1.

Udomiteljstvo ima mnogo oblika. U pravilu je privremene naravi, a može varirati od kratkotrajnog boravka djece ili hitne skrbi o djeci do dugotrajne neprekidne skrbi, od rane dobi do punoljetnosti djeteta. Ovisno o okolnostima, udomiteljstvo se može odvijati u udomiteljevu domu ili u više institucionalnoj strukturi u grupnom domu ili instituciji.

2.

Ovaj se predmet odnosi na udomitelje koji u svojem domu neprekidno skrbe o djeci. Pružanje skrbi njihova je glavna djelatnost, za koju dobivaju naknadu od nadležnog tijela s kojim su sklopili ugovor o radu. S obzirom na potrebe djece, udomitelji načelno ne mogu ići na godišnji odmor bez njih. Osim toga, oni ne dobivaju dodatnu naknadu zbog neprekidne brige o potrebama djece te nemaju pravo na unaprijed određena razdoblja odmora ili godišnji odmor bez djece u svojoj skrbi.

3.

Bit ovog predmeta jest spadaju li udomitelji u područje primjene Direktive 2003/88/EZ, koja sadržava pravila o radnom vremenu ( 2 ). Ako spadaju, javljaju se dodatna pitanja o primjeni određenih odredbi te direktive imajući na umu, osobito, da vrijeme koje udomitelji potroše na skrb o djeci koju su udomili nije moguće precizno odrediti. To je zato što udomitelji, poput roditelja, moraju osigurati da ta djeca mogu odrasti uz neprekidan roditeljski nadzor i skrb prikladnu njihovoj dobi.

4.

U nastavku ću objasniti zašto se Direktiva 2003/88 ne primjenjuje na predmetne udomitelje.

5.

Direktiva 89/391/EEZ ( 3 ) odnosi se na uvođenje mjera za poticanje poboljšanja sigurnosti i zdravlja radnika na radu.

6.

Područje primjene Direktive 89/391 definirano je u njezinu članku 2. On glasi:

„1.   Ova Direktiva primjenjuje se na sve sektore djelatnosti, kako javne tako i privatne (industrijske, poljoprivredne, trgovinske, administrativne, uslužne, obrazovne, kulturne, zabavne itd.).

2.   Ova Direktiva ne primjenjuje se kod obilježja svojstvenih određenim specifičnim aktivnostima u sektoru državne [javne] uprave kao što su oružane snage ili policija, ili na neke posebne aktivnosti u poslovima zaštite građana s kojima je u direktnoj suprotnosti.

U tom slučaju potrebno je u najvećoj mogućoj mjeri osigurati sigurnost i zdravlje radnika s obzirom na svrhu ove Direktive.”

7.

Direktiva 2003/88 predviđa pravila o organizaciji radnog vremena. Ta se pravila odnose na, među ostalim, najkraće trajanje odmora i stanke (članci 3. do 5.), najdulje tjedno radno vrijeme (članak 6.) i plaćeni godišnji odmor (članak 7.).

8.

Iz uvodnih izjava 3. i 4. vidljivo je da je Direktiva 2003/88 namijenjena poboljšanju sigurnosti, higijene i zdravlja radnika na radu.

9.

U članku 1. definirani su svrha i opseg Direktive 2003/88. Taj članak glasi:

„1.   Ova Direktiva postavlja minimalne sigurnosne i zdravstvene uvjete za organizaciju radnog vremena.

2.   Ova se Direktiva primjenjuje na:

3.   Ova se Direktiva primjenjuje na sve sektore djelatnosti, kako javne, tako i privatne, u smislu članka 2. Direktive 89/391/EEZ, ne dovodeći u pitanje članke 14., 17., 18. i 19. ove Direktive.

Ova se Direktiva ne primjenjuje na pomorce, kako je utvrđeno u Direktivi 1999/63/EZ, ne dovodeći u pitanje članak 2. stavak 8. ove Direktive.

4.   Odredbe Direktive 89/391/EEZ u cijelosti se primjenjuju na pitanja iz stavka 2., ne dovodeći u pitanje strože i/ili posebnije odredbe ove Direktive.”

10.

Člankom 3. Direktive 2003/88 uređen je dnevni odmor. Njime je predviđeno:

„Države članice poduzimaju potrebne mjere kako bi se svakome radniku osiguralo pravo na dnevni odmor u trajanju od najmanje 11 sati neprekidno, unutar vremena od 24 sata.”

11.

Članak 4. Direktive 2003/88 odnosi se na stanke. On glasi:

„Države članice poduzimaju potrebne mjere kako bi se svakome radniku čiji je radni dan dulji od šest sati osigurala stanka za odmor, a pojedinosti o trajanju stanke i uvjeti pod kojima se stanka daje propisuju se kolektivnim ugovorima ili sporazumima između socijalnih partnera ili, ako toga nema, nacionalnim propisima.”

12.

Članak 5. Direktive 2003/88 tiče se tjednog odmora. Njime je predviđeno:

„Države članice poduzimaju potrebne mjere kako bi svaki radnik u razdoblju od sedam dana imao pravo na najmanje 24 sata neprekidnog odmora dodatno uz 11 sati dnevnog odmora iz članka 3.

Ako objektivni, tehnički i organizacijski uvjeti rada to opravdavaju, može se primijeniti najkraći tjedni odmor od 24 sata.”

13.

Članak 6. Direktive 2003/88 sadržava pravila o najduljem tjednom radnom vremenu. On glasi:

„Države članice poduzimaju potrebne mjere kako bi se osiguralo da, u skladu s potrebama zaštite sigurnosti i zdravlja radnika:

14.

Članak 7. Direktive 2003/88 glasi:

„1.   Države članice poduzimaju potrebne mjere kako bi svaki radnik imao pravo na plaćeni godišnji odmor u trajanju od najmanje četiri tjedna, ovisno o uvjetima za stjecanje prava i za odobravanje takvog odmora utvrđenima nacionalnim propisima i/ili praksom.

2.   Najkraći plaćeni godišnji odmor ne može se zamijeniti novčanom naknadom, osim u slučaju prestanka radnog odnosa.”

15.

Članak 17. Direktive 2003/88 dopušta državama članicama da odstupe od određenih odredbi te direktive. Njime je predviđeno:

„1.   Uz poštovanje općih načela zaštite sigurnosti i zdravlja radnika, države članice mogu odstupati od članaka 3. do 6., 8. i 16. ako, s obzirom na posebne značajke neke djelatnosti, trajanje radnog vremena nije izmjereno i/ili unaprijed određeno ili ga mogu određivati sami radnici, a posebno sljedeći radnici:

[…]

[…]

2.   Zakonima i drugim propisima ili kolektivnim ugovorima ili sporazumima između socijalnih partnera mogu se predvidjeti odstupanja sukladno stavku 3., 4. i 5. ako radnici dobiju odgovarajuće zamjensko vrijeme za odmor ili, u iznimnim slučajevima u kojima to iz objektivnih razloga nije moguće, ako dobiju odgovarajuću zaštitu.

3.   U skladu sa stavkom 2. ovog članka moguća su odstupanja od članaka 3., 4., 5., 8. i 16.:

[…]

[…]

4.   U skladu sa stavkom 2. ovog članka moguća su odstupanja od članaka 3. i 5.:

[…]

[…]”

16.

Legea nr. 272/2004 privind protecţia si promovarea drepturilor copilului ( 4 ) (Zakon br. 272/2004) odnosi se na zaštitu i unaprjeđenje prava maloljetnih osoba.

17.

U skladu s člankom 4. Zakona br. 272/2004, za udomitelje ( 5 ) koji skrbe o maloljetnim osobama stavljenima pod skrb u skladu s tim zakonom smatra se da spadaju pod pojam „udomiteljska obitelj” te da obavljaju djelatnost usporedivu s roditeljstvom.

18.

Članak 117. predviđa da nadležno tijelo, radi zaštite i unaprjeđenja prava maloljetnih osoba, usklađuje djelatnosti socijalne pomoći te zaštite obitelji i prava maloljetnih osoba na razini pokrajina i okruga općine Bukurešt.

19.

U članku 121. obiteljske usluge su [definirane kao] usluge koje se, unutar doma fizičke osobe ili obitelji, pružaju radi odgoja i skrbi nad maloljetnom osobom koja je privremeno ili trajno odvojena od svojih roditelja. Takve se usluge pružaju nakon posvojenja ili mjere o udomljavanju usvojene u skladu sa Zakonom br. 272/2004.

20.

Članak 122. Zakona br. 272/2004 predviđa:

„(1)   Maloljetna osoba može se udomiti kod obitelji i osoba koje imaju najmanje 18 godina, imaju punu poslovnu sposobnost i prebivalište u Rumunjskoj te moralne kvalitete i materijalne uvjete potrebne za odgoj i skrb nad maloljetnom osobom koja je privremeno ili trajno odvojena od svojih roditelja.

[…]

(3)   Djelatnost osobe određene kao [udomitelj] obavlja se, u skladu sa zakonom, na temelju posebnog ugovora o zaštiti maloljetne osobe sklopljenog s glavnom upravom ili ovlaštenim privatnim tijelom, a taj ugovor mora sadržavati sljedeće odredbe:

(4)   Pojedinačni ugovor o radu sklapa se na datum donošenja [mjere o udomljavanju].

[…]”

21.

Članak 1. Hotărârea Guvernului nr. 679/2003 privind condițiile de obținere a atestatului, procedurile de atestare și statutul asistentului maternal profesionist ( 6 ) (Vladina uredba br. 679/2003 o uvjetima i postupcima za dodjelu odobrenja za obavljanje profesionalne udomiteljske djelatnosti i njezinu statusu) predviđa da je profesionalni udomitelj fizička osoba kojoj je obavljanje te djelatnosti odobreno u skladu s Uredbom br. 679/2003. Udomitelj kroz djelatnosti u vlastitom domu mora pružati odgoj, skrb i obrazovanje koji su maloljetnoj osobi u njegovoj udomiteljskoj ili drugoj skrbi potrebni za skladan razvoj.

22.

Članak 8. Uredbe predviđa da se djelatnosti osoba ovlaštenih kao profesionalni udomitelji obavljaju na temelju posebnog pojedinačnog ugovora o radu, čija je svrha zaštita maloljetne osobe te on mora biti sklopljen s javnom službom specijaliziranom za zaštitu maloljetnih osoba ili s ovlaštenim privatnim tijelom koje je dužno nadzirati i podupirati rad profesionalnih udomitelja.

23.

U skladu s člankom 9. Uredbe, udomitelj za svako dijete koje prima u udomiteljsku ili drugu skrb sklapa sporazum koji se prilaže njegovu pojedinačnom ugovoru o radu s poslodavcem. Ta odredba također predviđa da je za sklapanje navedenog sporazuma potrebna pisana suglasnost bračnog druga profesionalnog udomitelja te da se taj ugovor mora priopćiti odboru za zaštitu maloljetnih osoba koji je naložio da se odnosna maloljetna osoba stavi u udomiteljsku ili drugu skrb.

24.

Članak 10. predviđa obveze profesionalnog udomitelja. Konkretno, udomitelj mora maloljetne osobe odgajati, obrazovati i skrbiti za njih kako bi se osigurao njihov skladan tjelesni, psihički, intelektualni i emocionalni razvoj; osigurati integraciju maloljetnih osoba u svoju obitelj tako da prema njima postupa jednako kao prema ostalim članovima obitelji; osigurati socijalnu integraciju maloljetnih osoba; doprinositi pripremama za povrat maloljetnih osoba u njihove biološke obitelji ili za njihovu integraciju u posvojiteljsku obitelj; dopustiti djelatnicima javnih službi koji su stručnjaci u zaštiti maloljetnih osoba ili ovlaštenom privatnom tijelu da nadziru njihovu profesionalnu djelatnost i ocjenjuju razvoj maloljetnih osoba; i osigurati kontinuitet svojeg rada tijekom zakonski obveznog godišnjeg odmora, osim ako odvajanje od maloljetnih osoba u udomiteljskoj ili drugoj skrbi tijekom trajanja godišnjeg odmora odobri poslodavac.

25.

Žalitelji u glavnom postupku, koje zastupa Sindicatul Familia Constanţa, zaposleni su pri Direcţia Generală de Asistenţă Socială şi Protecţia Copilului Constanţa (Glavna uprava za socijalnu pomoć i zaštitu maloljetnih osoba, Constanţa) kao udomitelji. Oni se 24 sata dnevno u svojim domovima brinu o djeci koja su kod njih udomljena, pri čemu nemaju jasno određen tjedni ili godišnji odmor.

26.

Udomitelji moraju neprekidno nadzirati djecu koju udomljavaju i skrbiti o njima, osim kada su ona u školi. Konkretno, udomitelji moraju osigurati da su djeca pod stalnom skrbi, čak i tijekom zakonski obveznog godišnjeg odmora, osim ako odvajanje od djeteta tijekom trajanja godišnjeg odmora odobri nadležno tijelo.

27.

Predmetni udomitelji zahtijevaju, s jedne strane, da im se za rad tijekom danâ tjednog odmora, javnih praznika i ostalih dana koji se prema relevantnim nacionalnim propisima ne smatraju radnim danima isplate dodatne naknade jednake osnovnoj plaći. S druge strane, zahtijevaju novčanu naknadu za neiskorišteni godišnji odmor. Djeca su i tijekom razdobljâ godišnjeg odmora koje su iskoristili također bila u njihovoj skrbi jer je za odvajanje od djece, kao što je navedeno, potrebno prethodno odobrenje nadležnog tijela.

28.

Tribunalul Constanţa (Regionalni sud u Constanţi, Rumunjska) u prvostupanjskom je postupku tužbu odbio kao neosnovanu.

29.

Protiv te je odluke podnesena žalba pred Curteom de Apel Constanţa (Žalbeni sud u Constanţi). Budući da je dvojio u pogledu pravilnog tumačenja odredbi prava Unije, taj je sud odlučio prekinuti postupak i Sudu uputiti sljedeća prethodna pitanja:

30.

Pisana očitovanja podnijele su rumunjska i njemačka vlada i Europska komisija. Te su stranke iznijele i usmena očitovanja na raspravi održanoj 7. svibnja 2018.

31.

Sud koji je uputio zahtjev postavio je Sudu nekoliko pitanja u pogledu pravilnog tumačenja Direktive 2003/88. Točnije, bit predmeta je spada li djelatnost udomiteljstva uređena Zakonom br. 272/2004 u područje primjene te direktive. Za slučaj da spada sud koji je uputio zahtjev postavio je Sudu dodatna pitanja u pogledu, osobito, mogućnosti da država članica u posebnim okolnostima ovog predmeta odstupi od odredbi Direktive 2003/88.

32.

Prije prethodnih pitanja nakratko ću razmotriti postupovno pitanje koje je istaknula njemačka vlada.

33.

Njemačka vlada tvrdi da sud koji je uputio zahtjev nije dostatno objasnio zašto su prethodna pitanja relevantna za rješavanje predmeta koji je pred njim u tijeku. Žalbeni zahtjev u glavnom postupku ne odnosi se na zdravlje i sigurnost radnika na radu, što je uređeno Direktivom 2003/88, nego na različite aspekte prava na naknadu.

34.

Međutim, kako sama njemačka vlada ističe, pitanja o tumačenju prava Unije koja uputi nacionalni sud uživaju presumpciju relevantnosti. Shodno tomu, Sud može odbiti odlučivati o zahtjevu za prethodnu odluku koji je uputio nacionalni sud samo ako je očito da zatraženo tumačenje prava Unije nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom spora koji se vodi pred sudom koji je uputio zahtjev, ako je problem hipotetski ili ako Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima potrebnima da bi mogao dati koristan odgovor na upućena pitanja ( 7 ).

35.

Točno je da veza između pitanja i predmeta koji je u tijeku pred sudom koji je uputio zahtjev nije sasvim jasna. Naime, okolnost da predmetni radnici nemaju pravo na razdoblja odmora i godišnji odmor kako Direktiva 2003/88 zahtijeva ne može se ispraviti tako da se tim radnicima plate dodatne naknade ( 8 ). Unatoč tomu, kriterij u pogledu nadležnosti koji Sud primjenjuje prilično je blagonaklon te zahtijeva da nepostojanje veze između pitanja i činjeničnog stanja predmeta bude očito.

36.

U ovom predmetu to nije tako.

37.

Postupak pred sudom koji je uputio zahtjev odnosi se na zahtjeve za dodatnu naknadu za rad tijekom tjednog odmora, javnih praznika i plaćenog godišnjeg odmora.

38.

Točno je da pitanja koja se tiču visine naknade i načina izračunavanja te naknade nisu uređena Direktivom 2003/88 ( 9 ). Uz izuzetak njezina članka 7., koji se odnosi na pravo na plaćeni godišnji odmor, Direktiva 2003/88 ne uređuje pitanje naknade za posebne vrste rada kao što je rad u smjenama, noćni rad, dežurstvo ili prekovremeni rad ( 10 ). U skladu s člankom 153. UFEU‑a, to se pitanje uređuje nacionalnim pravom. Sud je stoga dosljedno odbijao odgovarati na pitanja o visini naknade ( 11 ).

39.

Međutim, prethodna pitanja u ovom predmetu ne odnose se na posebne aspekte prava na naknadu za obavljeni rad, kao što je primjerena visina naknade. Ona se odnose na sukladnost uređenja koje je Zakonom br. 272/2004 uspostavljeno u pogledu udomiteljstva s Direktivom 2003/88.

40.

U tom pogledu treba smatrati da će odluka o meritumu zahtjeva koji su udomitelji podnijeli u pogledu dodatne naknade možebitno ovisiti o zakonitosti posebnog uređenja o udomiteljstvu koje je uspostavljeno Zakonom br. 272/2004. Prema tom uređenju, radno i slobodno vrijeme udomitelja ovise o pojedinačnim potrebama djece u njihovoj skrbi. Udomitelji se moraju neprekidno brinuti o djeci pa nemaju pravo na točno određena razdoblja odmora, praznike i godišnji odmor bez te djece. Drugim riječima, radno i slobodno vrijeme udomitelja neizbježno su isprepletena.

41.

S obzirom na te elemente, čini mi se da između prethodnih pitanja i činjeničnog stanja predmeta koji je u tijeku pred sudom koji je uputio zahtjev postoji dostatna veza: taj sud treba prethodno razjasniti mogu li udomitelji, u skladu s pravom Unije, imati pravo na razdoblja odmora, praznike i godišnji odmor na kojima temelje svoj zahtjev za dodatnu naknadu ( 12 ).

42.

Zbog navedenih razloga, Sud ne treba odbiti odgovoriti na prethodna pitanja.

43.

Dvojbe suda koji je uputio zahtjev u pogledu tumačenja Direktive 2003/88 – a osobito u pogledu toga spadaju li udomitelji poput onih na koje se odnosi Zakon br. 272/2004 u područje primjene Direktive 2003/88 – mogu se objasniti trima međusobno povezanim čimbenicima.

44.

Kao prvo, materijalno područje primjene Direktive 2003/88 u njezinu je članku 1. stavku 3. široko definirano. U skladu s tom odredbom, Direktiva 2003/88 primjenjuje se na sve sektore djelatnosti, kako javne tako i privatne, u smislu članka 2. Direktive 89/391/EEZ.

45.

U tom pogledu, s jedne strane, članak 2. stavak 1. Direktive 89/391 spominje „sve sektore djelatnosti, kako javne tako i privatne (industrijske, poljoprivredne, trgovinske, administrativne, uslužne, obrazovne, kulturne, zabavne itd.)”. S druge strane, člankom 2. stavkom 2. te direktive iz njezina su područja primjene (te stoga i iz područja primjene Direktive 2003/88) izričito isključene određene djelatnosti: Direktiva 89/391 ne primjenjuje se kod obilježja svojstvenih određenim specifičnim aktivnostima u sektoru javne uprave kao što su oružane snage ili policija, ili na neke posebne aktivnosti u poslovima zaštite građana s kojima je u direktnoj suprotnosti.

46.

Kao drugo, Sud je potvrdio široko područje primjene Direktive 2003/88 i objasnio da iznimke od primjene te direktive treba usko tumačiti ( 13 ). Stoga se ta direktiva, načelno, primjenjuje na radnika koji u okviru radnog odnosa obavlja poslove u korist i pod vodstvom druge osobe, u zamjenu za što prima naknadu ( 14 ).

47.

Kao treće te povezano sa širokim područjem primjene Direktive 2003/88 i sudskom praksom Suda u predmetnom području, dvojbe suda koji je uputio zahtjev mogu se objasniti specifičnim okolnostima postupka koji se pred njime vodi. S jedne strane, sud koji je uputio zahtjev objašnjava da udomitelji imaju ugovor o radu s nadležnim tijelom te da posao (udomiteljska skrb) obavljaju na temelju posebnog ugovora o radu sklopljenog s nadležnim tijelom u zamjenu za naknadu. S druge strane, predmetni udomitelji neprekidno skrbe o djeci u vlastitom domu s obzirom na pojedinačne potrebe te djece. Taj zahtjev u pogledu neprekidne skrbi i nadzora samo je s određenim poteškoćama moguće pomiriti sa zahtjevima iz Direktive 2003/88 koji se odnose na, među ostalim, tjedni odmor (članak 5.) i plaćeni godišnji odmor (članak 7.). To je zato što je, u skladu sa stajalištem Suda, pojam „radno vrijeme” suprotan pojmu „vrijeme za odmor”; oni se međusobno isključuju ( 15 ).

48.

Kako bih odgovorio na pitanja postavljena Sudu, započet ću analizom smisla Direktive 2003/88.

49.

Direktiva 2003/88 ( 16 ) namijenjena je, prije svega, osiguravanju bolje zaštite sigurnosti i zdravlja radnika ( 17 ). Ona, kao mjera minimalnog usklađivanja, utvrđuje minimalni standard zaštite koji države članice radnicima moraju osigurati u pogledu, među ostalim, najduljeg dnevnog i tjednog radnog vremena i plaćenog godišnjeg odmora. Ona također sadržava posebna pravila o organizaciji rada u smjenama i noćnog rada (članci 8. do 13.).

50.

Unatoč jasnom naglasku na zaštiti radnika, iz Direktive 2003/88 ipak je vidljivo da zakonodavac nije bio potpuno nesvjestan ni potrebe za osiguravanjem fleksibilnosti u određenim sektorima djelatnosti ni postupne pojave novih oblika rada ( 18 ).

51.

Konkretnije, možda najočitiji primjer spremnosti zakonodavca da udovolji potrebi za fleksibilnošću može se pronaći u članku 1. stavku 3. Direktive 2003/88, koji, upućivanjem na članak 2. stavak 2. Direktive 89/391, iz područja primjene Direktive 2003/88 izričito isključuje određene aktivnosti u sektoru državne uprave. Te su aktivnosti isključene zbog njima svojstvenih obilježja koja su u izravnoj suprotnosti s uobičajenim rasporedom rada i odmora. Izričito isključenje određenih aktivnosti iz područja primjene Direktive 2003/88 ide u prilog stajalištu da je zakonodavac doista bio svjestan činjenice da određene aktivnosti jednostavno nije moguće organizirati na način koji ta direktiva zahtijeva. Iako je članak 2. stavak 2. Direktive 89/391 otvoreno formuliran, primjeri koji su u njemu izričito navedeni sugeriraju da je zakonodavac pri osmišljavanju tog isključenja posebice imao na umu aktivnosti povezane s javnom sigurnosti, koje su od osobite važnosti ( 19 ).

52.

Pored tog isključenja, Direktiva 2003/88 sadržava i različita odstupanja. U skladu s člancima 17., 18., 20. i 21., države članice mogu, u određenim specifičnim okolnostima, odstupiti od odredbi te direktive koje se odnose na, osobito, dnevni i tjedni odmor, stanke i noćni rad. S druge strane, na temelju članka 22. također je moguće utvrditi pojedinačna isključenja pod određenim uvjetima kad je riječ o najduljem trajanju tjednog radnog vremena (48 sati) iz članka 6. te direktive ( 20 ).

53.

Unatoč određenoj margini prosudbe ostavljenoj državama članicama, tekst i cjelokupna struktura Direktive 2003/88 jasno sugeriraju da je glavni razlog usvajanja te direktive bila dobrobit radnika u obliku zdrave ravnoteže između rada i slobodnog vremena. Tomu posebno svjedoči činjenica da nedovoljna razdoblja odmora i zakonski obveznog godišnjeg odmora nije moguće, sukladno logici te direktive, kompenzirati dodatnom naknadom ( 21 ).

54.

Sud je također jasno prihvatio stajalište da je glavni cilj Direktive 2003/88 zaštita radnika. U biti, cilj zaštite dobrobiti radnika prožima čitavu sudsku praksu Suda u predmetnom području: s obzirom na taj cilj, i isključenja predviđena člankom 2. stavkom 2. Direktive 89/391 i odstupanja predviđena Direktivom 2003/88 usko se tumačilo ( 22 ). Kako bi osigurao sveobuhvatnu zaštitu radnika, Sud nije široko tumačio samo područje primjene Direktive 2003/88 nego i pojam „radno vrijeme” ( 23 ). U skladu sa sudskom praksom Suda, „radno vrijeme” obuhvaća, primjerice, vrijeme koje radnik provede spavajući u prostoru poslodavca ( 24 ) i vrijeme koje radnik provede dežurajući kod kuće uz obvezu da se u roku od osam minuta javi na pozive poslodavca ( 25 ).

55.

Unatoč tomu, ne treba zanemariti činjenicu da odnosnu djelatnost mora obavljati radnik da bi ona uopće spadala u (materijalno) područje primjene Direktive 2003/88 (ili iznimki predviđenih člankom 2. stavkom 2. Direktive 89/391). Naime, mora se naglasiti da Direktiva 2003/88 određena minimalna prava pruža samo osobama koje (gospodarsku) djelatnost obavljaju u posebnom ugovornom kontekstu: to jest, prava pruža osobama koje takvu djelatnost obavljaju u korist i pod vodstvom nekog drugog te koje stoga nemaju slobodu birati vrijeme, mjesto i sadržaj svoje djelatnosti. Ona određuje ograničenja u pogledu vremena čije se ulaganje u djelatnost koja se obavlja u korist i pod vodstvom nekog drugog od takvih osoba može zahtijevati. Nasuprot tomu, Direktivom 2003/88 ne nastoji se zaštititi ili organizirati radno vrijeme osoba koje djelatnost za naknadu obavljaju na temelju ugovornih uvjeta koji ne uključuju takav element podređenosti.

56.

Stoga, da bi se utvrdilo spada li udomiteljstvo poput onog o kojem je riječ u glavnom postupku u područje primjene Direktive 2003/88, prethodno je potrebno odrediti može li se predmetne udomitelje smatrati „radnicima” za potrebe te direktive.

57.

Osim materijalnog područja primjene Direktive 2003/88 (koje načelno obuhvaća sve zamislive radne aktivnosti), Sud je i osobno područje primjene te direktive široko tumačio. Kako ću objasniti u idućem odjeljku, Sud je prilikom tumačenja pojma „radnik” u tom kontekstu nalazio inspiraciju u svojoj sudskoj praksi o slobodnom kretanju na temelju članka 45. UFEU‑a.

58.

Sud je u predmetu Union syndicale Solidaires Isère ( 26 ), koji se odnosio na sezonske radnike u odmaralištima zaposlene na temelju posebnih ugovora, naglasio da se pojam „radnik” mora autonomno tumačiti u pravu Unije. Taj se pojam stoga u pravu Unije mora definirati u skladu s objektivnim kriterijima koji radni odnos određuju s obzirom na prava i obveze dotičnih osoba. Pozivajući se na svoju sudsku praksu o članku 45. UFEU‑a, Sud je utvrdio da se bitno obilježje radnog odnosa, za potrebe primjene Direktive 2003/88, sastoji u činjenici da osoba tijekom određenog vremena obavlja poslove u korist i pod vodstvom druge osobe, u zamjenu za što prima naknadu ( 27 ).

59.

Drugim riječima, „radnik” u smislu Direktive 2003/88 je osoba koja obavlja poslove u okviru radnog odnosa. To pak podrazumijeva odnos podređenosti ( 28 ). Sud je naveo da pokazatelj u tom pogledu može biti okolnost da osoba djeluje pod vodstvom druge osobe, osobito u smislu slobode da odabere vrijeme, mjesto i sadržaj rada ( 29 ).

60.

Za potrebe ovog predmeta od ključne je važnosti činjenica da je Sud naglasio da posebna narav ugovornog odnosa prema nacionalnom pravu nema izravan utjecaj na klasifikaciju osobe kao radnika za potrebe prava Unije ( 30 ). Naime, kao i u drugim područjima socijalnog i radnog prava Unije, čini se da pojam „radnik” u određenim slučajevima može obuhvaćati osobe koje se u nacionalnom pravu ne smatra radnicima ( 31 ).

61.

Točnije, da bi se za potrebe prava Unije utvrdilo je li osoba radnik te spada li u područje primjene Direktive 2003/88, ponekad se mora zaviriti ispod naravi koju određeni odnos ima prema nacionalnom pravu. U tu svrhu provedena cjelokupna ocjena (činjeničnog i ugovornog) okvira unutar kojeg se poslovi obavljaju stoga mora biti neovisna te na nju ne smije utjecati klasifikacija ugovornog odnosa u nacionalnom pravu.

62.

U tom pogledu, konceptualno uzajamno obogaćivanje vidljivo u sudskoj praksi Suda kada je riječ o pojmu „radnik” za potrebe Direktive 2003/88 potvrđuje da se taj pojam, kao u drugim područjima prava Unije, mora široko tumačiti. U svakom slučaju, s obzirom na sudsku praksu Suda, jasno je da su svi radnici u smislu Direktive 2003/88 radnici u smislu članka 45. UFEU‑a.

63.

Međutim, obratna tvrdnja nije uvijek valjana.

64.

Naime, uobičajeno je da jedan te isti pojam označava različite koncepte ovisno o dotičnom pravnom području. Kako je sam Sud istaknuo, u pravu Unije ne postoji jedinstvena definicija radnika: ta definicija ovisi o kontekstu u kojem se primjenjuje ( 32 ). Prilikom tumačenja pojma „radnik” u određenom kontekstu važno je uzeti u obzir smisao pravnog instrumenta i interese koji se tim instrumentom žele zaštititi.

65.

Dobro je poznato da je Sud zaključio da osobe mogu i tijekom razdoblja gospodarske neaktivnosti zadržati svojstvo „radnika” i uživati zaštitu koju pruža članak 45. UFEU‑a. Primjerice, to vrijedi za osobe koje traže posao ( 33 ) i žene koje zbog fizičkih ograničenja uzrokovanih trudnoćom i porodom prestanu raditi na određeno razumno vrijeme ( 34 ).

66.

Unatoč njihovu svojstvu „radnika” prema propisima o slobodnom kretanju, teško je vidjeti zašto bi takve osobe trebale (ili kako bi mogle) uživati zaštitu koju Direktiva 2003/88 pruža radnicima. To je zato što one nisu u radnom odnosu. Kako je gore navedeno, Direktiva 2003/88 namijenjena je zaštiti sigurnosti i zdravlja, ali i, šire, dobrobiti osoba dok obavljaju posao u korist i pod vodstvom poslodavca te to čine, u biti, u odnosu podređenosti.

67.

S obzirom na ta razmatranja, sada se okrećem pitanju jesu li udomitelji iz glavnog postupka radnici za potrebe Direktive 2003/88.

68.

Za početak valja podsjetiti da iz podjele zadaća između Suda i nacionalnih sudova predviđene člankom 267. UFEU‑a proizlazi da je u konačnici na sudu koji je uputio zahtjev da pojam „radnik” primijeni na činjenično stanje ovog predmeta. Ipak, na Sudu je da definira pojam „radnik” za potrebe Direktive 2003/88 i da sudu koji je uputio zahtjev pruži potrebne smjernice koje će mu pomoći da primijeni taj pojam.

69.

Sud je istaknuo da se primjena pojma „radnik” u danom predmetu mora temeljiti na objektivnim kriterijima: sud koji je uputio zahtjev u obzir treba uzeti sve okolnosti predmeta koji je pred njim u tijeku, vodeći računa i o naravi predmetne djelatnosti i o odnosu uključenih stranaka ( 35 ).

70.

U tom pogledu, kako je već navedeno, narav ugovornog odnosa prema nacionalnom pravu ne treba biti odlučujuća za ocjenu je li određena osoba radnik za potrebe Direktive 2003/88. Naime, pojam „radnik” bi se u suprotnom moglo (protivno sudskoj praksi Suda) raznoliko tumačiti ovisno o definiciji danog ugovornog odnosa u nacionalnom pravu.

71.

Stoga, u ocjeni treba li predmetne udomitelje smatrati radnicima za potrebe Direktive 2003/88, narav odnosa između tih udomitelja i nadležnog tijela prema nacionalnom pravu treba biti samo od sporedne važnosti za ocjenu ugovornog odnosa za potrebe prava Unije. Puka činjenica da udomitelji svoje zadaće obavljaju na temelju „ugovora o radu” ne znači da ugovorni odnos između udomitelja i nadležnog tijela treba smatrati radnim odnosom za potrebe Direktive 2003/88.

72.

U biti, nekoliko čimbenika ide u prilog stajalištu da udomitelje u smislu Zakona br. 272/2004 ne treba smatrati radnicima za potrebe Direktive 2003/88. Ti se čimbenici tiču i odnosa između uključenih stranaka i naravi djelatnosti koje predmetni udomitelji obavljaju.

73.

Kako je gore navedeno, da bi se osoba smatrala radnikom, ona svoj posao mora obavljati u odnosu podređenosti: u radnom odnosu, radnik gospodarsku djelatnost obavlja prema uputama svojeg poslodavca. Čini se da u predmetnom slučaju takav odnos ne postoji.

74.

Istina, moglo bi se reći da je usporedba ponešto neprecizna. Unatoč tomu, odnos između nadležnog tijela i udomitelja (konkretno radi ocjene spadaju li ti udomitelji u područje primjene Direktive 2003/88) moguće je usporediti s nalogom za ispunjenje određene obveze. Naime, kako je vidljivo iz odluke kojom je upućeno prethodno pitanje, udomitelji svoje poslove ne obavljaju unutar odnosa podređenosti te stoga u korist i pod vodstvom nadležnog tijela, nego im nadležno tijelo nalaže da o dotičnoj djeci skrbe kao i svi drugi roditelji.

75.

U tom pogledu iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da se djelatnost udomiteljstva obavlja na temelju posebnog (okvirnog) ugovora. S druge strane, „ugovor o radu” između nadležnog tijela (ili ovlaštenog privatnog tijela) i udomitelja stupa na snagu nakon što se dijete stavi pod njihovu skrb. Kada je ono pod njihovom skrbi, udomitelji moraju osigurati da se dotično dijete integrira u novo obiteljsko okruženje i da može odrastati uz neprekidan roditeljski nadzor i skrb prikladnu njegovoj dobi.

76.

U tom smislu, udomitelji nisu podređeni nadležnom tijelu niti im ono izdaje naredbe i odluke o tome kako obavljati ugovorene zadaće, nego o dotičnoj djeci samostalno skrbe na temelju njihovih pojedinačnih potreba i planova udomiteljske obitelji.

77.

Točno je da udomitelji ne mogu uzeti stanku od obavljanja svojih dužnosti ako im nadležno tijelo to izričito ne odobri. Točno je i da su udomitelji obvezni dopustiti stručnjacima za zaštitu djece da nadziru njihovu profesionalnu djelatnost. Međutim, ti zahtjevi nisu dovoljni za zaključak da udomitelji svoje svakodnevne djelatnosti obavljaju u odnosu podređenosti koji zahtijeva sudska praksa.

78.

Konkretnije: jasno je da udomitelji zbog tih zahtjeva ne mogu svoje vrijeme i skrb o djeci u potpunosti organizirati na način koji njima odgovara. Međutim, ti se zahtjevi ne odnose na stvarno (svakodnevno) obavljanje zadaća koje udomitelji imaju ili na organizaciju rada u skladu s potrebama poslodavca. Ti su zahtjevi u najboljem slučaju tek dio općeg okvira unutar kojeg se povjerene zadaće moraju obavljati.

79.

Usto, ne treba zaboraviti da su udomljena djeca osobito ranjiva. Spomenuti zahtjevi u vezi s godišnjim odmorom i nadzorom koji stručnjaci izvršavaju nad odgojem te djece predviđeni su radi zaštite dotične djece. Naime, bilo bi u očitoj suprotnosti s najboljim interesom djeteta ako bi se udomiteljima dopustilo da se redovito odvajaju od djece o kojoj bi trebali skrbiti kao da su njihova vlastita ili da odbijaju pomoć stručnjaka u odnosnom području.

80.

Kako sud koji je uputio zahtjev ističe, udomljavanje djeteta mjera je namijenjena osiguravanju da dijete odraste u okruženju sličnom okruženju svoje obitelji. Ono podrazumijeva stalan život s udomiteljskom obitelji. U tom smislu, posao koji udomitelji obavljaju usporediv je poslom bilo kojih drugih roditelja. Kako bi se osiguralo da najbolji interesi djeteta ostanu prioritet u udomiteljskoj skrbi, roditeljske zadaće udomitelja ne trebaju se organizirati na temelju fiksnog programa rada ili s obveznim razdobljima odmora, uključujući obvezna razdoblja godišnjeg odmora.

81.

To vrijedi neovisno o trajanju boravka kod udomiteljske obitelji (koji, kako je gore navedeno, može sezati od kratkoročnog do dugoročnog). Ne može se dovoljno naglasiti da udomiteljstvo u smislu Zakona br. 272/2004 predstavlja zahtjev pružanja djetetu prilike da odraste kao dio obitelji, obitelji čije planove određuju potrebe obitelji i djece, a ne potrebe poslodavca.

82.

To me dovodi do presude Suda u predmetu Hälvä ( 36 ). Taj se predmet odnosio na osobe koje je udruga za zaštitu djece zaposlila kao „zamjenske roditelje” u dječjem selu. Točnije, radilo se o tome spadaju li takvi zamjenski roditelji koje je udruga zaposlila kao radnike u područje primjene članka 17. stavka 1. Direktive 2003/88. Sud se u tom predmetu, poput suda koji je uputio zahtjev, vodio pretpostavkom da su takvi zamjenski roditelji radnici te da se Direktiva 2003/88 stoga na njih primjenjuje ( 37 ).

83.

U suprotnosti s ovim predmetom, zamjenski roditelji u predmetu Hälvä nisu neprekidno skrbili o djeci u vlastitom domu. Umjesto toga, udruga za zaštitu djece zaposlila ih je na temelju ugovora u kojima je bio predviđen broj 24-satnih radnih razdoblja koje su godišnje morali obavljati u instituciji, makar se radilo o instituciji uvelike sličnoj obiteljskom okruženju. Osim toga, zamjenske roditelje se na rad u „domove” sela slalo na temelju rasporeda rada koji je određivao voditelj dječjeg sela ( 38 ).

84.

Iako udruga za zaštitu djece tijekom radnih razdoblja nije upravljala domovima, ona jest određivala širi okvir unutar kojeg su zamjenski roditelji obavljali svoje zadaće: osobito, oni su radili unaprijed određen broj dana u godini, tijekom unaprijed utvrđenih smjena te u unaprijed određenim domovima. Unatoč pomalo zavaravajućem opisu posla (zamjenski roditelj), oni su jednostavno bili privremeno osoblje u dječjem selu, koje nije snosilo glavnu odgovornost odgoja djece u tom selu.

85.

Ti elementi razlikuju predmet Hälvä od ovog predmeta. Oni ujedno objašnjavaju zašto se u predmetu Hälvä nije pojavilo preliminarno pitanje jesu li osobe o kojima se radilo u tom predmetu bile radnici za potrebe Direktive 2003/88. Naime, među ostalim pokazateljima postojanja radnog odnosa između udruge za zaštitu djece i predmetnih osoba, odnos podređenosti koji sudska praksa Suda zahtijeva očito je postojao u tom predmetu.

86.

Moje sljedeće zapažanje također je povezano s razlikama između predmeta Hälvä i ovog predmeta. Ono se odnosi na nemogućnost pomirivanja zahtjeva iz Direktive 2003/88 s najboljim interesima udomljene djece. Kako su na raspravi naglasile i rumunjska i njemačka vlada, djelatnost udomiteljstva u bitnoj je suprotnosti s odredbama Direktive 2003/88 te ne bi trebala biti obuhvaćena tom direktivom.

87.

Pretpostavimo da udomitelji poput onih iz glavnog postupka ipak jesu radnici za potrebe Direktive 2003/88, kako Komisija smatra.

88.

Prema toj pretpostavci, da bi organizacija zadaća koje udomitelji obavljaju bila u skladu s Direktivom 2003/88, dotičnoj djeci moralo bi se dodijeliti nekoliko udomitelja i udomiteljskih obitelji. To je zato što, kako je gore objašnjeno, neiskorištena razdoblja odmora i plaćenog godišnjeg odmora predviđena tom direktivom nije moguće zamijeniti dodatnim naknadama. Stoga, tvrdnja da su udomitelji radnici za potrebe te direktive značila bi da bi se udomiteljska skrb morala organizirati s obzirom na razdoblja odmora i godišnjeg odmora svakog udomitelja. To bi u praksi značilo da bi se djeca pod udomiteljskom skrbi morala seliti od jedne udomiteljske obitelji do druge u skladu sa „smjenama” svakog udomitelja, što Komisija smatra prihvatljivim. Međutim, s gledišta najboljeg interesa dotičnog djeteta, apsurdnost takvog rješenja je očita ( 39 ).

89.

Nasuprot tvrdnjama koje je Komisija iznijela na raspravi, nije moguće povući usporedbe s predmetom Hälvä, koji se odnosio na bitno drukčiju situaciju: privremeno osoblje u dječjem selu (u privatnom vlasništvu) koje se, tijekom odsutnosti udomitelja na kojima je glavna odgovornost za odgoj djece, brine o toj djeci u domovima sela, u kojima ona žive.

90.

U tom bih pogledu također istaknuo da nesklad između djelatnosti udomiteljstva i zahtjeva iz Direktive 2003/88 nije moguće riješiti ni pozivanjem na ijedan stavak članka 17. te direktive. Kako je navedeno, ta odredba dopušta državama članicama da odstupe od zahtjeva iz te direktive u pogledu (među ostalim) dnevnog i tjednog odmora, ali ne i da odstupe od njezina članka 7., koji obvezuje države članice da osiguraju da svaki radnik ima pravo na plaćeni godišnji odmor u trajanju od najmanje četiri tjedna. Da bi se udomiteljima osigurala najmanje četiri tjedna (plaćenog) godišnjeg odmora bez djece o kojoj skrbe, morali bi se, u biti, uspostaviti oblici privremene skrbi. Očito je da takvo rješenje ne bi bilo u najboljem interesu dotične djece te osobito cilja da se udomljenoj djeci osigura da kao punopravni članovi udomiteljske obitelji žive u stabilnom obiteljskom okruženju.

91.

Zbog navedenih razloga, smatram da se Direktiva 2003/88, ako se pojam „radnik” pravilno tumači, ne primjenjuje na udomitelje poput onih iz glavnog postupka.

92.

Stoga nije potrebno razmatrati ostala prethodna pitanja.

93.

S obzirom na navedeno, predlažem da Sud na sljedeći način odgovori na pitanja koja mu je uputila Curtea de Apel Constanţa (Žalbeni sud u Constanţi, Rumunjska):

Ako se pojam „radnik” pravilno tumači, Direktiva 2003/88/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 4. studenoga 2003. o određenim vidovima organizacije radnog vremena ne primjenjuje se na udomitelje poput onih iz glavnog postupka.