1. 

„Na svijetu nikada nije postojala niti će ikada postojati potpuno poštena lutrija” ( 2 ).

2. 

Ovaj zahtjev za prethodnu odluku, koji je uputio Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija), odnosi se na postupak javne nabave za dodjelu isključivog ugovora gospodarskom subjektu za priređivanje talijanske kompjutorizirane lutrijske igre – „Lotta” – i ostalih brojčanih igara s fiksnom mogućnosti dobitka. Stanley International Betting Ltd i Stanleybet Malta Ltd (u daljnjem tekstu: društva Stanley) pred talijanskim su sudovima osporili domaća pravila koja talijanskim nadležnim tijelima omogućuju da u tom pogledu objave poziv na nadmetanje. Ta društva tvrde da su nacionalna tijela putem određenih aspekata ponuđenog ugovora zapravo stvorila prepreku koja gospodarskim subjektima poput njih ograničava pristup tržištu, u suprotnosti s Direktivom 2014/23/EU o dodjeli ugovorâ o koncesiji ( 3 ), odredbama Ugovora koje uređuju slobodu poslovnog nastana i pravo na pružanje usluga te općim načelima prava Unije.

3.

Članak 49. UFEU‑a predviđa da su zabranjena ograničenja slobode poslovnog nastana državljana jedne države članice na državnom području druge države članice.

4.

U skladu s člankom 56. UFEU‑a, zabranjena su ograničenja slobode pružanja usluga unutar Unije u odnosu na državljane država članica s poslovnim nastanom u državi članici koja nije država osobe kojoj su usluge namijenjene.

5.

Članci 49. i 56. UFEU‑a ne dovode u pitanje odredbe utvrđene u zakonima i ostalim propisima kojima se za strane državljane predviđa poseban tretman koji je opravdan razlozima javnog poretka, javne sigurnosti ili javnog zdravlja (članak 52. odnosno članak 62. UFEU‑a).

6.

Direktivom 2014/23 utvrđuju se pravila o postupcima nabave koju provode javni naručitelji i naručitelji putem koncesije, čija procijenjena vrijednost nije manja od 5186000 eura (članak 1. stavak 1. i članak 8. stavak 1.). U skladu s člankom 5. stavkom 10., „isključivo pravo” znači „pravo koje dodjeljuje nadležno tijelo države članice pomoću bilo koje odredbe zakona, propisa ili objavljenog upravnog akta koji su u skladu s Ugovorima, čiji je učinak ograničavanje izvršavanja djelatnosti na jednog gospodarskog subjekta i koji ima znatan utjecaj na mogućnost drugih gospodarskih subjekata da obavljaju takvu djelatnost”.

7.

Članak 10. dio je odjeljka naslovljenog „Izuzeća”. U tom su članku određene koncesije koje dodjeljuju javni naručitelji i naručitelji, a na koje se direktiva ne primjenjuje. U članku 10. stavku 9. predviđeno je da se direktiva ne primjenjuje na koncesije za usluge lutrije koje su obuhvaćene CPV oznakom 92351100‑7, a koje je država članica dodijelila gospodarskom subjektu na temelju isključivog prava ( 4 ). U uvodnoj izjavi 35. Direktive u tom je pogledu navedeno: „Ova Direktiva ne bi trebala utjecati na slobodu država članica prilikom odabira, u skladu s pravom Unije, metoda za organizaciju i kontrolu djelatnosti priređivanja igara na sreću i klađenja, uključujući putem ovlaštenja. Primjereno je iz područja primjene ove Direktive isključiti koncesije koje se odnose na aktivnosti lutrija dodijeljene gospodarskom subjektu od strane države članice na temelju isključivog prava dodijeljenog postupkom bez objave u javnosti u skladu s primjenjivim nacionalnim pravom, propisima ili objavljenim upravnim odredbama u skladu s UFEU‑om. To isključenje opravdano je dodjelom isključivog prava gospodarskom subjektu čime natječajni postupak postaje neprimjenjiv, kao i potrebom za zadržavanjem mogućnosti da države članice reguliraju sektor djelatnosti priređivanja igara na sreću na nacionalnoj razini vezano uz njihove obveze u smislu zaštite javnog reda i društvenog poretka”.

8.

U članku 51. stavku 1. navedeno je: „Države članice donose zakone, propise i upravne odredbe potrebne za usklađivanje s ovom Direktivom najkasnije do 18. travnja 2016. […]”. Članak 54. predviđa da se direktiva „ne primjenjuje na dodjelu koncesija za koje se prikupljaju ponude ili su dodijeljene prije 17. travnja 2014.”.

9.

Članak 1. stavak 653. Zakona br. 190 iz 2014. (koji je sud koji je uputio zahtjev opisao kao „Zakon o stabilnosti iz 2015.”) odgovornost za organizaciju postupka nabave za dodjelu isključive koncesije za priređivanje Lotta i ostalih brojčanih igara s fiksnom mogućnosti dobitka u Italiji daje Agenziji delle Dogane e dei Monopoli (Agencija za carine i monopole; u daljnjem tekstu: ADM).

10.

U Italiji postoje dvije vrste koncesija povezanih s priređivanjem Lotta ( 5 ): koncesija za prodaju srećki za Lotto, koja je rezervirana za trgovce na malo, i koncesija za priređivanje Lotta, uključujući, kako je navedeno u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje, „usluge izvlačenja lutrijskih brojeva, računalno povezivanje i kompjutorizaciju”. Talijanska vlada usluge obuhvaćene koncesijom za priređivanje sažeto navodi kao: (i) izvlačenje lutrijskih brojeva; (ii) računalno povezivanje pojedinih prodajnih mjesta; (iii) nadzor nad odigranim srećkama; (iv) određivanje dobitnika; (v) isplata dobitaka; (vi) odbijanje poreza na dobitke i (vii) prijenos dobiti i prikupljenog poreza talijanskoj državi. Za pružanje tih usluga je do 8. lipnja 2016., kada mu je istekao ugovor, bilo odgovorno društvo Lottomatica Spa.

11.

ADM je u prosincu 2015. objavio obavijest o koncesiji u kojoj su bili utvrđeni sljedeći bitni uvjeti: (i) koncesija se imala dodijeliti na neproduljivo razdoblje od devet godina; (ii) odabir se imao temeljiti na kriteriju ekonomski najpovoljnije ponude, uz osnovnu vrijednost ugovora od 700 milijuna eura; (iii) uspješni ponuditelj bi taj iznos platio u tranšama (350 milijuna eura u trenutku dodjele ugovora; 250 milijuna eura u 2016., kada preuzme priređivanje lutrijske usluge; a ostatak do 30. travnja 2017.); (iv) uspješni ponuditelj mogao bi koristiti telekomunikacijsku mrežu za izravno ili neizravno pružanje usluga, osim za prikupljanje srećki za Lotto i ostale brojčane igre s fiksnom mogućnosti dobitka, pod uvjetom da ADM te usluge smatra sukladnima glavnoj djelatnosti samog prikupljanja srećki i (v) koncesionar bi imao pravo na naknadu u iznosu od 6 % prihoda od prodaje ( 6 ).

12.

Osim toga, sudionici su morali dokazati prethodno iskustvo u priređivanju ili prodaji igara na temelju valjane i važeće dozvole u jednoj od država Europskog gospodarskog prostora.

13.

U točki 5.3. dokumentacije za nadmetanje koja je pratila poziv na nadmetanje bili su utvrđeni zahtjevi u pogledu financijskog položaja. Sudionici su morali dokazati da su u razdoblju od tri godine (od 2012. do 2014. ili od 2013. do 2015.) ostvarili ukupan prihod u iznosu od najmanje 100000000 eura od djelatnosti povezanih s priređivanjem ili prodajom igara. Što se tiče tehničke sposobnosti, točka 5.4. od sudionika je zahtijevala sljedeće:

14.

Točka 12.4. zahtijevala je da se financijska ponuda sudionika sastoji od ponude na više u odnosu na osnovnu vrijednost ugovora od 700 milijuna eura, s ponudama na više formuliranim u minimalnom iznosu od 3000000,00 eura (tri milijuna eura).

15.

Članak 22.1. modela ugovora koji je pratio poziv na nadmetanje predviđao je da gospodarski subjekt nakon isteka koncesije „[ADM‑u] prenese, na zahtjev potonjeg i bez ikakvog tereta za njega, svu materijalnu i nematerijalnu imovinu koja čini mrežu fizičkih prodajnih mjesta kao i pravo vlasništva nad čitavim kompjutoriziranim sustavom, uključujući pristup objektima i opremi koja obuhvaća i igraće terminale na svim prodajnim mjestima”.

16.

U članku 30. stavku 2. modela ugovora bile su navedene okolnosti koje mogu dovesti do povlačenja koncesije. Među njima je bilo:

[…]

17.

Isključiva koncesija je odlukom od 16. svibnja 2016. dodijeljena konzorciju (Lottoitalia Srl) kojem je pripadao i tadašnji pružatelj usluge (društvo Lottomatica SpA). Obavijest o dodjeli ugovora objavljena je u GURI‑ju 20. svibnja 2016. Društva Stanley su u međuvremenu podnijela tužbu Tribunaleu Amministrativo Regionale per il Lazio (Regionalni upravni sud Lacija; u daljnjem tekstu: TAR Lazio) kojom su pobijala članak 1. stavak 653. Zakona o stabilnosti iz 2015. i zahtijevala poništenje akata povezanih s ADM‑ovim postupkom odabira isključivog koncesionara za priređivanje Lotta. TAR Lazio je 21. travnja 2016. odbio tu tužbu.

18.

TAR Lazio je pritom utvrdio, među ostalim, da se Lotto razlikuje od drugih igara utoliko što talijanska država snosi poslovni rizik i što postoje dva odvojena elementa: prikupljanje srećki, za koje je odgovorno 33000 maloprodajnih mjesta, i priređivanje Lotta, što je povjereno isključivom koncesionaru. Što se tiče ADM‑ove odluke da odabere model isključive koncesije umjesto da dodijeli više koncesija, TAR Lazio je presudio da je takva odluka imala dvije prednosti. Kao prvo, njome je izbjegnuta potreba za „nadkoncesionarom” koji bi nadgledao i koordinirao djelatnosti raznih koncesionara za priređivanje Lotta. Kao drugo, ta je odluka ADM lišavala svake odgovornosti uzrokovane eventualnim neispunjavanjem obveza od strane pojedinačnih koncesionara, čime se, kao dodatna prednost, i talijansku državu lišavalo takvog tereta. Iako bi takva odluka ujedno oslabila natjecanje na relevantnom tržištu, to je bilo u skladu s odgovornim državnim nadzorom nad tom djelatnošću priređivanja igara na sreću.

19.

Osim toga, TAR Lazio je utvrdio da odluka o određivanju osnovne vrijednosti ugovora na iznos od 700 milijuna eura i koncentriranju financijskih tereta u prvoj godini na koncesionara nije bila neprikladna. Visoka vrijednost ugovora bila je razumna i proporcionalna. Unaprijed je utvrđeno da je najmanje 15 gospodarskih subjekata u dotičnom sektoru ispunjavalo posebne uvjete iz točaka 5.3. i 5.4. dokumentacije za nadmetanje. Dotadašnji koncesionar je tijekom prethodnih pet godina ostvario godišnji prihod od prodaje veći od 6 milijardi eura, pri čemu je njegov prihod iznosio približno 400 milijuna eura. Od nove se koncesije razumno može očekivati da će postići slične brojke. Ti su uvjeti stoga bili adekvatni i proporcionalni s obzirom na narav i predmet odnosnih usluga iz nadmetanja. Činjenica da je društvo Lottomatica u nadmetanju sudjelovalo kao predstavnik konzorcija koji je uspostavljen ad hoc za potrebe tog nadmetanja pokazuje da poziv nije namjerno osmišljen u korist tog društva. Nadalje, ugovorne odredbe o povlačenju koncesije dovoljno su jasno sročene da se za njih nije moglo smatrati da svojom nejasnoćom odvraćaju potencijalne ponuditelje. Naposljetku, TAR Lazio je utvrdio da se društva Stanley ne mogu pozivati na presudu Suda u predmetu Laezza jer se ona odnosila na drukčije pitanje ( 7 ).

20.

Društva Stanley su u žalbenom postupku pred sudom koji je uputio zahtjev tvrdila da su ona (i ostali gospodarski subjekti u predmetnom sektoru) odlukom da se postupak nabave organizira na temelju modela isključive koncesije u stvarnosti isključena iz postupka odabira koji je zapravo po mjeri skrojen za društvo Lottomatica ili, u najmanju ruku, za vrlo ograničen broj izrazito velikih gospodarskih subjekata koji već zauzimaju značajan dio talijanskog tržišta. Društva Stanley navode da su odvraćena od sudjelovanja u postupku nadmetanja te da se Zakon o stabilnosti iz 2015. i dokumenti povezani s pozivom na nadmetanje protive člancima 49. i 56. UFEU‑a, općim načelima prava Unije i odredbama Direktive 2014/23. Sud koji je uputio zahtjev smatra da će mu u donošenju odluke u glavnom postupku pomoći odgovor Suda na sljedeća pitanja:

21.

Pisana očitovanja podnijeli su društva Stanley, konzorcij Lottoitalia, belgijska, talijanska i portugalska vlada te Europska komisija. Navedene su stranke na raspravi održanoj 6. lipnja 2018. iznijele usmena očitovanja i odgovorile na pitanja Suda.

22.

Konzorcij Lottoitalia i talijanska vlada ističu da je odluka kojom se upućuje prethodno pitanje očito nedopuštena. Sud koji je uputio zahtjev u tu je odluku jednostavno ubacio pitanja koja su sastavila društva Stanley a da pritom nije razmatrao je li odluka Suda potrebna za rješavanje predmeta. U odluci kojom se upućuje prethodno pitanje nije objašnjeno zašto su relevantne odredbe prava Unije spomenute u tim pitanjima. Sud koji je uputio zahtjev ne objašnjava ni vezu između tih odredbi zakonodavstva Unije i relevantnih nacionalnih pravila.

23.

Iz ustaljene sudske prakse proizlazi da je u okviru postupka na temelju članka 267. UFEU‑a isključivo nacionalni sud, koji odlučuje o sporu i koji mora preuzeti odgovornost za sudsku odluku koja će biti donesena, nadležan ocijeniti, imajući u vidu posebnosti predmeta, je li prethodna odluka nužna kako bi mogao donijeti svoju presudu kao i relevantnost pitanja koja postavlja Sudu. Posljedično, ako se pitanja nacionalnog suda odnose na tumačenje prava Unije, Sud je načelno dužan donijeti odluku ( 8 ).

24.

Čini mi se da odluka kojom se upućuje prethodno pitanje, iako nije posebice cjelovita i detaljna, sadržava dovoljno elemenata koji pokazuju da je traženo tumačenje prava Unije ipak donekle povezano s činjeničnim stanjem iz glavnog postupka. Ističem da su elementi koje je pružio sud koji je uputio zahtjev bili dovoljno detaljni belgijskoj i portugalskoj vladi da podnesu pisana očitovanja ( 9 ). Stoga, opis činjeničnog i pravnog okvira koji je iznio sud koji je uputio zahtjev omogućuje Sudu da pruži korisne odgovore na postavljena pitanja ( 10 ).

25.

Sud koji je uputio zahtjev otvoreno priznaje da su prethodna pitanja predložila društva Stanley. Unatoč tomu, navodi da i on sam ta pitanja smatra očito relevantnima za rješavanje glavnog postupka. Budući da Sud mora sudu koji je uputio zahtjev pružiti odgovor koji će potonjem biti koristan i omogućiti mu rješavanje predmeta, potrebno je razmotriti na koji bi se način odnosna pitanja mogla preciznije formulirati ( 11 ).

26.

Zbog navedenih razloga odluku kojom se upućuju prethodna pitanja smatram dopuštenom.

27.

Kao prvo, potrebno je odrediti vrstu ugovora u pitanju. Iako se sud koji je uputio zahtjev ne bavi izravno tim pitanjem, postoji pretpostavka – koja barem implicitno proizlazi iz njegova upućivanja na Direktivu 2014/23 – da on ponuđeni ugovor smatra ugovorom o koncesiji za pružanje usluge. Dva su ključna kriterija koja određuju ugovor o koncesiji za pružanje usluge: (i) naknada za pružanje usluge sastoji se u pravu iskorištavanja usluge – samo od toga ili uz plaćanje; (ii) rizik povezan s organiziranjem usluge prenesen je na koncesionara ( 12 ). S obzirom na opis oblika naknade koncesionara pružen u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje i utvrđenja TAR‑a Lazio da dobit koncesionara ovisi o godišnjem prihodu, čini mi se da se ugovor opisan u pozivu na nadmetanje doista odnosi na koncesiju za pružanje usluge.

28.

Kao drugo, ako je predmetni ugovor od prekograničnog interesa, tijela koja dodjeljuju i sklapaju ugovor „obvezna su poštovati temeljna pravila Ugovora o EZ‑u općenito, uključujući članak 56. UFEU‑a i, posebno, načela jednakog postupanja i nediskriminacije na temelju državljanstva kao i obvezu transparentnosti koja iz toga proizlazi” ( 13 ). Sud obično prepušta sudu koji je uputio zahtjev da utvrdi postojanje prekograničnog interesa. Međutim, Sud u ovom predmetu ima na raspolaganju dovoljno elemenata na temelju kojih može zaključiti da predmetni ugovor o javnoj nabavi doista jest od takvog interesa. Ti elementi su činjenice da sama društva Stanley imaju poslovni nastan u Ujedinjenoj Kraljevini i Malti te da je, objektivno gledano, vrijednost ugovora, koliko god da je sporna, dovoljno visoka da ima prekograničnu važnost ( 14 ).

29.

Naposljetku, nesporno je da je ADM javno tijelo i da poziv na nadmetanje spada u domenu javne nabave u smislu da je dio postupka kojim je to javno tijelo htjelo nabaviti usluge priređivanja Lotta. U tom kontekstu, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da je „načelo transparentnosti” posljedica načela jednakog postupanja ( 15 ). Pravila koja uređuju takve postupke imaju cilj osigurati da u njima postoji tržišno natjecanje, da su otvoreni i kvalitetno regulirani. U skladu s time shvaćam upućivanja na opća načela prava Unije („nediskriminacija, transparentnost, sloboda tržišnog natjecanja, proporcionalnost i dosljednost”) u pitanjima suda koji je uputio zahtjev.

30.

Direktiva 2014/23 stupila je na snagu 17. travnja 2014. te se primjenjuje na dodjelu koncesija za koje se prikupljaju ponude ili su dodijeljene nakon tog dana. ( 16 ) Države članice su je morale prenijeti do 18. travnja 2016. ADM je predmetni poziv na nadmetanje objavio 17. prosinca 2015. u Službenom listu Europske unije, a 21. prosinca 2015. u GURI‑ju. Rok za dostavljanje ponuda bio je 16. ožujka 2016. Sva tri datuma su uslijedila nakon što se Direktiva 2014/23 počela primjenjivati na dodjelu koncesija (17. travnja 2014.). Sama koncesija je dodijeljena 16. svibnja 2016., nakon proteka razdoblja za prenošenje Direktive, ali prije njezina potpunog prijenosa u talijansko pravo ( 17 ).

31.

U sudskoj praksi Suda navedeno je da se u načelu primjenjuje ona direktiva koja je na snazi u trenutku kada javni naručitelj odabere vrstu postupka koji će se provoditi i konačno odluči je li za dodjelu javnog ugovora potrebna objava prethodnog poziva na nadmetanje. S druge strane, direktiva nije primjenjiva ako je rok za njezino prenošenje istekao nakon tog trenutka ( 18 ). Međutim, ta se sudska praksa odnosi na okolnosti u kojima su dvije ranije direktive o javnoj nabavi stavljene izvan snage i zamijenjene Direktivom 2004/18/EZ ( 19 ). Iako je potonja stupila na snagu 30. travnja 2004., Direktiva 92/50 (javna nabava usluga) i Direktiva 93/37 (javna nabava radova) nastavile su se primjenjivati dok 31. siječnja 2006. nije istekao rok za prenošenje Direktive 2004/18 ( 20 ). Tim se pravilima htjelo omogućiti neometani prijelaz sa starog na novi sustav javne nabave ( 21 ).

32.

Ovdje to nije tako jer nije bilo posebnih Unijinih pravila o dodjeli koncesija za radove prije usvajanja Direktive 2014/23 ( 22 ). Stoga mi se čini da se Direktiva 2014/23, u skladu s jasnim tekstom njezina članka 54. drugog stavka, primjenjuje ratione temporis. To zbog toga jer je (suprotno navodima talijanske vlade i Komisije) javni naručitelj odabrao vrstu postupka koji će se provoditi i donio konačnu odluku o objavi poziva na nadmetanje u trenutku kada je Direktiva 2014/23 očito već bila na snazi.

33.

Međutim, ostaje pitanje je li taj konkretan ugovor obuhvaćen područjem primjene Direktive ratione materiae. U tom pogledu, tekst njezina članka 10. stavka 9. jasan je i nedvosmislen. Budući da se ugovorom o koncesiji za priređivanje Lotta dodjeljivalo „isključivo pravo” (kako je definirano u članku 5. stavku 10. Direktive ( 23 )) u pogledu usluge obuhvaćene izričito navedenom oznakom „Jedinstvenog rječnika javne nabave” – 92351100‑7, postupak nabave bio je izuzet od odredbi te direktive. ( 24 )

34.

Uvodnu izjavu 35. moglo bi se tumačiti na način da sugerira da se izuzeće primjenjuje samo ako dotična država članica, izvršavajući svoju „slobodu […] odabira […] metoda za organizaciju i kontrolu aktivnosti kockanja i klađenja […]”, odluči ne oglasiti dodjelu ugovora i otvoriti nadmetanje, ali da se ne primjenjuje ako to odluči ( 25 ). Smatram da bi to bilo nategnuto tumačenje nespretno sročene uvodne izjave koja ionako nije obvezujuća ( 26 ). Prema mojemu mišljenju, važne riječi u toj uvodnoj izjavi su „u skladu s pravom Unije”. One naglašavaju da javna nabava s prekograničnim interesom u svakom slučaju podliježe nadzoru u svjetlu Ugovorâ i općih načela prava Unije.

35.

U skladu s navedenim, Direktiva 2014/23 nije primjenjiva.

36.

Sud koji je uputio zahtjev svojim prvim pitanjem u biti pita treba li pravo Unije tumačiti na način da mu se protive nacionalna pravila poput onih u pitanju, koja od nadležnih tijela države članice zahtijevaju da objave poziv na nadmetanje za dodjelu koncesije za priređivanje kompjutoriziranog Lotta jednom koncesionaru. Sud koji je uputio zahtjev to pitanje postavlja s obzirom na činjenicu da se ugovori koji se dodjeljuju za ostale igre, igre predviđanja i klađenje ne temelje na isključivosti; upravo suprotno, otvoreni su većem broju gospodarskih subjekata.

37.

Čini mi se da pitanje suda koji je uputio zahtjev ima tri elementa. Kao prvo, je li dodjela koncesije za priređivanje Lotta protivna pravu Unije? Kao drugo, je li činjenica da se dodjeljuje isključiva koncesija protivna pravu Unije? I, kao treće, je li model isključive koncesije protivan pravu Unije s obzirom na to da je talijanska država na ostale vrste djelatnosti priređivanja igara i klađenja primjenjivala model neisključive koncesije?

38.

Društva Stanley navode da model isključive koncesije čini ograničenje u smislu članaka 49. i 56. UFEU‑a koje se ne može opravdati nikakvim važnim ciljem u općem interesu te koje je u svakom slučaju neproporcionalno. Također tvrde da postoje, među ostalim, razlozi utemeljeni na pravu tržišnog natjecanja zbog kojih sve djelatnosti priređivanja igara na sreću treba jednako tretirati. Talijanska vlada i konzorcij Lottoitalia ne slažu se s tim stajalištem, tvrdeći da različite vrste djelatnosti priređivanja igara na sreću opravdavaju različit tretman te da je ograničenje proporcionalno i opravdano važnim općim interesom. Talijanska vlada navodi i da je njezin odabir modela isključive koncesije odraz slobode uprave te da on, kao takav, ne podliježe nadzoru kao mjera povezana s djelatnošću priređivanja igara na sreću. Belgijska i portugalska vlada te Komisija tvrde da se ograničenje čini proporcionalnim te da ga opravdava važan javni interes, ponovno u smislu članaka 49. i 56. UFEU‑a.

39.

Što se tiče prvog elementa– je li dodjela ugovora o koncesiji protivna pravu Unije – smatram da nametanje obveze potencijalnom priređivaču lutrijske igre da ima koncesiju jest ograničenje sloboda zajamčenih člancima 49. i 56. UFEU‑a, ali da je to ograničenje načelno moguće lako opravdati.

40.

Konkretno, ako u činjeničnom i pravnom smislu gospodarski subjekt može usluge priređivanja Lotta u Italiji pružati samo na temelju koncesije dobivene u postupku javne nabave, riječ je o prepreci neometanom uživanju sloboda zajamčenih člancima 49. i 56. UFEU‑a. Jednostavno rečeno, gospodarski subjekti moraju se nadmetati za ugovor o koncesiji ako žele nastaviti i/ili početi pružati ekvivalentne usluge ( 27 ). Osim toga, postojanje odredbi o povlačenju koncesije u takvom ugovoru, koje predstavljaju prijetnju kontinuitetu poslovanja (neovisno o tome dolazi li do primjene tih odredbi zbog neprikladnog ponašanja ili ugovornim istekom koncesije), nužno čini uslugu koju gospodarski subjekti trebaju pružati manje ekonomski privlačnom od situacije u kojoj posjedovanje koncesije nije preduvjet pružanja te usluge ( 28 ).

41.

Što se tiče drugog elementa, ne smatram mogućim automatski pretpostaviti da odluka o primjeni modela isključive koncesije kao takva čini nezakonito ograničenje u smislu članaka 49. i 56. UFEU‑a. Umjesto toga, čini mi se da isključivost, ovisno o konkretnim uvjetima ugovora o koncesiji za pružanje usluge, može pojačati cjelokupne ograničavajuće učinke odluke – usvojene na temelju Zakona o stabilnosti iz 2015. – o provođenju postupka javne nabave ili ih pak može ublažiti. Na sudu koji je uputio zahtjev bit će da ocijeni imaju li uvjeti predmetne isključive koncesije odvraćajuće, poticajne ili pak neutralne učinke, o čemu ovisi i njihova cjelokupna proporcionalnost. Ističem da će to morati učiniti na temelju objektivnih kriterija, a ne na temelju subjektivne ocjene pojedinačnih gospodarskih subjekata ( 29 ).

42.

Stajališta o odabiru modela koja sam gore izrazila nužno zahtijevaju odbijanje argumenta talijanske vlade da taj odabir ne podliježe nadzoru na temelju članaka 49. i 56. UFEU‑a. Tom zaključku vode još najmanje dva razloga. Kao prvo, Sud je ranije utvrdio da i ugovore povezane sa samo jednom djelatnošću priređivanja igara na sreću treba ocjenjivati u skladu sa sudskom praksom u kojoj su djelatnosti priređivanja igara na sreću razmatrane s obzirom na članke 49. i 56. UFEU‑a jer ih ne treba promatrati odvojeno od tih cjelokupnih djelatnosti ( 30 ). Kao drugo, čini mi se umjetnim priređivanje igara na sreću razdvojiti od same djelatnosti igara na sreću ( 31 ).

43.

Stoga, prema mojemu mišljenju, odluka o provođenju postupka javne nabave u kojem se primjenjuje model isključive koncesije doista podliježe ocjeni na temelju članaka 49. i 56. UFEU‑a. S obzirom na to, taj je odabir modela – koji nije izričito diskriminirajući – zabranjen osim ako nije opravdan na temelju odstupanja izričito predviđenih UFEU‑om ili važnih razloga u općem interesu ( 32 ). Teret opravdavanja leži na mjerodavnim javnim tijelima ( 33 ).

44.

Talijanska vlada u svojim pisanim očitovanjima navodi nekoliko ciljeva u javnom interesu, uključujući sprječavanje kriminalnog zadiranja u priređivanje lutrijskih igara i usmjeravanja djelatnosti priređivanja igara na sreću u kontrolirani krug sa smanjenim tržišnim natjecanjem. I konzorcij Lottoitalia u svojim očitovanjima upućuje na razloge javnog reda i društvenog poretka, zaštite potrošača i sprječavanja prijevare. Društva Stanley osporavaju vjerodostojnost tih ciljeva, tvrdeći da je glavni razlog odabira odnosnog modela povećanje prihoda za talijanski državni proračun.

45.

Sud je za sve ciljeve koje su naveli talijanska vlada i konzorcij Lottoitalia utvrdio da čine – zajedno i pojedinačno – važan razlog u javnom interesu u vezi s djelatnostima priređivanja igara na sreću ( 34 ). Nasuprot tomu, povećanje prihoda države članice nije cilj koji može opravdati ograničenje slobode pružanja usluga, iako to može biti sporedna korist za dotičnu vladu ( 35 ). Ni upravna se učinkovitost (ili nastojanje da se izbjegnu upravne poteškoće) ne smatra važnim općim interesom ( 36 ). Na sudu koji je uputio zahtjev jest da utvrdi koji se ciljevi doista žele postići modelom u pitanju ( 37 ).

46.

Ako taj sud utvrdi da je stvarni cilj Italije prije svega povećanje prihoda ili neki drugi isključivo ekonomski razlog, odabir modela mora se smatrati suprotnim člancima 49. i 56. UFEU‑a. Slično tomu, ako utvrdi da je odnosni model izabran ponajprije zbog razloga upravne učinkovitosti, kao što je izbjegavanje dvostruke razine koncesija za priređivanje (naime, ako bi ADM – kako društva Stanley zahtijevaju – priređivanje lutrije povjerio većem broju pružatelja usluga, a ne jednom isključivom, moglo bi biti potrebno odrediti „nadkoncesionara” koji bi provodio vrhovni nadzor ( 38 )), odabir modela bi se također morao smatrati suprotnim člancima 49. i 56. UFEU‑a.

47.

S druge strane, ako sud koji je uputio zahtjev zaključi da odabir modela isključive koncesije doista ima jedan od dopuštenih ciljeva, on će tada morati ispitati je li ograničenje proporcionalno. Mora se uvjeriti da je ograničenje prikladno za postizanje ciljeva odnosnog modela, na željenoj razini zaštite, i da ne nadilazi ono što je nužno za njihovo postizanje.

48.

U tom pogledu, iako države članice, u skladu s „vlastitom ljestvicom vrijednosti” i „moralnim, religijskim i kulturnim posebnostima”, imaju široku marginu prosudbe pri određivanju onoga što je potrebno za osiguravanje važnog cilja u općem interesu ( 39 ), talijanska tijela u pitanju moraju sudu koji je uputio zahtjev pružiti dokaze koji će taj sud uvjeriti da je odnosni model doista namijenjen dosljednom i sustavnom postizanju proglašenih ciljeva ( 40 ). Primjerice, Sud je u ranijim prethodnim postupcima govorio o dokazima koji su pokazivali da će koncesionar podlijegati „strogom nadzoru” mjerodavnih tijela ili o tome da ponudu isključive koncesije „prati zakonodavni okvir prikladan za osiguravanje mogućnosti nositelja odnosnog monopola da doista postigne, dosljedno i sustavno, tako utvrđeni cilj” ( 41 ).

49.

Sud koji je uputio zahtjev u odluci kojom ga je uputio ističe da je TAR Lazio smatrao da model isključive koncesije smanjuje natjecanje na relevantnom tržištu, čime promiče odgovorno priređivanje igre. Sud je u tom pogledu već utvrdio da postojanje „slobodnog, nenarušenog tržišnog natjecanja […] u veoma specifičnom sektoru igara na sreću, između više gospodarskih subjekata ovlaštenih priređivati takve igre, može imati štetne učinke zbog činjenice da bi se ti subjekti međusobno natjecali u inovacijama namijenjenima povećanju privlačnosti njihove ponude, čime bi se povećala količina novca koju bi potrošači trošili na takve igre kao i rizici od toga da stvore ovisnost” ( 42 ). U skladu s time, odabir modela isključive koncesije, ako se njime nastoji smanjiti tržišno natjecanje i potaknuti odgovorno priređivanje Lotta, nije protivan pravu Unije.

50.

Na sudu koji je uputio zahtjev bit će da utvrdi koji su stvarni ciljevi odabira modela isključive koncesije (talijanska vlada ih je navela nekoliko) te, ako su dopušteni, je li odabir doista proporcionalan i dosljedan tim ciljevima. Prilikom provedbe ocjene proporcionalnosti – za koju naglašavam da je odvojena od pitanja što je cilj modela isključive koncesije – sud koji je uputio zahtjev može, prema mojemu mišljenju, uzeti u obzir svaki napredak u upravnoj učinkovitosti koji taj model donosi. U obzir može uzeti i činjenično utvrđenje TAR‑a Lazio da taj model talijanskoj državi pruža zaštitu od financijske odgovornosti.

51.

Naposljetku, što se tiče trećeg elementa, ne vidim zašto bi se trebalo smatrati da pravo Unije zahtijeva da se ugovor za priređivanje Lotta dodijeli većem broju gospodarskih subjekata zbog puke okolnosti da se u Italiji za ostale igre, igre predviđanja i druge oblike klađenja, kao što je jednostavno klađenje kod kojeg postoji fiksna mogućnost dobitka, dodjeljuje veći broj koncesija.

52.

Taj se argument svodi na tvrdnju da sve igre treba jednako tretirati zato što sve uključuju razne oblike kockanja ( 43 ). Međutim, čini mi se očitim da između predmetnog ugovora koji dodjeljuje ADM i, primjerice, koncesije za organiziranje klađenja na utrke konja postoje određene razlike.

53.

Kako je sud koji je uputio zahtjev istaknuo u odluci kojom ga je uputio, TAR Lazio je kao glavne razlike utvrdio: (i) činjenicu da se ponuđeni ugovor odnosi na tehničke, upravne i organizacijske aktivnosti uključene u priređivanje nacionalne lutrije, a ne na izravno poslovanje s klijentima, kakvo postoji kod klađenja i (ii) ekonomski rizik koji snosi talijanska država – za koji se, koliko god da je sporan, čini da je u suprotnosti s nepostojanjem nikakvog rizika za državu u slučaju kad netko kod ovlaštenog gospodarskog subjekta stavi okladu na ishod nogometne utakmice ili utrke konja. Osim toga, analiza iz perspektive prava tržišnog natjecanja prema kojoj sve djelatnosti priređivanja igara na sreću na tržištu treba jednako tretirati (to jest, koja zagovara primjenu modela većeg broja neisključivih koncesija) ovdje nije relevantna. U ocjeni usluga priređivanja igara na sreću koju je Sud proveo na temelju članaka 49. i 56. UFEU‑a izričito se priznaje da je tržišno natjecanje moguće legitimno ograničiti i da „tradicionalni” pristup na temelju članaka 101. i 102. UFEU‑a stoga nije prikladan ( 44 ).

54.

Naposljetku, ne vidim razlog za dovođenje u pitanje transparentnosti tog modela. U ocjeni za koju sam gore navela da ju treba provesti sud koji je uputio zahtjev nužno se mora uzeti u obzir i „načelo dosljednosti” (u smislu da odabir modela mora biti dosljedan cilju u javnom interesu koji se želi postići) te se mora uvažiti činjenica da potpuna sloboda tržišnog natjecanja nije uvijek poželjna.

55.

Stoga predlažem da se na prvo pitanje odgovori na način da odluka mjerodavnih nacionalnih tijela da na priređivanje igre kao što je Lotto primijene koncesijski model čini ograničenje uživanja sloboda zajamčenih člancima 49. i 56. UFEU‑a. Na sudu koji je uputio zahtjev jest da utvrdi razmjer takvog ograničenja uzimajući u obzir objektivne značajke modela isključive koncesije u pitanju. Tada će na nacionalnim tijelima biti da predoče dovoljne dokaze o (i) važnom cilju u općem interesu koji nastoje ostvariti tim odabirom modela i o (ii) proporcionalnosti tog modela u odnosu na taj cilj.

56.

Sud koji je uputio zahtjev drugo pitanje temelji na pretpostavci da je vrijednost ugovora neproporcionalno visoka („neopravdana”) u usporedbi s ostalim uvjetima u pozivu na nadmetanje te njime pita je li ta vrijednost posljedično protivna pravu Unije. TAR Lazio – čija utvrđenja sud koji je uputio zahtjev nije doveo u pitanje, a kamoli im proturječio – došao je do suprotnog zaključka. Drugo pitanje bih stoga preoblikovala na sljedeći način: ako javno tijelo objavljuje poziv na nadmetanje, onemogućuje li mu pravo Unije da odredi osnovnu vrijednost ugovora ako je ta vrijednost visoka, osobito u kontekstu ostalih uvjeta utvrđenih u pozivu na nadmetanje?

57.

Društva Stanley fokusiraju se na zajednički učinak visoke vrijednosti ugovora i ostalih ugovornih uvjeta, tvrdeći da rezultiraju njihovim isključenjem iz podnošenja ponuda te da ugovor rezerviraju za postojećeg pružatelja usluge. S druge strane, Belgijska i talijanska vlada, konzorcij Lottoitalia i Komisija upućuju na objektivne čimbenike na kojima se temelji izračun vrijednosti ugovora. Zaključuju da se konačna brojka čini proporcionalnom i razumnom unatoč ostalim ugovornim uvjetima. Portugalska vlada se o drugom pitanju nije konkretno očitovala.

58.

Prema mojemu mišljenju, polazište je to da se na uvrštenje vrijednosti ugovora u poziv na nadmetanje kao takvo ne može prigovoriti. Naime, približna vrijednost jedna je od bitnih informacija koje se moraju objaviti u postupku javne nabave (slična, primjerice, pojedinostima o naravi ugovora koji se dodjeljuje). Bez nje postoji rizik da postupak javne nabave neće privući nikakve ponude.

59.

Međutim, ako vrijednost ugovora – zasebno promatrana – ne bi bila objektivno utemeljena, načelo transparentnosti bilo bi, među ostalim, povrijeđeno.

60.

Smatram da odluka kojom se upućuje prethodno pitanje sadržava dovoljno činjeničnih utvrđenja nacionalnog suda da Sud zaključi da iznos od 700 milijuna eura nema taj nedostatak. Nije toliko apsurdno visok da ne bi imao objektivan temelj.

61.

U odluci kojom se upućuje prethodno pitanje navodi se da je TAR Lazio utvrdio da je (i) godišnji prihod od prodaje lutrijskih srećki tijekom posljednjih pet godina iznosio više od 6 milijardi eura (ta je brojka, ističem, navedena u točki II.2.1. poziva na nadmetanje) te da je (ii) godišnja dobit koncesionara od te prodaje iznosila približno 400 milijuna eura (što odražava 6 % naknade predložene također u točki II.2.1. poziva na nadmetanje). Dakle, čini se da je talijanska država predlagala prodati mogućnost godišnje dobiti od 400 milijuna eura tijekom ukupnog razdoblja od devet godina (zaštićenih od svakog tržišnog natjecanja) u zamjenu za obvezu plaćanja (najmanje) 700 milijuna eura tijekom tri godine.

62.

U odluci kojom se upućuje prethodno pitanje navedeni su i drugi čimbenici koje je TAR Lazio uzeo u obzir. Iako iznosi za koje su se koncesije za lutriju prodavale u drugim državama članicama možda nisu strogo usporedivi, čini mi se sasvim prikladnim u obzir uzeti dodatne čimbenike poput činjenice da je plaćanje trebalo biti raspoređeno na tri godine, da su društva mogla oblikovati privremene grupacije u svrhu davanja ponude i da bi talijanska država možda snosila dio konačnog rizika, zajedno s naravi cjelokupnih usluga u pitanju i obvezom da ADM‑u po isteku koncesije besplatno prenesu „svu materijalnu i nematerijalnu imovinu koja čini mrežu […]” (članak 22.1. modela ugovora) ( 45 ). Činjenica da je ADM za 15 društava utvrdio da ispunjavaju uvjete iz poziva na nadmetanje stavlja brojku od 700 milijuna eura u širi, ali ipak relevantni, opći kontekst.

63.

Ako sud koji je uputio zahtjev utvrdi da je vrijednost ugovora objektivno izračunana bilo da se promatra zasebno bilo u usporedbi s ostalim ugovornim uvjetima, to će biti dovoljno za odbacivanje tvrdnje društava Stanley da ih izračunana vrijednost diskriminira i/ili nejednako tretira u odnosu na postojećeg pružatelja usluge. Činjenica da visoka vrijednost ugovora ili njezina nedostižnost društvu koje samostalno djeluje odvraća nekog gospodarskog subjekta od davanja ponude ne dovodi u pitanje objektivnost vrijednosti ugovora.

64.

Međutim, ako sud koji je uputio zahtjev zaključi da su subjektivni, a ne objektivni razlozi činili temelj utvrđene vrijednosti ugovora, teško je vidjeti kako bi se posljedična prepreka slobodama zajamčenima člancima 49. i 56. UFEU‑a mogla opravdati kao proporcionalno i transparentno sredstvo postizanja važnog cilja u općem interesu ( 46 ). Isto tako, ako bi vrijednost ugovora, zajedno s ostalim ugovornim uvjetima, sudjelovanje u nadmetanju činila izrazito neprivlačnim (ili čak nemogućim) svima osim postojećem pružatelju usluge, posljedično ograničenje prekograničnog poslovnog nastanjivanja i pružanja usluga gotovo bi sigurno palo na testu.

65.

Stoga predlažem da se na drugo pitanje odgovori na način da pravu Unije nije protivno određivanje visoke vrijednosti ugovora u pozivu na nadmetanje za javnu nabavu ako je objektivnost te vrijednosti utvrđena i njezinom zasebnom analizom i u usporedbi s ostalim pravima i obvezama iz poziva na nadmetanje za javnu nabavu. Na nacionalnom je sudu da utvrdi je li to slučaj.

66.

Treće pitanje temelji se na dvjema pretpostavkama (obje pogoduju društvima Stanley): da Zakon o stabilnosti iz 2015. i poziv na nadmetanje zahtijevaju od društava Stanley da odustanu od svojih komercijalnih djelatnosti ako žele dobiti ponuđeni ugovor i da je Sud te komercijalne djelatnosti proglasio zakonitima.

67.

Obje te pretpostavke treba dovesti u pitanje. Kao prvo, nijedno logičko tumačenje Zakona o stabilnosti iz 2015. i poziva na nadmetanje ne dovodi do zaključka da su oni izričito usmjereni na društva Stanley. Osim toga, u odluci kojom je Consiglio di Stato (Državno vijeće) uputio prethodno pitanje nije navedeno nijedno činjenično utvrđenje TAR‑a Lazio na kojem bi se takva pretpostavka mogla temeljiti. Kao drugo, Sud nije zakonitima proglasio konkretne komercijalne djelatnosti koje društva Stanley u ovom predmetu nastoje takvima prikazati.

68.

Stoga bih treće pitanje preoblikovala na sljedeći način: protivi li se člancima 49. i 56. UFEU‑a i/ili načelima nediskriminacije, proporcionalnosti i transparentnosti uvrštenje u model ugovora o isključivoj koncesiji za priređivanje nacionalne lutrije odredbi koje predviđaju povlačenje koncesije u slučaju da (a) se koncesionara, njegove službenike ili zastupnike optuži za određena kaznena djela ili da (b) koncesionar povrijedi nacionalna pravila o sprječavanju nepropisnog, nezakonitog ili prikrivenog prakticiranja igara na sreću ako te odredbe djeluju na način da isključuju potencijalnog ponuditelja?

69.

Društva Stanley istodobno tvrde da su ugovorne odredbe o povlačenju koncesije apstraktno sročene te da su činile dovoljno jasnu i preciznu prijetnju da ih spriječe u davanju ponude ili od toga odvrate jer su ona bila uključena u razne tekuće postupke zbog kojih su ugovorne odredbe o povlačenju koncesije na njih bile automatski primjenjive. Ona dalje tvrde da su te odredbe, u suprotnosti s načelima koja je Sud utvrdio u presudi Costa i Cifone ( 47 ), usmjerene i na povrede u pogledu kojih nije donesena pravomoćna odluka. Belgijska i talijanska vlada, konzorcij Lottoitalia i Komisija tvrde, ukratko, da su ugovorne odredbe o povlačenju koncesije jasne, proporcionalne u odnosu na željeni cilj i da društva Stanley ne isključuju automatski iz postupka nabave. Portugalska vlada se o trećem pitanju nije konkretno očitovala.

70.

Prvo ću proučiti članak 30. stavak 2. točke (h) i (k) modela ugovora s obzirom na načelo transparentnosti (koje zahtijeva uzimanje u obzir i načela nediskriminacije), nakon čega ću se okrenuti zahtjevima iz članaka 49. i 56. UFEU‑a. Naposljetku ću razmotriti pitanje pravomoćnosti, pri čemu ću se posebno usredotočiti na članak 30. stavak 2. točku (h) modela ugovora.

71.

U odluci kojom se upućuje prethodno pitanje navodi se da je TAR Lazio ugovorne odredbe o povlačenju koncesije smatrao dovoljno transparentnima. U tom pogledu standard koji treba primijeniti jest da se ugovorne odredbe promatraju iz perspektive razumno informiranog i prosječno pažljivog ponuditelja ( 48 ). Sud je u presudi Costa i Cifone pružio smjernice o tome što zadovoljava zahtjeve transparentnosti u tom kontekstu. On je tako formulirane ugovorne odredbe koje su omogućavale povlačenje koncesije u slučaju „kaznenih djela navedenih u Zakonu br. 55 od 19. ožujka 1990.” smatrao prihvatljivima jer su se odnosile na konkretna i utvrđena kaznena djela navedena u tom zakonu (koja su ujedno bila u skladu s općim ciljem suzbijanja kriminaliteta). Međutim, s druge strane, ugovorne odredbe koje su povlačenje koncesije predviđale u slučaju „bilo koje druge povrede kojom se mogao narušiti odnos povjerenja s [javnim naručiteljem]” nije smatrao prihvatljivima jer one nisu „nijednom potencijalnom ponuditelju omogućavale da sa sigurnošću procijeni vjerojatnost da će takve sankcije na njega biti primijenjene” ( 49 ).

72.

Na sudu koji je uputio zahtjev jest da, po potrebi, preispita transparentnost obaju ugovornih odredbi o povlačenju koncesije s obzirom na sudsku praksu koju sam upravo navela.

73.

Osobno smatram da razumno informirani i prosječno pažljivi ponuditelj ne bi imao mnogo poteškoća pri razumijevanju područja primjene članka 30. stavka 2. točke (k) modela ugovora. Što se pak članka 30. stavka 2. točke (h) tog ugovora tiče, okolnosti u kojima ADM na temelju te ugovorne odredbe može povući koncesiju kratko su, ali jasno opisane. Nekoliko kumulativnih uvjeta mora se ispuniti prije nego što ADM odluči hoće li započeti postupak povlačenja koncesije. Povlačenje nije automatsko, ali je jasno da do njega može doći kada su svi ti uvjeti ispunjeni. Činjenica da ta odredba ADM‑u daje diskreciju da odluči hoće li povući koncesiju ne znači da ta ugovorna odredba nije jasna. Osim toga, jasno je da treća strana različita od ADM‑a (to jest državni odvjetnik, kako su se sve stranke složile na raspravi) ocjenjuje postoji li dovoljno elemenata koji opravdavaju podizanje optužnice za kazneno djelo u čije se počinjenje sumnja. Kombinacija tih čimbenika čini mi se dovoljnom za zaključak da načelo transparentnosti nije povrijeđeno.

74.

Dalje, kada je riječ o ocjeni na temelju članaka 49. i 56. UFEU‑a, Sud je utvrdio da podvrgavanje gospodarske djelatnosti kao što je pružanje usluga priređivanja Lotta obvezi sudjelovanja i pobjede u postupku nadmetanja te ugovornim odredbama koje omogućuju kasnije povlačenje koncesije čini prepreku slobodama zajamčenima člancima 49. i 56. UFEU‑a ( 50 ). Ugovorne odredbe o povlačenju koncesije stoga moraju biti opravdane važnim ciljem u općem interesu te moraju biti proporcionalne. Već sam razmatrala što se od talijanskih tijela zahtijeva da bi se postigao važan cilj u javnom interesu ( 51 ). Sud koji je uputio zahtjev morat će se sam uvjeriti jesu li sporne ugovorne odredbe prikladne i nužne za postizanje tog cilja te nadilaze li ono što je za to nužno. Ovdje samo ističem da su razlozi u članku 30. stavku 2. točki (h) modela ugovora, primjerice, izričito povezani s kriminalnom aktivnosti i da je sprječavanje kriminalnih aktivnosti u sklopu priređivanja Lotta jedan od predviđenih ciljeva u općem interesu.

75.

Na kraju se okrećem argumentu u pogledu pravomoćnosti. Znači li činjenica da članak 30. stavak 2. točka (h) i članak 30. stavak 2. točka (k) modela ugovora nisu ograničeni na kaznena djela za koja je donesena pravomoćna odluka da ih se automatski treba smatrati neproporcionalnima ( 52 )?

76.

Ovdje je korisno podsjetiti da se treće pitanje temelji na pretpostavci da bi društva Stanley morala napustiti postojeći zakonit i komercijalno uspješan model poslovanja kako bi izbjegla primjenu članka 30. stavka 2. točaka (h) i/ili (k) modela ugovora.

77.

Ugovorne odredbe o kojima je bila riječ u predmetu Costa i Cifone formalno su predviđale povlačenje koncesije, ali su u praksi djelovale na način da su određene gospodarske subjekte u potpunosti isključivale iz postupka nadmetanja (jer bi do povlačenja koncesije praktički došlo na dan njezine dodjele). Sud je utvrdio da „[…] isključenje s tržišta povlačenjem dozvole načelno treba smatrati proporcionalnim cilju suzbijanja kriminaliteta samo ako se temelji na pravomoćnoj presudi o dovoljno teškom kaznenom djelu. Propise koji predviđaju isključenje gospodarskih subjekata s tržišta, makar privremeno, može se smatrati proporcionalnima samo ako osiguravaju djelotvoran pravni lijek i naknadu eventualno pretrpljene štete za slučaj da se takvo isključenje kasnije pokaže neopravdanim” ( 53 ).

78.

Iz elemenata kojima Sud raspolaže nije očito da ugovorne odredbe koje su sporne u ovom predmetu jesu djelovale na način da su društva Stanley automatski isključivale iz postupka nadmetanja. Sud koji je uputio zahtjev stoga će prvo morati pažljivo ispitati narav postupaka koji su se eventualno vodili protiv društava Stanley i utvrditi bi li oni doista trenutačno izazvali primjenu ugovorne odredbe o povlačenju koncesije da su ta društva sudjelovala i dobila ugovor. Ako ne bi, navodi Suda u presudi Costa i Cifone u svakom slučaju nisu izravno relevantni.

79.

Međutim, ako društva Stanley jesu isključena, je li dopušteno u model ugovora o isključivoj koncesiji za lutriju uvrstiti odredbu o povlačenju koncesije koju javni naručitelj može odlučiti primijeniti u trenutku kada su koncesionar, njegovi službenici ili zastupnici optuženi za teško kazneno djelo, ali im za njega još nije suđeno (i tim više, ako za to djelo još nisu pravomoćno osuđeni)?

80.

Čini mi se da se u ovom predmetu radi o klasičnom primjeru potrebe za postizanjem odgovarajuće ravnoteže između dva suprotstavljena interesa. S jedne je strane javni interes u pogledu sprječavanja kriminalne aktivnosti u sustavu lutrije (kako talijanska vlada tvrdi). S druge je strane privatni poslovni interes isključivog koncesionara, pri čemu vrijedi presumpcija da je osoba optužena za kazneno djelo nedužna dok se ne dokaže njezina krivnja ( 54 ).

81.

Što se tiče tog javnog interesa, postojanje pravomoćne presude znači da je (prvo) provedeno (možda dugo) cjelovito kazneno suđenje, a potom (možebitno) cijeli niz žalbenih postupaka. Može proći mnogo vremena prije nego što osuda postane pravomoćna. Nužnost čekanja pravomoćnosti prije nego što se koncesija za priređivanje nacionalne lutrije može povući ima očite nedostatke iz perspektive javnog interesa. Priređivanje vrijedne i osjetljive usluge do tada bi ostalo u rukama koncesionara. To očito nije poželjan ishod ako se – u konačnici – pokaže da su koncesionar, njegovi službenici ili zastupnici doista počinili kazneno djelo za koje (da citiram članak 30. stavak 2. točku (h) modela ugovora) „[javni naručitelj], zbog njegove naravi, težine, načina počinjenja i povezanosti s djelatnosti za koju je koncesija dodijeljena, smatra da koncesionara lišava potrebne pouzdanosti, profesionalnosti i moralne kvalitete”.

82.

Međutim, ako se ugovorna odredba o povlačenju koncesije može primijeniti u trenutku kada (zapravo) postoji samo sumnja da je počinjeno teško kazneno djelo (makar to bila sumnja koju navodi neovisno javno tijelo u obliku državnog odvjetnika), to može ravnotežu pomaknuti previše na stranu javnog interesa i na štetu privatnog interesa. U takvoj prima facie situaciji, gdje sumnja još nije potvrđena u kaznenom postupku vođenom uz uobičajena jamstva, postoji rizik od ugrožavanja prava gospodarskog subjekta na obavljanje djelatnosti i njegova prava da ga se smatra nedužnim dok mu se ne dokaže krivnja.

83.

Ovdje ističem da pravni poredak Unije u ostalim postupcima javne nabave predviđa mogućnost isključenja iz postupka nadmetanja ne samo zbog počinjenja teškog kaznenog djela nego i zbog slučajeva u kojima je gospodarski subjekt „kriv zbog grubog nehaja u profesionalnoj djelatnosti koji dovodi u pitanje njegov integritet” (moje isticanje) ( 55 ). Primjerice, Sud je u tom smislu utvrdio, tumačeći istovjetnu odredbu o isključenju u Direktivi 2004/18 ( 56 ), da „sudska odluka, čak i ako još nije pravomoćna, može s obzirom na svoj predmet javnom naručitelju pružiti odgovarajući razlog za opravdanje postojanja teškog profesionalnog propusta, s obzirom na to da ta [njegova] odluka u svakom slučaju može biti predmet sudskog nadzora” ( 57 ).

84.

Stoga smatram da odgovarajuću ravnotežu između javnih i privatnih interesa može postići ugovorna odredba koja zahtijeva postojanje „sudske odluke” kojom je potvrđena sumnja u počinjenje kaznenog djela ili teškog profesionalnog propusta. U predmetnom bi slučaju to bila ugovorna odredba koja – primjerice – dopušta isključenje ako je nadležni sud donio prvostupanjsku osuđujuću presudu za kazneno djelo zbog kojeg ADM sumnja u „potrebnu pouzdanost, profesionalnost i moralnu kvalitetu” gospodarskog subjekta u kontekstu ugovora o koncesiji za usluge priređivanja Lotta. Morala bi postojati i ugovorna odredba koja isključenom koncesionaru omogućuje ulaganje pravnih lijekova kojima bi mogao (i) zahtijevati da se primjena ADM‑ove odluke o povlačenju koncesije odgodi do okončanja žalbenog postupka protiv odnosne sudske odluke i (ii) tražiti od javnog naručitelja naknadu štete za slučaj da se ta sudska odluka ukine u žalbenom postupku ( 58 ). Potrebni mehanizmi za obje vrste pravnih lijekova morali bi se uspostaviti zakonom, a ne ugovorom ( 59 ).

85.

Što se predmetnog postupka tiče, jesu li dvije sporne ugovorne odredbe o povlačenju koncesije odvratile društva Stanley od sudjelovanja u postupku nadmetanja – ili nisu – te koje pravne lijekove i jamstva nacionalno pravo osigurava isključenom koncesionaru, u osnovi su pitanja na koja treba odgovoriti nacionalni sud te ih ja ovdje neću dalje razmatrati.

86.

Stoga predlažem da se na treće pitanje odgovori na sljedeći način: člancima 49. i 56. UFEU‑a te načelima nediskriminacije, proporcionalnosti i transparentnosti ne protivi se uvrštenje u model ugovora o isključivoj koncesiji za priređivanje nacionalne lutrije odredbi koje predviđaju povlačenje koncesije u slučaju da (a) se koncesionara, njegove službenike ili zastupnike optuži za određena kaznena djela ili da (b) koncesionar povrijedi nacionalna upravnopravna pravila o sprječavanju nepropisnog, nezakonitog ili prikrivenog prakticiranja igara na sreću, ako te odredbe djeluju na način da isključuju potencijalnog ponuditelja, pod uvjetom da su

87.

U skladu s tim, predlažem da Sud na sljedeći način odgovori na prethodna pitanja koja mu je uputio Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija):