–

za Consorzio Italian Management e Catania Multiservizi SpA, E. Giardino i A. Cariola, avvocati,

–

za Rete Ferroviaria Italiana SpA, U. Cossu, avvocato,

–

za talijansku vladu, G. Palmieri, u svojstvu agenta, uz asistenciju S. Fiorentina, avvocato dello Stato,

–

za španjolsku vladu, M. J. García‑Valdecasas Dorrego, u svojstvu agenta,

–

za Europski parlament, L. Visaggio i R. van de Westelaken, u svojstvu agenata,

–

za Vijeće Europske unije, E. Moro i M. Balta, u svojstvu agenata,

–

za Europsku komisiju, G. Gattinara i P. Ondrůšek, u svojstvu agenata,

1

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 3. stavka 3. UEU‑a, članaka 26., 56. do 58. i 101. UFEU‑a, članka 16. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) i Direktive 2004/17/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka nabave subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga (SL 2004., L 134, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 43.), kako je izmijenjena Uredbom Komisije (EU) br. 1251/2011 od 30. studenoga 2011. (SL 2011., L 319, str. 43.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 11., str. 159.; u daljnjem tekstu: Direktiva 2004/17) i na ocjenu valjanosti Direktive 2004/17.

2

Zahtjev je upućen u okviru spora između Consorzio Italian Management i Catania Multiservizi SpA i Rete Ferroviaria Italiana SpA (u daljnjem tekstu: RFI) povodom odbijanja potonjeg da, nakon dodjele ugovora koji se odnosi, među ostalim, na usluge čišćenja željezničkih postaja, usvoji njihov zahtjev za izmjenu cijene u tom ugovoru o javnoj nabavi.

3

Direktivom 2004/17 usklađuju se postupci javne nabave u posebnim sektorima, navedenima u njezinim člancima 3. do 7., među koje pripadaju i usluge prijevoza.

4

Članak 10. u poglavlju III. Glave I. pod naslovom „Opća načela”, koji je naslovljen „Načela sklapanja ugovora”, propisuje:

„Naručitelji postupaju s gospodarskim subjektima na jednak i nediskriminirajući način te djeluju transparentno.”

5

Sukladno članku 16. navedene direktive, pod naslovom „Pragovi za ugovore”:

„Osim u slučajevima kada se ne primjenjuje na temelju izuzeća iz članaka od 19. do 26. ili u skladu s člankom 30. u vezi s obavljanjem predmetne djelatnosti, ova se Direktiva primjenjuje na ugovore čija procijenjena vrijednost bez poreza na dodanu vrijednost (PDV) nije manja od sljedećih pragova:

[…]”

6

Članak 20. iste direktive, naslovljen „Ugovori koji se sklapaju u svrhe koje ne uključuju obavljanje obuhvaćene djelatnosti ili u svrhu obavljanja takve djelatnosti u trećoj zemlji”, u stavku 1. propisuje:

„Ova se Direktiva ne primjenjuje na ugovore koje naručitelji sklapaju u svrhe koje ne uključuju obavljanje njihovih djelatnosti koje su opisane u člancima od 3. do 7. […].”

7

Članak 55. Direktive 2004/17, pod naslovom „Kriteriji za odabir ponude”, u stavku 1. predviđa:

„Ne dovodeći u pitanje nacionalne zakone, druge propise i administrativne odredbe o plaćanju naknade za određene usluge, kriteriji na kojima naručitelji temelje odabir ponude su:

8

Na temelju članka 94. Poslovnika Suda:

„Osim teksta prethodnih pitanja postavljenih Sudu zahtjev za prethodnu odluku sadrži:

[…]

9

Člankom 2. stavkom 4. Decreto legislativo n. 163, Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (Uredba sa zakonskom snagom br. 163 o Zakoniku o ugovorima o javnoj nabavi radova, usluga i robe kojim se prenose direktive 2004/17/EZ i 2004/18/EZ) od 12. travnja 2006. (Redoviti dodatak GURI‑ju br. 100 od 2. svibnja 2006.; u daljnjem tekstu: Uredba sa zakonskom snagom br. 163/2006) predviđeno je:

„Ako ovim zakonikom nije izričito propisano, ugovorna aktivnost subjekata iz prvog članka također je uređena odredbama građanskog zakonika”.

10

Sukladno članku 115. Uredbe sa zakonskom snagom br. 163/2006 naslovljenom „Prilagođavanje cijene”:

„1.   Svi ugovori o isporuci usluga ili robe koji se izvode s uzastopnim činidbama moraju sadržavati odredbu o periodičnoj izmjeni cijene. Izmjena se provodi na temelju ispitivanja koje provode voditelji odgovorni za nabavu robe i usluga na temelju podataka iz članka 7. stavka 4. točke (c) i stavka 5.”

11

Članak 115. te Uredbe sa zakonskom snagom ne pripada među odredbe te uredbe koje su, na temelju njezina članka 206., bile primjenjive na javne nabave u posebnim sektorima koji odgovaraju onima iz članaka 3. do 7. Direktive 2004/17.

12

Članak 1664. Codice civile (Građanski zakonik) naslovljen „Naplatnost ili teškoće u izvršenju” u stavku 1. predviđa:

„Kada, zbog nepredviđenih okolnosti, dolazi do povećanja ili smanjenja troška materijala ili radne snage, što dovodi do povećanja ili smanjenja više od desetine ukupne ugovorene cijene, uspješni ponuditelj ili nositelj projekta može zahtijevati izmjenu te cijene. Izmjena se može dopustiti jedino za razliku u cijeni koja prelazi desetinu cijene.”

13

Društvo RFI je dodijelilo tužiteljima u glavnom postupku ugovor o javnoj nabavi koji se odnosi na pružanje usluga čišćenja, održavanje interijera u prostorijama i drugim javnim prostorima kao i na druge sporedne usluge u željezničkim postajama, postrojenjima, uredima i radionicama koje su raspršene po cjelokupnom području koje pripada pod Direzione Compartimentale Movimento de Cagliari (Regionalna uprava za promet u Cagliariju, Italija). Ugovor je sadržavao posebnu odredbu kojom se određuju načini izmjene ugovorene cijene, kojima se odstupa od članka 1664. Građanskog zakonika.

14

Tijekom izvršavanja tog ugovora o javnoj nabavi tužitelji u glavnom postupku zatražili su od društva RFI izmjenu prethodno ugovorene cijene javne nabave kako bi se uzelo u obzir povećanje ugovornih troškova koji proizlaze iz povećanja troškova osoblja. Odlukom od 22. veljače 2012. društvo RFI je odbilo taj zahtjev.

15

Nakon toga odbijanja tužitelji u glavnom postupku podnijeli su Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (Regionalni upravni sud Sardinije, Italija) tužbu za poništenje navedene odluke.

16

Presudom od 11. lipnja 2014. Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (Regionalni upravni sud Sardinije, Italija) odbio je tu tužbu. Taj je sud smatrao da članak 115. Uredbe sa zakonskom snagom br. 163/2006 nije primjenjiv na ugovor o javnoj nabavi koji se odnosi na posebne sektore, kao što je predmetni ugovor o javnoj nabavi u glavnom postupku. Taj je sud, naime, smatrao da je isporuka usluga čišćenja kolodvora, postrojenja, ureda i radionica bila sporedna u odnosu na izvršavanje aktivnosti koje potpadaju pod posebne sektore jer su se odnosile na nužne elemente koji su sastavni dio mreže željezničkog prijevoza. Navedeni sud je dodao da izmjena cijene nije bila obvezujuća na temelju članka 1664. Građanskog zakonika s obzirom na to da ugovorne stranke mogu odstupiti od te odredbe unošenjem u taj ugovor ugovorne odredbe kojom se ograničava izmjena cijene, kao što je bio slučaj u predmetu u glavnom predmetu.

17

Tužitelji u glavnom postupku su protiv te presude podnijeli žalbu sudu koji je uputio zahtjev, tvrdeći, u okviru svojeg prvog i drugog tužbenog razloga, da su članak 115. Uredbe sa zakonskom snagom br. 163/2006 ili, alternativno, članak 1664. Građanskog zakonika primjenjivi na predmetni ugovor o javnoj nabavi u glavnom postupku, suprotno onome što je odlučio Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (Regionalni upravni sud Sardinije, Italija). Tužitelji u glavnom postupku su, osim toga, osporavali i sukladnost osobito članaka 115. i 206. Uredbe sa zakonskom snagom br. 163/2006 s pravom Unije, tvrdeći da su te odredbe, u dijelu u kojem se njima isključuje izmjena cijene u sektoru prometa, konkretnije u povezanim ugovorima vezanima uz čišćenje, bile protivne, osobito, članku 3. stavku 3. UEU‑a i člancima 26., 101. i sljedećim člancima UFEU‑a te Direktivi 2004/17. Nacionalni propisi su stoga bili prekomjerni i neopravdani u odnosu na zakonodavstvo Unije. Navedeno je zakonodavstvo također neopravdano neproporcionalno te je moglo dovesti uspješnog ponuditelja za ugovor o javnoj nabavi koja se odnosi na usluge čišćenja u podređeni i slabiji položaj u odnosu na javno poduzeće, što stvara nepravičnu i neproporcionalnu ugovornu neravnotežu te bi izmijenilo pravila o funkcioniranju tržišta. Najzad, u slučaju kada bi isključenje izmjene cijene u svim ugovorima koji su sklopljeni i primjenjuju se na posebne sektore izravno proizlazilo iz Direktive 2004/17, potonja ne bi bila valjana.

18

Kada je riječ o prvom tužbenom razlogu koji ističu tužitelji u glavnom postupku, sud koji je uputio zahtjev izrazio je namjeru da ga odbije i potvrdi analizu Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (Regionalni upravni sud Sardinije, Italija) prema kojoj predmetni ugovor o javnoj nabavi u glavnom postupku, s obzirom na to da je povezan funkcionalnom vezom s posebnim sektorima, potpada pod odredbe Uredbe sa zakonskom snagom br. 163/2006 koje se primjenjuju na navedene sektore. Sud koji je uputio zahtjev navodi da namjerava također odbiti drugi tužbeni razlog koji ističu tužitelji u glavnom postupku jer te odredbe, s obzirom na to da su obvezujuće naravi, imaju prednost pred odredbama članka 1664. Građanskog zakonika zbog toga što su predmetne stranke glavnog postupka predvidjele posebno pravilo kojime se odstupa od tog članka i što uvjet „nepredviđenih okolnosti” iz toga članka u ovom slučaju nije ispunjen. Taj sud međutim smatra da, s obzirom na to da odlučuje u posljednjem stupnju i da su mu tužitelji u glavnom postupku uputili zahtjev u tom smislu, mora provjeriti sukladnost s pravom Unije, osobito članka 206. Uredbe sa zakonskom snagom br. 163/2006, u dijelu u kojem se njime isključuje primjenjivost članka 115. te uredbe ne samo na ugovore o javnoj nabavi koji pripadaju posebnim sektorima, nego također, u skladu s tumačenjem sudske prakse, i na javnu nabavu usluga koje su, iako ne pripadaju u posebne sektore, s njima povezane funkcionalnom vezom. Osim toga, sud koji je uputio zahtjev smatra da sukladno sudskoj praksi Suda mora potonjem uputiti pitanje o valjanosti Direktive 2004/17 koje ističu tužitelji u glavnom postupku.

19

U tim je okolnostima Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

20

Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev, u bitnome, pita treba li članak 3. stavak 3. UEU‑a, članke 26., 56. do 58. i 101. UFEU‑a, članak 16. Povelje i Direktivu 2004/17 tumačiti na način da im se protive pravila nacionalnog prava, poput onih u glavnom postupku, koja ne predviđaju periodičnu izmjenu cijena nakon provedbe postupka javne nabave u sektorima obuhvaćenima navedenom direktivom.

21

Uvodno, treba podsjetiti da, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, u okviru suradnje između Suda i nacionalnih sudova, potreba za tumačenjem prava Unije koje će biti korisno nacionalnom sudu zahtijeva da se on strogo pridržava uvjeta u pogledu sadržaja zahtjeva za prethodnu odluku koji su izričito navedeni u članku 94. Poslovnika Suda, a koje sud koji je uputio zahtjev mora poznavati (presuda od 26. srpnja 2017., Persidera, C‑112/16, EU:C:2017:597, t. 27. i navedena sudska praksa). Na te se zahtjeve, nadalje, podsjeća u Preporukama Suda namijenjenima nacionalnim sudovima koje se odnose na pokretanje prethodnog postupka (SL 2012., C 338, str. 1.).

22

Stoga je nužno, kako je to određeno u članku 94. točkama (a) do (c) Poslovnika, da zahtjev za prethodnu odluku sadržava, s jedne strane, sažeti prikaz relevantnih činjenica, ili barem prikaz činjeničnih okolnosti na kojima se temelje pitanja, i, s druge strane, prikaz razloga koji su naveli sud koji je uputio zahtjev da se zapita o tumačenju ili valjanosti određenih odredaba prava Unije kao i pojašnjenje veze koja po mišljenju tog suda postoji između tih odredaba i nacionalnog zakonodavstva primjenjivog u glavnom postupku (vidjeti, u tom smislu, presudu od 26. srpnja 2017., Persidera, C‑112/16, EU:C:2017:597, t. 28. i 29. i navedenu sudsku praksu).

23

Treba istaknuti da, u tom pogledu, zahtjev za prethodnu odluku ne daje nikakvo objašnjenje kada je riječ o relevantnosti tumačenja članka 3. stavka 3. UEU‑a kao i članaka 26., 57., 58. i 101. UFEU‑a za rješenje glavnog postupka. Isto vrijedi također i za članak 56. UFEU‑a u dijelu u kojem se odnosi na druge vidove koji nisu oni koji su predmet ispitivanja Suda u točki 32. ove presude.

24

Slijedi da je prvo pitanje, s obzirom na to, nedopušteno.

25

Kao prvo, kada je riječ o tumačenju Direktive 2004/17 i njezinih općih načela, sud koji je uputio zahtjev smatra da je javna nabava u glavnom postupku obuhvaćena tom direktivom, s obzirom na to da ju je proveo javni naručitelj u smislu potonje, u ovom slučaju društvo RFI, i da je funkcionalno povezana s aktivnošću željezničkog prijevoza koja je obuhvaćena područjem primjene navedene direktive.

26

U tom pogledu iz sudske prakse Suda proizlazi da se Direktiva 2004/17 stvarno primjenjuje ne samo na javne nabave koje su provedene u području jedne od aktivnosti izričito navedenih u njezinim člancima 3. do 7., nego također i na javne nabave koje, iako su različite po naravi i mogu prema tomu, kao takve, normalno biti obuhvaćene područjem primjene Direktive Europskog parlamenta i Vijeća 2004/18/EZ od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama (SL 2004., L 134, str. 114.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 156.), služe izvršavanju aktivnosti definiranih Direktivom 2004/17. Posljedično, s obzirom na to da javna nabava koju je naručitelj proveo ima veze s aktivnošću koju potonji izvršava u sektorima iz članaka 3. do 7. te direktive, ta javna nabava mora podlijegati postupcima predviđenima navedenom direktivom (vidjeti, u tom smislu, presudu od 10. travnja 2008., Ing. Aigner, C‑393/06, EU:C:2008:213, t. 56. do 59.).

27

Štoviše, iako odluka kojom se upućuje prethodno pitanje ne sadržava nikakve podatke koji bi se odnosili na vrijednost predmetne javne nabave u glavnom postupku, iz dokumenata u spisu kojima raspolaže Sud proizlazi da ta vrijednost prelazi prag relevantan za primjenu navedene direktive, koji je na temelju njezina članka 16. točke (a) određen na 400000 eura.

28

Direktiva 2004/17 je, prema tome, relevantna za davanje odgovora na prvo prethodno pitanje.

29

U tom pogledu treba istaknuti da ni iz jedne odredbe navedene direktive ne proizlazi da potonju treba tumačiti na način da joj se protive odredbe nacionalnog prava, poput članka 115. u vezi s člankom 206. Uredbe sa zakonskom snagom br. 163/2006, koje ne propisuju periodične izmjene cijene nakon provedbe postupka javne nabave u sektorima obuhvaćenima istom direktivom s obzirom na to da potonja ne nameće nikakvu posebnu obvezu državama članicama da propisuju odredbe kojima se od naručitelja zahtijeva da odobravaju svojim ugovornim suradnicima izmjenu cijene povećanjem nakon provedbe postupka javne nabave.

30

Isto tako se opća načela na kojima se temelji Direktiva 2004/17, osobito načelo jednakog postupanja i obveza transparentnosti koja iz njega proizlazi, koji su ugrađeni u članak 10. te direktive, ne protive takvim pravilima. Nasuprot tomu, ne može se isključiti da bi se izmjenom cijene nakon dodjele ugovora moglo povrijediti to načelo i tu obvezu (vidjeti, prema analogiji, presudu od 7. rujna 2016., Finn Frogne, C‑549/14, EU:C:2016:634, t. 40.). Naime, kao što Komisija ističe u svojim pisanim očitovanjima, cijena javne nabave iznimno je važan element za ocjenu ponuda naručitelja, a također i za dodjelu ugovora određenom gospodarskom subjektu. Ta važnost, među ostalim, proizlazi i iz navođenja cijene u oba kriterija za dodjelu ugovora iz članka 55. stavka 1. Direktive 2004/17. U tim okolnostima, pravila nacionalnog prava koja ne predviđaju periodičnu izmjenu cijene nakon provedbe postupka javne nabave u sektorima obuhvaćenima tom direktivom više favoriziraju poštovanje tih načela.

31

Iz tih razmatranja proizlazi da Direktivu 2004/17 i opća načela na kojima se ona temelji treba tumačiti na način da im se ne protive pravila nacionalnog prava poput onih u glavnom postupku, koja ne predviđaju periodičnu izmjenu cijene nakon provedbe postupka javne nabave u sektorima obuhvaćenima tom direktivom.

32

Kao drugo, kada je riječ o tumačenju članka 56. UFEU‑a, treba istaknuti da su tim člankom utvrđeni, u području slobode pružanja usluga, načelo jednakosti i nediskriminacije i obveza transparentnosti, čija usklađenost s pravilima nacionalnog prava poput dotičnih iz glavnog postupka je već ocijenjena u točki 30. ove presude. Zbog toga u tom pogledu nije potrebno ponovno tumačiti taj članak.

33

Kao treće, kada je riječ o tumačenju članka 16. Povelje, treba podsjetiti da se, na temelju članka 51. stavka 1. potonje, njezine odredbe odnose na države članice samo kada provode pravo Unije. Na temelju članka 51. stavka 2. Povelje, potonjom se ne proširuje područje primjene prava Unije izvan ovlasti Unije, ne uspostavlja se nova ovlast ni zadaća za Uniju niti se mijenjaju ovlasti i zadaće kako su utvrđene Ugovorima. Stoga je Sud pozvan tumačiti, u odnosu na Povelju, pravo Unije u njime dodijeljenim mu granicama (presuda od 10. srpnja 2014., Julián Hernández i dr., C‑198/13, EU:C:2014:2055, t. 32. i navedena sudska praksa).

34

U tom pogledu valja podsjetiti da pojam „provedba prava Unije”, u smislu članka 51. Povelje, nameće postojanje određenog stupnja povezanosti između akta prava Unije i predmetne nacionalne mjere. Osobito, Sud je odlučio o neprimjenjivosti temeljnih prava Unije u vezi s nacionalnim propisom jer odredbe Unije u dotičnom području ne nameću državama članicama nikakvu obvezu u pogledu situacije iz glavnog postupka (presuda od 10. srpnja 2014., Julián Hernández i dr., C‑198/13, EU:C:2014:2055, t. 34. i 35. i navedena sudska praksa).

35

U ovom slučaju, budući da iz točaka 29. i 30. ove presude proizlazi da ni Direktiva 2004/17 niti opća načela na kojima se ona temelji ne nameću državama članicama posebnu obvezu propisivanja odredbi kojima bi se od naručitelja zahtijevalo da odobravaju svojim ugovornim suradnicima izmjenu cijene povećanjem nakon provedbe javne nabave, predmetne odredbe Uredbe sa zakonskom snagom br. 163/2006 u glavnom postupku, u dijelu u kojem se njima ne predviđa periodična izmjena cijene javne nabave u sektorima obuhvaćenima navedenom direktivom, ne predstavljaju poveznicu s navedenom direktivom te se, prema tome, ne može smatrati da se njima provodi pravo Unije.

36

S obzirom na prethodna razmatranja, na prvo pitanje treba odgovoriti tako da Direktivu 2004/17 i opća načela na kojima se ona temelji treba tumačiti na način da im se ne protive pravila nacionalnog prava poput onih u glavnom postupku, koja ne predviđaju periodičnu izmjenu cijene nakon provedbe postupka javne nabave u sektorima obuhvaćenima tom direktivom.

37

Iz sudske prakse Suda proizlazi da, ako je očito da tumačenje ili ocjena valjanosti pravila Unije koje je zatražio nacionalni sud nemaju nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom spora u glavnom postupku ili ako je problem hipotetski, Sud može odbaciti zahtjev nacionalnog suda kao nedopušten (vidjeti, u tom smislu, presudu od 28. ožujka 2017., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, t. 50. i navedenu sudsku praksu).

38

U tom pogledu treba istaknuti da se ovo pitanje, kojime se sud koji je uputio zahtjev zapitao o valjanosti Direktive 2004/17, temelji na premisi prema kojoj predmetne odredbe Uredbe sa zakonskom snagom br. 163/2006 u glavnom postupku, u dijelu u kojem ne propisuju periodičnu izmjenu cijene javne nabave u sektorima obuhvaćenima tom direktivom, predstavljaju provedbu potonje.

39

Međutim, budući da iz ispitivanja prvog pitanja proizlazi da se ni Direktivi 2004/17 niti općim načelima na kojima se ona temelji ne protive pravila nacionalnog prava, poput dotičnih u glavnom postupku, koja ne predviđaju periodičnu izmjenu cijene nakon provedbe postupka javne nabave u sektorima obuhvaćenima tom direktivom, ovo pitanje je hipotetske naravi.

40

U tim okolnostima treba zaključiti da je drugo pitanje nedopušteno.

41

Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenoga, Sud (deveto vijeće) odlučuje:

Direktivu 2004/17/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka nabave subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga, kako je izmijenjena Uredbom Komisije (EU) br. 1251/2011 od 30. studenoga 2011., i opća načela na kojima se ona temelji treba tumačiti na način da im se ne protive pravila nacionalnog prava poput onih u glavnom postupku, koja ne predviđaju periodičnu izmjenu cijene nakon provedbe postupka javne nabave u sektorima obuhvaćenima tom direktivom.