–

za JP, L. Gimalac, avocat,

–

za francusku vladu, T. Stéhelin i W. Zemamta, u svojstvu agenata,

–

za Irsku, M. Browne, M. Lane i J. Quaney, u svojstvu agenata, uz asistenciju
D. Fennellyja, barristera, i S. Kingston, SC,

–

za talijansku vladu, G. Palmieri, u svojstvu agenta, uz asistenciju G. Palatiella, avvocato dello Stato,

–

za poljsku vladu, B. Majczyna i D. Krawczyk, u svojstvu agenata,

–

za nizozemsku vladu, A. Hanje, u svojstvu agenta,

–

za Europsku komisiju, M. Noll‑Ehlers i F. Thiran, u svojstvu agenata,

1

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 13. stavka 1. i članka 23. stavka 1. Direktive 2008/50/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 21. svibnja 2008. o kvaliteti zraka i čišćem zraku za Europu (SL 2008., L 152, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 29., str. 169.).

2

Taj je zahtjev upućen u okviru spora između osobe JP, s jedne strane, i ministre de la Transition écologique (ministar ekološke tranzicije, Francuska) i Premier ministre (predsjednik vlade, Francuska) u vezi sa zahtjevima osobe JP za, među ostalim, poništenje prešutne odluke préfet du Val‑d’Oise (prefekt Val‑d Oisea, Francuska) o odbijanju da poduzme mjere potrebne za rješavanje njegovih zdravstvenih problema povezanih s onečišćenjem zraka, s jedne strane, i za naknadu od Francuske Republike za različite vidove štete koju osoba JP pripisuje tom onečišćenju, s druge strane.

3

Članak 3. Direktive Vijeća 80/779/EEZ od 15. srpnja 1980. o graničnim vrijednostima kakvoće zraka i preporučenim vrijednostima za sumporni dioksid i lebdeće čestice (SL 1980., L 229, str. 30.) predviđao je:

„1.   Države članice poduzimaju odgovarajuće mjere kako od 1. travnja 1983. koncentracije sumporova dioksida i lebdećih čestica u zraku ne bi bile više od graničnih vrijednosti u Prilogu I., ne dovodeći u pitanje sljedeće odredbe.

2.   U slučaju da država članica smatra da postoji rizik da unatoč poduzetim mjerama koncentracije sumporova dioksida i lebdećih čestica u zraku premaše nakon 1. travnja 1983. u određenim zonama granične vrijednosti u Prilogu I., ona o tome obavještava Komisiju [Europskih zajednica] prije 1. listopada 1982.

Ona istovremeno dostavlja Komisiji planove za postupno poboljšanje kvalitete zraka u tim zonama. U tim se planovima, izrađenima na temelju relevantnih informacija o naravi, podrijetlu i razvoju onečišćenja, opisuju osobito mjere koje je država članica poduzela ili treba poduzeti kao i postupci koje je ona provela ili ih treba provesti. Što je prije moguće, a najkasnije prije 1. travnja 1993. te mjere i postupci moraju dovesti do smanjenja koncentracija sumporova dioksida i lebdećih čestica u zraku unutar tih zona na vrijednosti koje su niže ili jednake graničnim vrijednostima u Prilogu I.” [neslužbeni prijevod]

4

U skladu s člankom 7. stavcima 1. i 2. te direktive:

„1.   Nakon stupanja na snagu ove Direktive države članice obavještavaju Komisiju najkasnije šest mjeseci nakon kraja (određenog za 31. ožujka) godišnjeg referentnog razdoblja o slučajevima u kojima su granične vrijednosti reproducirane u Prilogu I. bile prekoračene i o utvrđenim koncentracijama.

2.   Najkasnije godinu dana nakon kraja godišnjeg referentnog razdoblja one Komisiji također priopćavaju razloge za ta prekoračenja, kao i mjere koje su poduzele kako bi izbjegle njihovo ponavljanje.”

5

Prilog I. navedenoj direktivi, naslovljen „Granične vrijednosti za sumporov dioksid i lebdeće čestice”, određivao je u svojoj tablici B:

„Granične vrijednosti za lebdeće čestice [izmjerene metodom crnog dima(1)] izražene u [mikrogramu po kubičnom metru (μg/m3)]

6

Članak 3. Direktive Vijeća 85/203/EEZ od 7. ožujka 1985. o standardima kvalitete zraka za dušikov dioksid (SL 1985., L 87, str. 1.) određivao je:

„1.   Države članice poduzimaju potrebne mjere kako od 1. srpnja 1987. koncentracije dušikova dioksida u zraku, mjerene u skladu s Prilogom III., ne bi bile više od granične vrijednosti u Prilogu I.

2.   Međutim, kada zbog posebnih okolnosti postoji rizik da nakon 1. srpnja 1987. koncentracije dušikova dioksida u zraku u određenim zonama prekorače unatoč poduzetim mjerama graničnu vrijednost u Prilogu I., država članica o kojoj je riječ obavještava o tome Komisiju prije 1. srpnja 1987.

Ona što je prije moguće dostavlja Komisiji planove za postupno poboljšanje kvalitete zraka u tim zonama. U tim se planovima, izrađenima na temelju relevantnih informacija o naravi, podrijetlu i razvoju tog onečišćenja, opisuju osobito mjere koje je država članica poduzela ili treba poduzeti kao i postupci koje je ona provela ili ih treba provesti. Što je brže moguće, a najkasnije
1. siječnja 1994. te mjere i postupci moraju dovesti do smanjenja koncentracija dušikova dioksida u zraku unutar tih zona na vrijednosti koje su niže ili jednake graničnoj vrijednosti u Prilogu I.” [neslužbeni prijevod]

7

U skladu s člankom 7. stavcima 1. i 2. te direktive:

„1.   Od 1. srpnja 1987. države članice obavještavaju Komisiju najkasnije šest mjeseci nakon kraja (određenog za 31. ožujka) godišnjeg referentnog razdoblja o slučajevima u kojima je granična vrijednost u Prilogu I. bila prekoračena i o utvrđenim koncentracijama.

2.   Najkasnije godinu dana nakon kraja godišnjeg referentnog razdoblja države članice Komisiji također priopćavaju razloge za ta prekoračenja kao i mjere koje su poduzele kako bi se suočile s njima.” [neslužbeni prijevod]

8

Prilog I. navedenoj direktivi, naslovljen, „Granična vrijednost za dušikov dioksid”, predviđao je:

„(Granična vrijednost izražava se u μg/m3. Izražavanje zapremine mora biti standardizirano u sljedećim uvjetima temperature i tlaka: 293 ° [kelvina (°K)] i 101,3 [kilopaskala (kPa)])

9

Članak 4. Direktive Vijeća 96/62/EZ od 27. rujna 1996. o procjeni i upravljanju kvalitetom zraka (SL 1996., L 296, str. 55.), naslovljen „Određivanje graničnih vrijednosti i pragova upozorenja za zrak”, određivao je u svojim stavcima 1. i 5.:

„1.   […] Komisija podnosi Vijeću [Europske unije] prijedloge u vezi s utvrđivanjem graničnih vrijednosti i, prema potrebi, pragova upozorenja […]

[…]

5.   U skladu s Ugovorom, Vijeće donosi zakonodavstvo predviđeno u stavku 1. […]” [neslužbeni prijevod]

10

Članak 7. te direktive, naslovljen „Poboljšanje kvalitete zraka – opći zahtjevi”, predviđao je:

„1.   Države članice poduzimaju potrebne mjere kako bi osigurale usklađenost s graničnim vrijednostima.

2.   Mjere poduzete za ostvarivanje ciljeva ove Direktive:

3.   Države članice izrađuju akcijske planove u kojima se navode kratkoročne mjere koje treba poduzeti u slučaju rizika od prekoračenja graničnih vrijednosti i/ili pragova upozorenja, kako bi se rizik od prekoračenja smanjio i kako bi se ograničilo njegovo trajanje. U tim je planovima moguće predvidjeti, ovisno o slučaju, nadzorne mjere i kada je to potrebno, obustavu aktivnosti, uključujući i automobilski promet, koje doprinose prekoračenju graničnih vrijednosti.” [neslužbeni prijevod]

11

U skladu s člankom 8. navedene direktive, naslovljenim „Mjere primjenjive u zonama u kojima razine prekoračuju graničnu vrijednost”:

„1.   Države članice izrađuju popis zona i aglomeracija u kojima razine jedne ili više onečišćujućih tvari prekoračuju graničnu vrijednost uvećanu za granicu tolerancije.

Ako ne postoji granica tolerancije za određenu onečišćujuću tvar, u zonama i aglomeracijama u kojima razina te onečišćujuće tvari prelazi graničnu vrijednost postupa se kao prema zonama i aglomeracijama iz stavka 1.; primjenjuju se stavci 3., 4. i 5.

2.   Države članice izrađuju popis zona i aglomeracija u kojima se razine jedne ili više onečišćujućih tvari nalaze između granične vrijednosti i granične vrijednosti uvećane za granicu tolerancije.

3.   U zonama i aglomeracijama iz stavka 1., države članice donose mjere kako bi osigurale izradu ili provedbu plana ili programa koji omogućuju postizanje granične vrijednosti u određenom roku.

Navedeni plan ili program, koji mora biti dostupan stanovništvu, sadržava minimalno informacije iz Priloga IV.

4.   U zonama i aglomeracijama iz stavka 1. u kojima vrijednost više od jedne onečišćujuće tvari prelazi granične vrijednosti, države članice utvrđuju integrirani plan koji obuhvaća sve onečišćujuće tvari o kojima je riječ.

5.   Komisija redovito provjerava provedbu planova ili programa podnesenih na temelju stavka 3. ispitujući ostvareni napredak i kretanja u pogledu onečišćenja zraka.

6.   Države članice o kojima je riječ savjetuju se radi popravljanja situacije kada je razina onečišćujuće tvari veća ili postoji rizik da bude veća od granične vrijednosti uvećane za granicu tolerancije ili, ovisno o okolnostima, od praga upozorenja povodom znatnog onečišćenja koje potječe iz druge države članice. Komisija može pomoći u tim savjetovanjima.” [neslužbeni prijevod]

12

Članak 13. stavak 1. te iste direktive određivao je:

„Zakone i druge propise potrebne za usklađivanje s ovom Direktivom države članice donose najkasnije osamnaest mjeseci nakon njezina stupanja na snagu u pogledu odredaba koje se odnose na članke 1. do 4. i 12. i na priloge I., II., III. i IV. te u pogledu odredbi koje se odnose na druge članke najkasnije do datuma na koji će se primjenjivati odredbe iz članka 4. stavka 5.

[…]” [neslužbeni prijevod]

13

Članak 4. Direktive Vijeća 1999/30/EZ od 22. travnja 1999. o graničnim vrijednostima za sumporov dioksid, dušikov dioksid i dušikove okside, lebdeće čestice i olovo u zraku (SL 1999., L 163, str. 41.), naslovljen „Dušikov dioksid i dušikovi oksidi”, određivao je u stavku 1.:

„Države članice poduzimaju mjere potrebne kako koncentracije dušikova dioksida i, prema potrebi, dušikovih oksida, u zraku, procijenjene u skladu s člankom 7., ne bi prekoračivale granične vrijednosti navedene u točki I. Priloga II. i to od datuma koji su tamo navedeni.

Granice tolerancije navedene u točki I. Priloga II. primjenjuju se u skladu s člankom 8. Direktive 96/62/EZ.” [neslužbeni prijevod]

14

Članak 5. Direktive 1999/30, naslovljen „Čestice”, predviđao je u stavku 1.:

„Države članice donose mjere koje su potrebne kako koncentracije PM10 u zraku, procijenjene u skladu s člankom 7., ne bi prekoračivale granične vrijednosti navedene u točki I. Priloga III., i to od datuma koji su tamo navedeni.

Granice tolerancije navedene u točki I. Priloga III. primjenjuju se u skladu s člankom 8. Direktive 96/62/EZ.” [neslužbeni prijevod]

15

Članak 9. Direktive 1999/30, naslovljen „Stavljanje izvan snage i prijelazne odredbe”, određivao je:

„1.   Direktiva [80/779] stavlja se izvan snage od 19. srpnja 2001. […], osim članka 1., članka 2. stavka 1., članka 3. stavka 1., članka 9., članka 15. i članka 16. kao i Priloga I., Priloga III. točke B. i Priloga IV. koji se stavljaju izvan snage s učinkom od 1. siječnja 2005.

[…]

3.   Direktiva 85/2003/EEZ […] stavlja se izvan snage od 19. srpnja 2001., osim članka 1., stavka 1. prve alineje i stavka 2., članka 2. prve alineje, članka 3. stavka 1., članka 5., članaka 9., 15. i 16. te Priloga I. koji se stavljaju izvan snage s učinkom od 1. siječnja 2010.

[…]” [neslužbeni prijevod]

16

Članak 12. stavak 1. Direktive 1999/30, naslovljen „Provedba”, glasio je kako slijedi:

„Države članice donose zakone i druge propise potrebne za usklađivanje s ovom Direktivom najkasnije do 19. srpnja 2001. One o tome odmah obavješćuju Komisiju.

[…]” [neslužbeni prijevod]

17

Prilog II. toj direktivi, naslovljen „Granične vrijednosti za dušikov dioksid (NO2) i dušikove okside (NOx) te prag upozorenja za dušikov dioksid”, predviđao je:

„I. Granične vrijednosti za dušikov dioksid i dušikove okside

Granične vrijednosti izražavaju se u μg/m3. Izražavanje zapremine mora biti standardizirano pri temperaturi od 293 °K i tlaku od 101,3 kPa.

[…]” [neslužbeni prijevod]

18

Prilog III. navedenoj direktivi, naslovljen, „Granične vrijednosti za čestice (PM10)”, određivao je:

[neslužbeni prijevod]

19

U skladu s uvodnom izjavom 2. Direktive 2008/50:

„Kako bi se zaštitilo ljudsko zdravlje i okoliš u cjelini, posebno je važno boriti se protiv emisija onečišćujućih tvari na njihovom izvoru, te identificirati i primijeniti najučinkovitije mjere smanjenja emisije na lokalnoj i nacionalnoj razini, te na razini Zajednice. Stoga bi trebalo izbjegavati, spriječiti ili smanjiti emisije štetnih onečišćujućih tvari u zraku, te postaviti odgovarajuće ciljeve za kvalitetu zraka, vodeći računa o relevantnim normama, smjernicama i programima Svjetske zdravstvene organizacije.”

20

Članak 1. Direktive 2008/50, naslovljen „Predmet”, određuje u svojim točkama 1. do 3.:

„Ovom Direktivom utvrđuju se mjere čiji je cilj:

21

Članak 2. te direktive, naslovljen „Definicije”, predviđa u točkama 5., 7., 8. 16. do 18. i 24.:

„Za potrebe ove Direktive:

[…]

[…]

[…]

[…]

22

Članak 13. Direktive 2008/50, naslovljen „Granične vrijednosti i pragovi upozorenja za zaštitu zdravlja ljudi”, predviđa u stavku 1.:

„Države članice osiguravaju da u njihovim zonama i aglomeracijama razine sumporova dioksida, PM10, olova i ugljikova monoksida u zraku ne prelaze granične vrijednosti utvrđene u Prilogu XI.

Što se tiče dušikova dioksida i benzena, granične vrijednosti navedene u Prilogu XI. ne smiju se prekoračiti od tamo navedenih datuma.

Usklađenost s ovim zahtjevima ocjenjuje se u skladu s Prilogom III.

Granice tolerancije utvrđene u Prilogu XI. primjenjuju se u skladu s člankom 22. stavkom 3. i člankom 23. stavkom 1.”

23

Članak 23. te direktive, naslovljen „Planovi za kvalitetu zraka”, određuje u svojem stavku 1.:

„Ako u određenim zonama ili aglomeracijama razine onečišćujućih tvari u zraku prekorače bilo koju graničnu vrijednost ili ciljnu vrijednost kao i bilo koju granicu tolerancije u svakom od tih slučajeva, države članice osiguravaju izradu planova za kvalitetu zraka za te zone i aglomeracije kako bi postigle relevantnu graničnu vrijednost ili ciljnu vrijednost navedenu u prilozima XI. i XIV.

U slučaju prekoračenja onih graničnih vrijednosti za koje je rok za postizanje sukladnosti već prošao, u planovima za kvalitetu zraka utvrđene su odgovarajuće mjere kako bi razdoblje prekoračenja bilo što je moguće kraće. Planovi za kvalitetu zraka mogu dodatno obuhvatiti i posebne mjere koje imaju za cilj zaštitu osjetljivih skupina stanovništva, uključujući djecu.

Ti planovi za kvalitetu zraka sadrže minimalno informacije iz odjeljka A Priloga XV., a mogu uključivati i mjere sukladno članku 24. Ti se planovi Komisiji dostavljaju bez odgode, a najkasnije dvije godine nakon kraja godine u kojoj je zabilježeno prvo prekoračenje.

Ako planove za kvalitetu zraka treba izraditi ili provesti za nekoliko onečišćujućih tvari, država članica, ako je prikladno, priprema i provodi cjelovite planove za kvalitetu zraka, koji obuhvaćaju sve predmetne onečišćujuće tvari.”

24

Članak 31. navedene direktive, naslovljen „Stavljanje izvan snage i prijelazne odredbe”, predviđa u stavku 1.:

„Direktive 96/62/EZ, 1999/30/EZ […] stavljaju se izvan snage od 11. lipnja 2010., ne dovodeći u pitanje obveze država članica vezane uz rokove za prenošenje ili primjenu tih Direktiva.

[…]”

25

Članak 33. Direktive 2008/50, naslovljen „Prenošenje”, predviđa u stavku 1.:

„Države članice donose […] zakone i druge propise potrebne za usklađivanje s ovom Direktivom prije 11. lipnja 2010. One o tekstu tih mjera odmah obavješćuju Komisiju.

[…]”

26

Članak 34. te uredbe, naslovljen „Stupanje na snagu”, glasi kako slijedi:

„Ova Direktiva stupa na snagu na dan objave u Službenom listu Europske unije.”

27

U skladu s Prilogom XI. navedenoj direktivi, naslovljenim „Granične vrijednosti za zaštitu zdravlja ljudi”:

„[…]

B. Granične vrijednosti

28

Osoba JP zahtijevala je od tribunala administratif de Cergy‑Pontoise (Upravni sud u Cergy‑Pontoiseu, Francuska), među ostalim, poništenje prešutne odluke prefekta Val‑d’Oisea, koji je dio aglomeracije Pariza (Francuska), o odbijanju da poduzme mjere potrebne za rješavanje njegovih zdravstvenih problema koji su povezani s onečišćenjem zraka u toj aglomeraciji i započeli su 2003., s jedne strane, te naknadu od Francuske Republike za različite vidove štete koja mu je uzrokovana zbog tog onečišćenja i koju procjenjuje na 21 milijun eura, s druge strane.

29

Osoba JP zahtijeva naknadu, među ostalim, za štetu koja se odnosi na narušavanje njegova zdravstvenog stanja koje mu je uzrokovano pogoršanjem kvalitete zraka u aglomeraciji Pariza gdje živi. To pogoršanje proizlazi iz nepoštovanja obveza koje francuska tijela imaju na temelju Direktive 2008/50.

30

Presudom od 12. prosinca 2017. tribunal administratif de Cergy‑Pontoise (Upravni sud u Cergy‑Pontoiseu) odbio je u cijelosti zahtjeve osobe JP uz obrazloženje, u biti, da članci 13. i 23. Direktive 2008/50 ne dodjeljuju nikakvo pravo pojedincima na naknadu moguće štete pretrpljene zbog pogoršanja kvalitete zraka.

31

Dana 25. travnja 2018. osoba JP podnijela je protiv te presude žalbu couru administrative d’appel de Versailles (Žalbeni upravni sud u Versaillesu, Francuska).

32

Ministar ekološke tranzicije zahtijeva da se ta žalba odbije.

33

U tim je okolnostima cour administrative d’appel de Versailles (Žalbeni upravni sud u Versaillesu) odlučio prekinuti postupak i Sudu uputiti sljedeća prethodna pitanja:

34

Prema ustaljenoj sudskoj praksi, u okviru postupka suradnje između nacionalnih sudova i Suda uspostavljene u članku 267. UFEU‑a, na Sudu je da nacionalnom sudu pruži koristan odgovor koji će mu omogućiti da riješi spor koji se pred njim vodi. U tom smislu, Sud će, prema potrebi, preoblikovati pitanja koja su mu postavljena. Osim toga, Sud može uzeti u obzir pravila prava Unije na koja se nacionalni sud nije pozvao u svojem pitanju (presuda od 15. srpnja 2021., Ministarstvo za obrambo, C‑742/19, EU:C:2021:597, t. 31.). Naime, okolnost da je nacionalni sud formalno sastavio prethodno pitanje pozivajući se na određene odredbe prava Unije, ne sprečava Sud da tom sudu da sve elemente tumačenja koji bi mogli biti korisni za donošenje odluke u postupku koji se vodi pred njim, bez obzira na to je li se na njih pozvao u svojim pitanjima. U tom je smislu na Sudu da iz svih podataka koje je dostavio nacionalni sud, a posebno iz obrazloženja odluke kojom se upućuje prethodno pitanje, izvuče one dijelove prava Unije koje je potrebno tumačiti imajući u vidu predmet spora (presuda od 22. lipnja 2022., Volvo i DAF Trucks, C‑267/20, EU:C:2022:494, t. 28.).

35

U ovom slučaju iz odgovora suda koji je uputio zahtjev na zahtjev za pružanje informacija koji mu je Sud uputio proizlazi da tužitelj u glavnom postupku zahtijeva da mu se nadoknadi šteta koja mu je uzrokovana prekoračenjima graničnih vrijednosti za koncentraciju NO2 i PM10 utvrđenih u Prilogu XI. Direktivi 2008/50 koja su mu narušila zdravstveno stanje od 2003.

36

Valja istaknuti da je u skladu s člankom 33. stavkom 1. i člankom 34. Direktive 2008/50 ta direktiva stupila na snagu na dan svoje objave u Službenom listu Europske unije, to jest 11. lipnja 2008. te je obvezala države članice da donesu zakone i druge propise potrebne za usklađivanje s tom direktivom prije 11. lipnja 2010. Osim toga, iz Priloga XI. navedenoj direktivi proizlazi da su datumi do kojih su se granične vrijednosti morale postići bili 1. siječnja 2005. za PM10 i
1. siječnja 2010. za NO2.

37

U skladu s člankom 31. stavkom 1. Direktive 2008/50, ona je od 11. lipnja 2010. zamijenila, među ostalim, direktive 96/62 i 1999/30.

38

Direktiva 96/62 stupila je na snagu 21. studenoga 1996. Ona je u svojem članku 7. te u skladu sa svojim člankom 13. stavkom 1. u vezi s člankom 12. stavkom 1. Direktive 1999/30 predviđala od 19. srpnja 2001. zahtjeve usporedive s onima koji proizlaze iz članka 13. stavka 1. i članka 23. stavka 1. Direktive 2008/50. Međutim, Direktiva 96/62 nije utvrdila granične vrijednosti za koncentraciju onečišćujućih tvari u zraku. U skladu s člankom 4. stavkom 5. te direktive one su bile utvrđene Direktivom 1999/30. Datumi do kojih su se granične vrijednosti predviđene u prilozima II. i III. ove potonje direktive morale postići u skladu s njezinim člankom 4. stavkom 1. i člankom 5. stavkom 1. bili su određeni za
1. siječnja 2005. za PM10 i za 1. siječnja 2010. za NO2.

39

Prije tih datuma, kao što to proizlazi iz članka 9. stavaka 1. i 3. Direktive 1999/30, primjenjive granične vrijednosti bile su, podložno zahtjevima koji proizlaze iz članka 8. stavaka 3. i 4. Direktive 96/62, one utvrđene u tablici B iz Priloga I. Direktivi 80/779 za PM10 i u Prilogu I. Direktivi 85/203 za NO2, na koje priloge upućuje članak 3. ovih dviju potonjih direktiva.

40

Osim toga, budući da prema navodima koje je iznio sud koji je uputio zahtjev, tužitelj u glavnom postupku zahtijeva naknadu štete koja je navodno uzrokovana prekoračenjem graničnih vrijednosti za koncentraciju NO2 i PM10 i „koja je počela 2003.”, nije isključeno da se članak 7. direktiva 80/779 i 85/203, koje su stavljene izvan snage, kao što to također proizlazi iz članka 9. stavaka 1. i 3. Direktive 1999/30, od 19. srpnja 2001., također pokaže kao relevantan za rješavanje glavnog postupka.

41

Vodeći računa o razdoblju na koje je sud koji je uputio zahtjev tako uputio u svojim navodima, valja, dakle, uzeti u obzir ne samo relevantne odredbe Direktive 2008/50, nego i relevantne odredbe direktiva 96/62, 1999/30, 80/779 i 85/203.

42

Slijedom navedenog, imajući u vidu sudsku praksu navedenu u točki 34. ove presude, valja zaključiti da svojim prvim prethodnim pitanjem sud koji je uputio zahtjev nastoji saznati, treba li članak 13. stavak 1. i članak 23. stavak 1. Direktive 2008/50, članke 7. i 8. Direktive 96/62, članak 4. stavak 1. i članak 5. stavak 1. Direktive 1999/30 kao i članke 3. i 7. direktiva 80/779 i 85/203 tumačiti na način da imaju za cilj dodijeliti pojedincima pojedinačna prava na temelju kojih mogu imati pravo na naknadu štete u odnosu na državu članicu na osnovi načela odgovornosti države za štetu uzrokovanu pojedincima povredama Unijina prava koje joj se mogu pripisati.

43

U tom smislu iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da je načelo odgovornosti države za štetu koju pojedincima uzrokuje povredom prava Unije koja joj se može pripisati inherentno sustavu Ugovora na kojima se temelji Unija (presuda od 18. siječnja 2022., Thelen Technopark Berlin, C‑261/20, EU:C:2022:33, t. 42. i navedena sudska praksa). To načelo vrijedi za svaki slučaj u kojemu je država članica povrijedila pravo Unije, neovisno o tome koje je tijelo javne vlasti počinilo tu povredu (presuda od 19. prosinca 2019., Deutsche Umwelthilfe, C‑752/18, EU:C:2019:1114, t. 55. i navedena sudska praksa).

44

Kad je riječ o pretpostavkama za nastanak te odgovornosti, Sud je u više navrata presudio da oštećenici imaju pravo na naknadu štete ako su ispunjene tri pretpostavke, odnosno da povrijeđeno pravilo prava Unije ima za cilj dodijeliti prava oštećenicima, da je povreda tog pravila dovoljno ozbiljna i da postoji izravna uzročna veza između te povrede i štete koju su pretrpjeli ti oštećenici (presuda od 28. lipnja 2022., Komisija/Španjolska (Zakonodavčeva povreda prava Unije), C‑278/20, EU:C:2022:503, t. 31. i navedena sudska praksa).

45

Iz toga slijedi da odgovornost države može, u skladu s prvom od triju gore spomenutih pretpostavki, nastati samo na temelju povrede pravila prava Unije čiji je cilj dodjela prava pojedincima.

46

Prema ustaljenoj sudskoj praksi, ta prava ne nastaju samo kad je njihovo ostvarivanje izričito propisano odredbama prava Unije, nego i na temelju pozitivnih ili negativnih obveza koje one na jasno određen način postavljaju kako pojedincima tako i državama članicama ili institucijama Unije (vidjeti u tom smislu presude od 5. veljače 1963., van Gend & Loos, 26/62, EU:C:1963:1, str. 23., od 19. studenoga 1991., Francovich i dr., C‑6/90 i C‑9/90, EU:C:1991:428, t. 31., od 20. rujna 2001., Courage i Crehan, C‑453/99, EU:C:2001:465, t. 19., i od 11. studenoga 2021., Stichting Cartel Compensation i Equilib Netherlands, C‑819/19, EU:C:2021:904, t. 47.).

47

Povreda takvih pozitivnih ili negativnih obveza od strane države članice može spriječiti dotične pojedince da ostvare prava koja su im prešutno dodijeljena na temelju dotičnih odredaba prava Unije i na koja trebaju biti u mogućnosti pozvati se na nacionalnoj razini, te time izmijeniti pravni položaj koji te odredbe trebaju stvoriti za te pojedince (vidjeti u tom smislu presude od 4. listopada 2018., Kantarev, C‑571/16, EU:C:2018:807, t. 103. i 104., i od 10. prosinca 2020., Euromin Holdings (Cyprus), C‑735/19, EU:C:2020:1014, t. 90.). Zato puna primjena tih pravila prava Unije i zaštita prava koja ona imaju za cilj dodijeliti zahtijevaju da pojedinci imaju mogućnost dobiti naknadu štete (vidjeti u tom smislu presudu od 19. studenoga 1991., Francovich i dr., C‑6/90 i C‑9/90, EU:C:1991:428, t. 33. i 34.), i to neovisno o pitanju imaju li odredbe o kojima je riječ izravni učinak jer to svojstvo nije niti nužno (vidjeti u tom smislu presudu od 5. ožujka 1996., Brasserie du pêcheur i Factortame, C‑46/93 i C‑48/93, EU:C:1996:79, t. 18. do 22.), niti dovoljno samo po sebi (vidjeti u tom smislu presudu od 11. lipnja 2015., Berlington Hungary i dr., C‑98/14, EU:C:2015:386, t. 108. i 109.) kako bi prva od triju pretpostavki navedenih u točki 44. ove presude bila ispunjena.

48

U ovom slučaju direktive 2008/50, 96/62, 1999/30, 80/779 i 85/203 nalažu državama članicama, u biti, s jedne strane, obvezu da osiguraju da razine, među ostalim, PM10 i NO2 na njihovu državnom području i od određenih datuma ne prekorače granične vrijednosti koje su utvrđene tim direktivama te, s druge strane, kada se te granične vrijednosti ipak prekorače, obvezu da predvide odgovarajuće mjere za otklanjanje tih prekoračenja, osobito u okviru planova o kvaliteti zraka.

49

Što se tiče prve obveze, valja istaknuti da je u graničnim vrijednostima navedena točna koncentracija, koja je izražena u μg/m3 i uzima po potrebi u obzir granice tolerancije, one dotične onečišćujuće tvari u zraku čije prekoračenje države članice moraju izbjegavati u svim svojim zonama i aglomeracijama.

50

Što se tiče druge obveze, Sud je presudio u vezi s Direktivom 2008/50 da iz njezina članka 23. stavka 1. proizlazi da, iako države članice imaju određeni manevarski prostor prilikom određivanja mjera koje treba usvojiti, one u svakom slučaju moraju omogućiti da razdoblje prekoračenja graničnih vrijednosti utvrđenih za onečišćujuću tvar o kojoj je riječ bude što je moguće kraće (presuda od 10. studenoga 2020., Komisija/Italija (Granične vrijednosti – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, t. 136.).

51

Usto, Sud je, doduše, smatrao da članak 7. stavak 3. Direktive 96/62, koji predviđa obvezu usporedivu s onom predviđenom u članku 23. stavku 1. Direktive 2008/50, ne nalaže državama članicama obvezu da poduzmu mjere na temelju kojih se može osigurati da do prekoračenja neće doći, nego da samo poduzmu mjere kojima se rizik od prekoračenja i njegovo trajanje mogu smanjiti na najmanju moguću mjeru, uzimajući u obzir sve okolnosti koje postoje u određenom vremenu i predmetne interese. Međutim, on je također istaknuo da su u toj odredbi navedena ograničenja za izvršavanje te diskrecijske ovlasti, na koja se pred nacionalnim sudovima moguće pozvati kada je riječ o prikladnosti mjera koje mora sadržavati akcijski plan u cilju smanjenja rizika od prekoračenja i ograničenja njegova trajanja, vodeći računa o ravnoteži koju treba osigurati između tog cilja i raznih prisutnih javnih i privatnih interesa (vidjeti u tom smislu presudu od 25. srpnja 2008., Janecek, C‑237/07, EU:C:2008:447, t. 44. do 46.).

52

Isto se tumačenje nameće, u biti, glede obveza koje proizlaze iz članka 8. stavaka 3. i 4. Direktive 96/62.

53

Glede članka 7. direktiva 80/779 i 85/203, valja istaknuti da je u slučaju prekoračenjâ graničnih vrijednosti on nalagao državama članicama da poduzmu mjere koje omogućavaju da „izbjegnu njihovo ponavljanje” i da „se suoče s njima”.

54

Iz toga slijedi, doduše, da članak 13. stavak 1. i članak 23. stavak 1. Direktive 2008/50 predviđaju, kao i usporedive odredbe direktiva 96/62, 1999/30, 80/779 i 85/203, dovoljno jasne i precizne obveze glede rezultata koji države članice moraju osigurati.

55

Međutim, kao što to proizlazi iz članka 1. direktiva spomenutih u prethodnoj točki, isto kao i, među ostalim, iz uvodne izjave 2. Direktive 2008/50, tim se obvezama nastoji postići opći cilj zaštite zdravlja ljudi i okoliša kao cjeline.

56

Stoga, osim činjenice da se dotičnim odredbama Direktive 2008/50 i direktiva koje su joj prethodile izričito ne dodjeljuju prava pojedincima po toj osnovi, obveze predviđene u tim odredbama, u gore spomenutom općem cilju, ne dopuštaju zaključak da su zbog tih obveza pojedincima ili kategorijama pojedinaca u ovom slučaju prešutno dodijeljena pojedinačna prava na temelju čije bi povrede mogla nastati odgovornost države članice za štetu uzrokovanu pojedincima.

57

Iz svega prethodno navedenog proizlazi da prva od triju pretpostavki koje su navedene u točki 44. ove presude i koje su kumulativne, nije ispunjena.

58

S obzirom na to, taj se zaključak ne može izmijeniti okolnošću da kada država članica nije osigurala postizanje graničnih vrijednosti iz članka 13. stavka 1. Direktive 2008/50 i usporedivih odredbi prethodnih direktiva, pojedinci o kojima je riječ moraju imati mogućnost od nacionalnih tijela zahtijevati, ako je potrebno pokretanjem postupka pred nadležnim sudovima, donošenje mjera koje su potrebne na temelju tih direktiva (vidjeti u tom smislu presude od 19. studenoga 2014., ClientEarth, C‑404/13, EU:C:2014:2382, t. 56. i navedenu sudsku praksu i od 19. prosinca 2019., Deutsche Umwelthilfe, C‑752/18, EU:C:2019:1114, t. 56.).

59

U tom smislu valja podsjetiti na to da je u pogledu članka 7. stavka 3. Direktive 96/62 Sud istaknuo da fizičke ili pravne osobe na koje se izravno odnosi rizik od prekoračenja graničnih vrijednosti ili pragova upozorenja moraju imati mogućnost od nadležnih tijela zahtijevati, ako je potrebno pokretanjem postupka pred nadležnim sudovima, da se izradi akcijski plan ako takav rizik postoji (presuda od 25. srpnja 2008., Janecek, C‑237/07, EU:C:2008:447, t. 39.).

60

Isto tako, što se tiče članka 23. stavka 1. drugog podstavka Direktive 2008/50, Sud je presudio da fizičke ili pravne osobe na koje se prekoračenje graničnih vrijednosti izravno odnosi od 1. siječnja 2010. moraju imati mogućnost od nacionalnih tijela zahtijevati, ako je potrebno pokretanjem postupka pred nadležnim sudovima, donošenje plana za kvalitetu zraka sukladno članku 23. stavku 1. drugom podstavku Direktive 2008/50, kada država članica nije osigurala da se ispune zahtjevi iz članka 13. stavka 1. drugog podstavka te direktive, pri čemu nije zatražila odgodu roka pod uvjetima predviđenima njezinim člankom 22. (presuda od 19. studenoga 2014., ClientEarth, C‑404/13, EU:C:2014:2382, t. 56.).

61

U skladu s onim što je izloženo u točkama 52. i 53. ove presude, takvo se tumačenje primjenjuje i u pogledu učinkovite provedbe članka 7. direktiva 80/779 i 85/203 kao i članka 8. stavaka 3. i 4. Direktive 96/62.

62

Međutim, mogućnost koja je tako priznata u sudskoj praksi Suda i proizlazi osobito iz načela učinkovitosti prava Unije, kojoj pojedinci o kojima je riječ mogu legitimno doprinijeti tako da pokrenu upravne ili sudske postupke zbog svojeg posebnog položaja, ne znači da su obveze koje proizlaze iz članka 13. stavka 1. i članka 23. stavka 1. Direktive 2008/50 kao i usporedivih odredbi prethodnih direktiva, imale za cilj dodijeliti zainteresiranim osobama pojedinačna prava, u smislu prve od triju pretpostavki navedenih u točki 44. ove presude, i da povreda tih obveza može posljedično izmijeniti pravni položaj koji se tim odredbama trebao stvoriti za njih.

63

Valja dodati da zaključak izložen u točki 57. ove presude ne isključuje mogućnost da država može biti odgovorna pod manje restriktivnim uvjetima na temelju nacionalnog prava (presuda od 28. lipnja 2022., Komisija/Španjolska (Zakonodavčeva povreda prava Unije), C‑278/20, EU:C:2022:503, t. 32. i navedena sudska praksa) i da se, po potrebi, mogu po toj osnovi uzeti u obzir kršenja obveza koje proizlaze iz članka 13. stavka 1. i članka 23. stavka 1. Direktive 2008/50, kao i drugih odredbi prava Unije iz točke 42. ove presude, kao element koji može biti relevantan u svrhu utvrđivanja odgovornosti tijela javne vlasti po osnovi različitoj od prava Unije.

64

Taj zaključak ne isključuje niti mogućnost da sudovi države članice o kojoj je riječ izreknu naloge povezane s periodičnim novčanim kaznama kako bi se osiguralo da ta država poštuje obveze koje proizlaze iz članka 13. stavka 1. i članka 23. stavka 1. Direktive 2008/50 te usporedivih odredbi prethodnih direktiva, poput naloga povezanih s periodičnim novčanim kaznama koje je Conseil d’État (Državno vijeće, Francuska) izrekao u više nedavnih presuda.

65

S obzirom na sve prethodne razloge, na prvo pitanje valja odgovoriti da članke 3. i 7. Direktive 80/779, članke 3. i 7. Direktive 85/2003, članke 7. i 8. Direktive 96/62, članak 4. stavak 1. i članak 5. stavak 1. Direktive 1999/39 kao i članak 13. stavak 1. te članak 23. stavak 1. Direktive 2008/50 treba tumačiti na način da nemaju za cilj dodijeliti pojedincima pojedinačna prava na temelju kojih mogu imati pravo na naknadu štete u odnosu na državu članicu na osnovi načela odgovornosti države za štetu uzrokovanu pojedincima povredama Unijina prava koje joj se mogu pripisati.

66

Uzimajući u obzir odgovor na prvo pitanje, na drugo pitanje nije potrebno odgovoriti.

67

Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (veliko vijeće) odlučuje:

Članke 3. i 7. Direktive Vijeća 80/779/EEZ od 15. srpnja 1980. o graničnim vrijednostima kakvoće zraka i preporučenim vrijednostima za sumporni dioksid i lebdeće čestice, članke 3. i 7. Direktive Vijeća 85/203/EEZ od 7. ožujka 1985. o standardima kakvoće zraka za dušikov dioksid, članke 7. i 8. Direktive Vijeća 96/62/EZ od 27. rujna 1996. o procjeni i upravljanju kvalitetom zraka, članak 4. stavak 1. i članak 5. stavak 1. Direktive Vijeća 1999/30/EZ od 22. travnja 1999. o graničnim vrijednostima za sumporov dioksid, dušikov dioksid i dušikove okside, lebdeće čestice i olovo u zraku kao i članak 13. stavak 1. te članak 23. stavak 1. Direktive 2008/50/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 21. svibnja 2008. o kvaliteti zraka i čišćem zraku za Europu,

treba tumačiti na način da:

nemaju za cilj dodijeliti pojedincima pojedinačna prava kojima im se može dati pravo na naknadu štete u odnosu na državu članicu na osnovi načela odgovornosti države za štetu uzrokovanu pojedincima povredama prava Unije koje joj se mogu pripisati.