1.

Obvezuje li pravo Unije države članice da ponuditelju koji je nezakonito isključen iz postupka javne nabave priznaju zahtjev za naknadu štete koju je pretrpio zbog gubitka prilike u situaciji u kojoj je taj postupak zaključen te je s uspješnim ponuditeljem sklopljen ugovor? Kako bi odgovorio na to pitanje, Sud mora utvrditi uređuje li se dodjela naknade štete iz članka 2. stavka 1. točke (c) Direktive Vijeća 89/665/EEZ od 21. prosinca 1989. o usklađivanju zakona i drugih propisa u odnosu na primjenu postupaka kontrole na sklapanje ugovora o javnoj nabavi robe i javnim radovima ( 2 ) zakonodavstvom država članica. Ako je tomu tako, Sud mora razmotriti posljedice zahtjeva da to zakonodavstvo bude u skladu s načelom djelotvornosti.

2.

Preambula Direktive 89/665 sadržava sljedeći tekst:

„budući da neke države članice u nedostatku učinkovitih pravnih lijekova ili zbog neprimjerenosti postojećih pravnih lijekova odvraćaju poduzeća u Zajednici od davanja ponuda u državi članici u kojoj javni naručitelj ima poslovni nastan; budući da države članice moraju ispraviti takvo stanje;

[…]

budući da je potrebno osigurati da u svim državama članicama postoje odgovarajući postupci radi mogućnosti ukidanja nezakonito donesenih odluka i obeštećivanja osoba kojima je kršenje uzrokovalo štetu”.

3.

U skladu s člankom 1. stavkom 1. četvrtim podstavkom Direktive 89/665:

„Države članice poduzimaju mjere neophodne kako bi osigurale da se, u pogledu ugovora obuhvaćenih područjem primjene Direktive 2014/24/EU ili Direktive 2014/23/EU, odluke javnih naručitelja mogu učinkovito razmatrati […]”

4.

Članak 1. stavak 3. Direktive 89/665 propisuje:

„Države članice osiguravaju da su, prema detaljnim pravilima koja mogu utvrditi države članice, postupci pravne zaštite dostupni barem svakoj osobi koja ima ili je imala interes za dobivanje određenog ugovora i koja je pretrpjela ili bi mogla pretrpjeti štetu zbog navodnog kršenja.”

5.

Prema članku 2. stavku 1. Direktive 89/665:

„Države članice osiguravaju da mjere poduzete u vezi s postupcima pravne zaštite navedenima u članku 1. uključuju ovlasti da:

[…]

6.

Članak 3. stavak 1. točka (a) Zákona č. 514/2003 Z. z. o zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci (Zakon br. 514/2003 o odgovornosti za štetu nastalu u provođenju javnih ovlasti; u daljnjem tekstu: Zakon br. 514/2003) predviđa da država odgovara za štetu koju tijela javne vlasti prouzroče donošenjem nezakonite odluke.

7.

U skladu s člankom 5. stavkom 1. Zakona br. 514/2003, sudionik postupka koji pretrpi štetu zbog nezakonite odluke donesene u tom postupku ima pravo na naknadu štete.

8.

Članak 17. stavak 1. Zakona br. 514/2003 propisuje da se naknada dodjeljuje za stvarnu štetu i izgubljenu dobit, osim ako je posebnim odredbama predviđeno drukčije.

9.

Članak 442. stavak 1. Zákona č. 40/1964 Zb. Občiansky zakonnik (Zakon br. 40/1964 o Građanskom zakoniku; u daljnjem tekstu: Građanski zakonik) predviđa da se u odštetnim postupcima naknada dodjeljuje za stvarnu štetu i izgubljenu dobit.

10.

Zákon č. 25/2006 Z. z. o verejnom obstarávaní (Zakon br. 25/2006 o javnoj nabavi) prema svemu sudeći ne sadržava nikakve konkretne odredbe o odštetnim postupcima koji se pokreću u vezi s dodjelom ugovora o javnoj nabavi.

11.

Slovački nogometni savez je 2013. objavio poziv za nadmetanje radi sklapanja ugovora o izgradnji, obnovi i modernizaciji nogometnih stadiona. Društvo INGSTEEL spol s.r.o. (u daljnjem tekstu: Ingsteel), koje djeluje u građevinskom sektoru, sudjelovalo je u tom postupku javne nabave. Slovački nogometni savez isključio je društvo Ingsteel iz tog postupka zbog neispunjavanja ekonomskih i financijskih uvjeta predviđenih u pozivu na nadmetanje. Društvo Ingsteel pokrenulo je spor u kojem je pobijalo zakonitost te odluke, a u okviru kojeg je Najvyšší súd Slovenskej republiky (Vrhovni sud Slovačke Republike) Sudu podnio zahtjev za prethodnu odluku.

12.

Sud je u presudi od 13. srpnja 2017., Ingsteel i Metrostav (C‑76/16, EU:C:2017:549), utvrdio da Direktivu 2004/18/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama ( 3 ) treba tumačiti na način da ponuditelj, kada se u pozivu na nadmetanje traži dostava potvrde kojom se banka obvezuje dodijeliti mu kredit, a banke kojima se obratio odbiju izdati takvu potvrdu, može svoju ekonomsku i financijsku sposobnost dokazati drugim prikladnim sredstvima. Najvyšší súd Slovenskej republiky (Vrhovni sud Slovačke Republike) je s obzirom na presudu Suda odluku kojom je društvo Ingsteel isključeno iz postupka javne nabave proglasio nezakonitom i ništavom. Potom je uputio predmet Úradu pre verejné obstarávanie (Tijelo za nadzor javne nabave, Slovačka) radi poduzimanja odgovarajućih mjera.

13.

Budući da je postupak javne nabave zaključen te da je javni naručitelj sklopio okvirni sporazum s uspješnim ponuditeljem, društvo Ingsteel podnijelo je protiv Úrada pre verejné obstarávanie (Tijelo za nadzor javnih nabava) tužbu zahtijevajući, među ostalim, naknadu štete zbog gubitka prilike za sklapanje ugovora o javnoj nabavi. Tvrdi da su gubitak prilike i gubitak dobiti dvije različite vrste štete. Čini se da je, u skladu sa slovačkim pravom, standard dokazivanja dovoljne predvidljivosti štete niži kada se navodi gubitak prilike, nego kada se navodi gubitak dobiti.

14.

Úrad pre verejné obstarávanie (Tijelo za nadzor javnih nabava) smatra da je odštetni zahtjev društva Ingsteel hipotetski. Nije izvjesno da bi društvo Ingsteel bilo izabrano kao uspješni ponuditelj kao ni da bi javni naručitelj, da ga je izabrao kao uspješnog ponuditelja, s njime sklopio ugovor.

15.

Okresný súd Bratislava II (Općinski sud u Bratislavi II, Slovačka) se pita mora li na temelju Direktive 89/665 ponuditelju priznati zahtjev za naknadu štete zbog gubitka prilike u situaciji u kojoj je sud ukinuo odluku kojom je taj ponuditelj isključen iz postupka javne nabave te je javni naručitelj sklopio ugovor s drugim ponuditeljem. Odlučio je prekinuti postupak i Sudu uputiti sljedeća prethodna pitanja:

16.

Úrad pre verejné obstarávanie (Tijelo za nadzor javnih nabava), češka, francuska i slovačka vlada te Europska komisija podnijeli su pisana očitovanja. Češka i austrijska vlada te Komisija na raspravi održanoj 20. rujna 2023. iznijele su usmena očitovanja i odgovorile na pitanja Suda.

17.

Úrad pre verejné obstarávanie (Tijelo za nadzor javnih nabava) iznosi dva razloga zbog kojih bi Sud trebao zahtjev za prethodnu odluku proglasiti nedopuštenim. Kao prvo, društvo Ingsteel, s obzirom na to da je u postupku javne nabave sudjelovalo zajedno s društvom Metrostav a.s., koje nije stranka postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, nema aktivnu procesnu legitimaciju za podnošenje odštetnog zahtjeva. Kao drugo, s obzirom na to da je društvo Ingsteel izvorno zahtijevalo naknadu štete zbog gubitka dobiti, a ne naknadu štete zbog gubitka prilike, ono u ovom stadiju postupka pred sudom koji je uputio zahtjev ne može postaviti takav zahtjev.

18.

Slovačka vlada također dvoji u pogledu dopuštenosti pitanja jer se čini da sud koji je uputio zahtjev pita Sud treba li društvu Ingsteel priznati zahtjev za naknadu štete. I Úrad pre verejné obstarávanie (Tijelo za nadzor javnih nabava) i slovačka vlada ističu da je isključivo na sudu koji je uputio zahtjev da odluči o meritumu zahtjeva društva Ingsteel.

19.

Prema ustaljenoj sudskoj praksi, u okviru suradnje koju predviđa članak 267. UFEU‑a isključivo je na nacionalnom sudu pred kojim se vodi postupak i koji mora preuzeti odgovornost za sudsku odluku koja će biti donesena da uzimajući u obzir posebnosti predmeta ocijeni potrebu za upućivanjem zahtjeva za prethodnu odluku za donošenje svoje presude i relevantnost pitanja koja postavlja Sudu. Slijedom navedenog, ako se postavljena pitanja odnose na tumačenje prava Unije, Sud načelno mora donijeti odluku ( 4 ). Sud može odbiti odgovoriti na prethodno pitanje koje je uputio nacionalni sud samo ako je očito da zatraženo tumačenje prava Unije nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom glavnog postupka, ako je problem hipotetski ili ako Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima potrebnima da bi mogao dati koristan odgovor na postavljena pitanja ( 5 ).

20.

Sud koji je uputio zahtjev svojim pitanjima traži tumačenje članka 2. stavka 1. točke (c) Direktive 89/665. S obzirom na činjenično stanje predmeta, pitanja koja se odlukom kojom se upućuje zahtjev otvaraju u pogledu mogućnosti podnošenja odštetnog zahtjeva zbog gubitka prilike za sklapanje ugovora o javnoj nabavi ne čine se hipotetskima. Na sudu koji je uputio zahtjev je da utvrdi ima li, u skladu s nacionalnim pravom, društvo Ingsteel aktivnu procesnu legitimaciju potraživati naknadu štete zbog gubitka prilike i koje su eventualne posljedice načina na koji pokušava ostvariti svoj zahtjev. Zbog tih razloga savjetujem Sudu da odbije prigovore na dopuštenost prethodnih pitanja.

21.

Úrad pre verejné obstarávanie (Tijelo za nadzor javnih nabava), austrijska, češka, francuska i slovačka vlada navode da svaka država članica u svojem zakonodavstvu određuje kriterije za ocjenjivanje štete nastale zbog povrede prava Unije u postupku javne nabave. Te stranke usto prihvaćaju da takva nacionalna pravila moraju biti u skladu s načelima ekvivalentnosti i djelotvornosti. Budući da se Direktivom 89/665 predviđa samo minimalno, ona ne pruža nikakve smjernice u pogledu kriterija koje nacionalni sudovi trebaju uzeti u obzir kada ocjenjuju takvu štetu. Iz toga proizlazi da Direktiva 89/665 ne obvezuje države članice da nadoknade štetu nastalu zbog gubitka prilike za sklapanje ugovora o javnoj nabavi.

22.

Češka vlada tvrdi da pojam štete iz Direktive 89/665 nije autonoman pojam prava Unije. Francuska vlada se s tom tvrdnjom slaže. Ona navodi da je taj pristup u skladu sa sudskom praksom koja se odnosi na izvanugovornu odgovornost država članica za povrede prava Unije, a prema kojoj se u zakonodavstvu svake države članice određuju visina naknade štete i pravila ocjenjivanja eventualnih gubitaka ili štete uzrokovanih takvom povredom.

23.

Úrad pre verejné obstarávanie (Tijelo za nadzor javnih nabava) slaže se s društvom Ingsteel da su gubitak dobiti i gubitak prilike dva različita pojma, pri čemu se potonji sastoji od gubitka prilike za sklapanje ugovora o javnoj nabavi ( 6 ). To tijelo ističe da se, u skladu sa slovačkim pravom, nezakonito isključenom ponuditelju koji može dokazati da je imao stvarnu i dovoljnu veliku mogućnost sklapanja ugovora o javnoj nabavi može dodijeliti naknada štete zbog gubitka te prilike. Nasuprot tomu, češka i slovačka vlada mišljenja su da je gubitak prilike moguće smatrati oblikom gubitka dobiti. Glavna razlika između tih dvaju pojmova leži u standardu dokazivanja postojanja štete i visine naknade koja se za tu štetu može dodijeliti.

24.

Austrijska, češka i slovačka vlada tvrde da sudska praksa koja se odnosi na izvanugovornu odgovornost Europske unije u području javne nabave, iako može pružiti određene smjernice, ne može se prenijeti na primjenu Direktive 89/665. Iako su sudovi Unije u nekim slučajevima za gubitak prilike dodijelili naknadu štete ponuditeljima koje su institucije Unije nezakonito isključile iz postupaka javne nabave, oni su uglavnom odbijali takve zahtjeve, smatrajući da je za dodjelu naknade štete potrebno da gubitak prilike bude stvaran, a ne hipotetski.

25.

Komisija ističe da se člankom 2. stavkom 1. točkom (c) Direktive 89/665, iako se njime od država članica zahtijeva da osobama kojima je povredom Unijinih pravila o javnoj nabavi nanesena šteta dodijele naknadu štete, ne predviđa nikakve podrobne uvjete u pogledu načina ispunjavanja tog zahtjeva. Budući da se Direktivom 89/665 provodi samo minimalno usklađivanje, državama članicama se ostavlja sloboda da osobama koje su pretrpjele štetu zbog povrede pravila o javnoj nabavi pruže višu razinu zaštite. Na svakoj je državi članici, u skladu s načelom postupovne autonomije, da utvrdi podrobna pravila o pravnim lijekovima za zaštitu prava koja za pojedince proizlaze iz prava Unije, pri čemu ta pravila moraju biti u skladu s načelima ekvivalentnosti i djelotvornosti. Budući da se Direktivom 89/665 nastoji osigurati postojanje djelotvornih postupaka pravne zaštite kako bi se zajamčilo poštovanje načela na kojima se temelje pravila o javnoj nabavi i, u konačnici, unutarnjeg tržišta, načelo djelotvornosti ključno je za davanje odgovora na predmetni zahtjev za prethodnu odluku.

26.

Prema Komisijinu mišljenju, s obzirom na to da je javni naručitelj sklopio okvirni sporazum s drugim ponuditeljem, u postupku pred sudom koji je uputio zahtjev više nije moguće ispraviti nezakonitost koja se dogodila u postupku javne nabave. U tim okolnostima, naknada štete je jedini djelotvoran pravni lijek koji je na raspolaganju ponuditelju koji je zbog te nezakonitosti pretrpio štetu. Nacionalni propisi koji ne omogućuju naknadu štete nastale zato što je ta nezakonitost rezultirala gubitkom prilike za sklapanje ugovora uskraćuju društvu Ingsteel pristup djelotvornom pravnom lijeku, što je protivno Direktivi 89/665.

27.

Stranke postupka pred sudom koji je uputio zahtjev slažu se da na prethodna pitanja treba dati jedan odgovor. Budući da to ima smisla, predlažem Sudu da prethodna pitanja preoblikuje na način da se pita protivi li se članku 2. stavku 1. točki (c) Direktive 89/665 praksa nacionalnog suda prema kojoj se ponuditelju koji je nezakonito isključen iz postupka javne nabave uređenog tom direktivom uskraćuje pravo tražiti naknadu štete nastale zbog gubitka prilike za sklapanje ugovora o javnoj nabavi. Iako sud koji je uputio zahtjev traži od Suda da članak 2. stavak 1. točku (c) Direktive 89/665 tumači u vezi s člankom 2. stavcima 6. i 7. te direktive, u odluci kojom je upućen zahtjev nije navedeno kakav eventualni utjecaj potonje odredbe imaju za davanje odgovora na postavljena pitanja. U njoj nije navedeno ni je li Slovačka Republika iskoristila mogućnost iz članka 2. stavka 6. Direktive 89/665 da propiše da nacionalni sudovi moraju ukinuti navodno nezakonite odluke kako bi se naknada štete mogla potraživati ( 7 ). Članak 2. stavak 7. Direktive 89/665, koji predviđa da se učinci provedbe ovlasti navedenih u stavku 1. tog članka na ugovor sklopljen nakon njegove dodjele utvrđuju u nacionalnom pravu, prema svemu sudeći tek je donekle relevantan ( 8 ). Niti jedna od stranaka koje su Sudu podnijele pisana ili usmena očitovanja ne upućuje na članak 2. stavak 6. ili 7. Direktive 89/665 niti iznosi ijedan argument utemeljen na tim odredbama. Stoga smatram da izostavljanje tih odredbi ne čini preoblikovano pitanje ništa manje smislenim.

28.

Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, zahtjev za ujednačenu primjenu prava Unije obično podrazumijeva da pravni pojam sadržan u odredbi tog prava treba, ako ga se u toj odredbi ne opisuje upućivanjem na pravo država članica, autonomno i ujednačeno tumačiti. Do takvog tumačenja treba doći uzimajući u obzir tekst i kontekst odredbe o kojoj je riječ te cilj koji se nastoji postići propisom kojeg je ona dio ( 9 ).

29.

Važno je istaknuti da taj pristup nije primjenjiv u svim slučajevima. U tom pogledu nekoliko država članica navodi da pojam štete iz Direktive 89/665 nije autonoman pojam prava Unije. Slažem se s tim navodom zbog sljedećih razloga.

30.

Iz članka 2. stavka 1. točke (c) Direktive 89/665 jasno proizlazi da države članice moraju osigurati da se u okviru postupaka pravne zaštite osobi koja je zbog povrede pretrpjela štetu može dodijeliti naknada za tu štetu. Ta odredba ne opisuje od čega se ta naknada sastoji niti pruža ikakve smjernice za njezino određivanje ( 10 ). U njoj nisu navedeni ni uvjeti pod kojima javni naručitelj može odgovarati za štetu niti je predviđen način izračunavanja takve naknade štete ( 11 ).

31.

Kontekst članka 2. stavka 1. točke (c) Direktive 89/665 uključuje preambulu te direktive, u kojoj se navodi da države članice ispravljaju eventualno nepostojanje ili neprimjerenost pravnih lijekova koji su dostupni u njihovim pravnim sustavima. Članak 1. stavak 1. četvrti podstavak te direktive predviđa da države članice poduzimaju mjere nužne za osiguranje toga da se odluke javnih naručitelja mogu učinkovito provjeravati. U skladu s člankom 1. stavkom 3. Direktive 89/665, države članice osiguravaju dostupnost postupaka pravne zaštite prema detaljnim pravilima koja one mogu utvrditi. Te odredbe pokazuju da je Direktivom 89/665 uspostavljen sustav minimalnog usklađivanja u okviru kojeg su države članice odgovorne za oblik i prirodu pravnih lijekova koji moraju biti dostupni za potrebe preispitivanja dodjele ugovora o javnoj nabavi ( 12 ). Stranke koje su podnijele očitovanja slažu se da sudska praksa ide u prilog tom zaključku ( 13 ). Shodno tomu, Direktiva 89/665 obvezuje države članice da osiguraju određene pravne lijekove, koji moraju biti djelotvorni, ali ne predviđa koji su to pravni lijekovi ( 14 ).

32.

Kada je riječ o ciljevima Direktive 89/665, iz članka 1. stavka 1. u vezi s preambulom te direktive proizlazi da se njome nastoji osigurati dostupnost učinkovitih postupaka kontrole odluka o javnoj nabavi. Osobe pogođene povredama nacionalnih pravila kojima su prenesene Unijine direktive o javnoj nabavi moraju u nacionalnom pravu imati na raspolaganju učinkovita pravna sredstva kako bi se javna nabava opipljivo otvorila za natjecanje na razini Unije.

33.

Shodno navedenom, naknada štete u smislu Direktive 89/665 nije zamišljena kao autonoman i ujednačen pojam prava Unije, već kao pojam koji se definira u zakonodavstvu država članica. Direktiva 89/665 naglašava ishod koji se nacionalnim zakonodavstvom treba ostvariti, a ne sadržaj pravila koja s tim ciljem treba usvojiti, koji će se neizbježno razlikovati među državama članicama. U tom kontekstu ističem da je zakonodavac Unije odlučio ne mijenjati članak 2. stavak 1. Direktive 89/665 ( 15 ). Osim toga, u sudskoj praksi nisu utvrđeni nikakvi podrobni kriteriji za određivanje postojanja i ocjenjivanje štete u kontekstu povreda pravila o javnoj nabavi.

34.

Shodno tomu, u nedostatku odredbi prava Unije koje to uređuju, na svakoj je državi članici da u svojem zakonodavstvu odredi kriterije na temelju kojih treba ocjenjivati štetu uzrokovanu povredom prava Unije u postupcima javne nabave ( 16 ). Kako je nekoliko stranaka postupka pred sudom koji je uputio zahtjev istaknulo, prema mojemu mišljenju pravilno, ta su pitanja obuhvaćena postupovnom autonomijom država članica ( 17 ). Iz ustaljene sudske prakse proizlazi da postupovna pravila o pravnim sredstvima koja služe zaštiti prava koja dodjeljuje pravo Unije ne smiju biti nepovoljnija od onih koja se odnose na slična pravna sredstva predviđena za zaštitu prava iz nacionalnog pravnog poretka (načelo ekvivalentnosti) i ne smiju biti takva da u praksi onemogućavaju ili pretjerano otežavaju ostvarivanje prava koja dodjeljuje pravo Unije (načelo djelotvornosti) ( 18 ).

35.

Još dva elementa idu u prilog zaključku da je ocjenjivanje štete za potrebe članka 2. stavka 1. točke (c) Direktive 89/665 obuhvaćeno postupovnom autonomijom država članica. Kao prvo, ta je autonomija praktičan izraz načela supsidijarnosti iz članka 5. UEU‑a, prema kojem Unija u područjima koja nisu u njezinoj isključivoj nadležnosti djeluje samo ako i u mjeri kojoj države članice ne mogu adekvatno ostvariti ciljeve kojima to djelovanje teži. Članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU‑a, koji predviđa da države članice moraju osigurati pravne lijekove dostatne za osiguravanje učinkovite pravne zaštite u područjima obuhvaćenima pravom Unije, prešutno priznaje relevantnost tog načela. Kao drugo, pravne tradicije, postupci i pravni lijekovi mogu i razlikuju se znatno među državama članica. U trenutačnom stadiju razvoja prava Unije teško je ostvariti jedinstven sustav pravnih lijekova u području javne nabave koji bi bio jednako djelotvoran u svim državama članica ( 19 ). Stoga mi nije iznenađujuće da, kako je navedeno u točki 33. ovog mišljenja, zakonodavac Unije do sada nije pokušao osmisliti takav sustav.

36.

Komisija je u svojim pisanim i usmenim očitovanjima uputila na presude Suda EFTA‑e u predmetima Fosen‑Linjen I ( 20 ) i Fosen‑Linjen II ( 21 ), u kojima se razmatrala priroda naknade štete u smislu Direktive 89/665 u kontekstu odštetnog zahtjeva zbog gubitka dobiti. Sud EFTA‑e je presudio da postupci pravne zaštite koje Direktiva 89/665 zahtijeva, iako moraju biti što je moguće ujednačeniji za sve gospodarske subjekte na unutarnjem tržištu, ne moraju biti ni homogeni ni jednaki, jer se Direktivom 89/665 provodi minimalno usklađivanje ( 22 ). Taj je sud istaknuo da naknada štete ima tri cilja: (i.) nadoknađivanje pretrpljene štete; (ii) vraćanje povjerenja u djelotvornost primjenjivog pravnog okvira; (iii) te odvraćanje javnih naručitelja od nezakonitog djelovanja i posljedično jačanje usklađenosti ( 23 ). Budući da u Direktivi 89/665 nisu predviđeni nikakvi uvjeti za dodjelu naknade štete, načelno je na svakoj državi članici EGP‑a da u svojem zakonodavstvu utvrdi kriterije za ocjenjivanje štete nastale povredom pravila o javnoj nabavi ( 24 ). To znači da svaka država članica mora u svojem zakonodavstvu odrediti pravila o uzročnosti i teretu dokazivanja ( 25 ). Takva nacionalna pravila uvijek moraju biti u skladu s načelima ekvivalentnosti i djelotvornosti ( 26 ). Iako je poželjno da se povrede pravila o javnoj nabavi isprave prije sklapanja ugovora o javnoj nabavi, naknada štete u nekim je slučajevima jedini pravni lijek za takve povrede ( 27 ). Zbog tih razloga, iako se u Direktivi 89/665 ne spominju nikakve konkretne vrste štete, Sud EFTA‑e tu je direktivu protumačio na način da obvezuje države članice EGP‑a da osobama kojima je povredom zakona o javnoj nabavi nanesena šteta u postupku javne nabave omoguće obeštećenje za izgubljenu dobit ( 28 ). Iz navedenih presuda proizlazi da načelo djelotvornosti može spriječiti da određeni zahtjevi za naknadu štete budu isključeni na temelju zakonodavstva države članice i in limine.

37.

Budući da je Sud utvrdio da je u članku 2. stavku 1. točki (c) Direktive 89/665 izraženo načelo odgovornosti za gubitke i štetu koje pojedinci pretrpe zbog povreda prava Unije za koje je država članica odgovorna, koje je svojstveno pravnom poretku Europske unije ( 29 ), također je važno, kako francuska vlada navodi u svojim pisanim očitovanjima, proučiti i sudsku praksu Suda koja se odnosi na opće uvjete pod kojima države članice mogu izvanugovorno odgovarati za povrede prava Unije.

38.

U sudskoj praksi Suda, još od znamenite presude Francovich, ustaljeno je pravilo da pojedinci kojima je država članica ili neka njezina emanacija nanijela štetu povredom prava Unije imaju pravo na naknadu te štete ako su ispunjena tri uvjeta: (i) povrijeđeno pravilo prava Unije dodjeljuje prava tim pojedincima, (ii) povreda tog pravila dovoljno je ozbiljna te (iii) između povrede i navodnog gubitka ili štete postoji izravna uzročno‑posljedična veza ( 30 ). Sud je u toj presudi utvrdio i da države članice, iako se pravo pojedinaca na naknadu štete temelji izravno na pravu Unije, država članica nadoknađuje posljedice svakog gubitka ili štete nastale njezinom povredom na temelju nacionalnih pravila o odgovornosti ( 31 ). Države članice same određuju materijalne i postupovne pretpostavke za naknadu gubitaka ili štete, pri čemu uvijek moraju poštovati načelo djelotvornosti ( 32 ).

39.

Sud je u presudi Brasserie du pêcheur dublje razmatrao kriterije za naknadu štete ( 33 ). Zaključio je da u pravu Unije ne postoje nikakvi konkretni kriteriji u pogledu raznih vrsta štete koje su utvrdili sudovi koji su uputili zahtjeve ( 34 ) te da se oni stoga određuju u nacionalnim zakonodavstvima uz uvjet poštovanja načela ekvivalentnosti i djelotvornosti ( 35 ). Dodao je da pravo Unije ne prihvaća potpuno isključivanje izmakle dobiti kao oblika štete jer bi se to protivilo načelu djelotvornosti ( 36 ). U jednom drugom predmetu koji se ticao izvanugovorne odgovornosti država članica za povrede prava Unije, nezavisni odvjetnik P. Léger naveo je da nadoknadivu štetu osim gubitka dobiti može činiti i gubitak prilike, pod uvjetom da je potonje dovoljno očita posljedica navodne povrede ( 37 ). Sud je u području radnog prava utvrdio da pravo na naknadu štete zbog gubitka prilike može biti dostatno za uklanjanje posljedica povrede prava Unije i sukladno načelu djelotvornosti ( 38 ). Ta razmatranja pokazuju da opseg postupovne autonomije država članica nije neograničen jer Sud može odrediti konkretne obveze kako bi pojedincima koji pretrpe štetu zbog povrede prava Unije osigurao minimalnu razinu zaštite.

40.

Austrijska, češka i slovačka vlada navode da sudska praksa sudova Unije koja se odnosi na gubitak prilike zbog nezakonitosti u postupcima javne nabave koje provode institucije Unije nije automatski primjenjiva na okolnosti predmetnog slučaja. Slažem se s tim navodom. Pravila o postupcima kontrole dodjele ugovora o javnoj nabavi koje provode institucije Unije razlikuju se, koji god bio razlog tomu, od onih o postupcima dodjele ugovora o javnoj nabavi koje provode javni naručitelji iz država članica ( 39 ). Iako je Opći sud utvrdio da ponuditelj kojeg je institucija Unije nezakonito isključila iz postupka javne nabave može potraživati naknadu štete zbog gubitka prilike ( 40 ), ta se sudska praksa odnosi na izvanugovornu odgovornost Europske unije, a ne njezinih država članica ( 41 ). Treba imati na umu da je uloga koju sudovi Unije imaju u tim okolnostima slična onoj koju sudovi država članica imaju kada primjenjuju odgovarajuća nacionalna postupovna pravila. U tom konkretnom kontekstu, pravom Unije moraju se urediti svi aspekti postupaka javne nabave koje provode institucije Unije, uključujući pitanje eventualne takve izvanugovorne odgovornosti. Sudska praksa koja se tiče naknade štete koju institucije Unije uzrokuju povredom pravila o javnoj nabavi u bitnome pokazuje da su gubitak dobiti i gubitak prilike dva različita pojma. Dok se gubitak dobiti procjenjuje prema naknadi za gubitak ugovora, gubitak prilike se sastoji od naknade gubitka prilike za sklapanje ugovora ( 42 ). Osim toga, čini se da se pojam gubitka prilike priznaje u tužbama za naknadu štete u kontekstu Pravilnika o osoblju i Unijine izvanugovorne odgovornosti ( 43 ).

41.

Iz formulacije članka 2. stavka 1. točke (c) Direktive 89/665 i ciljeva te direktive, promatranih u kontekstu općih načela o izvanugovornoj odgovornosti država članica za povrede prava Unije, može se zaključiti da je na državama članicama da same odrede vrste štete čiju naknadu ponuditelj koji je nezakonito isključen iz postupka javne nabave može potraživati, pri čemu moraju poštovati načela ekvivalentnosti i djelotvornosti.

42.

U elementima kojima Sud raspolaže ništa ne upućuje na to da je u predmetnom slučaju povrijeđeno načelo ekvivalentnosti. Ostaje pitanje je li sudsko tumačenje nacionalnih propisa koje ne omogućuje naknadu štete zbog gubitka prilike u skladu s načelom djelotvornosti, kako je definirano u točki 34. ovog mišljenja. U tom kontekstu, ono ne smije dovoditi u pitanje djelotvornost ni Direktive 89/665 ni prava koja ta direktiva dodjeljuje pojedincima ( 44 ). Sud je utvrdio da se nacionalna pravila koja naknadu štete uvjetuju dokazivanjem krivnje ili prijevare od strane javnih naručitelja protive Direktivi 89/665 jer takva pravila onemogućuju punu djelotvornost politike Europske unije u području javne nabave ( 45 ).

43.

Načelo djelotvornosti bi, prema svemu sudeći, bilo povrijeđeno ako bi se u situaciji u kojoj je sud donio odluku da je određeni ponuditelj nezakonito isključen iz postupka javne nabave, a javni naručitelj je sklopio ugovor s drugim ponuditeljem, potpuno onemogućilo potraživanje naknade štete zbog gubitka prilike za sklapanje tog ugovora. To ne bi bilo u skladu s ciljem Direktive 89/665, koji se sastoji u osiguravanju djelotvornih pravnih lijekova protiv odluka javnih naručitelja donesenih u suprotnosti s pravom Unije, jer bi osoba koja je pretrpjea takvu štetu bila lišena dopunskog pravnog lijeka predviđenog člankom 2. stavkom 1. Direktive 89/665, odnosno naknade štete. Na državama članicama je utvrđivanje uvjeta pod kojima se taj zahtjev za naknadu može podnijeti, uključujući teret i standard dokazivanja, uzročnost i određivanje visine eventualne odštete ( 46 ).

44.

Članak 442. stavak 1. Građanskog zakonika predviđa da se u odštetnim postupcima može dobiti naknada za stvarnu štetu i izgubljenu dobit. Čini se da iz odluke kojom je upućen zahtjev proizlazi da sudska praksa nacionalnih sudova ne omogućuje dobivanje naknade štete nastale zbog gubitka prilike za sklapanje ugovora o javnoj nabavi. Slovačka vlada je na raspravi navela da se gubitak prilike u slovačkom pravu smatra dijelom pojma gubitka dobiti, za što se može dobiti naknada štete, pod uvjetom da oštećenik dokaže da je postojala veoma velika mogućnost da mu se dodijeli ugovor o javnoj nabavi.

45.

Budući da je sud koji je uputio zahtjev jedini nadležan protumačiti i primijeniti svoje nacionalno zakonodavstvo, na tom je sudu da pravila o odštetnim zahtjevima protumači što je moguće više na način da osigura njihovu usklađenost s načelom djelotvornosti. Kada primjenjuje domaće pravo, nacionalni sud mora ga u najvećoj mogućoj mjeri tumačiti u skladu s pravom Unije. On pritom podliježe priznatim ograničenjima, među kojima se ističe zabrana tumačenja nacionalnog prava contra legem. Ako nacionalni sud ne može pružiti takvo tumačenje, on mora u potpunosti primijeniti pravo Unije kako bi zaštitio prava koje ono dodjeljuje pojedincima, prema potrebi izuzimanjem iz bilo koje nacionalne odredbe čija bi primjena dovela do ishoda protivnog pravu Unije, pod uvjetom da relevantna odredba prava Unije ima izravan učinak ( 47 ). Sud je u tom kontekstu već utvrdio da obveza tumačenja domaćeg prava u skladu s pravom Unije može zahtijevati od nacionalnih sudova da promijene ustaljenu sudsku praksu ako se ona temelji na tumačenju koje nije u skladu s tim pravom ( 48 ).

46.

Predlažem da Sud na prethodna pitanja koja je uputio Okresný súd Bratislava II (Općinski sud u Bratislavi II, Slovačka) odgovori na sljedeći način:

Članak 2. stavak 1. točku (c) Direktive Vijeća 89/665/EEZ od 21. prosinca 1989. o usklađivanju zakona i drugih propisa u odnosu na primjenu postupaka kontrole na sklapanje ugovora o javnoj nabavi robe i javnim radovima treba tumačiti na način da je:

na državama članicama da same odrede uvjete prema kojima nacionalni sud može odlučivati o odštetnom zahtjevu ponuditelja koji je nezakonito isključen iz postupka javne nabave uređenog tom direktivom. Ti uvjeti uključuju teret i standard dokazivanja, uzročnost i određivanje visine eventualne naknade štete. Zakonodavstvo država članica u tu svrhu mora biti u skladu s načelima ekvivalentnosti i djelotvornosti. Načelom djelotvornosti nalaže se da se nacionalni sud ne smije pozivati na sudsku praksu prema kojoj ponuditelj koji je nezakonito isključen iz postupka javne nabave ne može tražiti naknadu štete zbog gubitka mogućnosti dobivanja tog ugovora.