1. 

SJ AB (u daljnjem tekstu: SJ) dioničko je društvo koje pruža usluge željezničkog putničkog prijevoza, čiji je kapital u cijelosti u vlasništvu švedske države. Društvo je 2012. sklopilo dva ugovora o čišćenju svojih vlakova a da prethodno nije provelo postupak nadmetanja, što Konkurrensverket (Tijelo za tržišno natjecanje, Švedska) smatra protivnim Direktivi 2004/17/EZ ( 2 ).

2. 

Spor između javnog društva i Tijela za tržišno natjecanje odnosi se na tumačenje članka 5. stavka 1. Direktive 2004/17. Konkretno, cilj suda koji je uputio zahtjev i koji treba riješiti taj spor jest pojasniti pojmove sadržane u spomenutom članku, što će mu omogućiti da utvrdi je li javno poduzeće koje pruža usluge željezničkog prijevoza obuhvaćeno područjem primjene te direktive.

3. 

U tom kontekstu, dva su pitanja predmet rasprave:

4.

U skladu s člankom 2.:

„1.   Za potrebe ove Direktive:

[…]

[…]

2.   Ova se Direktiva primjenjuje na naručitelje:

[…].”

5.

U članku 5. navodi se:

„1.   Ova se Direktiva primjenjuje na djelatnosti koje se odnose na pružanje mreža ili upravljanje mrežama koje pružaju uslugu javnosti u području prijevoza željeznicom, automatiziranim sustavima, tramvajem, trolejbusom, autobusom ili žičarom.

Što se tiče prijevoznih usluga, smatra se da mreža postoji ako se usluga pruža pod poslovnim uvjetima koje je utvrdilo nadležno tijelo države članice, kao što su uvjeti o linijama koje se trebaju pružiti, kapacitetu koji se treba staviti na raspolaganje ili učestalosti usluge.

[…]”

6.

Članak 30. glasi:

„1.   Ugovori kojima se namjerava omogućiti obavljanje djelatnosti koja se spominje u člancima od 3. do 7. nisu predmet ove Direktive ako je, u državi članici u kojoj se ta djelatnost obavlja, ona izravno izložena natjecanju na tržištima kojima pristup nije ograničen.

[…]

5.   Ako je to predviđeno zakonodavstvom predmetne države članice, naručitelji mogu zatražiti od Komisije da utvrdi primjenjivost stavka 1. na određenu djelatnost Odlukom u skladu s odredbama stavka 6. […]

[…]”

7.

U skladu s člankom 1.:

„1.   Ova Direktiva utvrđuje:

2.   Ova Direktiva primjenjuje se na korištenje željezničke infrastrukture za usluge domaćeg i međunarodnog željezničkog prijevoza.”

8.

Člankom 3. propisuje se:

„Za potrebe ove Direktive, primjenjuju se sljedeće definicije:

[…]

[…]

[…]”

9.

U članku 10. navodi se:

„1.   Željeznički prijevoznici dobivaju, pod jednakim, nediskriminacijskim i transparentnim uvjetima, pravo pristupa željezničkoj infrastrukturi u svim državama članicama u svrhu pružanja svih vrsta usluga željezničkog prijevoza robe. To pravo uključuje pristup infrastrukturi koja povezuje pomorske i luke unutarnjih voda i drugim uslužnim objektima iz točke 2. Priloga II. i infrastrukturi koja opslužuje ili bi mogla opsluživati više od jednog krajnjeg korisnika.

[…]”

10.

Na temelju članka 27.:

„1.   Upravitelj infrastrukture dužan je, nakon savjetovanja sa zainteresiranim strankama, sastaviti i objaviti izvješće o mreži […]

2.   Izvješće o mreži sadržava opis infrastrukture koja je dostupna željezničkim prijevoznicima te podatke o uvjetima za pristup mjerodavnoj željezničkoj infrastrukturi. Izvješće o mreži sadržava i podatke o uvjetima pristupa uslužnim objektima koji su povezani s mrežom upravitelja infrastrukture i uvjetima pružanja usluga u tim objektima ili navodi gdje su takvi podaci dostupni besplatno u elektronskom obliku. Sadržaj izvješća o mreži propisan je u Prilogu IV.

[…]”

11.

Članak 44. propisuje:

„1.   Podnositelji zahtjeva mogu od upravitelja infrastrukture u skladu s javnim ili privatnim pravom zatražiti ugovor kojim se dodjeljuju prava korištenja željezničke infrastrukture uz pristojbu kako je predviđeno u odjeljku 2. poglavlja IV.

[…]”

12.

U članku 45. navodi se:

„1.   Upravitelj infrastrukture, u što većoj mogućoj mjeri, ispunjava sve zahtjeve za dodjelom infrastrukturnog kapaciteta, […].

2.   Upravitelj infrastrukture može dati prioritet određenim uslugama kod izrade rasporeda i usuglašavanja, ali samo u skladu s člancima 47. i 49.

3.   Upravitelj infrastrukture savjetuje se sa zainteresiranim strankama o nacrtu voznog reda i daje im barem mjesec dana da daju svoje mišljenje. Zainteresirane stranke su svi oni koji su zatražili infrastrukturni kapacitet i druge stranke koje žele imati priliku komentirati kako vozni red može imati učinka na njihovu sposobnost pružanja željezničkih usluga za vrijeme valjanosti voznog reda.

[…]”

13.

Članak 46. određuje:

„1.   Ako upravitelj infrastrukture naiđe na sukobe između različitih zahtjeva tijekom postupka izrade rasporeda iz članka 45., on pokušava koordinirati zahtjeve i osigurati da u najboljoj mogućoj mjeri zadovolji sve zahtjeve.

2.   Ako dođe do situacije koja zahtjeva usuglašavanje, upravitelj infrastrukture, u razumnim granicama, ima pravo predložiti infrastrukturni kapacitet koji se razlikuje od zatraženog.

[…]”

14.

U skladu s poglavljem 2. člankom 20., naručitelji su, među ostalim, sva poduzeća u kojima javni naručitelj može imati prevladavajući utjecaj. Smatra se da javni naručitelj ima, izravno ili neizravno, prevladavajući utjecaj u nekom društvu kada drži više od polovine udjela u njemu, ima većinu glasova na temelju svojih udjela ili slično, ili može izabrati više od polovine članova uprave ili istovjetnog upravljačkog tijela.

15.

U skladu s poglavljem 1. člankom 8. stavkom 1., Zakon se primjenjuje na pružanje pristupa mrežama javnog prijevoza ili upravljanje mrežama javnog prijevoza, osobito željezničkog prijevoza.

16.

U skladu s poglavljem 1. člankom 8. stavkom 2., smatra se da mreža postoji u području usluga prijevoza ako se usluga pruža pod uvjetima koje je utvrdilo nadležno tijelo o linijama koje se trebaju pružiti, kapacitetu koji treba staviti na raspolaganje, učestalosti usluge ili sličnim uvjetima.

17.

U skladu s poglavljem 5. člankom 2. željeznički prijevoznici sa sjedištem na državnom području neke države Europskog gospodarskog prostora ili Švicarske mogu pružati i organizirati usluge u švedskoj željezničkoj mreži.

18.

U poglavlju 6. članku 7. navedeno je da svaki subjekt koji ima pravo pružati ili organizirati usluge u švedskoj željezničkoj mreži može u okviru opisa željezničke mreže od upravitelja infrastrukture zatražiti dodjelu infrastukturnog kapaciteta u obliku trasa vlakova.

19.

Članci 1., 7. i 9. u poglavlju 6. odnose se na zahtjev za informacije o infrastrukturnom kapacitetu kao i na upravljanje i odluku o dodjeli na temelju zahtjeva za dodjelu infrastrukturnog kapaciteta.

20.

U poglavlju 6. članku 9. navedeno je da upravitelj infrastrukture izrađuje nacrt voznog reda s obzirom na zaprimljene zahtjeve.

21.

Iz poglavlja 6. članka 10. proizlazi da je upravitelj infrastrukture dužan pokušati usuglašavanjem riješiti svaki sukob interesa koji nastane na temelju dodjele kapaciteta. Kada je to nemoguće, upravitelj infrastrukture mora ponuditi ubrzani postupak rješavanja sukoba (poglavlje 6. članak 12.).

22.

Članci 14. i 15. u poglavlju 6. odnose se na kriterije prednosti utvrđene u opisu željezničke mreže.

23.

Društvo SJ sklopilo je u siječnju 2012. dva ugovora o javnoj nabavi usluga čišćenja svojih vlakova (u vrijednosti od 56 i 60 milijuna švedskih kruna) a da nije proveden otvoreni postupak javne nabave.

24.

Tijelo za tržišno natjecanje podnijelo je u siječnju 2013. tužbu pred Förvaltningsrättenom i Stockholm (Upravni sud u Štokholmu, Švedska) u kojoj je zatražilo određivanje novčane kazne društvu SJ jer je, prema njegovu mišljenju, ono obavljalo djelatnost obuhvaćenu poglavljem 1. člankom 8. Zakona o javnoj nabavi. Društvo SJ usprotivilo se zahtjevima tužitelja, koji su odbijeni.

25.

Tijelo za tržišno natjecanje podnijelo je žalbu protiv prvostupanjske presude pred Kammarrättenom i Stockholm (Žalbeni upravni sud u Štokholmu, Švedska), koja je također odbijena.

26.

Povodom žalbe protiv presude žalbenog suda podnesene pred Högsta förvaltningsdomstolenom (Vrhovni upravni sud, Švedska), taj sud upućuje Sudu sljedeća prethodna pitanja:

27.

Prema mišljenju Tijela za tržišno natjecanje Direktivom 2004/17 nije definirano ono što treba smatrati „mrežom” prijevoznih usluga ni „pružanjem mreža ili upravljanjem mrežama” pa značenje i doseg tih pojmova odgovaraju njihovu uobičajenom značenju u svakodnevnom jeziku, u skladu s kontekstom u kojem se upotrebljavaju i s ciljevima koji se žele postići.

28.

Tijelo za tržišno natjecanje ističe rizik od sklonosti javnih naručitelja da pod utjecajem države daju prednost nacionalnim poduzećima, povrjeđujući time pravila UFEU‑a o slobodnom kretanju i tržišnom natjecanju. Svrha postupaka nabave predviđenih Direktivom 2004/17 jest neutralizirati taj rizik. Bez te odredbe narušavanje tržišnog natjecanja koje proizlazi iz ograničenja povezanih s kapacitetom mreže omogućilo bi naručiteljima da zaborave gospodarska razmatranja prilikom dodjele ugovora i usredotoče se na kriterije prednosti na nacionalnoj osnovi.

29.

Navedeno tijelo tvrdi da je Direktivom 2012/34 uređen pristup željezničkih prijevoznika (kao što je društvo SJ) tehničkoj mreži ograničenog kapaciteta. Prilikom dodjele trasa vlakova u toj mreži upravitelj infrastrukture utvrđuje uvjete koji se među ostalim odnose na linije koje se trebaju pružiti, kapacitet koji treba staviti na raspolaganje ili učestalost usluge. Činjenica da je upravitelj mreže dužan nastojati udovoljiti zahtjevima željezničkih prijevoznika ne utječe na ograničenja kapaciteta navedene mreže.

30.

Tijelo za tržišno natjecanje priznaje da članak 30. Direktive 2004/17 omogućava prestanak njezine primjene kada djelatnosti koje su obuhvaćene njezinim područjem primjene izravno potpadaju pod tržišno natjecanje na tržištima kojima pristup nije ograničen. Ta mogućnost ipak zahtijeva odluku Komisije i prethodnu provedbu odgovarajućeg postupka, što ovdje nije slučaj.

31.

Društvo SJ navodi da je željeznički prijevoz u Švedskoj, za razliku od drugih država u kojima nad njime postoji monopol, potpuno liberaliziran i odvija se ravnopravno u okviru tržišnog natjecanja.

32.

Društvo SJ ističe da od države ne prima nikakva financijska sredstva niti uživa ikakve druge pogodnosti, unatoč tomu što je društvo koje je u cijelosti u vlasništvu švedske države. Društvo ostvaruje svoje prihode od prodaje karata i ne ostvaruje nikakvu prednost pri dodjeli trasa vlakova.

33.

Društvo SJ smatra da članak 5 stavak 1. drugi podstavak Direktive 2004/17 treba tumačiti restriktivno, kao što proizlazi iz sudske prakse ( 6 ). Prevladavajući utjecaj iz članka 2. stavka 1. točke (b) Direktive 2004/17 u subjektu nije za to dostatan. Nužno je da uvjete iz članka 5. stavka 1. drugog podstavka Direktive 2004/17 jednostrano utvrdi nadležno tijelo države članice kako bi neposredno i u bitnome utjecali na mogućeg korisnika zato što izravno i konkretno utječu na način pružanja usluge prijevoza vlakom za koju je zadužen željeznički prijevoznik.

34.

Društvo SJ dodaje da kako ono samo tako i ostali željeznički prijevoznici koji posluju u Švedskoj sami određuju, ovisno o komercijalnim kriterijima, rute, vlakove kojima se koriste, vozne redove, broj polazaka, postaje i cijene karata. Upravitelj infrastrukture nema ovlasti osim onih koje su mu priznate Direktivom 2012/34 pa su njegove zadaće ograničene na osiguravanje pristupa željezničkoj infrastrukturi pod jednakim uvjetima, a ne na određivanje konkretnih uvjeta usluga prijevoza željezničkih prijevoznika.

35.

Prema mišljenju Komisije, cilj teksta članka 5. stavka 1. drugog podstavka Direktive 2004/17 jest prikazati široko shvaćanje pojma mreže. Mreža može postojati i ako postoji fizička infrastruktura (što je slučaj željezničkih ili tramvajskih pruga) i ako ona ne postoji, pod uvjetom da je riječ o mreži povezanih linija kojima se koriste vozila u skladu s uvjetima koje su odredila nadležna tijela ( 7 ).

36.

Komisija navodi Direktivu 2012/34 kao instrument koji, osim što definira dionike željezničkog prometa, osigurava željezničkim prijevoznicima transparentan i nediskriminirajući pristup infrastrukturi. Posebno ističe odjeljak 3. poglavlja IV. koji se odnosi na dodjelu infrastrukturnog kapaciteta i u kojem se opisuje način određivanja uvjeta kao što su oni predviđeni člankom 5. stavkom 1. drugim podstavkom Direktive 2004/17.

37.

Prema mišljenju Komisije, s obzirom na to da Trafikverket (Tijelo za promet, Švedska) odobrava izvješće o mreži, odlučuje o dodjeli trasa vlakova i utvrđuje vozni red, ono određuje uvjete korištenja željezničke infrastrukture. Na to ne utječe činjenica da je navedeno tijelo dužno, u najvećoj mogućoj mjeri, ispuniti zahtjeve podnositelja.

38.

Tijelo za tržišno natjecanje smatra da postoji mreža prijevoznih usluga u smislu članka 5. stavka 1. drugog podstavka Direktive 2004/17. Pojam „upravljanje” u užem smislu riječi znači prometovanje na željezničkoj mreži ( 8 ).

39.

Društvo SJ smatra da nije zaduženo za željezničku infrastrukturu i da je njegova djelatnost ograničena na pružanje prijevoznih usluga javnosti koja putuje na toj infrastrukturi. Budući da stoga ne sudjeluje ni u pružanju pristupa švedskoj željezničkoj mreži ni u upravljanju njome, njegove aktivnosti nisu obuhvaćene područjem primjene Direktive 2004/17.

40.

Komisija ističe da je u članku 5. stavku 1. prvom podstavku utvrđena razlika između pružanja mreže i upravljanja mrežom. Ni u prvoj Direktivi o postupcima nabave (Direktiva 90/531/EEZ) ( 9 ) ni u Direktivi 93/38/EEZ ( 10 ) ne spominje se „pružanje”. Taj je pojam uvršten u Direktivu 2004/17 kako bi se obuhvatilo upravljanje fizičkom mrežom i razgraničile dvije djelatnosti koje se obično dodjeljuju različitim operatorima, osiguravajući time da obje djelatnosti budu obuhvaćene područjem primjene Direktive.

41.

Prema mišljenju Komisije, „upravljanje mrežom” obuhvaća stvarno pružanje usluga željezničkog prijevoza, dok se „pružanje mreže” odnosi na mogućnost pristupa mreži radi njezina korištenja od strane drugih.

42.

Tajništvo Suda zaprimilo je odluku kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku 29. lipnja 2017.

43.

Tijelo za tržišno natjecanje, društvo SJ i Europska komisija podnijeli su pisana očitovanja i sudjelovali na raspravi održanoj 13. lipnja 2018.

44.

Kako stranke u sporu tako i sud koji je uputio zahtjev pozivaju se na Direktivu 2012/34 kako bi ograničili spor i dešifrirali značenje izrazâ iz članka 5. stavka 1. Direktive 2004/17.

45.

Smatram da je taj pristup pravilan. Međutim, Direktiva 2012/34 od 21. studenoga 2012. ne može se kao takva primijeniti ratione temporis na ugovore poput onih koji su predmet ovog spora i koji su potpisani u siječnju iste godine. Prigovor je utemeljen s obzirom na to da se Direktivom 2012/34 željelo prethodne direktive koje su bile na snazi u trenutku potpisivanja navedenih ugovora „preinačiti i spojiti u jedan akt radi jasnoće” ( 11 ).

46.

Što se ostalog tiče, nije sporno da je društvo SJ željeznički prijevoznik prema definiciji iz članka 3. točke 1. Direktive 2012/34 niti da je, kao društvo čiji je kapital u cijelosti u državnom vlasništvu, moglo biti javni naručitelj (konkretno, javno poduzeće u smislu članka 2. stavka 1. točke (b) Direktive 2004/17).

47.

Međutim, sud koji je uputio zahtjev dvoji može li djelatnost društva SJ biti obuhvaćena opisom iz članka 5. stavka 1. Direktive 2004/17. Navedena bi se direktiva primjenjivala na to društvo samo u potvrdnom slučaju, s obzirom na to da se njezinim člankom 2. stavkom 2. točkom (a) zahtijeva da javni naručitelji obavljaju jednu od djelatnosti navedenih u njezinim člancima 3. do 7.

48.

U članku 5. stavku 1. Direktive 2004/17 pojam prijevozne mreže („smatra se da mreža postoji”) povezuje se s pružanjem „usluge pod poslovnim uvjetima koje je utvrdilo nadležno tijelo države članice, kao što su uvjeti o linijama koje se trebaju pružiti, kapacitetu koji se treba staviti na raspolaganje ili učestalosti usluge”.

49.

Svojim prvim prethodnim pitanjem sud koji je uputio zahtjev želi razjasniti nameće li zaista upravitelj željezničke infrastrukture koji je nadležan za dodjelu trasa vlakova, izvršavanjem svojih ovlasti, željezničkim prijevoznicima uvjete koji mogu utjecati na pitanja kao što su linije koje se trebaju pružiti, kapacitet koji se treba staviti na raspolaganje ili učestalost usluge.

50.

Pitanje se odnosi na okolnosti u kojima željeznički prijevoznici, bilo javni ili privatni, koji nisu upravitelji mreže, pružaju prijevozne usluge prema komercijalnim kriterijima ( 12 ). Najprije dakle valja analizirati što se podrazumijeva pod mrežom kako bi se potom ispitalo kako se ona odražava na ovaj spor ( 13 ).

51.

Direktiva 2012/34 obuhvaća pravila koja se primjenjuju na upravljanje željezničkom infrastrukturom, s jedne strane, i na aktivnosti željezničkih prijevoznika, s druge strane. Među tim potonjim pravilima nalaze se pravila kojima se uređuje pravni okvir izdavanja dozvola i dodjele infrastrukturnog kapaciteta navedenim prijevoznicima koji su obvezni plaćati naknade za njegovo korištenje.

52.

Željeznička infrastruktura ima, kao što je logično, ograničeni kapacitet ( 14 ) jer je „prirodni monopol” ( 15 ) koji ne bi imalo smisla multiplicirati. Nakon definicije željezničke infrastrukture u Direktivi 2012/34 opisani su elementi od kojih se infrastruktura sastoji i koji su detaljno navedeni u Prilogu I. ( 16 ). Pojam mreže povezan je s tom infrastrukturom: željeznička mreža znači „cjelokupna željeznička infrastruktura kojom upravlja upravitelj infrastrukture” ( 17 ).

53.

Željezničkom infrastrukturom (koja je povezana s pojmom trasa vlakova) ( 18 ) upravlja upravitelj odgovoran za njezino upravljanje, održavanje i obnovu. Oni koji su prethodno pribavili dozvolu koja ih kvalificira kao željezničke prijevoznike dužni su od upravitelja infrastrukture zatražiti da im prizna pravo na korištenje određenog infrastrukturnog kapaciteta.

54.

Postupku dodjele željezničke infrastrukture prethodi takozvano „izvješće o mreži” u kojem upravitelj infrastrukture navodi opća pravila, rokove, postupke i kriterije te dodjele. Direktiva 2012/34 prepušta upravitelju da konkretizira razne posebnosti u tom pogledu ( 19 ).

55.

Osnovno je načelo da upravitelj infrastrukture u najvećoj mogućoj mjeri ispunjava sve zahtjeve za dodjelu infrastrukturnog kapaciteta koje zaprimi. Ako to nije izvedivo, primjenjuje druge kriterije dodjele ( 20 ). Osim toga, dužan je izraditi nacrt voznog reda i dostaviti ga zainteresiranim stranama kako bi one mogle dati svoje mišljenje.

56.

Odluke ( 21 ) o dodjeli infrastrukturnog kapaciteta omogućit će utvrđivanje voznog reda na temelju planiranih kretanja vlakova i željezničkih vozila na određenoj infrastrukturi tijekom razdoblja za koje on vrijedi. Prilog VII. stavak 2. Direktive 2012/34 odnosi se na promjene ili prilagodbe voznog reda, što upućuje na njegovu fleksibilnost i prilagodljivost promjenjivim okolnostima.

57.

Kao što sam prethodno naveo, društvo SJ tvrdi da željeznički prijevoznici u Švedskoj određuju rute svojih vlakova, svoje vozne redove, broj polazaka te mjesta zaustavljanja. Prema njegovu mišljenju, taj je kapacitet ograničen samo zbog fizičkog ograničenja kapaciteta infrastrukture, a ne zato što je upravitelj infrastrukture ovlašten jednostrano utvrditi način pružanja usluge željezničkih prijevoznika.

58.

Prema mojem mišljenju, rasuđivanje društva SJ nije uvjerljivo. Upravitelj infrastrukture ograničen je realnim (prostornim i vremenskim) mogućnostima prilikom udovoljavanja zahtjevima podnositelja. Budući da putovanja ovise o prugama i učinkovitosti uslužnih objekata, upravitelj nužno mora koordinirati pružanje usluge prijevoza svih željezničkih prijevoznika. To je slučaj i kod švedske državne mreže.

59.

Doista, sloboda željezničkih prijevoznika, kao što je društvo SJ, pri pružanju javnosti putovanja koja žele i voznih redova koje smatraju najprikladnijima, u skladu je s time da to pružanje ovisi o koordinacijskim odlukama upravitelja infrastrukture. Upravo upravitelj infrastrukture u konačnici „utvrđuje” (čak i kad ispunjava zahtjeve prijevoznika) takozvane „poslovne uvjete” usluge.

60.

U Direktivi 2012/34 navode se mnogobrojni slučajevi u kojima se upravitelju infrastrukture dodjeljuju ovlasti koje utječu na te uvjete. Definicije iz članka 3. koje se odnose na „alternativni pravac”, „izvedivu alternativu” ili „zakrčenu infrastrukturu” kasnije se odražavaju na regulaciju pa upravitelj infrastrukture može i mora sudjelovati u utvrđivanju uvjeta korištenja željezničke mreže, bez obzira je li riječ o „kapacitetu koji se treba staviti na raspolaganje”, samim „linijama koje se trebaju pružiti” ili „učestalosti usluge” kako bi se izbjegla udvostručavanja ili zakrčenost ( 22 ).

61.

Izvješće o mreži koje upravitelj mreže mora objaviti omogućava mu i da izmjeni elemente koji se ne mogu odrediti a priori. Osim toga, upravitelj mreže može dodijeliti kapacitete koji se razlikuju od zatraženih, čime se dokazuje da je prostor odlučivanja poduzeća koja pružaju usluge željezničkog prijevoza ograničen krajnjim mogućnostima zbog nestašice dostupnih resursa kojima je upravitelj infrastrukture dužan upravljati.

62.

Na kraju, dopušteno je određivati obveze pružanja javne usluge u željezničkom prometu koje mogu još više utjecati na uvjete pristupa infrastrukturi. Direktivom 2012/34 predviđeno je da u željezničkim mrežama država članica mogu istodobno postojati usluge kojima se može slobodno pristupiti i usluge koje podliježu ugovorima o obavljanju javnih usluga, uz mogućnost određivanja kriterija prednosti u slučaju zakrčene infrastrukture ( 23 ).

63.

U konačnici, potreba za upravljanjem i raspodjelom ograničenih željezničkih resursa podrazumijeva da je upravitelj infrastrukture ovlašten odrediti poduzećima koja se koriste infrastrukturom uvjete pružanja usluga koji se odnose na kapacitet koji se treba staviti na raspolaganje, linije koje se trebaju pružiti i učestalost tih usluga. To je upravo ono što zahtijeva članak 5. stavak 1. Direktive 2004/17 kako bi se smatralo da postoji prijevozna mreža.

64.

Sud koji je uputio zahtjev želi razjasniti značenje izraza „pružanje mreža ili upravljanje mrežama” koji se koriste u članku 5. stavku 1. Direktive 2004/17. Konkretno, navedeni sud želi znati je li pružanjem usluge željezničkog prijevoza djelatnost željezničkih prijevoznika obuhvaćena jednim od tih dvaju pojmova.

65.

Nepoznanice su usmjerene na „upravljanje mrežama”. Čini se da postoji konsenzus u pogledu toga da je „pružanje mreža” isključivo pravo upravitelja infrastrukture, a ne prijevoznika. Usredotočit ću se, dakle, na tumačenje „upravljanja”.

66.

Iz prijedloga Komisije jasno proizlazi da „pružanje” odgovara funkcijama upravitelja infrastrukture, dok djelatnost „upravljanja mrežama” obavljaju željeznički prijevoznici. To je potkrijepljeno razvojem zakonodavstva koje je dovelo do teksta članka 5. stavka 1. Direktive 2004/17: za razliku od odnosnih članaka prethodnih direktiva o javnoj nabavi u posebnim sektorima ( 24 ) , u kojima se isključivo govori o „upravljanju mrežama”,.2004. godine dodano je „pružanje [istih] mreža”.

67.

Prema mišljenju Komisije, „pružanje” je uvedeno kako bi se obuhvatilo upravljanje fizičkom mrežom i razgraničile dvije odvojene djelatnosti: „upravljanje mrežama“ koje se odnosi na usluge željezničkog prijevoza koje stvarno pružaju prijevoznici, dok se „pružanje” odnosi na mogućnost pristupa mreži radi njezina korištenja od strane drugih.

68.

Međutim, argument Komisije nailazi na jednu prepreku: u Direktivi 2012/34 navedena je jasna razlika između „pružanja usluga prijevoza”, s jedne strane, i „upravljanja infrastrukturom”, s druge strane ( 25 ). Za potonje upravljanje infrastrukturom zadužen je upravitelj infrastrukture, a usluge prijevoza pružaju prijevoznici kojima je u tu svrhu izdana dozvola.

69.

U Direktivi 2012/34 izraz „pružanje usluga [željezničkog] prijevoza” koristi se i kad označava djelatnost subjekata koji imaju dozvolu željezničkog prijevoznika, koji javnosti pružaju te usluge. Međutim, prema terminologiji te direktive, jedno je „pružanje usluge”, a drugo „upravljanje infrastrukturom”.

70.

U skladu s Direktivom 2012/34, „upravljanje infrastrukturom” isključiva je zadaća upravitelja infrastrukture koji ne samo da je daje na raspolaganje poduzećima koja pružaju usluge prijevoza nego je i održava ( 26 ) i upravlja njome, iskorištavajući mrežu u obavljanju funkcija koje su mu dodijeljene člankom 7. navedene direktive.

71.

Ta bipartitna struktura prisutna je već u definicijama sadržanima u izvornoj verziji Direktive 2012/34. Iz pojma „mreža” iz te direktive ( 27 ) proizlazi da je upravljanje mrežom u nadležnosti upravitelja infrastrukture. Sljedeća su se pravila kretala u istom smjeru:

72.

U tim okolnostima postoje dvije mogućnosti tumačenja. Prva se sastoji od tumačenja članka 5. stavka 1. Direktive 2004/17 s obzirom na kasnije normativne tekstove kojima se posebno uređuje jedinstveni željeznički prostor (konkretno, Direktiva 2012/34 i njezine izmjene).

73.

Ako se zauzme to stajalište, trebat će uskladiti pojam „upravljanje [željezničkim] mrežama” iz članka 5. stavka 1. Direktive 2004/17 s pojmom „upravljanje željezničkom infrastrukturom” iz Direktive 2012/34. Obavljanje željezničke usluge njime neće biti obuhvaćeno ako se prihvati značenje (sada) definirano člankom 3. točkom 2.b Direktive 2012/34, u njegovoj verziji iz Direktive 2016/2370. Drugim riječima, pojmom upravljanja mrežom nije obuhvaćeno obavljanje željezničke usluge koje odgovara pružanju usluga prijevoza željezničkih prijevoznika.

74.

Druga opcija zagovara autonomno tumačenje pojma „upravljanje mrežama” iz članka 5. stavka 1. Direktive 2004/17, ne uzimajući u obzir promjene u zakonodavstvu koje sam prije naveo ( 30 ). Prema tom tumačenju, ništa ne sprječava željezničke prijevoznike da i oni „upravljaju” mrežom u smislu da od nje ostvare korist, da je iskoriste ili upotrijebe za željeznički prijevoz.

75.

Više argumenata ide u prilog toj drugoj opciji. Kao prvo, argument Komisije u pogledu nastanka članka 5. stavka 1. Direktive 2004/17, u skladu s kojim, uvođenjem pojma „pružanje mreža” kao samostalnog izraza koji se razlikuje od upravljanja mrežama, prošireno je, čini se, semantičko polje potonjeg pojma.

76.

Kao drugo, sa stajališta doslovnog tumačenja, među različitim značenjima pojma „upravljanje” nalazi se i ono prema kojem se taj pojam poistovjećuje s ostvarivanjem koristi od neke stvari njezinom upotrebom. Poduzeća koja putnicima pružaju željezničke usluge „upravljaju” mrežom po kojoj prometuju njihovi vlakovi, odnosno koriste se njome ili je iskorištavaju kako bi s pomoću nje ostvarila korist svojstvenu svojoj djelatnosti pružanja javnih usluga.

77.

Kao treće, primjenom sustavnog pristupa, ne bi imalo previše smisla da su iz primjene članka 5. stavka 1. Direktive 2004/17 općenito izuzeta poduzeća koja pružaju prijevozne usluge jer se ta djelatnost ne smatra upravljanjem mrežom, da bi se odmah potom (u stavku 2. toga članka) navelo kako se odredba ne primjenjuje „na subjekte koji javnosti pružaju usluge autobusnog prijevoza koje su isključene iz područja primjene Direktive 93/38/EEZ u skladu s njezinim člankom 2. stavkom 4.”. To izričito pojašnjenje potrebno je upravo zato što se, u načelu, Direktiva 2004/17 primjenjuje na ostala poduzeća koja pružaju usluge prijevoza.

78.

Kao četvrto, i posljednje, u Direktivi 2004/17 nalaze se „nepotpuni popisi naručitelja u smislu ove Direktive […] u dodacima od I. do X.” ( 31 ). Dakle, u Prilogu IV., koji se odnosi na naručitelje u području željezničkih usluga, nalaze se javna poduzeća raznih država članica koja pružaju te usluge. Konkretno, što se tiče Švedske, takvima se smatraju, među ostalima, „javni subjekti koji pružaju željezničke usluge u skladu s järnvägslagen (2004:519) i järnvägsförordningen (2004:526)” ( 32 ).

79.

Uvrštavanje te vrste subjekata (kojoj pripada društvo SJ) u Prilog IV. Direktivi 2004/17 upućuje na to da je, prema mišljenju zakonodavca Unije, djelatnost poduzeća koja javnosti pružaju usluge prijevoza koristeći se željezničkom mrežom obuhvaćena pojmom upravljanja navedenom mrežom u smislu članka 5. stavka 1. Direktive 2004/17, tako da, kada su ispunjeni ostali uvjeti, ta poduzeća moraju pristupiti postupcima javne nabave predviđenima Direktivom 2004/17 ( 33 ).

80.

Ukratko, čak i da se prizna da postoji određena neusklađenost pojmova koji se upotrebljavaju u odredbama o jedinstvenom europskom željezničkom prostoru (Direktiva 2012/34 i usklađena pravila) s pojmovima koji se upotrebljavaju u Direktivi 2004/17, na tumačenje izraza „upravljanje mrežama” iz članka 5. stavka 1. potonje direktive ne utječu pojmovi utvrđeni u Direktivi 2012/34 i odgovarajućim pravilima.

81.

Naposljetku, društvo SJ je ustrajalo na tome da nastupa isključivo u komercijalne svrhe, kao konkurent drugim željezničkim prijevoznicima, što, prema njegovu mišljenju, isključuje to da ga se smatra naručiteljem na kojeg se primjenjuju odredbe Direktive 2004/17.

82.

Ta je mogućnost predviđena člankom 30. Direktive 2004/17 („Postupak za utvrđivanje je li određena djelatnost izravno izložena tržišnom natjecanju”). Dovoljno je navesti da u ovom predmetu nema naznake o tome da je navedeni postupak pokrenut pa nema ni izuzeća iz primjene te direktive.

83.

S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja mu je uputio Högsta förvaltningsdomstolen (Vrhovni upravni sud, Švedska) odgovori na sljedeći način:

„Članak 5. stavak 1. Direktive 2004/17/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka nabave subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga treba tumačiti na način da: