1

Republika Poljska svojom tužbom zahtijeva od Suda, primarno, da poništi Direktivu (EU) 2016/2284 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. prosinca 2016. o smanjenju nacionalnih emisija određenih atmosferskih onečišćujućih tvari, o izmjeni Direktive 2003/35/EZ i stavljanju izvan snage Direktive 2001/81/EZ (SL 2016., L 344, str. 1.; u daljnjem tekstu: pobijana direktiva) i, podredno, da tu direktivu poništi u dijelu u kojem su njome utvrđene nacionalne obveze smanjenja tih emisija do 2030.

2

Uvodne izjave 1., 3., 5. do 9., 10., 13., 14., 18. i 19. pobijane direktive glase kako slijedi:

[…]

[…]

[…]

[…]

3

Člankom 1. pobijane direktive određeno je:

„1.   Kako bi se ostvario napredak u postizanju razina kvalitete zraka koje ne dovode do značajnih negativnih učinaka i rizika za ljudsko zdravlje i okoliš, ovom se Direktivom uspostavljaju obveze smanjenja emisija za antropogene atmosferske emisije država članica sumporova dioksida (SO2), dušikovih oksida (NOx), nemetanskih hlapivih organskih spojeva (NMHOS), amonijaka (NH3) i sitnih lebdećih čestica (PM2,5) te se zahtijeva izrada, donošenje i provedba nacionalnih programa kontrole onečišćenja zraka, kao i praćenje emisija tih onečišćujućih tvari i drugih onečišćujućih tvari navedenih u Prilogu I. i njihovih učinaka te izvješćivanje o njima.

2.   Ovom se Direktivom također doprinosi postizanju:

4

Članak 4. te direktive glasi:

„1.   Države članice kao minimum ograničavaju svoje godišnje antropogene emisije sumporova dioksida, dušikovih oksida, nemetanskih hlapivih organskih spojeva, amonijaka i sitnih lebdećih čestica u skladu s nacionalnim obvezama smanjenja emisija primjenjivima od 2020. do 2029. i od 2030. nadalje, kako je utvrđeno u Prilogu II.

2.   Ne dovodeći u pitanje stavak 1., države članice poduzimaju potrebne mjere namijenjene ograničavanju svojih […] emisija za 2025. Okvirne razine tih emisija utvrđuju se linearnom putanjom smanjenja utvrđenom između njihovih razina emisija definiranih obvezama smanjenja emisija za 2020. i razina emisija definiranih obvezama smanjenja emisija za 2030.

Države članice mogu slijediti nelinearnu putanju smanjenja ako je to ekonomski ili tehnički učinkovitije te pod uvjetom da se ona od 2025. postupno približava linearnoj putanji smanjenja te da se njome ne utječe na obvezu smanjenja emisija za 2030. Države članice utvrđuju tu nelinearnu putanju smanjenja i razloge zbog kojih se ona slijedi u nacionalnim programima kontrole onečišćenja zraka koje treba dostaviti Komisiji u skladu s člankom 10. stavkom 1.

Ako se emisije za 2025. ne mogu ograničiti u skladu s utvrđenom putanjom smanjenja, države članice u naknadnim informativnim izvješćima o inventaru, koja trebaju dostaviti Komisiji u skladu s člankom 10. stavkom 2., navode razloge za to odstupanje, kao i mjere kojima bi se države članice vratile na svoju putanju.

[…]”

5

U skladu s člankom 5. stavkom 3. navedene direktive:

„Ako u određenoj godini država članica, za koju su jedna ili više obveza smanjenja utvrđenih u Prilogu II. postavljene na razini strožoj od troškovno učinkovitog smanjenja utvrđenog u TSAP‑u 16, ne može poštovati relevantne obveze smanjenja emisija nakon što je provela sve troškovno učinkovite mjere, za nju se smatra da poštuje tu relevantnu obvezu smanjenja emisija za najviše pet godina, pod uvjetom da za svaku od tih godina nadomjesti to nepoštovanje obveza istovrijednim smanjenjem emisija druge onečišćujuće tvari navedene u Prilogu II.”

6

Članak 14. stavak 3. te direktive glasi kako slijedi:

„Komisija na svojim internetskim stranicama objavljuje:

[…]”

7

U Prilogu II. pobijanoj direktivi nalazi se popis u kojemu se navode nacionalne obveze smanjenja emisija za 2020. do 2029. i od 2030.

8

U skladu s Prilogom III., dijelom I. točkom 1. te direktive:

„Početnim nacionalnim programima kontrole onečišćenja zraka iz članaka 6. i 10. obuhvaćen je barem sljedeći sadržaj:

[…]

[…]

[…]”

9

Međuinstitucijski sporazum između Europskog parlamenta, Vijeća Europske unije i Europske komisije od 13. travnja 2016. o boljoj izradi zakonodavstva (SL 2016., L 123, str. 1.; u daljnjem tekstu: Međuinstitucijski sporazum o boljoj izradi zakonodavstva) sadržava Glavu III., naslovljenu „Instrumenti za bolju izradu zakonodavstva” u kojoj se nalaze, među ostalim, točke 12. do 15. tog sporazuma. Te točke glase:

Procjene učinka su instrument koji služi za pomoć trima institucijama u donošenju dobro razmotrenih odluka i nisu zamjena za političke odluke u demokratskom procesu donošenja odluka. Procjene učinka ne smiju dovesti do nepotrebnih kašnjenja u procesu izrade zakonodavstva, dovesti u pitanje sposobnost suzakonodavaca da predlažu amandmane.

Procjene učinka trebale bi obuhvatiti postojanje, razmjer i posljedice problema te pitanje potrebe za djelovanjem Unije. U njima bi se trebala izložiti druga rješenja i, ako je to moguće, potencijalni kratkoročni i dugoročni troškovi i koristi te, s pomoću kvalitativnih i kvantitativnih analiza, na integrirani i uravnotežen način procjenjivati učinci na gospodarstvo, okoliš i društvo. Trebalo bi se u potpunosti poštovati načela supsidijarnosti i proporcionalnosti, kao i temeljna prava. […] Procjene učinka trebale bi se temeljiti na točnim, nepristranim i potpunim informacijama te bi trebale biti razmjerne u odnosu na područje primjene i težište.

10

Pobijana direktiva dio je mjera koje je Unija donijela u području antropogenih emisija u zrak i kvalitete zraka. Ta je direktiva dio strateške politike Unije koja, na datum donošenja te direktive, obuhvaća, među ostalim, sljedeće elemente:

11

Izmijenjena verzija Protokola iz Göteborga odobrena je u ime Unije Odlukom Vijeća (EU) 2017/1757 od 17. srpnja 2017. (SL 2017., L 248, str. 3.).

12

Tijekom 2013. Komisija je objavila svoj revidirani TSAP iz kojeg proizlazi da onečišćenje zraka i dalje ima negativan utjecaj i značajan rizik za ljudsko zdravlje i okoliš. U tom je kontekstu Komisija 18. prosinca 2013. podnijela prijedlog Direktive Europskog parlamenta i Vijeća o smanjenju nacionalnih emisija određenih atmosferskih onečišćujućih tvari i o izmjeni Direktive 2003/35/EZ (COM(2013) 920 final; u daljnjem tekstu: prijedlog Direktive).

13

U tom su prijedlogu nacionalne obveze smanjenja emisija za 2020. i 2030. utvrđene na temelju podataka navedenih u procjeni učinka 18. prosinca 2013. koju su sastavile službe Komisije [SWD(2013) 531 final, u daljnjem tekstu: procjena učinka]. U izradi procjene učinka Komisija je koristila podatke dobivene pomoću sustava modeliranja „GAINS” (u daljnjem tekstu: sustav GAINS) International Institute for Applied System Analysis (Međunarodni institut za primijenjenu analizu sustava (u daljnjem tekstu: IIASA), u svojstvu Komisijina savjetnika.

14

Europski parlament i Vijeće razmotrili su prijedlog Direktive. U okviru Vijeća, taj prijedlog i procjena učinka bili su predmet rasprave na dvadeset i četiri sastanka radne skupine, trinaest sastanaka Odbora stalnih predstavnika (Coreper) i četiri sastanka ministara u razdoblju između 2014. i 2016. Usto, više predsjedajućih sastava Vijeća organiziralo je neslužbene bilateralne sastanke sa svim državama članicama, djelomično uz potporu Komisije, kako bi se razjasnila posebna pitanja koja se odnose na različite države članice. U tom kontekstu, podaci pruženi u okviru procjene učinka ažurirani su na temelju sedamnaest uzastopnih izvješća IIASA‑a, naslovljenih „izvješća TSAP”, uz naznaku njihovih rednih brojeva (1 do 16b).

15

Vijeće je 16. prosinca 2015. donijelo opći pristup vezano uz prijedlog Direktive. Početkom 2016. započelo je pregovore s Parlamentom. Neslužbeni sporazum tih dviju institucija odobrio je Coreper 29. lipnja 2016.

16

Tijekom sjednice Vijeća od 17. listopada 2016., Republika Poljska, Mađarska i Rumunjska iznijele su svoje zabrinutosti o učincima na gospodarstvo nacionalnih obveza smanjenja emisija predviđenih prijedlogom Direktive te o metodologiji korištenoj pri određivanju tih obveza.

17

Nakon glasovanja u Parlamentu 23. studenoga 2016., o pobijanoj Direktivi Vijeće je glasovalo 8. prosinca 2016. Direktiva je donesena u Strasbourgu 14. prosinca 2016.

18

Republika Poljska od Suda zahtijeva da:

19

Parlament i Vijeće od Suda zahtijevaju da:

20

Odlukom od 30. kolovoza 2017. dopuštena je intervencija Mađarske i Rumunjske u potporu tužbenom zahtjevu Republike Poljske. Istog dana dopuštena je intervencija Komisije u prilog zahtjevima Parlamenta i Vijeća.

21

Republika Poljska svojim trećim tužbenim razlogom, koji valja ispitati prije ostalih, tvrdi da su Parlament i Vijeće povrijedili obvezu provedbe uredne i propisne procjene učinka pobijane direktive prije njezina donošenja.

22

U skladu s točkom 13. Međuinstitucijskog sporazuma o boljoj izradi zakonodavstva, Komisija je dužna provesti procjenu učinka kad se za pravni akt očekuje da će imati značajne učinke. U skladu s točkom 12. tog sporazuma, procjena učinka u okviru zakonodavnog postupka trebala bi obuhvatiti postojanje, razmjer i posljedice problema. U njoj bi se trebalo voditi računa o troškovima i utjecajima na gospodarstvo, društvo i okoliš. Ta bi procjena također trebala biti proporcionalna kad je riječ o njezinu dosegu i predmetu te se temeljiti na objektivnim, potpunim i točnim podacima. U skladu s Komisijinim smjernicama od 7. srpnja 2017. o načinima provedbe Međunarodnog sporazuma o boljoj izradi zakonodavstva (SWD(2017) 350 final), Komisija je dužna provesti sektorsku procjenu. Ta institucija stoga nema diskrecijsku ovlast kad je riječ o sadržaju procjene učinka.

23

Procjena učinka ne udovoljava tim zahtjevima. Troškovi povezani s nacionalnim obvezama smanjenja emisija i učinci na gospodarstvo u sektorima o kojima je riječ nisu valjano razmotreni ili su podcijenjeni. Usto, podaci korišteni za ocjenu pozitivnih učinaka pobijane direktive nisu pouzdani.

24

Ti se nedostaci odnose osobito na potencijal smanjenja emisija i troškove potrebnih mjera u sektorima poljoprivredne proizvodnje, pojedinačnog prijevoza i proizvodnje električne energije. Isto vrijedi i kad je riječ o modernizaciji grijanja u domaćinstvima.

25

Usto, analiza učinka je preopćenita, s obzirom na to da se njome razmatraju utjecaji svih akata donesenih u okviru paketa „Čist zrak”, odnosno pobijana direktiva, Direktiva (EU) 2015/2193 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. studenoga 2015. o ograničenju emisija određenih onečišćujućih tvari u zrak iz srednjih uređaja za loženje (SL 2015., L 313, str. 1.) i Odluka 2017/1757. Usto, u toj analizi nije uzeta u obzir specifična situacija svake države članice.

26

S obzirom na prethodna razmatranja, bilo bi nemoguće procijeniti troškove provedbe pobijane direktive u Poljskoj.

27

Usto, Parlament i Vijeće su tijekom zakonodavnog postupka izmijenili bitne elemente prijedloga direktive, osobito kad je riječ o stopi sitnih lebdećih čestica u Poljskoj. U skladu s točkom 15. Međuinstitucijskog sporazuma o boljoj izradi zakonodavstva procjena učinka stoga je trebala biti ažurirana. Budući da je ona provedena tijekom 2013., njezino ažuriranje bilo je potrebno i kako bi se provjerilo je li i dalje aktualna za 2016.

28

Usto, iz procjene učinka proizlazi da bi za provedbu nacionalnih obveza smanjenja emisija mogla biti potrebna izmjena same strukture opskrbe država članica energijom. U tom bi slučaju direktivu valjalo donijeti jednoglasno, na temelju članka 192. stavka 2. UFEU‑a, kojim je takav modalitet glasovanja predviđen kad mjere znatno utječu na izbor države članice između različitih energetskih izvora i opće strukture njezine opskrbe energijom.

29

Parlament i Vijeće zahtijevaju da se treći tužbeni razlog odbije.

30

Republika Poljska u prilog svojem trećem tužbenom razlogu u biti ističe nepravilnost postupka donošenja pobijane direktive zbog nedostataka procjene učinka, posebice kad je riječ o posljedicama predviđenih mjera na gospodarstvo država članica, osobito Republike Poljske.

31

Kao prvo, valja istaknuti da, kao što to s pravom tvrdi Parlament, način na koji su navedeni osnovni podaci koje zakonodavac Unije uzima u obzir nije relevantan. Zakonodavac Unije može uzeti u obzir ne samo procjenu učinka, nego i svaki drugi izvor podataka (vidjeti po analogiji presude od 8. srpnja 2010., Afton Chemical, C‑343/09, EU:C:2010:419, t. 36., 37. i 40. kao i od 4. svibnja 2016., Pillbox 38, C‑477/14, EU:C:2016:324, t. 64. do 66.).

32

Prilikom donošenja pobijane direktive, zakonodavac Unije oslonio se na procjenu učinka, podatke iz sustava GAINS, izvješća TSAP te procjenu osjetljivosti čiji se sažetak nalazi u dokumentu Vijeća br. 11265/16 od 14. srpnja 2016.

33

Prije svega, kad je riječ o procjeni učinka, kao što to navode Vijeće i Komisija, u njoj su navedeni troškovi povezani s obvezama svake države članice i za svaku predviđenu mogućnost, izraženi u milijunima eura i u postotku bruto domaćeg proizvoda (BDP). Troškovi povezani s poštovanjem obveza izraženi su za svaki gospodarski sektor na razini Unije.

34

Procjena učinka analizira pet strateških mogućnosti koje se razlikuju ovisno o predviđenoj razini smanjenja emisija. Na temelju predviđanja i procjena, za svaku mogućnost navedena je procjena potrebnih ulaganja za njihovu provedbu te izravne i druge prednosti koje iz nje mogu proizaći.

35

Nadalje, kad je riječ o sustavu GAINS, kao što je istaknulo Vijeće, taj sustav omogućava troškovno učinkovito proučavanje strategija nadzora emisija prikazom prijašnjih emisija u najvećoj mogućoj mjeri te utvrđivanjem, na toj osnovi, predviđanja emisija određenih atmosferskih onečišćujućih tvari za svaku državu. Podaci koji se koriste u tu svrhu preuzeti su iz međunarodnih energetskih i industrijskih statistika, inventara emisija i podataka dobivenih od samih država o kojima je riječ. Sustav GAINS funkcionira na način da se državama članicama stavljaju na raspolaganje svi podaci na temelju kojih mogu podnijeti dokaze u prilog alternativnim pretpostavkama koje se ispituju. Procjena učinka sadržava upućivanja na ažurirani okvir. Detaljni podaci o parametrima koji se koriste za svaki sektor različitih država članica objavljeni su na internetskoj stranici GAINS kako bi te države mogle utvrditi konkretne pretpostavke kad je riječ o njihovoj situaciji.

36

U vezi s time Komisija s pravom pojašnjava da sustav GAINS pruža detaljne informacije o svakom sektoru gospodarske djelatnosti svake države članice kad je riječ o emisijama i potencijalu njihova smanjenja te o troškovima takvog smanjenja.

37

Kao što je istaknuo Parlament, ti su podaci ispitani u uskoj suradnji s nacionalnim tijelima i stručnjacima. Uostalom, nije sporno da su države članice imale pristup sustavu GAINS i izvješćima TSAP koja je sastavila IIASA.

38

Usto, iz očitovanja Parlamenta i Vijeća, koje podupire Komisija, proizlazi da je IIASA ažurirala te izračune nakon objave procjene učinka te je u tom kontekstu donijela izvješća TSAP 11 do 16b. Kako bi se eliminirale određene razlike utvrđene između nacionalnih pretpostavki i pretpostavki IIASA‑e, IIASA je objavila izvješća TSAP 13 i 14 te ponovno izračunala obveze smanjenja emisija u izvješću TSAP 16. Uostalom, Republika Poljska u svojoj tužbi priznaje da je razmatranje razlika između procjena različitih država članica i procjena IIASA‑e objavljeno u više izvješća TSAP.

39

Kao što je to istaknulo Vijeće koje podupire Komisija, države članice također su imale mogućnost podnošenja svojih stajališta o razlikama između njihovih procjena troškova i procjena troškova IIASA‑e u okviru bilateralnih rasprava predsjedništva Vijeća. Ishod tih rasprava predmet je izvješća TSAP 16, što Republika Poljska ne osporava.

40

Naposljetku, provedena je procjena osjetljivosti kako bi se konačno utvrdio opseg nacionalnih obveza smanjenja emisija, za razdoblje između 2020. i 2029. te od 2030., u skladu s Prilogom II. pobijanoj direktivi. Kao što je navedeno u točki 32. ove presude, dokument Vijeća br. 11265/16 od 14. srpnja 2016., sadržava sažetak te procjene. Cjelovita verzija te procjene proslijeđena je poljskim tijelima 13. svibnja 2016., kao što je navela Komisija. U okviru te procjene osjetljivosti, provjereno je bi li korištenje vlastitih procjena država članica o određenim pretpostavkama utjecalo na izvedivost obveza smanjenja emisija predloženih u izvješću TSAP 16.

41

Iz prethodnih razmatranja proizlazi da Republika Poljska ne može osnovano smatrati da su podaci koje je zakonodavac Unije uzeo u obzir prilikom donošenja pobijane direktive bili nepotpuni kad je riječ o posebnoj situaciji Republike Poljske, s obzirom na to da je te podatke utvrdila IIASA, zajedno s predstavnicima te države članice i, osobito, na temelju od njih dobivenih podataka. Usto, kao što to proizlazi iz dokumenta Vijeća br. 11265/16 od 14. srpnja 2016. (str. 66. i 67.), Republika Poljska nije podnijela sve tražene podatke o određenim onečišćujućim tvarima o kojima je riječ u pobijanoj direktivi.

42

Zbog istih razloga i, osobito, s obzirom na to da se zakonodavac Unije oslonio i na druge podatke koje je imao na raspolaganju, argumenti Republike Poljske čiji je cilj utvrditi da je procjena učinka bila neprecizna, nedostatna te preopćenita ne mogu se prihvatiti.

43

Kao drugo, kad je riječ o argumentaciji Republike Poljske u skladu s kojom su Parlament i Vijeće izmijenili bitne elemente prijedloga direktive te su stoga trebali ažurirati procjenu učinka, u skladu s točkom 15. Međuinstitucijskog sporazuma o boljoj izradi zakonodavstva, dovoljno je utvrditi da ta odredba u svakom slučaju ne sadržava nikakvu čvrstu obvezu institucija o kojima je riječ. Njome se samo predviđa mogućnost provedbe takvog ažuriranja kad Parlament i Vijeće „budu smatrali da je to primjereno i potrebno za zakonodavni proces”.

44

Republika Poljska u svakom slučaju ne može Parlamentu i Vijeću prigovoriti da su pobijanu direktivu donijeli na temelju podataka koji više nisu bili ažurni. Naime, postupak donošenja odluke bio je sustavno popraćen ažuriranjem dostupnih podataka, o čemu svjedoče, među ostalim, izvješća TSAP i procjena osjetljivosti, o kojima je riječ u prethodnim točkama ove presude.

45

Iz prethodno navedenog proizlazi da su Parlament i Vijeće, prilikom stvarnog izvršavanja svoje diskrecijske ovlasti u zakonodavnom postupku, uzeli u obzir dostupne znanstvene podatke.

46

Kao treće, kad je riječ o tvrdnjama Republike Poljske u skladu s kojima se pobijana direktiva nije trebala donijeti na temelju stavka 1., nego stavka 2. članka 192. UFEU‑a, njih u okviru ovog tužbenog razloga valja odbaciti kao bespredmetne. Naime, Republika Poljska svojim trećim tužbenim razlogom nastoji dokazati samo nepotpunost procjene učinka, pri čemu ne dovodi u pitanje izbor pravne osnove pobijane direktive.

47

Stoga treći tužbeni razlog treba odbiti.

48

Republika Poljska svojim prvim i drugim tužbenim razlogom tvrdi da su Parlament i Vijeće povrijedili načela lojalne suradnje, transparentnosti i otvorenosti kao i obvezu obrazlaganja pravnih akata.

49

S jedne strane, pregovori o nacionalnim obvezama smanjenja emisija bili su diskriminatorni i netransparentni, a, s druge strane, Republika Poljska bila je lišena postupovnih jamstava, poput mogućnosti provjere pretpostavki na kojima se temelje te obveze.

50

Iz presude od 24. lipnja 1992., Komisija/Grčka (C‑137/91, EU:C:1992:272) proizlazi da načelo lojalne suradnje, kako je potvrđeno u članku 4. stavku 3. UEU‑a, može biti samostalna osnova za postupak pred Sudom, dok iz presude od 14. lipnja 2016., Parlament/Vijeće (C‑263/14, EU:C:2016:435) proizlazi da se na temelju povrede tog načela može poništiti pravni akt Unije, čak i u slučaju nepostojanja povrede zakonodavnog postupka predviđenog UFEU‑om.

51

Republika Poljska koju podupiru Mađarska i Rumunjska, smatra da je Vijeće, kako bi u potpunosti poštovalo načelo lojalne suradnje tijekom postupka donošenja pravnog akta Unije, dužno u pripremnom stadiju proslijediti podatke na temelju kojih je moguće razumjeti utjecaje takvog akta na sve države članice. U presudi od 5. prosinca 2017., Njemačka/Vijeće (C‑600/14, EU:C:2017:935, t. 107.) potvrđeno je to tumačenje.

52

Usto, načela lojalne suradnje, transparentnosti i otvorenosti kao i obveza obrazlaganja primjenjuju se na zakonodavni postupak te jamče njegovo uredno odvijanje, što proizlazi iz Međuinstitucijskog sporazuma o boljoj izradi zakonodavstva.

53

Republika Poljska navodi da je tijekom čitavog postupka donošenja direktive iznosila svoje zadrške u vezi s odvijanjem pregovora. Zatražila je i dodatne podatke, zbog toga što su pretpostavke i podaci koji su korišteni kako bi se utvrdile nacionalne obveze smanjenja emisija bili djelomično nepoznati.

54

Naime, određeni bitni podaci ne nalaze se ni u sustavu GAINS ni u objavama IIASA‑e. Konkretnije, Republika Poljska nije mogla provjeriti određene pretpostavke o podjeli izvora atmosferskih onečišćujućih tvari po sektorima, pretpostavke razvoja gospodarstava država članica i predviđanja emisija do 2030. Modaliteti preoblikovanja općeg cilja u području zdravlja u obveze smanjenja emisija i način određivanja tih obveza za svaku državu članicu nisu otkriveni. Republika Poljska bezuspješno je zatražila opis svake potkategorije ispitanih izvora emisija.

55

Bez pristupa svim primijenjenim pretpostavkama, instrumentima modeliranja, predviđanju i parametrima, sustav GAINS ne bi mogao otkloniti te nedostatke. Isto vrijedi i za tzv. model „Premije”, koji Komisija koristi za generiranje ulaznih podataka u sustav GAINS. Kad je riječ o dokumentu Vijeća br. 11265/16 od 14. srpnja 2016., ni on ne sadržava potrebne podatke, već samo kratak opis korištene metodologije.

56

U potporu tužbenom zahtjevu Republike Poljske Rumunjska ističe da dokument Vijeća br. 11265/16 od 14. srpnja 2016. ne sadržava sve tehničke podatke koji opravdavaju obveze smanjenja emisija nametnute Republici Poljskoj. Usto, taj je dokument priopćen nepravodobno, odnosno nakon glasovanja o nacrtu direktive u Vijeću 29. lipnja 2016.

57

Usto, Republika Poljska smatra da su određene osnovne pretpostavke pogrešne, a osobito one koje se odnose na učestalost zamjene vozila opremljenih motorima s unutarnjim izgaranjem te na emisije amonijaka u poljoprivredi. Komisija te pogreške nije ispravila, kao što je to zahtijevala Republika Poljska.

58

Republika Poljska smatra da, unatoč njezinim zahtjevima, Vijeće nije uzelo u obzir probleme na koje je ukazala te je tako povrijedilo njezino pravo neograničenog sudjelovanja u zakonodavnom postupku.

59

Načelo lojalne suradnje obuhvaća pravo na saslušanje, koje stranci na koju se odnosi za nju nepovoljan akt omogućava da valjano iznese svoje stajalište. To je pravo povrijeđeno, s obzirom na to da Republika Poljska nije mogla znati socio‑ekonomske učinke obveza smanjenja emisija koje su nametnute državama članicama.

60

Usto, načelo lojalne suradnje zahtjeva suradnju u dobroj vjeri između institucija i država članica koje bi se trebale dogovoriti o predviđenim rješenjima i podacima koji se uzimaju u obzir u tu svrhu. Institucije su bile dužne voditi dijalog s Republikom Poljskom i obrazložiti odbijanje prigovora te države članice. Puko upućivanje na analitičke modele sustava GAINS ili drugih dokumenata IIASA‑e dostupnih svim državama članicama nije dovoljno u tom kontekstu.

61

Usto, Rumunjska tvrdi da načelo transparentnosti proizlazi iz članka 19. stavka 1. Odluke Vijeća br. 2009/937/EU od 1. prosinca 2009. o donošenju njegova poslovnika (SL 2009., L 325, str. 35.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 7., str. 181.; u daljnjem tekstu: Poslovnik Vijeća). Doseg tog načela preciziran je u članku 20. tog poslovnika, u vezi s prilogom V., kojime je predviđeno da „predsjedništvo prosljeđuje izaslanstvima što je prije moguće kada se pripremaju postupci Corepera sve potrebne informacije kako bi se omogućila temeljita priprema postupaka Corepera”.

62

U konkretnom slučaju, protek vremena između priopćenja novog prijedloga teksta Priloga II. pobijanoj direktivi, 28. lipnja 2016., i odobrenja tog prijedloga u okviru Corepera, 29. lipnja 2016., s ciljem sklapanja sporazuma s Parlamentom, nije omogućio detaljnu pripremu. Usto, metodologija izračuna nacionalnih obveza priopćena je državama članicama tek 18. srpnja 2016.

63

To utvrđenje nije dovedeno u pitanje činjenicom da je pobijana direktiva donesena nakon glasovanja u Vijeću tek 8. prosinca 2016., s obzirom na to da su države članice nakon glasovanja 29. lipnja 2016. bile de facto lišene svake mogućnosti isticanja svojih stajališta.

64

Usto, Rumunjska procjenjuje da u okviru postupanja sa zahtjevima Republike Poljske za podacima nisu poštovane odredbe članka 5. Priloga II. Poslovniku Vijeća, kojime je predviđena primjena Uredbe (EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije (SL 2001., L 145, str. 43.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 16., str. 70.).

65

Parlament i Vijeće smatraju da te tužbene razloge valja odbiti.

66

Iz argumentacije iz točaka 51., 52. i 58. do 60. ove presude, proizlazi, osobito, da Republika Poljska pozivanjem na povredu načela transparentnosti prava na saslušanje i obveze obrazlaganja nastoji samo dočarati obveze koje institucije Unije imaju tijekom zakonodavnog postupka, na temelju načela lojalne suradnje. Slijedom toga, argumente koje je ta država članica istaknula u prilog svojem prvom i drugom tužbenom razlogu treba ocjenjivati samo s obzirom na potonje načelo.

67

Valja podsjetiti da se na temelju članka 4. stavka 3. UEU‑a, Unija i države članice poštuju i međusobno si pomažu pri obavljanju zadaća koje proizlaze iz Ugovorâ.

68

Slijedom navedenog, valja provjeriti, vodeći računa o tijeku postupka donošenja odluke u okviru kojeg je donesena pobijana direktiva, kakav proizlazi iz spisa podnesenog Sudu, jesu li Parlament i Vijeće povrijedili dužnost lojalne suradnje.

69

U tom pogledu, kao što proizlazi iz točke 14. ove presude, prijedlog direktive i procjena učinka bili su predmet rasprave u okviru Vijeća, na dvadeset i četiri sastanka radne skupine, trinaest sastanaka Odbora stalnih predstavnika i četiri sastanka ministara u razdoblju između 2014. i 2016. Usto, više predsjedajućih sastava Vijeća organiziralo je neslužbene bilateralne sastanke sa svim državama članicama, djelomično uz potporu Komisije.

70

Usto, kao što proizlazi iz točaka 32. do 41. ove presude, Republika Poljska imala je tijekom zakonodavnog postupka pristup svim dokumentima na koje se prilikom donošenja pobijane direktive oslonio zakonodavac Unije te je mogla podnijeti svoja očitovanja o podacima iz tih dokumenata te o primijenjenim pretpostavkama.

71

To utvrđenje nije dovedeno u pitanje tvrdnjom Rumunjske u skladu s kojom je dokument Vijeća br. 11265/16 od 14. srpnja 2016. nepravodobno proslijeđen Republici Poljskoj. Naime, taj je dokument bio dostupan nekoliko mjeseci prije nego što je Vijeće 8. prosinca 2016. donijelo pobijanu direktivu.

72

Usto, Republika Poljska tvrdi da podaci koje su zakonodavac Unije i države članice imali na raspolaganju tijekom zakonodavnog postupka u kojemu je donesena pobijana direktiva nisu bili dovoljni kako bi se shvatili svi učinci te direktive, odnosno da su bili čak djelomično pogrešni.

73

Međutim, u područjima u kojima zakonodavac Unije raspolaže širokom diskrecijskom ovlašću, Sud provjerava samo jesu li autori pobijanog akta u stanju dokazati da je taj akt donesen u stvarnom izvršavanju njihove diskrecijske ovlasti te u tu svrhu, jasno i nedvojbeno iznijeti osnovne podatke koje je valjalo uzeti u obzir prilikom donošenja pobijanih mjera tog akta i o kojima je ovisilo izvršavanje njihove diskrecijske ovlasti (vidjeti u tom smislu presudu od 21. lipnja 2018., Poljska/Parlament i Vijeće, C‑5/16, EU:C:2018:483, t. 151. do 153.). Međutim, iz točke 45. ove presude proizlazi da je zakonodavac Unije ispunio tu obvezu, uzevši u obzir sve brojne dostupne podatke.

74

Obveza lojalne suradnje ne može imati širi doseg, u smislu da bi imala učinak primoravanja zakonodavca Unije da u svim okolnostima, na zahtjev države članice, podnese dokumente i podatke koji navodno nedostaju ili da ispravi podatke koje ima na raspolaganju prije nego što pristupi donošenju akta. Naime, takvo bi tumačenje moglo onemogućiti institucije u izvršavanju njihove diskrecijske ovlasti i blokirati zakonodavni postupak.

75

Točno je da dužnost lojalne suradnje uključuje obvezu uzajamnog pomaganja koja podrazumijeva, među ostalim, razmjenu relevantnih podataka između institucija i država članica u okviru zakonodavnog postupka. Međutim, ta obveza ne može dopustiti jednoj od tih država, da u slučaju neslaganja o tome jesu li dostupni podaci dostatni, relevantni ili točni, samo zbog tog razloga osporava zakonitost postupka donošenja odluke.

76

U tom pogledu iz sudske prakse Suda proizlazi da donošenje zakonodavnog akta, pri kojem se poštuju relevantne odredbe UFEU‑a, unatoč protivljenju manjeg dijela država članica, ne može činiti povredu obveze lojalne suradnje koju imaju Parlament i Vijeće (vidjeti u tom smislu presude od 13. listopada 1992., Portugal i Španjolska/Vijeće, C‑63/90 i C‑67/90, EU:C:1992:381, t. 53., kao i od 23. studenoga 1999., Portugal/Vijeće, C‑149/96, EU:C:1999:574, t. 66.).

77

Presudom od 5. prosinca 2017., Njemačka/Vijeće (C‑600/14, EU:C:2017:935) ne može se pobiti to utvrđenje, s obzirom na to da Sud u točki 107. te presude, na koju se pozvala Republika Poljska, nije ispitivao je li, imajući u vidu načelo lojalne suradnje, postupak donošenja odluke u kojemu je donesen akt pobijan u tom predmetu vođen traženom brzinom s obzirom na relevantne okolnosti.

78

Kad je riječ o argumentaciji Rumunjske iz točaka 61. do 63. ove presude, prema kojoj zakonodavni postupak nije bio vođen u skladu s Poslovnikom Vijeća, zbog nepravodobnog priopćenja određenih podataka i dokumenata, valja istaknuti da Republika Poljska svojim prvim i drugim tužbenim razlogom tvrdi da nije imala podatke potrebne za uredno sudjelovanje u postupku donošenja pobijane direktive. S druge strane, ne tvrdi da je Poslovnik Vijeća povrijeđen niti da su joj podaci ili dokumenti proslijeđeni nepravodobno.

79

U tim okolnostima, valja podsjetiti da stranka kojoj je na temelju članka 40. Statuta Suda Europske unije dopuštena intervencija u postupak pred tim sudom ne može izmijeniti predmet spora kako je određen tužbenim zahtjevom i razlozima glavnih stranaka. Iz toga slijedi da su dopušteni jedino argumenti intervenijenta koji ulaze u okvir određen tim tužbenim zahtjevom i razlozima (presuda od 7. listopada 2014., Njemačka/Vijeće, C‑399/12, EU:C:2014:2258, t. 27.).

80

Argumentaciju Rumunjske stoga valja odbaciti.

81

Isto vrijedi za argumentaciju Rumunjske koja se odnosi na povredu Uredbe br. 1049/2001, s obzirom na to da Republika Poljska ne tvrdi da je Vijeću uputila zahtjev za pristup dokumentima, na temelju Uredbe br. 1049/2001, ni da su Parlament i Vijeće povrijedili tu uredbu.

82

S obzirom na prethodna razmatranja, valja odbiti prvi i drugi tužbeni razlog Republike Poljske.

83

Republika Poljska svojim četvrtim tužbenim razlogom tvrdi da mjere potrebne kako bi se poštovale nacionalne obveze smanjenja emisija predviđene pobijanom direktivom za nju mogu imati negativne učinke u određenim sektorima te osobito visoke socio‑ekonomske troškove. Zakonodavac Unije o tome nije vodio računa te je stoga počinio očitu pogrešku donijevši pobijanu direktivu, koja čini povredu načela proporcionalnosti iz članka 5. stavka 4. UEU‑a.

84

Republika Poljska smatra da nadzor proporcionalnosti mjere od strane Suda nije ograničen na očite pogreške, već obuhvaća procjenu važnosti interesa o kojima je riječ te ocjenu prikladnosti i nužnosti pobijanih mjera te sposobnost država članica da ih provode. Sud bi također trebao razmotriti postojanje manje ograničavajućih rješenja, odnos između troškova i cilja koji se nastoji postići te mogućnosti smanjenja tereta gospodarskih subjekata.

85

Za potrebe tog razmatranja, revidirani Protokol iz Göteborga spomenut u uvodnim izjavama pobijane direktive ne može služiti kao referentni okvir. Nisu ga ratificirale sve države članice te nije dio Unijina pravnog poretka.

86

Kad je riječ o troškovima provedbe pobijane direktive, Republika Poljska smatra da oni za nju iznose približno 557 milijuna eura godišnje, uz troškove povezane s provedbom Direktive 2008/50. Ti troškovi i negativni učinci koji proizlaze iz nacionalnih obveza smanjenja emisija za industrijske i neindustrijske sektore, odnosno promet, poljoprivredu i sektor gradskih gospodarstava, znatno su veći od njihovih prednosti.

87

U poljoprivrednom sektoru više od dvije trećine poljoprivrednih gospodarstava manjeg su opsega te se mogu izuzeti od primjene mjera smanjenja emisija amonijaka, na temelju Priloga III., dijela 2., točke C pobijane direktive. Slijedom toga, trećina nacionalnih poljoprivrednih gospodarstava nosi cjelokupno breme tih mjera. U prometnom sektoru, poljski vozni park većinom se sastoji od vozila starijih od deset godina. Troškovi njihove zamjene procijenjeni su na između 1,3 i 3,9 milijardi eura, pri čemu se tražena razina smanjenja emisija ne može doseći tom mjerom. Trošak zamjene grijača u domaćinstvima procijenjen je na približno 12,7 milijardi eura za cijelu državu. Nadalje, napuštanjem ugljena kao najjeftinijeg izvora energije, značajno bi se povećala cijena energije.

88

S obzirom na strukturu tih sektora, smanjenje emisija u skladu s pobijanom direktivom više bi pogodilo osobe slabijih primanja. Republika Poljska ne može taj teret nametnuti drugim osobama. Konkretnije, prijenos odgovornosti na velika poljoprivredna gospodarstva protivan je načelima „onečišćivač plaća” i jednakosti postupanja. Time bi bila ugrožena konkurentnost manjih poljoprivrednih gospodarstava.

89

Usto, smatra da nacionalne obveze smanjenja emisija te određivanje kratkog roka za njihovu provedbu prelaze ono što je nužno za ostvarenje cilja koji je odredio zakonodavac Unije. Isto vrijedi i kad je riječ o obvezi država članica da odrede, od 2025., indikativnu razinu emisija linearnom putanjom smanjenja utvrđenom na temelju obveza smanjenja emisija, s jedne strane, za 2020. i, s druge strane, za 2030. Predviđen je mehanizam postupnog ostvarenja obveza između 2030. i 2035. koji bi omogućio vremensku raspodjelu troškova. Usto, ti se troškovi mogu pokazati nižima s obzirom na to da s vremenom može doći do pada cijene tehnologija.

90

Uostalom, obvezujuća priroda vremenskog okvira predviđenog pobijanom direktivom protivi se članku 288. UFEU‑a, na temelju kojega direktiva ostavlja državama članicama odabir oblika i načina njezine provedbe.

91

Fleksibilan mehanizam predviđen člankom 5. stavkom 3. pobijane direktive ne umanjuje opseg nacionalnih obveza smanjenja emisija, s obzirom na to da su uvjeti primjene tog mehanizma previše restriktivni.

92

Ispitivanje proporcionalnosti pobijane direktive usto pokazuje da Republika Poljska mora snositi veći teret od ostalih država članica. Kad je riječ o smanjenju emisija amonijaka, cilj postavljen za Republiku Poljsku njihovo je smanjenje za 17 %, dok je to smanjenje na razini Unije u prosjeku 13 %. Kad je riječ o sitnim lebdećim česticama (PM2,5), Republika Poljska trebala bi ostvariti smanjenje u iznosu od 58 % u odnosu na prosječnih 27 %. Doista, potencijal smanjenja emisija u Poljskoj je visok. Međutim, njime se ne mogu opravdati neproporcionalne obveze stavljene na teret toj državi članici.

93

Parlament i Vijeće smatraju da te tužbene razloge valja odbiti.

94

Najprije valja podsjetiti da, u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, načelo proporcionalnosti zahtijeva da su akti institucija Unije prikladni za ostvarenje legitimnih ciljeva propisa o kojima je riječ i da ne prelaze granice onoga što je nužno za postizanje tih ciljeva, pri čemu, u slučaju kada postoji izbor između više prikladnih mjera, valja upotrijebiti najmanje ograničavajuću, a uzrokovane nepovoljnosti ne smiju biti neproporcionalne u odnosu na ciljeve koji se nastoje postići (vidjeti osobito presude od 4. svibnja 2016., Poljska/Parlament i Vijeće, C‑358/14, EU:C:2016:323, t. 78. i od 6. rujna 2017., Slovačka i Mađarska/Vijeće, C‑643/15 i C‑647/15, EU:C:2017:631, t. 206.).

95

Kad je riječ o sudskom nadzoru poštovanja tog načela, u složenom tehničkom okviru koji se stalno razvija, zakonodavac Unije ima široku diskrecijsku ovlast, osobito glede vrlo složenih znanstvenih i tehničkih činjeničnih elemenata, kako bi utvrdio prirodu i opseg mjera koje donosi, dok se nadzor sudova Unije treba ograničiti na ispitivanje je li u izvršavanju takve ovlasti počinjena očita pogreška ili zloporaba ovlasti te je li možda zakonodavac Unije očito prekoračio svoje diskrecijske ovlasti. Naime, u tom kontekstu sud Unije svojom ocjenom tehničkih i znanstvenih činjeničnih elemenata ne može zamijeniti ocjenu zakonodavca kojem je ta zadaća dodijeljena Ugovorom (presuda od 21. lipnja 2018., Poljska/Parlament i Vijeće, C‑5/16, EU:C:2018:483, t. 150.).

96

S obzirom na prethodna razmatranja, valja utvrditi je li zakonodavac Unije, donijevši mjere na koje se odnosi pobijana direktiva, počinio očitu pogrešku te jesu li nepovoljnosti koje za određene gospodarske subjekte iz toga proizlaze neproporcionalne prednostima (vidjeti u tom smislu presudu od 21. lipnja 2018., Poljska/Parlament i Vijeće, C‑5/16, EU:C:2018:483, t. 170.).

97

Kao što proizlazi iz uvodne izjave 1. pobijane direktive, unatoč napretku koji je Unija već ostvarila u području antropogenih emisija u zrak i kvalitete zraka, značajni negativni učinci i rizici za ljudsko zdravlje i okoliš i dalje su prisutni. U skladu s uvodnom izjavom 8. provedba te direktive u državama članicama trebala bi pridonijeti i ostvarenju ciljeva kvalitete zraka utvrđenih zakonodavstvom Unije i napretka u smjeru dugoročnog cilja Unije za postizanje razina kvalitete zraka u skladu sa smjernicama o kvaliteti zraka koje je objavila Svjetska zdravstvena organizacija (SZO).

98

U skladu s člankom 1. stavkom 1. i člankom 4. te direktive, njome se predviđa više mjera kojima se može napredovati kad je riječ o razini kvalitete zraka, a koje ne podrazumijevaju značajan negativni učinak niti rizik za ljudsko zdravlje i okoliš, a, osobito, smanjenje emisija u dvama stadijima za razdoblje između 2020. i 2029. te od 2030.

99

Iz uvodne izjave 7. pobijane direktive proizlazi da nacionalne obveze smanjenja emisija za razdoblje između 2020. i 2029., o kojima je riječ u Prilogu II. toj direktivi, moraju omogućiti Uniji da poštuje međunarodne obveze država članica i Unije. Naime, te su obveze istovjetne onima određenima u revidiranom Protokolu iz Göteborga koji je, kao što je istaknuto u točki 11. ove presude, odobren u ime Unije Odlukom 2017/1757.

100

Nadalje, iz procjene učinka proizlazi da bi se nacionalne obveze smanjenja emisija za razdoblje između 2020. i 2029. mogle ispuniti da se u potpunosti provodilo zakonodavstvo Unije u području kvalitete zraka koje je bilo na snazi 2012.

101

Kao što je navedeno u uvodnoj izjavi 14. pobijane direktive, nacionalne obveze smanjenja emisija predviđene za 2030. temelje se, osobito, na procijenjenom potencijalu smanjenja svake države članice, na tehničkom ispitivanju razlika između nacionalnih procjena i onih iz TSAP‑a 16 te na političkom cilju održavanja sveukupnog smanjenja učinaka na zdravlje do 2030., u usporedbi s 2005., što je moguće bliže Komisijinu prijedlogu Direktive.

102

Kako bi se potonji cilj mogao ostvariti, člankom 4. stavkom 2. te direktive, u vezi s njezinom uvodnom izjavom 13., predviđen je mehanizam jamčenja konkretnog napretka s ciljem ostvarenja razine smanjenja emisija primjenjive od 2030. Tom su odredbom države članice obvezne postići da nacionalne emisije u 2025. odgovaraju razini koja proizlazi iz linearne putanje smanjenja između obveza za 2020. i onih za 2030. Na taj način, pobijanom se direktivom promiče postupno i kontinuirano smanjenje emisija.

103

S obzirom na ta razmatranja, ne proizlazi da je zakonodavac Unije počinio očitu pogrešku predviđanjem obveze država članica da ograniče barem svoje godišnje antropogene emisije sumporova dioksida, dušikovih oksida, nemetanskih hlapivih organskih spojeva, amonijaka i sitnih lebdećih čestica, u skladu s nacionalnim obvezama smanjenja emisija primjenjivim u razdoblju između 2020. i 2029. te od 2030., navedenima u Prilogu II. pobijanoj direktivi.

104

To se utvrđenje ne može pobiti argumentacijom Republike Poljske o neproporcionalnosti negativnih posljedica koje za nju proizlaze iz poštovanja tih obveza u poljoprivrednom i prometnom sektoru kao i kad je riječ o domaćinstvima sa slabim prihodima.

105

Naime, valja utvrditi, kao što su to učinili Parlament i Vijeće, da ni raspodjela troškova ispunjenja obveza smanjenja emisija, niti izvor njihova financiranja nisu određeni pobijanom direktivom, kao što to proizlazi iz njezine uvodne izjave 19.

106

Usto, zakonodavac Unije ne mora uzeti u obzir posebnu situaciju jedne države članice ako akt Unije o kojem je riječ ima utjecaj u svim državama članicama i ako se njime zahtijeva jamstvo ravnoteže između različitih interesa o kojima je riječ, uz vođenje računa o ciljevima koji se navedenim aktom nastoje postići. Slijedom toga, nastojanje ostvarenja takve ravnoteže uz uzimanje u obzir situacije svih država članica Unije, a ne specifične situacije samo jedne države članice, ne može se, samo po sebi, smatrati protivnim načelu proporcionalnosti (vidjeti u tom smislu presudu od 21. lipnja 2018., Estonija/Parlament i Vijeće, C‑5/16, EU:C:2018:483, t. 167.)

107

U vezi s time, kao što već proizlazi iz točaka 32. do 40. ove presude, Parlament i Vijeće nisu propustili uzeti u obzir socio‑ekonomske troškove provedbe pobijane direktive, kad je riječ o, osobito, Republici Poljskoj. Nasuprot tomu, institucije su upravo na temelju svih podataka kojima su raspolagale zaključile da su troškovi povezani s provedbom te direktive bili značajno manji od njezinih socio‑ekonomskih prednosti. Neke od tih prednosti su, primjerice, smanjenje troškova zdravstvene skrbi, poboljšanje produktivnosti, smanjenje šteta na građevinama, veći urodi i povećanje broja godina života u dobrom zdravlju.

108

Nadalje, iz uvodnih izjava 9. i 10. iste direktive proizlazi da se njome nastoji na troškovno učinkovit način omogućiti ostvarenje ciljeva kvalitete zraka utvrđenih u zakonodavstvu Unije i doprinijeti smanjenju troškova uzrokovanih onečišćenjem zraka u Uniji koji su povezani sa zdravljem, i to poboljšanjem dobrobiti građana Unije.

109

Kao što proizlazi iz točke 34. ove presude, procjenom učinka utvrđeni su troškovi i prednosti povezani s pet strateških mogućnosti. Kao što je to potvrdilo Vijeće, izabrana je mogućnost „6C”. Iz, osobito, Priloga 7. procjeni učinka proizlazi da je ta mogućnost, s obzirom na troškove i prednosti, mogla donijeti veću neto korist. Kao što je to navela Komisija, mogućnost 6C predviđala je utvrđivanje opće obveze smanjenja emisija za 2025. do 75 % smanjenja razlike (gap closure) u odnosu na smjernice SZO‑a o utjecaju sitnih lebdećih čestica (PM2,5) na zdravlje ljudi.

110

Nadalje, kao što je to istaknula Komisija, prijedlog direktive sadržavao je manje ambiciozno smanjenje razlike od 67 %, u duljem vremenskom razdoblju, odnosno do 2030., za koje je procijenjeno da će smanjiti, s jedne strane, teret troškova od 40 % za dva sektora na koje se to najviše odnosi, odnosno poljoprivredu i rafinerijsku industriju, i, s druge strane, sve troškove povezane sa smanjenjem onečišćenja zraka od 25 % u odnosu na troškove iz procjene učinka.

111

Tijekom pregovora u Vijeću, opća razina obveza smanjenja emisija još je smanjena, što je Republika Poljska sama potvrdila u svojoj tužbi. Naime, kao što je to potvrdila i Komisija, prijedlog direktive predviđao je, do 2030., opći cilj smanjenja prerane smrti uzrokovane lošom kvalitetom zraka u Europi za 52 % u odnosu na učestalost takvog uzroka smrti tijekom 2005. Tijekom pregovora u Vijeću, taj je cilj smanjen na 49,6 %. Parlament je na toj osnovi 23. studenoga 2016. donio stajalište o prijedlogu direktive, koje je Vijeće prihvatilo 8. prosinca 2016.

112

Nadalje, iz poglavlja 6. i priloga 8. procjeni učinka proizlazi da podjela napora između država članica nije bila očito neuravnotežena. Doista, kako bi se ostvarili ciljevi utvrđeni mogućnošću 6C, u Švedskoj je predviđeno ulaganje u iznosu od 0,003 % BDP‑a, a u Bugarskoj 0,168 % BDP‑a. Međutim, ta je razlika istodobno odraz različitih razina BDP‑a u Uniji i već poduzetih napora u određenim državama članicama. U vezi s time, Vijeće je s pravom istaknulo da je veza između prijašnjih emisija i razine napora koja se traži na temelju pobijane direktive u skladu s načelom „onečišćivač plaća”.

113

Usto, dovoljno je istaknuti da Republika Poljska iznosi primjedbe samo u odnosu na visoke troškove nacionalnih obveza smanjenja emisija pri čemu ne razmatra prednosti o kojima je riječ u točki 107. ove presude. Također nije dokazala da te obveze prelaze ono što je nužno u odnosu na ciljeve pobijane direktive niti je pružila podatke na temelju kojih bi se moglo zaključiti da bi se ti ciljevi mogli ostvariti i manje ograničavajućim obvezama.

114

Primjedbe Republike Poljske o izboru 2030. godine kao datuma početka povećanja razine smanjenja emisija treba odbaciti zbog istih razloga kao što su oni navedeni u točki 113. ove presude. Konkretnije, činjenica da odgoda tog datuma može omogućiti vremensku raspodjelu troškova nije dovoljna za zaključak da bi odabir zakonodavca Unije imao očito neproporcionalne posljedice na teret te države članice. Isto vrijedi i za pretpostavku u skladu s kojom bi s vremenom moglo doći do smanjenja cijena tehnologija koje omogućavaju smanjenje emisija o kojima je riječ u pobijanoj direktivi.

115

Ista se razmatranja primjenjuju mutatis mutandis i na tvrdnju u skladu s kojom obveza smanjenja emisija linearnom putanjom smanjenja, u skladu s člankom 4. stavkom 2. pobijane direktive, predstavlja dodatni neproporcionalni teret za Republiku Poljsku. Potonja nije pružila nikakav podatak na temelju kojega bi se moglo zaključiti da je zakonodavac Unije počinio očitu pogrešku odlučivši uspostaviti mehanizam postupnog smanjenja emisija od razine predviđene za 2020. kako bi zajamčio konkretan napredak prema razini predviđenoj za razdoblje nakon 2030.

116

Usto, kad je riječ o povećanju u skladu s kojim bi ta obveza postupnog smanjenja prekomjerno ograničavala diskrecijsku ovlast država članica, s obzirom na samu pravnu prirodu tih direktiva, kao što proizlazi iz članka 288. UFEU‑a, dovoljno je utvrditi da su pobijanom direktivom doista predviđene imperativne obveze, ali je državama članicama ostavljen odabir načina njihova ispunjenja. U svakom slučaju, četvrti tužbeni razlog Republike Poljske odnosi se na proporcionalnost pobijane direktive, a ne na povredu članka 296. prvog stavka UFEU‑a koji se odnosi na pravne akte Unije,

117

Budući da Republika Poljska tvrdi da joj se pobijanom direktivom nameće veći teret nego drugim državama članicama, ona zapravo nastoji dokazati povredu načela jednakosti država članica pred Ugovorima, koju valja ispitati u okviru petog tužbenog razloga.

118

U svjetlu prethodno navedenog treba odbiti četvrti tužbeni razlog.

119

Republika Poljska svojim petim tužbenim razlogom tvrdi da je počinjena povreda načela jednakosti država članica pred Ugovorima i uravnoteženog razvoja, zbog toga što su nacionalne obveze smanjenja emisija predviđene pobijanom direktivom utvrđene bez vođenja računa o gospodarskoj i socijalnoj situaciji, tehnološkom napretku i troškovima provedbe tih obveza u različitim državama članicama i regijama Unije.

120

U prilog tom tužbenom razlogu, Republika Poljska poziva se na odredbe članka 4. stavka 2. UEU‑a i članka 191. UFEU‑a koje se odnose na, redom, jednakost država članica pred Ugovorima i uravnoteženi razvoj regija te se u tom pogledu poziva na presudu od 14. srpnja 1998., Safety Hi‑Tech (C‑284/95, EU:C:1998:352, t. 36. i 37.). Njome je Sud presudio da se svi ciljevi, načela i kriteriji predviđeni člankom 191. UFEU‑a trebaju smatrati jednakovrijednima i uzeti u obzir u najvećoj mogućoj mjeri. Člancima 37. i 51. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) također se zahtijeva poštovanje načela uravnoteženog razvoja u oblikovanju politike okoliša.

121

Kako bi se te obveze poštovale, nije dovoljno selektivno, nepotpuno i pojednostavljeno voditi računa o socio‑ekonomskim podacima o državi članici. Pobijanom direktivom ne provodi se ni procjena važnosti interesa zaštite okoliša, s jedne strane, i gospodarskog razvoja različitih regija Unije, s druge strane. Upravo suprotno, ona podrazumijeva rizik smanjenja konkurentnosti i životnog standarda te povećanja razine siromaštva u Poljskoj, što se protivi kohezijskoj politici Unije.

122

Usto, trošak provedbe nacionalnih obveza smanjenja emisija u Poljskoj iznosi približno 543 milijuna eura godišnje. Ta je procjena blizu iznosa od 557 milijuna eura godišnje koje je tijekom 2015. izračunala IIASA, a što odgovara otprilike četvrtini ukupnih troškova provedbe obveza u Uniji. Taj se iznos dodaje troškovima povezanim s provedbom Direktive 2008/50. Iako Republika Poljska ne osporava potrebu smanjenja emisija na koje se odnosi pobijana direktiva, smatra da njezina provedba za nju podrazumijeva neproporcionalan teret, s obzirom na to da njezin trošak iznosi gotovo 15 eura mjesečno po stanovniku Poljske, dok je taj trošak u bogatijim državama poput Kraljevine Španjolske, Francuske Republike i Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske ispod 3 eura.

123

Taj neproporcionalni teret dokaz je činjenice da metodologija koja je omogućila određivanje nacionalnih obveza smanjenja emisija nije uzela u obzir troškove provedbe pobijane direktive. Prijašnjom razinom emisija u Poljskoj o kojoj je riječ u toj direktivi ne mogu se opravdati neproporcionalni troškovi koji su u svakom slučaju protivni načelu održivog razvoja. Usto, pozivanjem na tu prijašnju razinu zanemarilo bi se značajno poboljšanje kvalitete zraka u toj državi članici, što je situacija koja traje već dugi niz godina.

124

Uostalom, uvodne izjave 9. i 13. pobijane direktive protive se određivanju obveza koje bi podrazumijevale neproporcionalne troškove. U točki 84. Odluke br. 1386/2013/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 20. studenoga 2013. o Općem programu djelovanja Unije za okoliš do 2020. „Živjeti dobro unutar granica našeg planeta” (SL 2013., L 354, str. 171.) potvrđeno je to utvrđenje.

125

Usto, u procjeni učinka nisu valjano uzeti u obzir učinci prekograničnog onečišćenja iz država nečlanica, osobito s obzirom na to da su relevantni podaci koje su pružile Ukrajina i Republika Bjelarus bili nepotpuni. Međutim, prekogranično onečišćenje moglo bi neutralizirati napore Republike Poljske za poštovanje obveza na temelju pobijane direktive što bi dovelo do nejednakosti postupanja prema državama članicama koje graniče s državama nečlanicama u odnosu na ostale države članice te bi bilo protivno načelu „onečišćivač plaća”.

126

Parlament i Vijeće predlažu da se peti tužbeni razlog odbije.

127

Republika Poljska svojim petim tužbenim razlogom u biti tvrdi da je trošak provedbe pobijane direktive značajno veći u Poljskoj nego u drugim državama članicama. Ta je razlika neproporcionalna i protivna načelu jednakosti država članica pred Ugovorima, predviđenom člankom 4. stavkom 2. UEU‑a i člankom 191. stavkom 3. UFEU‑a kao i člankom 37. Povelje. Tim se dvjema odredbama zahtijeva, osobito, uzimanje u obzir uravnoteženog i održivog razvoja regija Unije.

128

U vezi s time valja podsjetiti na to da je člankom 191. stavkom 2. UFEU‑a određeno da je politika Unije u području okoliša usmjerena prema postizanju „visokog stupnja zaštite”, uzimajući u obzir raznolike prilike u različitim regijama Unije. U istom smislu, članak 3. stavak 3. UEU‑a propisuje da Unija među ostalim radi na „visokoj razini zaštite i poboljšanja kvalitete okoliša” (presuda od 21. prosinca 2016., Associazione Italia Nostra Onlus, C‑444/15, EU:C:2016:978, t. 42.).

129

Kad je riječ o članku 37. Povelje, njime je predviđeno da „visoka razina zaštite okoliša i poboljšavanje kvalitete okoliša moraju biti uključeni u politike Unije i osigurani u skladu s načelom održivog razvoja”.

130

Člankom 52. stavkom 2. Povelje propisano je da se prava priznata tom poveljom i ona koja su predviđena u Ugovorima ostvaruju pod uvjetima i u granicama određenima tim ugovorima. Takav je slučaj s člankom 37. Povelje koji se u biti temelji na članku 3. stavku 3. UEU‑a i člancima 11. i 191. UFEU‑a (presuda od 21. prosinca 2016., Associazione Italia Nostra Onlus, C‑444/15, EU:C:2016:978, t. 62.).

131

Slijedom toga, argumentaciju Republike Poljske u vezi s Poveljom treba ispitati s obzirom na uvjete i ograničenja koja proizlaze iz članka 191. UFEU‑a.

132

Iako je nesporno da članak 191. stavak 2. UFEU‑a zahtijeva da politika Unije u području okoliša bude usmjerena na postizanje visokog stupnja zaštite, taj stupanj zaštite ne mora nužno biti tehnički najviši mogući, kako bi bio u skladu s tom odredbom (presuda od 21. prosinca 2016., Associazione Italia Nostra Onlus, C‑444/15, EU:C:2016:978, t. 44.).

133

Naime, člankom 191. UFEU‑a predviđen je niz ciljeva, načela i kriterija koje zakonodavac Unije treba poštovati u okviru provedbe politike okoliša (vidjeti u tom smislu presudu od 14. srpnja 1998., Safety Hi‑Tech, C‑284/95, EU:C:1998:352, t. 36.).

134

Konkretnije, iz članka 191. stavka 3. UFEU‑a proizlazi da Unija, u razvoju svoje politike vezane uz zaštitu okoliša, treba uzeti u obzir sve raspoložive znanstvene i tehničke podatke, okolišne uvjete u različitim regijama Unije, potencijalne dobrobiti i troškove poduzimanja ili nepoduzimanja mjera te gospodarski i socijalni razvoj Unije u cjelini i uravnotežen razvoj njezinih regija.

135

Međutim, zbog potrebe procjene važnosti nekih od tih ciljeva i načela kao i složenosti provedbe tih kriterija, sudski nadzor nužno se mora ograničiti na ispitivanje je li zakonodavac Unije počinio očitu pogrešku u ocjeni kad je riječ o uvjetima primjene članka 191. UFEU‑a (presude od 14. srpnja 1998., Safety Hi‑Tech, C‑284/95, EU:C:1998:352, t. 37. i od 21. prosinca 2016., Associazione Italia Nostra Onlus, C‑444/15, EU:C:2016:978, t. 46.).

136

Kao što proizlazi iz, osobito, točaka 32. do 40. ove presude, zakonodavac Unije donio je pobijanu direktivu vodeći računa o mnogim podacima, a osobito onima o trošku provedbe u svakoj državi članici i prednostima koje iz toga proizlaze. Zakonodavac Unije također je izvršio odabir između više mogućnosti kako bi odabrao onu koja je mogla donijeti najveću neto korist.

137

Usto, kao što je već istaknuto, među ostalim, u točkama 101. i 112. ove presude, zakonodavac Unije valjano je uzeo u obzir potencijal smanjenja emisija u svakoj državi članici i nastojao uspostaviti uravnoteženu raspodjelu napora između tih država.

138

Taj je zakonodavac time ispunio svoju obvezu iz članka 191. stavka 3. UFEU‑a. Naime, na temelju dostupnih znanstvenih i tehničkih podataka, doista je vodio računa o uravnoteženom razvoju Unije i njezinih regija, osobito uzimajući u obzir troškove provedbe pobijane direktive u svakoj državi članici i prednosti koje iz toga mogu proizaći.

139

Ta je činjenica potvrđena sudskom praksom iz točke 106. ove presude, u skladu s kojom se nastojanje zakonodavca Unije da tu ravnotežu ostvari ne s obzirom na specifičnu situaciju samo jedne države članice, nego s obzirom na situaciju svih njih, ne može smatrati protivnim načelu proporcionalnosti.

140

Kao drugo, Republika Poljska tvrdi da su određeni socio‑ekonomski sektori i neke njezine regije, poput poljoprivrednog sektora i ruralnih regija, osobito pogođeni financijskim obvezama koje proizlaze iz nacionalnih obveza smanjenja emisija. U vezi s time, dovoljno je podsjetiti, kao što to proizlazi iz točke 105. ove presude, da ni raspodjela troškova povezanih s izvršenjem tih obveza ni izvor njihova financiranja nisu određeni pobijanom direktivom za čiju su provedbu zadužene države članice.

141

Usto, činjenica da je Republika Poljska jedna od država članica koje će trebati izvršiti najveća financijska ulaganja kako bi poštovale svoje obveze iz pobijane direktive ne znači sama po sebi da ta direktiva toj državi članici ili regijama na njezinu području nameće neproporcionalni teret.

142

Kao treće, kad je riječ o argumentu koji se odnosi na navodno neuzimanje u obzir prekograničnog onečišćenja, dovoljno je utvrditi da Republika Poljska nije pružila podatke kojima bi se potkrijepile te primjedbe. Konkretnije, ta država članica nije pojasnila razloge zbog kojih smatra da prekogranično onečišćenje ima odlučujuće posljedice na emisije na poljskom području na koje se odnosi pobijana direktiva i slijedom toga na utvrđivanje obveza njihova smanjenja.

143

Naime, iz članka 1. stavka 1. i članka 2. stavka 1. pobijane direktive proizlazi da se ona primjenjuje na emisije onečišćivača o kojima je riječ u Prilogu I. toj direktivi „iz svih izvora prisutnih na državnom području država članica” te da utvrđuje obveze smanjenja tih emisija država članica. Kao što to proizlazi iz uvodne izjave 14. te direktive, te se obveze za 2030. temelje na procijenjenom potencijalu smanjenja svake države članice te na političkom cilju održavanja smanjenja učinaka onečišćenja na zdravlje.

144

Svojom tvrdnjom u skladu s kojom se prekograničnim onečišćenjem neutraliziraju napori koje je dužna poduzeti na temelju pobijane direktive, Republika Poljska nije uspjela dokazati ni povredu načela jednakog postupanja, s obzirom na to da nije istaknula nikakvo pojašnjenje u prilog toj tvrdnji na temelju kojega bi se u svakom slučaju mogla ocijeniti njezina osnovanost.

145

Iz prethodnih razmatranja proizlazi da zakonodavac Unije nije počinio očitu pogrešku u ocjeni kad je riječ o uvjetima primjene članka 191. UFEU‑a.

146

Zbog istih razloga valja odbaciti argumentaciju Republike Poljske u skladu s kojom se pobijanom direktivom povrjeđuje načelo jednakosti država članica pred Ugovorima.

147

Slijedom toga, peti tužbeni razlog stoga treba odbiti u cijelosti.

148

Budući da nije osnovan nijedan tužbeni razlog koji je Republika Poljska istaknula u prilog svojoj tužbi, tužbu valja odbiti u cijelosti.

149

U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika Suda, svakoj stranci koja ne uspije u postupku nalaže se snošenje troškova, ako je postavljen takav zahtjev. Budući da su Parlament i Vijeće podnijeli zahtjev da Republika Poljska snosi troškove i da ona nije uspjela u svojem tužbenom zahtjevu, treba joj naložiti snošenje kako vlastitih troškova tako i troškova dviju institucija o kojima je riječ.

150

U skladu s člankom 140. stavkom 1. tog poslovnika, Mađarska, Rumunjska i Komisija snose vlastite troškove.

Slijedom navedenoga, Sud (šesto vijeće) proglašava i presuđuje: