1.

Komercijalni uspjeh laganih plastičnih vrećica za nošenje posljedica je njihove male težine i otpornosti na razgradnju. Njihovo širenje, zbog toga što se koriste samo jednom ili tek nekoliko puta i što su lako potrošne, stvara ozbiljan problem onečišćenja ( 2 ). Mnoge od tih vrećica nisu obuhvaćene lancima gospodarenja otpadom i akumuliraju se u prirodi, osobito u obliku morskog otpada ( 3 ).

2.

U okviru zahtjeva za prethodnu odluku, Sud treba ispitati usklađenost s pravom Unije talijanskog zakonodavstva kojim se na državnom području te države zabranjuje upotreba plastičnih vrećica za nošenje s određenim karakteristikama, unatoč tomu što se Direktivom 94/62/EZ ( 4 ) dopuštalo njihovo stavljanje na tržište u svim državama članicama.

3.

U skladu s člankom 1. („Ciljevi”):

„1.   Cilj ove Direktive jest usklađivanje nacionalnih propisa za gospodarenje ambalažom i ambalažnim otpadom kako bi, u jednu ruku, spriječila svaki njihov utjecaj na okoliš svih država članica jednako kao i na okoliš trećih zemalja ili kako bi smanjila takav utjecaj vodeći računa o visokom stupnju zaštite okoliša, i u drugu ruku, kako bi osigurala funkcioniranje unutarnjeg tržišta te izbjegla zapreke trgovini i ometanja i ograničenja natjecanja u Zajednici.

[…]”.

4.

U članku 2. („Područje primjene”) navodi se:

„1.   Ova Direktiva obuhvaća svu ambalažu stavljenu na tržište u Zajednici i sav ambalažni otpad, koji se rabi ili je ispušten iz industrijskog, trgovačkog, dućanskog, uslužnog, kućanskog ili bilo kojeg drugog izvora, neovisno o uporabljenom materijalu.

[…]”.

5.

U skladu s člankom 3. („Definicije”) ( 5 ), za potrebe te direktive:

„[…]

[…]”.

6.

U skladu s člankom 4. stavkom 1a. („Sprečavanje”) ( 6 ):

„1.a Države članice poduzimaju mjere za postizanje održivog smanjenja potrošnje laganih plastičnih vrećica za nošenje na svojem državnom području.

Navedene mjere mogu uključivati uporabu nacionalnih ciljeva smanjenja, održavanje ili uvođenje ekonomskih instrumenata kao i ograničenja stavljanja na tržište kojima se odstupa od članka 18., pod uvjetom da su navedena ograničenja razmjerna i nediskriminirajuća.

[…]”.

7.

Člankom 9. („Osnovni zahtjevi”) utvrđuje se:

„1.   Države članice osiguravaju da se tri godine nakon stupanja na snagu ove Direktive, ambalaža može stavljati na tržište samo ako ispunjava sve osnovne zahtjeve iz ove Direktive uključujući i Prilog II.

[…]”.

8.

U članku 16. („Obavješćivanje”) navodi se:

„1.   Ne dovodeći u pitanje Direktivu [Vijeća] 83/189/EEZ [od 28. ožujka 1983. o utvrđivanju postupka osiguravanja informacija u području tehničkih normi i propisa (SL 1983., L 109, str. 8.)], prije donošenja takvih mjera, države članice obavješćuju Komisiju o prijedlozima mjera koje namjeravaju donijeti u okviru ove Direktive, osim mjera fiskalne prirode, ali uključujući tehničke podatke vezane uz fiskalne mjere koje potiču ispunjavanje takvih tehničkih zahtjeva, a sve u svrhu omogućavanja Komisiji da ih ispita u svjetlu postojećih propisa, pri čemu se za svaki pojedini slučaj primjenjuje postupak propisan navedenom Direktivom.

2.   Ako je predložena mjera istodobno i tehnički propis u smislu Direktive [83/189], država članica može u postupku obavješćivanja iz ove Direktive navesti da je obavješćivanje također jednako valjano za Direktivu [83/189]”.

9.

Člankom 18. („Sloboda stavljanja na tržište”) utvrđuje se:

„Države članice na svojem području ne sprečavaju stavljanje na tržište ambalaže koja ispunjava odredbe ove Direktive”.

10.

Prilogom II. uređuju se „osnovni zahtjevi o sastavu i prirodi ambalaže, njezine ponovne uporabljivosti, obnovljivosti, uključujući reciklabilnost”.

11.

Člankom 1. propisuje se:

„Za potrebe ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:

[…]

[…]”

12.

U skladu s člankom 8.:

„1.   Pridržavajući se članka 10., države članice Komisiji bez odlaganja dostavljaju sve nacrte tehničkih propisa, osim ako se njima u cijelosti prenosi tekst međunarodne ili europske norme, u kom su slučaju dovoljne informacije o toj normi; one Komisiji istodobno dostavljaju obrazloženje u kojemu navode razloge za donošenje tehničkog propisa, ako to već nije pojašnjeno u nacrtu.

[…]

5.   Ako je nacrt tehničkog propisa sastavni dio mjera koje se Komisiji dostavljaju u fazi nacrta na temelju nekog drugog akta Zajednice, države članice informacije iz stavka 1. mogu dostaviti na temelju tog drugog akta, ali pritom moraju formalno naznačiti da se informacije dostavljaju i za potrebe ove Direktive.

Ako se Komisija ne očituje o nacrtu tehničkog propisa na temelju ove Direktive, to ne dovodi u pitanje odluke koje bi se mogle donijeti na temelju drugih akata Zajednice”.

13.

U članku 1. vrećice za nošenje robe definiraju se kao „vrećice dostupne na prodajnom mjestu, uz plaćanje ili besplatno, koje potrošačima služe za nošenje prehrambenih i neprehrambenih proizvoda”.

14.

Člankom 2. određuje se:

„1.   Dopušteno je stavljanje na tržište vrećica za nošenje robe koje su uključene u neku od sljedećih kategorija:

2.   Osim toga, dopušteno je stavljati na tržište vrećice za nošenje robe koje se mogu ponovno upotrebljavati i koje su izrađene od papira, tekstila od prirodnih vlakana, poliamidnih vlakana i materijala koji nisu polimeri.

[…]”.

15.

U skladu s člankom 6.:

„Na ovu se uredbu primjenjuje postupak obavješćivanja na temelju Direktive [98/34] Europskog parlamenta i Vijeća te ona stupa na snagu tek nakon zaključenja tog postupka, čiji je ishod bio pozitivan”.

16.

Papier Mettler Italia Srl (u daljnjem tekstu: Papier Mettler) društvo je koje posluje u području distribucije pakiranja i ambalaža. Konkretno, njegova djelatnost temelji se na proizvodnji ambalaža od polietilena, među kojima su i plastične vrećice za nošenje.

17.

Papier Mettler smatrao je da je oštećen Uredbom iz 2013. te je od suda koji je uputio zahtjev zatražio njezino poništenje i naknadu štete koju je zbog nje pretrpio ili koju će pretrpjeti ( 10 ).

18.

Papier Mettler u potporu svojem zahtjevu tvrdio je sljedeće:

19.

Tuženo upravno tijelo osporavalo je zahtjeve Papier Mettlera i istaknulo sljedeće argumente:

20.

U tom kontekstu Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Okružni upravni sud za Lacij, Italija) upućuje Sudu sljedeća prethodna pitanja:

21.

Tajništvo Suda zaprimilo je zahtjev za prethodnu odluku 9. veljače 2022.

22.

Pisana očitovanja podnijeli su Papier Mettler, Associazione Italiana delle Bioplastiche e dei materiali Biodegradabili e Compostabili e Compostabili (u daljnjem tekstu: Assobioplastiche), talijanska vlada i Europska komisija. Sve navedene stranke sudjelovale su na raspravi održanoj 22. ožujka 2023.

23.

Kao prvo, treba pojasniti na koje vrste plastičnih vrećica za nošenje upućuje sud koji je uputio zahtjev. Iako se u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku ne upotrebljava uvijek ujednačena terminologija, čini se da u svakom slučaju upućuje na potrošne jednokratne lagane plastične vrećice za nošenje ( 14 ) izrađene od materijala koji nisu biorazgradivi i ne mogu se kompostirati, ali koje ispunjavaju druge zahtjeve utvrđene Direktivom 94/62.

24.

Kao drugo, valja pojasniti relevantna pravila prava Unije kako bi se odgovorilo na postavljena pitanja:

25.

Assobioplastiche i talijanska vlada smatraju da je zahtjev za prethodnu odluku nedopušten jer Uredba iz 2013. nikada nije stupila na snagu niti je stavljena izvan snage.

26.

Assobioplastiche također osporava dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku zbog toga što sud koji je uputio zahtjev nije uzeo u obzir članak 4. stavak 1.a Direktive 94/62.

27.

Smatram da nijedan od tih prigovora ne opravdava odbijanje zahtjeva za prethodnu odluku a limine. Sud koji je uputio zahtjev pod vlastitom odgovornošću utvrđuje nacionalni pravni okvir kojim se uređuje spor kojeg su dio zahtjevi za prethodnu odluku. Ti zahtjevi, kao što je poznato, uživaju presumpciju relevantnosti ( 16 ).

28.

Stranke su na raspravi opširno raspravljale o valjanosti i primjeni Uredbe iz 2013. te se pritom u tom pogledu nije moglo doći do jasnog rješenja. Složile su se da je u zakonodavstvu nastala zbunjujuća situacija: jedna ju je stranka kvalificirala kao kaotičnu, druga kao neobjašnjivu, a treća kao regulatorni nered.

29.

Prema Komisijinu mišljenju, Uredba iz 2013. stupila je na snagu i primjenjivala se u Italiji od trenutka njezine službene objave do njezina službenog stavljanja izvan snage 2017. ( 17 ). U svakom slučaju, člankom 6. mogla se odgoditi njezina primjena do 13. rujna 2013., datuma kad je završilo razdoblje mirovanja predviđeno člankom 9. Direktive 98/34. Nakon što je službeno objavljena 27. ožujka 2013., više nije bila nacrt i postala je važeće pravno pravilo, tako da Komisija nije izdala mišljenje o njezinoj usklađenosti s pravom Unije.

30.

Talijanska vlada i Assobioplastiche smatraju da Uredba iz 2013. nikada nije stupila na snagu jer nije došlo do pozitivnog ishoda postupka obavješćivanja Komisije te je bio ispunjen suspenzivni uvjet predviđen njezinim člankom 6. Nekoliko godina kasnije službeno je ukinuta kako bi se „izbacila” iz talijanskog prava, ali zapravo nije bila riječ o stavljanju izvan snage važećeg teksta.

31.

Papier Mettler objasnio je da je sustav sankcija predviđen Uredbom sa zakonskom snagom 2/2012 ( 18 ) počeo proizvoditi učinke donošenjem Uredbe iz 2013. i da se primjenjivao neovisno o tome je li drugonavedena uredba stupila na snagu. Tom društvu nisu izrečene sankcije jer je prestalo prodavati plastične vrećice za nošenje koje su u Italiji zabranjene Uredbom iz 2013., s posljedičnom izgubljenom dobiti koju potražuje.

32.

U svakom je slučaju na sudu koji je uputio zahtjev, koji je jedini nadležan za tumačenje nacionalnog prava, da riješi taj imbroglio u pogledu stupanja na snagu i učinaka Uredbe iz 2013. Sud ne može posredovati u sporu o kojem treba odlučiti sud koji je uputio zahtjev.

33.

Zahtjev za prethodnu odluku bio bi neobjašnjiv kad bi sud koji ga je uputio smatrao da Uredba iz 2013. (koja je predmet tužbe koju mu je podnio Papier Mettler) nikada nije bila na snazi niti proizvodila pravne učinke. Da je ta činjenica dokazana, bez poteškoća bi mogao donijeti odluku u glavnom postupku. Čini se da činjenica da to nije shvatio na taj način i da je uputio zahtjev za prethodnu odluku znači da implicitno zauzima suprotno stajalište.

34.

U svakom slučaju, ne smatram da se spor pred sudom koji je uputio zahtjev i sam zahtjev za prethodnu odluku mogu kvalificirati kao fiktivni. Stoga smatram da je zahtjev za prethodnu odluku dopušten, pod uvjetom da nacionalni sud donese konačnu odluku o stupanju na snagu i tumačenju Uredbe iz 2013.

35.

Kad je riječ o drugom prigovoru nedopuštenosti, samo ću navesti da se članak 4. stavak 1.a Direktive 94/62 ne primjenjuje ratione temporis na činjenice u glavnom postupku. Činjenicu su nastale 2013., a taj je članak 2015. unesen u Direktivu 94/62 (Direktivom 2015/720).

36.

Sud koji je uputio zahtjev želi znati je li u skladu s člankom 16. stavkom 1. Direktive 94/62 i člankom 8. Direktive 98/34 nacionalno pravno pravilo već navedenog sadržaja ( 19 ), o kojem je država članica obavijestila Komisiju nakon njegova donošenja, ali nekoliko dana prije njegove službene objave ( 20 ).

37.

Ni sud koji je uputio zahtjev ni stranke u sporu ne dvoje u pogledu toga da je propis sadržan u Uredbi iz 2013. tehnički propis (u smislu Direktive 98/34). Problemi do kojih dovodi ta kvalifikacija, koji se često ističu pred Sudom ( 21 ), ne javljaju se u ovom predmetu, u kojem je nesporna pretpostavka da je taj propis tehnički propis.

38.

Talijanska država bila je obvezna, kao što ću to analizirati u nastavku, obavijestiti Komisiju o tom tehničkom propisu (Uredbi iz 2013.) u fazi nacrta, odnosno prije njegova donošenja ( 22 ).

39.

Člankom 8. stavkom 1. Direktive 98/34 nalaže se državama članicama da Komisiji bez odlaganja dostave sve nacrte tehničkih propisa. U obrazloženju trebaju navesti „razloge za donošenje tehničkog propisa, ako to već nije pojašnjeno u nacrtu”. Ako se njime u cijelosti prenosi tekst međunarodne ili europske norme, dovoljne su informacije o toj normi.

40.

Povreda te obveze dovodi do toga da se protiv pojedinaca nije moguće pozivati na „tehnički propis” o kojem je riječ, neovisno o tomu je li to u okviru kaznenog postupka ili spora između pojedinaca u postupcima drukčije prirode ( 23 ).

41.

Direktivom 98/34 Komisiji se dodjeljuju ovlasti nadzora nad nacrtima tehničkih propisa o kojima su je obavijestile države članice ( 24 ). Upravo se radi zadržavanja tih ovlasti predviđaju posljedice koje su izravno povezane s izostankom obavijesti, kao što je to Sud odlučivao od presude CIA Security International: obveza iz članka 8. Direktive 98/34 ima izravan učinak i na nedostavljene nacionalne tehničke propise ne može se pozivati protiv pojedinaca.

42.

Do istog se zaključka došlo u drugim postupcima pružanja informacija i nadzora koji su slični onom koji se ovdje analizira, kao što je postupak iz Direktive 2000/31/EZ ( 25 ), u području usluga informacijskog društva na koje se odnosi presuda Airbnb Ireland ( 26 ).

43.

Sud je u presudi Airbnb Ireland potvrdio posljedice koje proizlaze iz obveze propisane direktivom koja Komisiji da takve ovlasti, a koja je dovoljno jasna, precizna i bezuvjetna: ona ima izravan učinak i stoga se pojedinci mogu pozivati na nju pred nacionalnim sudovima ( 27 ).

44.

U skladu s odlukom kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, Komisija je o Uredbi iz 2013. obaviještena 12. ožujka 2013. ( 28 ), ona je donesena šest dana kasnije i službeno je objavljena 27. ožujka 2013.

45.

Međutim, takvim obavješćivanjem Komisije povređuje se obveza propisana člankom 8. stavkom 1. Direktive 98/34, s obzirom na sljedeće:

46.

Stoga je došlo do zaobilaženja postupka propisanog Direktivom 98/34. Odobrenjem nacrta tehničkog propisa u roku od šest dana od obavješćivanja Komisije povrijedila se obveza mirovanja utvrđena člankom 9. stavkom 1. Direktive 98/34: država članica ne može odobriti dostavljeni nacrt do isteka roka od najmanje tri mjeseca od dana kada je Komisija primila obavijest.

47.

Talijanska vlada navodi dva razloga kako bi opravdala svoje postupanje i osporila da je došlo do povrede Direktive 98/34:

48.

Nijedno od ta dva opravdanja ne čine mi se uvjerljivim.

49.

Kad je riječ o obavijesti iz 2011. ( 32 ), nacrt tehničkog propisa o kojem je Komisija tada obaviještena bio je (buduća) Uredba sa zakonskom snagom 2/2012, kojom se produljila zabrana stavljanja na tržište potrošnih plastičnih vrećica za nošenje koje nisu u skladu s usklađenom normom UNI EN 13432:2002. Njezinim člankom 2. stavkom 1. predviđalo se sastavljanje naknadne ministarske uredbe kako bi se utvrdio opseg zabrane stavljanja na tržište plastičnih vrećica za nošenje koje nisu biorazgradive i koje se ne mogu kompostirati. Osim toga, njime su utvrđene sankcije u slučaju povreda tog budućeg propisa.

50.

Slijedom toga, kao što je to Komisija tvrdila na raspravi, obavijest iz 2013. ne može se smatrati običnim ponavljanjem obavijesti iz 2011. U obavijesti iz 2013. postoje nova ograničenja u pogledu plastičnih vrećica za nošenje, o kojima je u skladu s Direktivom 98/34 bilo nužno obavijestiti Komisiju.

51.

Kad je riječ o odredbi o suspenziji (članak 6.), to što ju je Talijanska Država unijela u tekst Uredbe iz 2013. nije u skladu s Direktivom 98/34.

52.

Naime, službena objava Uredbe iz 2013. sama po sebi može imati učinak na slobodno kretanje robe, pri čemu ona utječe na vrste plastičnih vrećica za nošenje koje se stavljaju na tržište u Italiji. Uvjetovanje stupanja na snagu uredbe pozitivnim ishodom postupka obavješćivanja iz Direktive 98/34 zakonodavna je tehnika kojom se ne poštuje pravna sigurnost jer pojedinci ne znaju kad će doći do ishoda (pozitivnog ili negativnog) u skladu s kojim moraju postupiti.

53.

Osim toga, tom se zakonodavnom tehnikom sprečava, kao u ovom slučaju, da se na odgovarajući način uzmu u obzir komentari i podrobna mišljenja Komisije i drugih država članica o usklađenosti nacrta tehničkog propisa s pravilima prava Unije. Time se ugrožava cilj koji se nastoji postići Direktivom 98/34, odnosno sprečavanje tehničkih prepreka trgovini prije nego što one počnu proizvoditi svoje ograničavajuće učinke.

54.

U konačnici, smatram da su se donošenjem Uredbe iz 2013. zbog formalnih razloga povrijedili članak 8. stavak 1. i članak 9. stavak 1. Direktive 98/34.

55.

U skladu s člankom 16. stavkom 1. Direktive 94/62, prije donošenja takvih mjera, države članice obavješćuju Komisiju o prijedlozima mjera koje namjeravaju donijeti u okviru te direktive (u pogledu ambalaže i ambalažnog otpada).

56.

U stavku 2. tog članka navodi se da, ako je predložena mjera istodobno i tehnički propis, država članica može navesti da je obavješćivanje također jednako valjano za Direktivu 83/189 (koja je kasnije zamijenjena Direktivom 98/34).

57.

Talijanska država obavijestila je Komisiju o nacrtu Uredbe iz 2013. na temelju članka 16. Direktive 94/62. Tom se odredbom (za razliku od članka 9. Direktive 98/34) ne predviđa razdoblje tijekom kojeg država članica treba pričekati komentare Komisije i ostalih država prije nego što odobri nacrt nacionalnog propisa. Stoga ne smatram da je Italija povrijedila tu odredbu iako je Uredba iz 2013. službeno objavljena, kao što sam to već naveo, šest dana nakon obavješćivanja Komisije.

58.

Postupak iz članka 16. Direktive 94/62 običan je postupak pružanja informacija, dok se odgovarajući postupak iz Direktive 98/34 odnosi na pružanje informacija o nacionalnim propisima i nadzor nad njima. Dakle, riječ je o različitim postupcima koji imaju i drukčije učinke.

59.

Ni na temelju teksta ni svrhe članka 16. Direktive 94/62 ne može se smatrati da povreda obveze prethodnog obavješćivanja proizvodi iste učinke kao i povreda obveze iz Direktive 98/34.

60.

Članak 16. Direktive 94/62 odnosi se na odnose između država članica i Komisije, tako da se pojedincima ne daje nikakvo pravo koje bi se moglo povrijediti u slučaju da država članica ne ispuni obvezu koja se njime predviđa. Stoga se na odredbu ne može pozivati pred nacionalnim sudovima kako bi se ishodilo poništenje ili odstupanje od primjene nedostavljenih pravnih pravila na pojedince ( 33 ).

61.

Prema mojem mišljenju, člankom 16. Direktive 94/62 utvrđuje se jednostavan postupak pružanja informacija sličan onima koje je Sud analizirao u presudama Enichem Base i Bulk Oil ( 34 ).

62.

U takvoj mi se vrsti postupaka čini logičnim, suprotno onomu što je Komisija tvrdila na raspravi, odbiti neprimjenjivost nacionalnih odredbi na pojedince ako su one donesene uz nepoštovanje obveze prethodnog obavješćivanja koja se nalaže pravnim pravilom Unije kojim se ne predviđaju pravne posljedice koje su izravno povezane s povredom te obveze.

63.

Ponavljam da se jednostavan postupak pružanja informacija iz članka 16. Direktive 94/62 ne može izjednačiti s postupkom iz Direktive 98/34 ili iz drugih odredbi koje su u skladu s modelom te drugonavedene direktive, kao što je to bio slučaj s obvezom utvrđenom u članku 3. stavku 4. točki (b) drugoj alineji Direktive 2000/31 koju sam prethodno naveo ( 35 ).

64.

Unakrsna upućivanja iz članka 16. stavka 2. Direktive 94/62 i članka 8. stavka 5. Direktive 98/34 ne mijenjaju ništa što je prethodno navedeno. Riječ je o odredbama kojima se samo upućuje na to da dostava nacrta nacionalnog propisa može vrijediti za dva postupka pružanja informacija koji se predviđaju različitim „aktima Zajednice”. Na taj se način izbjegava to da se Komisiju više puta obavješćuje o istom nacrtu. Međutim, to pravilo ne mijenja različitost jednih i drugih postupaka.

65.

Moram pojasniti i da, kao što je to Komisija navela na raspravi, obavješćivanje o nacrtu tehničkog propisa na temelju članka 8. Direktive 98/34 ne vrijedi za potrebe primjene članka 114. stavka 5. UFEU‑a. Kako bi primijenila tu odredbu UFEU‑a, država članica treba dokazati da se nacionalnim pravnim pravilom koje namjerava donijeti odgovara na potrebu za višim stupnjem zaštite okoliša (i radne okoline) zbog posebnosti same države koja dostavlja obavijest, koje proizlaze iz novih znanstvenih dokaza dobivenih nakon donošenja pravila o usklađivanju.

66.

Obavijest radi primjene Direktive 98/34 nije potrebno obrazložiti toliko iscrpno. Osim toga, obavijest dostavljena na temelju te direktive samo podrazumijeva da se stupanje na snagu nacrta propisa obustavlja tijekom određenog razdoblja dok se čeka moguća reakcija Komisije i ostalih država članica.

67.

Suprotno tomu, obaviješću na temelju članka 114. stavka 5. UFEU‑a nastoji se postići to da Komisija odobri nacionalno pravno pravilo kojim se pruža najveća zaštita, nakon što se provjeri da to ne uključuje sredstvo proizvoljne diskriminacije ili prikriveno ograničenje trgovine među državama članicama i da ne stvara prepreku funkcioniranju unutarnjeg tržišta.

68.

Sud koji je uputio zahtjev ukratko želi saznati je li nacionalno zakonodavstvo kojim se zabranjuje stavljanje na tržište (jednokratnih) potrošnih vrećica izrađenih od materijala koji nisu biorazgradivi, ali koje ispunjavaju druge zahtjeve utvrđene Direktivom 94/62,

69.

U skladu s tim člankom, „[d]ržave članice na svojem području ne sprečavaju stavljanje na tržište ambalaže koja ispunjava odredbe ove Direktive”.

70.

U skladu s člankom 9. Direktive 94/62, „ambalaža [se] može stavljati na tržište samo ako ispunjava sve osnovne zahtjeve iz ove Direktive uključujući i Prilog II.”. Tim se prilogom pak uređuju „osnovni zahtjevi o sastavu i prirodi ambalaže, njezine ponovne uporabljivosti, obnovljivosti, uključujući reciklabilnost” ( 36 ).

71.

Prema mišljenju Suda, „označivanje i […] identifikacija ambalaže i […] zahtjevi koji se odnose na [njezin] sastav i prirodu po pitanju njezine prikladnosti za oporabu ili obnovu” (članci 8. do 11. i Prilog II. Direktivi 94/62) u potpunosti su usklađeni ( 37 ).

72.

Iz tog utvrđenja proizlaze sljedeći zaključci:

73.

Na temelju tih pretpostavki, donošenje nacionalnog zakonodavstva kao što je ono o kojem je ovdje riječ zabranjuje se člankom 18. Direktive 94/62, u vezi s njezinim člankom 9. i Prilogom II. toj direktivi, zbog praktičnih ili materijalnopravnih razloga.

74.

Uredbom iz 2013. zabranjuje se stavljanje na tržište vrećica koje nisu u skladu s tehničkom normom (UNI EN 13432:2002), čak i ako su u skladu s drugim zahtjevima obnovljivosti koji se predviđaju točkom 3. Priloga II. Direktivi 94/62, osim ako ne ispunjavaju dodatne tehničke specifikacije u pogledu debljine stijenki i oblika, ali koje također nisu predviđene tom direktivom.

75.

Stoga se Uredbom iz 2013., iako se njome nastoji zajamčiti učinkovita zaštita okoliša i djelotvornije prikupljanje otpada, potiču metode kompostiranja i biorazgradivosti te im se daje prednost u odnosu na metode energetske oporabe i oporabe recikliranjem, koje su dopuštene Direktivom 94/62.

76.

Točka 3. Priloga II. Direktivi 94/62 također se odnosi na te četiri metode obnavljanja ambalaže. Nacionalno pravno pravilo stoga ne može proturječiti odabiru zakonodavca Unije ako je on u potpunosti uskladio to područje a da pritom državama članicama nije ostavio nikakvu mogućnost da daju prednost nekim metodama obnavljanja ambalaže u odnosu na druge ili da ih izbjegavaju.

77.

Ponavljam da se člancima 8. do 11. i Prilogom II. Direktivi 94/62 provodi iscrpno usklađivanje u pogledu označivanja i identifikacije ambalaže, zahtjeva koji se odnose na njezin sastav i prirodu po pitanju njezine prikladnosti za oporabu ili obnovu. Stoga je jedina mogućnost kojom je Talijanska Republika raspolagala kako bi donijela stroži propis bila ona predviđena člankom 114. stavcima 5. i 6. UFEU‑a ( 40 ).

78.

Tim se odredbama UFEU‑a državi članici pruža mogućnost donošenja novih nacionalnih odredbi koje se temelje na novim znanstvenim dokazima u pogledu, među ostalim, zaštite okoliša zbog problema specifičnog za tu državu članicu koji se pojavio nakon donošenja mjere za usklađivanje.

79.

Međutim, ta se mogućnost uvjetuje prethodnim obavješćivanjem o nacionalnoj mjeri i time da je Komisija odobri u roku od šest mjeseci od obavješćivanja ( 41 ). Budući da nije utvrđeno da je talijanska vlada ispunila te zahtjeve, iznimka iz članka 114. stavaka 5. i 6. UFEU‑a nije primjenjiva u ovom slučaju.

80.

Talijanska vlada i Assobioplastiche tvrde da je Uredba iz 2013. potvrđena time što je Direktivom 2015/720 u Direktivu 94/62 uveden novi članak 4. stavak 1.a

81.

Njihovo se rasuđivanje ne može prihvatiti jer:

82.

Ukratko, članku 18. Direktive 94/62, u vezi s njezinim člankom 9. stavkom 1. i Prilogom II. toj direktivi, protivi se nacionalno zakonodavstvo kojim se zabranjuje stavljanje na tržište potrošnih (jednokratnih) vrećica izrađenih od materijala koji nisu biorazgradivi, ali koje ispunjavaju druge zahtjeve utvrđene Direktivom 94/62, pod uvjetom da država članica nije obavijestila Komisiju i dobila njezino odobrenje za navedeno zakonodavstvo na temelju članka 114. stavaka 5. i 6. UFEU‑a.

83.

Sud koji je uputio zahtjev želi znati ima li članak 18. Direktive 94/62, u vezi s njezinim člankom 9. stavkom 1. i Prilogom II. toj direktivi, izravan učinak i jesu li tijela države članice obvezna izuzeti iz primjene neusklađeno nacionalno zakonodavstvo.

84.

Prema ustaljenoj sudskoj praksi o izravnom učinku direktiva ( 42 ):

85.

Članak 18. Direktive 94/62, u vezi s njezinim člankom 9. stavkom 1. i Prilogom II. toj direktivi, jasno je, precizno i bezuvjetno pravno pravilo Unije koje ima izravan učinak i na koje se pojedinci mogu pozivati pred nacionalnim sudovima protiv talijanskih državnih tijela.

86.

U tom je smislu dovoljno potvrditi da se člankom 18. Direktive 94/62 državama članicama zabranjuje, taksativno i bez iznimki, da na svojem državnom području sprečavaju stavljanje na tržište ambalaže koja je u skladu sa zahtjevima utvrđenim u samoj direktivi.

87.

Na te se zahtjeve (članci 8. do 11. i Prilog II.), koji se odnose na označivanje i identifikaciju ambalaže te na njezin sastav i prirodu po pitanju njezine prikladnosti za oporabu ili obnovu, upućuje u članku 9. stavku 1. Direktive 94/62, kojim se propisuje da se na tržište može stavljati samo ambalaža koja ispunjava te zahtjeve.

88.

Konkretno, u Prilogu II. navode se zahtjevi koji se odnose na izradu i sastav ambalaže (točka 1.), njezinu ponovnu uporabljivost (točka 2.) i njezinu obnovljivost (točka 3.). Kao što sam to već analizirao, njime se predviđaju četiri alternativna kriterija za obnavljanje ambalaže (recikliranje materijala, uporaba otpada za energetske svrhe, kompostiranje ili biorazgradivost).

89.

Do izmjene Direktive 94/62 Direktivom 2015/720, pravo na slobodno stavljanje na tržište ambalaže koja je proizvedena u skladu s Direktivom 94/62 bilo je bezuvjetno. Tek je od stupanja na snagu Direktive 2015/720 državama članicama dopušteno da uvedu strože mjere za stavljanje na tržište laganih plastičnih vrećica za nošenje.

90.

Budući da članak 18. Direktive 94/62, u vezi s njezinim člankom 9. stavkom 1. i Prilogom II. toj direktivi, ima izravan učinak, nacionalni sud na spor ne smije primijeniti nikakvo neusklađeno nacionalno zakonodavstvo ( 43 ).

91.

Budući da se u glavnom postupku zahtijeva „naknada štete koja je pretrpljena ili koja će se pretrpjeti […] zbog nezakonitog postupanja [talijanskog] upravnog tijela”, sud koji je uputio zahtjev želi znati može li „donošenje nacionalnog zakonodavstva kojim se zabranjuje stavljanje na tržište jednokratnih vrećica koje nisu biorazgradive, ali koje su izrađene u skladu sa zahtjevima utvrđenim Direktivom 94/62” predstavljati tešku i očitu povredu članka 18. Direktive 94/62.

92.

Kako bi nastala odgovornost države za štetu nanesenu pojedincima povredama prava Unije koje joj se mogu pripisati, potrebno je:

93.

Te su tri pretpostavke nužne i dovoljne kako bi u korist pojedinaca nastalo pravo na naknadu štete. Međutim, to ne znači da odgovornost države ne može nastati ako su ispunjene blaže pretpostavke na temelju nacionalnog prava ( 45 ).

94.

Načelno, nacionalni sudovi trebaju utvrditi jesu li ispunjene te tri pretpostavke, u skladu s uputama koje im je dao Sud ( 46 ). Kad je riječ o tim pretpostavkama, sud koji je uputio zahtjev postavlja pitanje samo o onoj koja se odnosi na dovoljno ozbiljnu povredu prava Unije. Stoga se čini da nema dvojbe u pogledu druge dvije pretpostavke.

95.

Sud može sudu koji je uputio zahtjev dati upute koje mu omogućuju da sam razjasni je li u ovom slučaju došlo do dovoljno ozbiljne povrede s obzirom na sve elemente spora. Čimbenici relevantni za njegovu ocjenu uključuju:

96.

Kad je riječ o jasnoći i preciznosti, obje su napomene navedene u članku 18. Direktive 94/62, u vezi s njezinim člankom 9. stavkom 1. i Prilogom II. toj direktivi. Riječ je o nedvosmislenim odredbama kojim se državama članicama nalaže negativna obveza (da ne sprečavaju stavljanje na tržište ambalaže čije su karakteristike u skladu s odredbama Direktive, kojom se provodi potpuno usklađivanje).

97.

Nema dvojbe o namjeri talijanske države da dopusti samo stavljanje na tržište plastičnih vrećica za nošenje na koje se odnosi Uredba iz 2013. i da istodobno zabrani druge vrećice koje su dopuštene Direktivom 94/62. Točno je da je cilj te mjere bio smanjiti onečišćenje, ali je talijanski zakonodavac bio svjestan činjenice da uvođenjem tog pravila može povrijediti Direktivu 94/62 ( 48 ).

98.

Člankom 18. Direktive 94/62, u vezi s njezinim člankom 9. stavkom 1. i Prilogom II. toj direktivi, nacionalnim tijelima ne ostavlja se nikakva margina prosudbe za to da na svojem državnom području zabrane ambalažu koja je u skladu s usklađenim normama. Talijanska vlada je u okviru postupka iz članka 114. stavaka 5. i 6. UFEU‑a mogla donijeti stroža pravila kojima se pruža veća zaštita okoliša, ali, kao što sam to već naveo, nije utvrđeno da ga je upotrijebila.

99.

Kao što sam to također istaknuo, države članice nisu imale marginu prosudbe za donošenje strožih nacionalnih mjera u pogledu stavljanja na tržište jednokratnih laganih plastičnih vrećica za nošenje do donošenja Direktive 2015/720, kojom je u Direktivu 94/62 uveden novi članak 4. stavak 1.a.

100.

Međutim, ta zakonodavna promjena može imati određeni učinak ( 49 ) ako sud koji je uputio zahtjev smatra da se talijanska država (zbog pogreške čiju opravdanost treba ocijeniti taj sud) željela pripremiti za Komisijin zakonodavni prijedlog podnesen 4. studenoga 2013. ( 50 ), koji je doveo do donošenja Direktive 2015/720.

101.

Međutim, taj je prijedlog kao takav uslijedio nakon objave Uredbe iz 2013. Stoga se teško može tvrditi da je u tom slučaju Unijina institucija pridonijela donošenju nacionalne mjere.

102.

Ukratko, zabrana stavljanja na tržište jednokratnih laganih plastičnih vrećica za nošenje koje nisu biorazgradive i koje se ne mogu kompostirati, kao i onih koje ne ispunjavaju određene uvjete debljine stijenke, ako su te vrećice u skladu sa zahtjevima utvrđenim Direktivom 94/62, mogla bi predstavljati očito ozbiljnu povredu članka 18. Direktive 94/62, što je na nacionalnom sudu da provjeri.

103.

S obzirom na prethodno navedeno, predlažem Sudu da Tribunaleu amministrativo regionale per il Lazio (Okružni upravni sud za Lacij, Italija) odgovori na sljedeći način: