potrebi doveo u pitanje valjanost sporne odluke.

77.

Nasuprot tomu, žalitelj smatra da ova mogućnost nije djelotvorna jer na ovaj način nije zajamčen njegov pristup sudu Unije. S jedne strane nije sigurno može li na nacionalnoj razini spor uopće nastati ( 36 ). S druge strane, put preko zahtjeva za prethodnu odluku nije ekvivalentan postupku pokrenutom tužbom na temelju članka 263. UFEU‑a zbog neizvjesnosti upućivanja prethodnog pitanja kao i neizvjesnosti u vezi s trajanjem te načinima provedbe takvog postupka.

78.

U svojem mišljenju u predmetu C‑583/11 P već sam iscrpno obrazložila da pravo na djelotvoran pravni lijek prema članku 47. Povelje, uz uvažavanje članaka 6. i 13. EKLJP‑a, ne zahtijeva mogućnost podnošenja izravne tužbe protiv zakonodavnih akata ( 37 ). Isto vrijedi i za ovdje spornu odluku opće primjene. Naime, sustav sudske zaštite iz Ugovorâ, koji se zasniva na sudovima Unije i nacionalnim sudovima, i ovdje pruža djelotvornu sudsku zaštitu putem neizravnog prigovora ( 38 ).

79.

S obzirom na pravo na djelotvoran pravni lijek bilo bi doduše nedostatno ako bi pojedinac prvo morao nezakonito postupiti i izložiti se posljedičnoj sankciji kako bi mogao zatražiti da se ispita zakonitost akta u okviru pobijanja sankcije ( 39 ). Međutim, u predmetnom slučaju ne postoji takva situacija ( 40 ).

80.

Budući da se pobijanim rješenjem ne krši ni članak 47. Povelje ni članke 6. i 13. EKLJP‑a, prvi žalbeni razlog je također neosnovan.

81.

Budući da su sva tri žalbena razloga žalitelja neosnovana, žalbu treba odbiti kao neosnovanu. Za slučaj da Sud ipak zaključi da postoji aktivna procesna legitimacija prema drugom ili trećem dijelu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, treba ispitati još i žaliteljev pravni interes.

82.

U postupku pred Općim sudom Komisija je svoj prigovor nedopuštenosti obrazložila i nedostatkom pravnog interesa. U točki 46. pobijanog rješenja Opći je sud ovo pitanje ostavio otvorenim.

83.

U okviru ovog postupka Komisija se ponovno poziva na nedostatak pravnog interesa u pogledu tužbe i zahtijeva od Suda da rješenje po potrebi potvrdi zamjenom obrazloženja.

84.

Nasuprot tomu, žalitelj navodi da ima pravni interes za poništenje članka 1. stavka 1. sporne odluke. S jedne strane, time otpada rizik da bi utvrđenjem nespojivosti sustava potpora sa zajedničkim tržištem žalitelj bio stavljen u nepovoljniji položaj zbog mogućeg uskraćivanja zaštite legitimnih očekivanja. S druge strane, žalitelj bi se u budućnosti ponovno mogao koristiti sustavom potpora. Doduše, Kraljevina je Španjolska u međuvremenu ukinula ovaj sustav na temelju sporne odluke. Poništenje članka 1. stavka 1. ove odluke stvorilo bi, međutim, mogućnost ponovnog uvođenja tog sustava ili potraživanja naknade štete od španjolske države.

85.

Žalba je dopuštena samo ako tužitelj ima pravni interes u odnosu na predmet tužbe. Ovo pretpostavlja da tužba svojim ishodom može donijeti korist stranci koja ju je podnijela ( 41 ).

86.

Smatram da se za utvrđenje o postojanju takve koristi ne bi trebalo postavljati pretjerane zahtjeve. Ovo vrijedi osobito kada su stroge pretpostavke drugog i trećeg dijela članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a već ispunjene, od čega treba poći u okviru ovog podrednog ispitivanja. Zahtjev postojanja pravnog interesa treba sve stranke u postupku zaštititi od toga da vode spor koji tužitelju ne može donijeti korist. Međutim, to ovdje nije slučaj.

87.

Doduše, ne prepoznajem nikakvu korist s obzirom na već provedeno stjecanje udjela za koje je člankom 1. stavkom 2. sporne odluke žalitelju zajamčena zaštita legitimnih očekivanja. Poništenje pobijanog članka 1. stavka 1. ne bi u tom pogledu promijenilo njegov pravni položaj ( 42 ). No, drukčije bi bilo kada bi Sud zaključio da aktivna procesna legitimacija postoji samo na temelju drugog dijela članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a uz obrazloženje da je zbog sporne odluke žalitelj izložen riziku povrata.

88.

Međutim, žaliteljeva je tužba u svakom slučaju mogla pribaviti korist jer u slučaju poništenja članka 1. stavka 1. sporne odluke španjolski pravni poredak ne bi više bio zahvaćen zabranom primjene sustava potpora koji je povoljan za žalitelja.

89.

Stoga bi trebalo priznati postojanje pravnog interesa žalitelja za podnošenje tužbe. Ako bi Sud, dakle, potvrdio da postoji žaliteljeva aktivna procesna legitimacija prema članku 263. četvrtom stavku UFEU‑a, tužba bi bila dopuštena. Pobijano se rješenje ne bi moglo stoga potvrditi na način da se obrazloženje Općeg suda zamijeni obrazloženjem utemeljenom na nedostatku pravnog interesa žalitelja. Umjesto toga, žalba bi bila osnovana, a pobijano bi rješenje trebalo ukinuti.

90.

Budući da su prema mojem stajalištu svi žalbeni razlozi neosnovani, žalbu treba odbiti u skladu sa zahtjevom Komisije.

91.

Prema članku 184. stavku 2. Poslovnika, Sud odlučuje o troškovima kad žalba nije osnovana. Stoga je na zahtjev Komisije i u skladu s člankom 138. stavkom 1. u vezi s člankom 184. stavkom 1. Poslovnika žalitelj, kao stranka koja nije uspjela u postupku, dužan snositi troškove.

92.

S obzirom na gore navedeno, predlažem Sudu da odluči kako slijedi: