–

za Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei, prije Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, I. Ştefan, u svojstvu agenta,

–

za Europsku komisiju, J. Baquero Cruz, L. Mantl i I. Rogalski, u svojstvu agenata,

1

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 4. stavka 3. UEU‑a, u vezi s člankom 325. stavcima 1. i 2. UFEU‑a, članka 1. stavka 1. točke (a) Konvencije sastavljene na temelju članka K.3 Ugovora o Europskoj uniji o zaštiti financijskih interesa Europskih zajednica, potpisane u Bruxellesu 26. srpnja 1995. (SL 1995., C 316, str. 49.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 14., str. 50.; u daljnjem tekstu: Konvencija PFI) te članka 57. stavaka 1. i 3. i članka 98. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 od 11. srpnja 2006. o utvrđivanju općih odredaba o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu i Kohezijskom fondu i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1260/1999 (SL 2006., L 210, str. 25.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 14., svezak 2., str. 120.), kako je izmijenjena Uredbom (EU) br. 539/2010 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. lipnja 2010. (SL 2010., L 158, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 14., svezak 2., str. 258., u daljnjem tekstu: Uredba br. 1083/2006).

2

Zahtjev je upućen u okviru postupka povodom tužbe koju je podnio Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei (Ministarstvo javnih radova, razvoja i uprave, Rumunjska), prije nazvan Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice (Ministarstvo regionalnog razvoja i javne uprave, Rumunjska) (u daljnjem tekstu: Ministarstvo), protiv rješenja državnog odvjetništva o obustavi kaznenog postupka koji je pokrenut protiv osobe NE zbog kaznenih djela u vezi s protupravnim prisvajanjem sredstava iz općeg proračuna Europske unije.

3

Člankom 1. stavkom 1. točkom (a) Konvencije PFI predviđa se:

„1.   Za potrebe ove Konvencije, prijevare koje štetno utječu na financijske interese Europskih zajednica čine:

[…]”

4

U skladu s člankom 2. Uredbe br. 1083/2006, naslovljenim „Definicije”, točkom 7.:

„U smislu ove Uredbe, sljedeći izrazi imaju sljedeća značenja:

[…]

5

Člankom 57. te uredbe, naslovljenim „Trajnost operacija”, stavkom 1. određuje se:

„1.   Država članica ili upravljačko tijelo osiguravaju da operacija koja obuhvaća ulaganja u infrastrukturu ili proizvodna ulaganja zadrže sredstva iz fondova samo ako se unutar pet godina od njezina zaključenja značajno izmijeni, zbog promjene prirode vlasništva dijela infrastrukture ili prestanka proizvodne aktivnosti, što bi moglo utjecati na prirodu ili uvjete provedbe operacije ili što bi određenom poduzeću ili javnom tijelu dalo nepravednu prednost.

Smatra se da djelovanja obuhvaćena pomoći u okviru ESF‑a ne zadržavaju doprinos samo kada podliježu obvezi održavanja ulaganja u okviru primjenjivih pravila o državnim potporama u smislu članka 107. Ugovora o funkcioniranju Europske unije i kada se značajno izmijene zbog prestanka proizvodne aktivnosti u razdoblju navedenome u tim pravilima.

Države članice mogu smanjiti vremensko ograničenje iz prvog podstavka na tri godine s obzirom na održavanje ulaganja za mala i srednja poduzeća.”

6

Članak 98. navedene uredbe, naslovljen „Financijski ispravci država članica”, glasi:

„1.   Države članice u prvom stupnju snose odgovornost za istraživanje nepravilnosti, djelovanje na osnovi dokaza o bilo kakvoj velikoj promjeni koja utječe na prirodu provedbe ili kontrole operacija ili operativnih programa i odgovornost za izvršavanje potrebnih financijskih ispravaka.

2.   Država članica izvršava potrebne financijske ispravke u vezi s pojedinačnim ili sustavnim nepravilnostima koje su otkrivene u operacijama ili operativnim programima. Ispravci koje izvršava država članica sastoje se u ukidanju cjelokupnog ili dijela javnog doprinosa za operativni program. Država članica uzima u obzir prirodu i težinu nepravilnosti i financijski gubitak fondova.

Sredstva iz fondova koja su oslobođena na ovaj način država članica može ponovno koristiti do 31. prosinca 2015. za predmetni operativni program u skladu s odredbama iz stavka 3.

[…]

3.   Doprinos koji je ukinut u skladu sa stavkom 2. ne može se ponovno uporabiti za operaciju ili operacije koje su bile predmet ispravaka, a kad je financijski ispravak učinjen zbog sustavnih nepravilnosti, niti za postojeće operacije u okviru cijele ili dijela prioritetne osi u kojoj su nastale sustavne nepravilnosti.

4.   U slučaju sustavnih nepravilnosti, država članica proširuje svoje istražne radnje kako bi obuhvatila sve operacije koje bi mogle biti obuhvaćene nepravilnostima.”

7

Člankom 181. stavkom 1. legee nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea şi sancţionarea faptelor de corupţie (Zakon br. 78/2000 o sprečavanju, otkrivanju i sankcioniranju koruptivnih radnji) od 8. svibnja 2000., kako je izmijenjena legeom nr. 187/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 286/2009 privind Codul penal (Zakon br. 187/2012 za provedbu Zakona br. 286/2009 o Kaznenom zakoniku; u daljnjem tekstu: članak 181. stavak 1. Zakona br. 78/2000), određuje se:

„Uporaba ili predočenje lažnih, netočnih ili nepotpunih izjava ili dokumenata u zloj vjeri, koje za svoj učinak ima protupravno prisvajanje sredstava iz općeg proračuna Europske unije ili proračunâ kojima Unija upravlja odnosno kojima se upravlja u njezino ime, kaznit će se kaznom zatvora u trajanju od dvije do sedam godina i zabranom određenih prava.”

8

U skladu s člankom 2. stavkom 1. točkom (b) Ordonanțe de urgență nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora (Hitna vladina uredba br. 66/2011 o sprečavanju, utvrđivanju i kažnjavanju nepravilnosti prilikom stjecanja i korištenja europskih sredstava i/ili odgovarajućih nacionalnih javnih sredstava) od 29. lipnja 2011.:

„Za potrebe ove hitne uredbe, ‚prijevar[om]’ se smatra djelo počinjeno u vezi sa stjecanjem ili korištenjem europskih sredstava i/ili odgovarajućih nacionalnih javnih sredstava koje je kažnjivo na temelju Kaznenog zakonika ili drugih posebnih zakona.”

9

Članak 26. te uredbe glasi:

„Osim u slučajevima u kojima je pravilima koja je utvrdio međunarodni javni donator drukčije predviđeno, tijelo nadležno za upravljanje europskim sredstvima preuzima zadaću sastavljanja zapisnika o utvrđenju nepravilnosti i određivanja potraživanja iz proračuna na temelju članaka 20. i 21., kada:

10

Glavni predmet odnosi se na uvjete za provedbu projekta pod nazivom „Mănăstirea Cetățuia Negru Vodă – Legendă și tradiție” (manastir Cetățuia, Negru Vodă – Legenda i tradicija). Taj se projekt sufinancirao iz europskih sredstava, na temelju ugovora o financiranju čiji je korisnik Unitatea Administrativ Teritorială C. (Područna upravna jedinica C., Rumunjska), koju zastupa gradonačelnik, osoba NE.

11

Tim se ugovorom, među ostalim, predviđalo da će korisnik iz vlastitih sredstava tijekom razdoblja nakon provedbe projekta, odnosno razdoblja održivosti projekta, tiskati i distribuirati promotivni materijal poput letaka, razglednica, brošura, fotoalbuma i turističkih vodiča, kako bi osigurao javnost projekta.

12

Korisnik je, s jedne strane, podnio izvješće o održivosti ulaganja i, s druge strane, izvješće o distribuciji promotivnog materijala.

13

Ministarstvo je ocijenilo da postoje nedosljednosti između sadržaja tih izvješća i dokaza koje je korisnik predočio tijekom kontrole na licu mjesta. Iako je potonji izjavio da je pripremio i distribuirao promotivni materijal u skladu s ugovorom, on to nije u stanju u dovoljnoj mjeri opravdati, iz čega, prema mišljenju Ministarstva, proizlazi osnovana sumnja u pogledu točnosti dostavljenih dokumenata. Stoga Ministarstvo tvrdi da raspolaže čvrstim indicijama u vezi s predočenjem lažnih, netočnih ili nepotpunih izjava ili dokumenata.

14

Nakon što mu je Ministarstvo uputilo predmet, Parchetul de le pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție – Direcția Națională Anticorupție – Serviciul teritorial Pitești (Državno odvjetništvo pri Vrhovnom kasacijskom sudu – Nacionalna uprava za suzbijanje korupcije – Područna služba u Piteștiju, Rumunjska) pokrenuo je 14. veljače 2017. kazneni postupak zbog mogućeg kaznenog djela iz članka 181. stavka 1. Zakona br. 78/2000 odnosno uporabe ili predočenja lažnih, netočnih ili nepotpunih izjava ili dokumenata u zloj vjeri, čija je posljedica protupravno stjecanje sredstava iz općeg proračuna Europske unije.

15

Direcția Națională Anticorupție – Serviciul teritorial Pitești (Nacionalna uprava za suzbijanje korupcije – Područna služba u Piteștiju, Rumunjska) 12. svibnja 2017. pokrenula je kazneni postupak in rem zbog kaznenog djela iz članka 181. stavka 1. Zakona br. 78/2000.

16

Državni odvjetnik 1. kolovoza 2019. donio je rješenje o obustavi postupka jer je smatrao da nije utvrđeno postojanje činjenica o kojima je riječ u članku 181. stavku 1. Zakona br. 78/2000. Kako bi obrazložio tu odluku, najprije je utvrdio da su, u skladu s odredbama ugovora o financiranju, aktivnosti koje su predviđene za održavanje i nastavak aktivnosti turističke promidžbe tijekom pet godina koje slijede nakon provedbe projekta, uključujući tiskanje i distribuciju promotivnog materijala, bile financirane iz korisnikovih vlastitih sredstava, a ne uz pomoć proračuna Unije.

17

Nadalje je naveo da je izvješća, čiju točnost sadržaja Ministarstvo osporava, korisnik podnio nakon zaključenja projekta, u okviru ex post kontrole. Međutim, prema mišljenju državnog odvjetnika, nisu ispunjeni objektivni konstitutivni elementi kaznenog djela iz članka 181. stavka 1. Zakona br. 78/2000, s obzirom na to da u ovom slučaju nedostaje uzročna veza između predočenja ili uporabe isprava i protupravnog stjecanja europskih sredstava. Državni odvjetnik, dakle, smatra da je do stjecanja europskih sredstava došlo tijekom razdoblja provedbe projekta i da to stjecanje nije bilo uvjetovano predočenjem isprava iz razdoblja održivosti projekta, tako da se ne može smatrati da je proračunu Unije nanesena šteta.

18

Ministarstvo je 29. kolovoza 2019. čelniku odjela državnog odvjetništva pri Înalta Curte de Casație și Justiție – Direcția Națională Anticorupție (Vrhovni kasacijski sud – Nacionalna uprava za suzbijanje korupcije, Rumunjska) podnijelo žalbu protiv navedene odluke o obustavi postupka, pri čemu je tvrdilo da je ta obustava nezakonita i neosnovana. Ta je žalba odbijena kao neosnovana.

19

U tim je okolnostima Ministarstvo podnijelo tužbu Tribunalulu Argeș (Viši sud u Argeșu, Rumunjska) protiv rješenja o obustavi postupka od 1. kolovoza 2019.

20

U prilog svojoj tužbi Ministarstvo navodi da predočenje dokumenata koji sadržavaju netočne podatke nakon razdoblja provedbe projekta može činiti kazneno djelo iz članka 181. stavka 1. Zakona br. 78/2000. Smatra da se protupravno prisvajanje sredstava iz proračuna Unije, koje proizlazi iz tih dokumenata, mora ocjenjivati s obzirom na uvjete predviđene ugovorom o financiranju, na način da aktivnosti povezane s razdobljem održivosti, čak i ako su kasnije od stvarne realizacije projekta, ulaze u okvir ugovora i razdoblja njegova važenja.

21

U tim je okolnostima Tribunalul Argeş (Viši sud u Argeşu) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

22

Tribunalul Argeş (Viši sud u Argeşu) u svojoj je odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku zatražio da se o zahtjevu za prethodnu odluku o kojem je odlučeno ovom presudom odluči u ubrzanom postupku, na temelju članka 105. Poslovnika Suda. Taj je sud u prilog svojem zahtjevu u biti tvrdio da postoji opasnost da će isteći rok zastare za kaznenopravnu odgovornost u glavnom postupku.

23

Člankom 105. stavkom 1. Poslovnika predviđa se da, na zahtjev suda koji je uputio zahtjev za prethodnu odluku ili, iznimno, po službenoj dužnosti, predsjednik Suda može, nakon što sasluša suca izvjestitelja i nezavisnog odvjetnika, odlučiti da se o tom zahtjevu odluči u ubrzanom postupku kad priroda predmeta zahtijeva postupanje u kratkim rokovima.

24

U tom pogledu valja podsjetiti na to da je takav ubrzani postupak postupovni instrument koji treba odgovoriti na situaciju iznimne hitnosti (presuda od 20. travnja 2021., Repubblika, C‑896/19, EU:C:2021:311, t. 19. i navedena sudska praksa).

25

U ovom je slučaju predsjednik Suda 14. rujna 2020. odlučio, nakon što je saslušao suca izvjestitelja i nezavisnog odvjetnika, da nema osnove za prihvaćanje zahtjeva za ubrzani postupak jer odluka kojom se upućuju prethodna pitanja ne sadržava dovoljno elemenata za utvrđivanje izvanrednih okolnosti koje mogu opravdati odlučivanje o zahtjevu za prethodnu odluku u kratkim rokovima. Naime, sud koji je uputio zahtjev potkrijepio je svoj zahtjev samo datumom nastanka činjenica i navođenjem nacionalnih pravila primjenjivih u području zastare kaznenopravne odgovornosti, pri čemu se nije izjašnjavao o primjeni tih pravila u glavnom postupku.

26

Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li pojam „prijevare koje štetno utječu na financijske interese” Unije iz članka 1. stavka 1. točke (a) Konvencije PFI tumačiti na način da on uključuje uporabu lažnih ili netočnih izjava predočenih nakon provedbe projekta koji se financira, kako bi se stvorio privid poštovanja obveza predviđenih za razdoblje održivosti projekta.

27

U skladu s tekstom članka 1. stavka 1. točke (a) Konvencije PFI, „prijevare koje štetno utječu na financijske interese” Unije čine, u odnosu na rashode, svako namjerno djelovanje ili propust koji se odnosi na uporabu ili predočenje lažnih, netočnih ili nepotpunih izjava ili dokumenata koje za svoj učinak ima protupravno prisvajanje ili nezakonito zadržavanje sredstava iz proračuna Unije.

28

Dakle, „prijevare koje štetno utječu na financijske interese” Unije iz članka 1. stavka 1. točke (a) Konvencije PFI obuhvaćaju ne samo protupravno stjecanje nego i nezakonito zadržavanje sredstava iz proračuna Unije. Stoga prijevara čiji je cilj nezakonito zadržavanje sredstava može biti i neispunjavanje obveza prijavljivanja nakon stjecanja navedenih sredstava.

29

Slijedom toga, pojam „prijevare koje štetno utječu na financijske interese” Unije iz članka 1. stavka 1. točke (a) Konvencije PFI nužno treba tumačiti na način da uključuje namjernu uporabu lažnih ili netočnih izjava predočenih nakon provedbe projekta koji se financira, kako bi se stvorio privid poštovanja obveza predviđenih ugovorom o financiranju za razdoblje održivosti tog projekta, s ciljem da se nezakonito zadrže sredstva iz proračuna Unije. Taj pojam stoga obuhvaća sva razdoblja tijekom kojih se ugovorom o financiranju nameću obveze korisnicima, uključujući razdoblje održivosti.

30

Osim toga, nije važno odakle potječu sredstva koja služe za ispunjavanje obveze povezane s ugovorom o financiranju, s obzirom na to da su dodjela i zadržavanje sredstava iz proračuna Unije uvjetovani poštovanjem navedene obveze.

31

Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da na prvo pitanje valja odgovoriti da pojam „prijevare koje štetno utječu na financijske interese” Unije iz članka 1. stavka 1. točke (a) Konvencije PFI treba tumačiti na način da on uključuje uporabu lažnih ili netočnih izjava predočenih nakon provedbe projekta koji se financira, kako bi se stvorio privid poštovanja obveza predviđenih za razdoblje održivosti projekta.

32

Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li načelo nadređenosti prava Unije tumačiti na način da se njime nacionalnom sudu nalaže da odredbe nacionalnog prava tumači u skladu s obvezama iz članka 325. stavaka 1. i 2. UFEU‑a, u vezi s člankom 1. stavkom 1. točkom (a) Konvencije PFI.

33

Kako bi se odgovorilo na to pitanje, najprije treba podsjetiti na to da načelo nadređenosti prava Unije zahtijeva da sva tijela država članica osiguraju puni učinak različitih odredaba Unije, pri čemu pravo država članica ne može utjecati na učinak koji se tim različitim odredbama priznaje na području navedenih država (presuda od 24. lipnja 2019., Popławski, C‑573/17, EU:C:2019:530, t. 54. i navedena sudska praksa).

34

U tom pogledu valja istaknuti da je načelo usklađenog tumačenja domaćeg prava, na temelju kojeg je nacionalni sud dužan tumačiti domaće pravo u najvećoj mogućoj mjeri u skladu sa zahtjevima prava Unije, svojstveno sustavu uspostavljenom Ugovorima jer nacionalnom sudu omogućuje da u okviru svojih nadležnosti osigura punu učinkovitost prava Unije kada odlučuje u određenom sporu u kojem postupa (presuda od 24. lipnja 2019., Popławski, C‑573/17, EU:C:2019:530, t. 55. i navedena sudska praksa).

35

Stoga je na sudu koji je uputio zahtjev da u predmetnom slučaju ocijeni može li se nacionalno pravo tumačiti na način da se odnosi ne samo na protupravno stjecanje nego i na nezakonito zadržavanje sredstava u slučaju kada ono može činiti prijevaru koja štetno utječe na financijske interese Unije, kako je ona definirana u članku 1. stavku 1. točki (a) Konvencije PFI.

36

U tom kontekstu nadalje valja istaknuti da se člankom 325. stavcima 1. i 2. UFEU‑a državama članicama nameće obveza točno određenog rezultata u pogledu donošenja odvraćajućih i djelotvornih mjera te njihove obveze poduzimanja istih mjera radi suzbijanja prijevara koje štetno utječu na financijske interese Unije kao što su mjere koje one poduzimaju radi suzbijanja prijevara koje su usmjerene protiv njihovih vlastitih financijskih interesa, a koja obveza nije povezana ni s jednim uvjetom. Stoga je učinak te odredbe, samom činjenicom njezina stupanja na snagu, na temelju načela nadređenosti prava Unije u njegovu odnosu s unutarnjim pravom država članica, da se svaka postojeća suprotna odredba nacionalnog prava ipso iure ne primjenjuje (vidjeti u tom smislu presudu od 8. rujna 2015., Taricco i dr., C‑105/14, EU:C:2015:555, t. 51. i 52.).

37

Slijedom toga, s obzirom na odgovor na prvo prethodno pitanje, tumačenje nacionalnog prava – u skladu s kojim se progon zbog izjava koje se mogu okvalificirati kao „prijevara”, u smislu prava Unije, može poduzeti samo kada je do tih izjava došlo tijekom provedbe projekta, a ne tijekom razdoblja održivosti – je, neovisno o tome odakle potječu korištena sredstva, nedostatno, a stoga i u suprotnosti s obvezama koje proizlaze iz prava Unije, s obzirom na to da se tim tumačenjem može spriječiti donošenje djelotvornih i odvraćajućih sankcija za slučaj prijevara koje štetno utječu na financijske interese Unije.

38

Naposljetku, prilikom usklađenog tumačenja nacionalnih odredaba, sud koji je uputio zahtjev mora također osigurati poštovanje temeljnih prava zainteresiranih osoba i izbjeći da se tim osobama nametnu sankcije koje bi one izbjegle da su primijenjene te odredbe nacionalnog prava, u skladu s obvezama koje proizlaze iz načela zakonitosti kaznenih djela i kazni u kaznenom pravu (vidjeti u tom smislu presudu od 8. rujna 2015., Taricco i dr., C‑105/14, EU:C:2015:555, t. 53.).

39

Stoga, ako nacionalni sud smatra da se usklađenim tumačenjem nacionalnih odredaba povređuje načelo zakonitosti kaznenih djela i kazni, nije dužan poštovati tu obvezu čak i ako njezino poštovanje omogućava ispravljanje nacionalne situacije koja je neusklađena s pravom Unije. Dakle, nacionalni zakonodavac treba poduzeti nužne mjere (vidjeti u tom smislu presudu od 5. prosinca 2017., M. A. S. i M. B., C‑42/17, EU:C:2017:936, t. 61. i navedenu sudsku praksu).

40

Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da na drugo pitanje valja odgovoriti da načelo nadređenosti prava Unije treba tumačiti na način da se njime nacionalnom sudu nalaže da odredbe nacionalnog prava tumači u skladu s obvezama iz članka 325. stavaka 1. i 2. UFEU‑a, u vezi s člankom 1. stavkom 1. točkom (a) Konvencije PFI, pod uvjetom da takvo tumačenje ne dovodi do povrede načela zakonitosti kaznenih djela i kazni.

41

Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (osmo vijeće) odlučuje: