1

Europska komisija je nakon inspekcije koju su njezine službe provele od 19. do 23. kolovoza 2013. u pogledu izravnih potpora po površini za godine podnošenja zahtjeva 2011. i 2012. utvrdila da Kraljevina Švedska ne izvršava u potpunosti svoje obveze u pogledu odabira kontrolnih uzoraka, kao što su one koje proizlaze iz članka 31. Uredbe Komisije (EZ) br. 1122/2009 od 30. studenoga 2009. o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009 u pogledu višestruke sukladnosti, modulacije i integriranog administrativnog i kontrolnog sustava u okviru programa izravne potpore za poljoprivrednike predviđenih u toj Uredbi, kao i detaljna pravila za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1234/2007 u pogledu višestruke sukladnosti u okviru programa potpore predviđenog za sektor vina (SL 2009., L 316, str. 65.) (SL posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 20., str. 231.).

2

Provjere koje moraju provoditi države članice nastoje ostvariti cilj ažuriranja i provjere podataka kojima potonje raspolažu u vezi s poljoprivrednim površinama za koje su zatražene potpore kako bi se smanjio rizik od pogreške u vezi s dodjelom tih potpora.

3

U biti, u dopisu s prilogom koji je 6. prosinca 2013. uputila švedskim nadležnim tijelima u skladu s člankom 11. stavkom 1. prvim podstavkom Uredbe (EZ) br. 885/2006 od 21. lipnja 2006. o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1290/2005 u pogledu akreditacije agencija za plaćanja i drugih tijela te poravnanja računa EFJP‑a i EPFRR‑a (SL 2006., L 171, str. 90.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 14., svezak 2., str. 88.) (u daljnjem tekstu: Obavijest od 6. prosinca 2013.) Komisija je tvrdila da švedska tijela nisu u potpunosti poštovala svoje obveze u pogledu kontrole izravnih plaćanja po površini za godine podnošenja zahtjeva 2011. i 2012., ističući da su usporedbe rezultata kontrola daljinskim istraživanjem, s jedne strane, i na terenu, s druge strane, omogućile utvrđivanje većeg broja pogrešaka koje se znatno razlikuju, dok su dvije vrste kontrole trebale dati iste rezultate. Stoga je nastala sumnja da su u primjeni daljinskog istraživanja odabir kontrolnih uzoraka ili metoda kontrole imali nedostatke. Naime, stopa pogreške bila je niža u pogledu kontrola daljinskim istraživanjem, što upućuje da navodi da analiza rizika na temelju odabira kontrolnih uzoraka nije provedena na odgovarajući način jer se trebala provesti s ograničenim brojem čimbenika rizika koji se ni sami nisu godišnje procjenjivali ni učinkovito ažurirali kako bi se dobila bolja usmjerenost rizika za Europski fond za jamstva u poljoprivredi ((EFJP) odnosno u daljnjem tekstu: Fond. Komisija je naposljetku zatražila od švedskih tijela da povratno izlože korektivne mjere koje su već donesene i one koje se predviđaju.

4

Švedska nadležna tijela, u ovom slučaju Jordbruksverket (Švedski ured za poljoprivredu, Švedska), dostavila su Komisiji odgovor na njezine prigovore 5. veljače 2014.

5

Komisija je dopisom od 11. travnja 2014., u skladu s člankom 11. stavkom 1. Uredbe br. 885/2006, pozvala švedska tijela na bilateralan sastanak. Nakon tog sastanka, koji je održan 20. svibnja 2014., Komisija je ostala kod svojih zaključaka o utvrđenju nedostataka koji se odnose na godine podnošenja zahtjeva 2011. i 2012.

6

Švedska nadležna tijela su 25. rujna 2014. dostavila Komisiji svoje odgovore na zaključke zapisnika s bilateralnog sastanka od 20. svibnja 2014. iznijevši vlastitu procjenu štete koju je Fond pretrpio za godine podnošenja zahtjeva 2011. do 2013., koja je prema njihovu mišljenju iznosila 636865 eura.

7

Komisija je švedskim nadležnim tijelima 15. siječnja 2015. poslala obavijest u skladu s odredbama članka 11. stavka 2. trećeg podstavka i članka 16. stavka 1. Uredbe br. 885/2006 (u daljnjem tekstu: Obavijest od 15. siječnja 2015.). Komisija je njime odbacila procjenu štete potonjih navodeći da se u ovom slučaju radi o neuspjehu sekundarne kontrole koja nije bila pravilno provedena.

8

Kraljevina Švedska je 24. veljače 2015. zatražila da se slučaj uputi tijelu za mirenje predviđenom u članku 16. Uredbe br. 885/2006. U svom izvješću od 9. srpnja 2015. potonje je utvrdilo da se stajališta stranaka nisu mogla pomiriti. Ono je međutim predložilo Komisiji da iz ispravka isključi zahtjeve koji proizlaze iz švedskih okruga koji 2013. nisu primijenili daljinsko istraživanje te da uzme u obzir kartu na koju su se pozvala švedska tijela, a koja pokazuje promjenu geografskog položaja područja kontrole počevši od 2013.

9

Komisija je 19. listopada 2015. obavijestila Kraljevinu Švedsku o svojem konačnom stajalištu (u daljnjem tekstu: konačno stajalište od 19. listopada 2015.). Komisija se odlučila za primjenu paušalnog ispravka koji se odnosio samo na godinu podnošenja zahtjeva 2013. i osam švedskih okruga u kojima se daljinsko istraživanje provodilo od 2011. do 2013. U biti, Komisija objašnjava da je stalno neažuriranje analize rizika za odabir kontrolnih uzoraka u svrhu provjere daljinskim istraživanjem, koje odgovara nedostatku sekundarne kontrole, s obzirom na njegovo ponavljanje, dovelo do opasnosti od štete za EFJP. U tim bi okolnostima paušalni ispravak koji se odnosi na sve potpore povezane s površinom bio najbolji način kvantificiranja tog rizika te je stopa korekcije od 2 % opravdana.

10

Provedbenom odlukom Komisije (EU) 2016/417 od 17. ožujka 2016. o isključenju iz financiranja Europske unije određenih izdataka nastalih za države članice u okviru EFJP‑a i Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) (SL 2016., L 75, str. 16.) paušalni ispravak od 2 % primijenjen je na izdatke u Švedskoj u okviru proizvodno nevezanih izravnih potpora za godine podnošenja zahtjeva 2013. te je konačni ispravak utvrđen u iznosu od 8811286,44 eura (u daljnjem tekstu: pobijana odluka).

11

Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 24. svibnja 2016. Kraljevina Švedska pokrenula je ovaj postupak.

12

Aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 7. rujna 2016. Češka Republika zatražila je intervenciju u predmetu u potporu zahtjevu Kraljevine Švedske, što joj je predsjednik drugog vijeća Općeg suda odobrio 19. listopada 2016.

13

Odgovor na tužbu, replika i odgovor na repliku podneseni su tajništvu Općeg suda 5. listopada i 1. prosinca 2016. odnosno 13. siječnja 2017.

14

Nakon što je Češka Republika 1. prosinca 2016. podnijela intervencijski podnesak, Kraljevina Švedska i Komisija podnijele su svoja očitovanja 21. odnosno 23. veljače 2017.

15

Stranke su o zatvaranju pisanog dijela postupka obaviještene 28. veljače 2017.

16

Kraljevina Švedska je 20. ožujka 2017. navela da želi održavanje rasprave.

17

Kraljevina Švedska od Općeg suda zahtijeva da:

18

Komisija od Općeg suda zahtijeva da:

19

Češka Republika od Općeg suda zahtijeva da:

20

Kraljevina Švedska u okviru tužbe ističe tri tužbena razloga.

21

Kao prvo, ističe da je Komisija počinila pogrešku koja se tiče prava povredom odredaba članka 11. stavka 1. Uredbe br. 885/2006 kao i one članka 52. Uredbe br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o financiranju, upravljanju i nadzoru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 352/78, (EZ) br. 165/94, (EZ) br. 2799/98, (EZ) br. 814/2000, (EZ) br. 1290/2005 i (EZ) 485/2008 (SL 2013., L 347, str. 549. i ispravci SL 2016., L 130, str. 6.; SL 2017., L 327, str. 83.) jer u Obavijesti od 6. prosinca 2013. koju joj je uputila nakon istrage nije precizirala navodni nedostatak ni navela korektivne mjere koje treba odrediti kako bi se ubuduće osiguralo poštovanje zakonodavstva Unije. Na spomenutu se obavijest prema tome ne može pozivati kako bi se opravdalo sporne financijske ispravke.

22

Kao drugo, navodi da je Komisija pobijanu odluku utemeljila na pogrešnim zaključcima u pogledu razlika koje proizlaze iz usporedbe broja pogrešaka nakon provedbe dvaju načina kontrole. Stoga treba smatrati da Komisija nije uspjela dokazati navodne nedostatke ni to na koji su način oni, pod pretpostavkom da postoje, mogli dovesti do opasnosti od štete za EFJP.

23

Treće, također tvrdi i da je Komisija prilikom izračuna iznosa paušalnog ispravka povrijedila članak 52. Uredbe br. 1306/2013 i svoje vlastite smjernice kako je utvrđeno u Dokumentu Komisije br. VI/5330/97 od 23. prosinca 1997., naslovljenom „Smjernice o izračunu financijskih posljedica prilikom pripreme odluke o poravnanju računa Komponente za jamstva EFSJP‑a” (u daljnjem tekstu: Dokument br. VI/5330/97), kao i načelo proporcionalnosti.

24

Komisija osporava argumentaciju koju je Kraljevina Švedska iznijela u okviru triju tužbenih razloga.

25

Češka Republika, koja izjavljuje da u potpunosti podržava argumentaciju Kraljevine Švedske, ograničila se na iznošenje napomena koje se odnose na drugi i treći tužbeni razlog.

26

Kraljevina Švedska iznosi da članak 52. Uredbe br. 1306/2013 i članak 11. stavak 1. Uredbe br. 885/2006 uređuju različite stadije postupka koje treba poštovati pri poravnanju računâ za EFJP. Točnije, na temelju članka 11. stavka 1. prvog podstavka Uredbe br. 885/2006, predmetna država članica mora, kako bi mogla što je prije moguće riješiti pitanje utvrđenih nedostataka, unaprijed biti obaviještena o rezultatima Komisijinih ispitnih postupaka i o korektivnim mjerama koje su potrebne kako bi se u budućnosti osiguralo poštovanje navedenih pravila. Samo takva pisana obavijest može biti referentna točka za izračun roka od 24 mjeseca iz članka 52. stavka 4. točke (a) Uredbe br. 1306/2013, koji omogućuje identifikaciju prihvatljivih izdataka isključenih iz financiranja Unije.

27

Međutim, Obavijest od 6. prosinca 2013., kao ni naknadni dopisi i obavijesti Komisije, ne ispunjava zahtjeve iz članka 11. stavka 1. prvog podstavka Uredbe br. 885/2006 jer se u njima ne navodi jasno u čemu se sastoji nedostatak za koji se tereti Kraljevina Švedska, ni korektivne mjere koje je obvezna poduzeti da bi ga popravila. Takva je pojašnjenja Komisija iznijela tek u konačnom stajalištu od 19. listopada 2015., u kojem je među ostalim navela da daljnje postojanje navodnih nedostataka treba izjednačiti s nepostojanjem sekundarnog nadzora. Tekst Obavijesti od 6. prosinca 2013. omogućuje utvrđenje da se Komisija ograničila na navođenje da sumnja na postojanje nedostataka u sekundarnoj kontroli, u ovom slučaju prilikom analize rizika za odabir uzoraka za kontrolu putem daljinskog istraživanja, ili na postojanje određene vrste nedostataka u ključnoj kontroli, odnosno u okviru fizičkog pregleda daljinskim istraživanjem. Prema sudskoj praksi, pisana obavijest predviđena u članku 11. stavku 1. Uredbe br. 885/2006 dotičnoj državi članici treba omogućiti potpuno razumijevanje Komisijinih napomena da bi mogla ispuniti svoju zadaću upozorenja.

28

Osim toga, iako njezine službe nisu provele istragu za godine podnošenja zahtjeva 2011. i 2012., Komisijine sumnje na nedostatke naknadno su izjednačene s nepostojanjem analize rizika, a temelj za takvu promjenu Komisijina stajališta nije proizašao iz spisa, zakonodavstva Unije ili sudske prakse, pa čak ni iz njezinih vlastitih smjernica prema kojima nedostaci u postupku nadzora nisu bili dovoljni za opravdanje financijskih ispravaka.

29

Komisija odgovara da je u Obavijesti od 6. prosinca 2013., osobito u točki 1.2.1. njezina Priloga, naslovljenog „Djelotvornost analize rizika”, švedskim tijelima dostavila detalje o nedostacima koji se stavljaju na teret te zatražila dodatna pojašnjenja o procjeni rizika za potrebe provođenja kontrola daljinskim istraživanjem, kao i objašnjenja o načinu na koji je osigurano da se rizik za fondove prikladno uzme u obzir. Taj zahtjev treba smatrati, barem implicitno, općim navođenjem korektivnih mjera koje treba poduzeti. Komisija je navela, s obzirom na razlike između dvaju načina provjere, da je moguće sumnjati u to da su odabir kontrolnih uzoraka ili metoda pregleda različiti.

30

Komisija navodi da je, među ostalim u točki 1.3.2. Priloga Obavijesti od 6. prosinca 2013., uputila na nedostatke utvrđene tijekom brzih kontrola na terenu koje su provela švedska tijela nakon kontrola daljinskim istraživanjem.

31

Komisija nadalje tvrdi da je, iako je točno da se obavijest od 6. prosinca 2013. odnosi na godine podnošenja zahtjeva 2011. i 2012., do toga dovela činjenica što, s obzirom na to da se ta obavijest odnosila na kontrole provedene u kolovozu 2013., u ovoj fazi ne postoji nikakav rezultat za 2013. godinu. Međutim, budući da su postojale nepravilnosti, trebala ih je uzeti u obzir u svrhu utvrđivanja razdoblja financijskog ispravka. Činjenica da su postojali nedostaci u godinama 2011. do 2013. podrazumijeva to da se ne može smatrati da je provedena analiza rizika tijekom tih godina i da stoga nije bilo sekundarne kontrole.

32

Tekst dopisa od 5. veljače 2014. Švedskog ureda za poljoprivredu Komisiji također omogućuje utvrditi da su švedska tijela shvatila kakvi nedostaci su postojali prema mišljenju Komisije.

33

Nakon toga, u pozivu od 11. travnja 2014. na bilateralni sastanak od 20. svibnja 2014., kao i u zaključcima s tog sastanka, Komisija je dostavila dodatne pojedinosti o poduzimanju korektivnih mjera. To je povezano s činjenicom da je postupak kontrole dinamičan i da se pitanja koja se postavljaju obrađuju u skladu s odvijanjem tog postupka, na temelju obrazloženja koje je pružila dotična država članica. U svakom slučaju, korektivne mjere se mogu odrediti samo za ubuduće, a ne za godine podnošenja zahtjeva 2011. do 2013.

34

Nadalje, Komisija osporava tvrdnju prema kojoj je tek u fazi konačnog stajališta od 19. listopada 2015. precizirala uvjete navodnog nedostatka koji ju je, uz izostanak razvoja situacije tijekom posljednjih godina, doveo do toga da utvrdi nepostojanje sekundarne kontrole. Prema njezinu mišljenju, ti su elementi već proizašli iz Obavijesti od 15. siječnja 2015. upućene na temelju članka 11. stavka 2. trećeg podstavka Uredbe br. 885/2006.

35

U predmetnom su se slučaju članak 11. stavci 1. i 2. Uredbe br. 885/2006, na koje se poziva Kraljevina Švedska, počeli primjenjivati od 16. listopada 2006. i glase kako slijedi:

„Potvrda o sukladnosti

1.   Ako Komisija nakon analize smatra da izdaci nisu ostvareni u skladu s pravilima [Unije], dostavlja svoje nalaze predmetnoj državi članici i navodi korektivne mjere koje su potrebne kako bi se u budućnosti osiguralo poštovanje navedenih pravila.

Pri dostavi podataka upućuje se na ovaj članak. Država članica mora odgovoriti u roku od dva mjeseca od primitka podataka i, sukladno tome, Komisija može promijeniti svoj stav. U opravdanim slučajevima Komisija može pristati produljiti rok za odgovor.

Po isteku roka za odgovor Komisija saziva bilateralni sastanak i obje strane nastoje postići dogovor o mjerama koje je potrebno poduzeti i o ocjeni ozbiljnosti povrede i financijske štete nanesene proračunu [Unije].

2.   U roku od dva mjeseca od primitka zapisnika s bilateralnog sastanka navedenog u stavku 1. trećem podstavku, država članica dužna je dostaviti sve informacije koje su zatražene tijekom navedenog sastanka ili ostale informacije koje smatra korisnima za provjeru koja je u tijeku.

U opravdanim slučajevima Komisija može na obrazložen zahtjev države članice odobriti produljenje razdoblja iz prvoga podstavka. Zahtjev se upućuje Komisiji prije isteka navedenoga razdoblja.

Po isteku razdoblja navedenoga u prvom podstavku, Komisija formalno dostavlja svoje zaključke državi članici na temelju podataka koje je primila u okviru postupka potvrde o sukladnosti. Dostavljeni zaključci ocjenjuju izdatke koje Komisija namjerava izuzeti iz financiranja [Unije] u skladu s člankom 31. Uredbe br. 1290/2005 i poziva se na članak 16. stavak 1. ove Uredbe.”

36

Uredba br. 1306/2013 kojom je stavljena izvan snage Uredba (EZ) br. 1290/2005 od 21. lipnja 2005. o financiranju zajedničke poljoprivredne politike (SL 2005., L 209, str. 1.) (SL posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 14., svezak 1., str. 44.) sadržava članak 52., naslovljen „Potvrda o sukladnosti”, koji se primjenjuje od 1. siječnja 2015.

37

U skladu s odredbama iz članka 52. stavka 4. točke (a) Uredbe br. 1306/2013, financiranje se ne može odbiti za „rashode [EFJP‑a] koji su nastali više od 24 mjeseca prije nego što je Komisija pisano obavijestila državu članicu o nalazima svoje inspekcije”.

38

Dakle, članak 11. Uredbe br. 885/2006 definira različite faze koje treba poštovati prilikom postupka poravnanja računa EFJP‑a. Posebno, u članku 11. stavku 1. prvom podstavku te uredbe pojašnjeno je koji je sadržaj prve pisane obavijesti kojom Komisija dostavlja rezultate svojih provjera državama članicama prije organiziranja bilateralne rasprave. Sukladno sadržaju te odredbe, u prvoj se obavijesti moraju predmetnoj državi članici precizirati rezultati Komisijinih provjera te navesti korektivne mjere koje treba poduzeti kako bi se u budućnosti osiguralo poštovanje predmetnih pravila Unije (presuda od 7. lipnja 2013., Portugal/Komisija, T‑2/11, neobjavljena, EU:T:2013:307, t. 57.).

39

U tom pogledu, valja podsjetiti da je sud Unije već presudio da, u okviru provedbe Uredbe Komisije (EZ) br. 1663/95 od 7. srpnja 1995. o uspostavi načina primjene Uredbe (EEZ) br. 729/70 u pogledu postupka poravnanja računa Komponente za jamstva EFJP‑a (SL 1995., L 158, str. 6.), pisana obavijest iz članka 8. stavka 1. te uredbe, koja je u biti jednaka obavijesti iz članka 11. stavka 1. prvog podstavka Uredbe br. 885/2006, dotičnoj državi članici treba omogućiti potpuno razumijevanje Komisijinih napomena da bi mogla ispuniti svoju zadaću upozorenja koja joj je dodijeljena člankom 8. stavkom 1. prvim podstavkom te uredbe (vidjeti u tom smislu presudu od 7. lipnja 2013., Portugal/Komisija, T‑2/11, EU:T:2013:307, t. 58.).

40

Slijedi da u prvoj obavijesti iz članka 11. Uredbe br. 885/2006 Komisija mora dovoljno precizno navesti predmet istrage koju provode njezine službe i nedostatke utvrđene prilikom te istrage jer se na njih kasnije može pozvati kao na dokaz ozbiljne i opravdane sumnje u odnosu na kontrole koje je provela nacionalna uprava ili brojke koje je ona dostavila te njima opravdati financijske ispravke utvrđene u konačnoj odluci o isključivanju iz financiranja Unije određenih izdataka dotične države članice na temelju EFJP‑a (vidjeti po analogiji presudu od 7. lipnja 2013., Portugal/Komisija, T‑2/11, EU:T:2013:307, t. 59. i navedenu sudsku praksu).

41

Međutim, ako nepravilnosti koje opravdavaju primjenu financijskog ispravka nastave postojati i nakon dana pisanog priopćenja rezultata provjera, Komisija ima pravo i obvezu uzeti u obzir tu situaciju prilikom utvrđivanja razdoblja u kojem treba primijeniti dotični financijski ispravak (vidjeti po analogiji presudu od 7. lipnja 2013., Portugal/Komisija, T‑2/11, EU:T:2013:307, t. 63. i navedenu sudsku praksu).

42

Stoga je potrebno ispitati može li se za Obavijest od 6. prosinca 2013., koja se sastoji od dopisa od 6. prosinca 2013. i njegova priloga, smatrati da je u skladu sa zahtjevima iz članka 11. Uredbe br. 885/2006. U tom pogledu, mora se provjeriti sadržava li navedena obavijest, s jedne strane, dovoljnu identifikaciju predmeta i rezultata istrage, jer se na njima temelji osporavani financijski ispravak, i, s druge strane, korektivne mjere koje se moraju donijeti u budućnosti.

43

Dopis koji sadržava Obavijest od 6. prosinca 2013. ponajprije upućuje na istražne radnje koje su poduzete u Švedskoj od 19. do 23. kolovoza 2013. navodeći općim izrazima da su, s obzirom na zaključke iz tih radnji i što se tiče izravnih plaćanja po površini za godine podnošenja zahtjeva 2011. i 2012., službe Komisijine Glavne uprave za poljoprivredu i ruralni razvoj utvrdile da švedska tijela nisu u potpunosti ispunila uvjete koji proizlaze iz Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009 od 19. siječnja 2009. o utvrđivanju zajedničkih pravila za programe izravne potpore za poljoprivrednike u okviru zajedničke poljoprivredne politike i utvrđivanju određenih programa potpore za poljoprivrednike, o izmjeni uredaba (EZ) br. 1290/2005, (EZ) br. 247/2006, (EZ) br. 378/2007 i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1782/2003 (SL 2009., L 30, str. 16.) (SL posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 19., str. 199.), iz Uredbe br. 1122/2009 i Uredbe Komisije (EZ) br. 1120/2009 od 29. listopada 2009. o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu programa jedinstvenih plaćanja predviđenog u glavi III. Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009 (SL 2009., L 316, str. 1.) (SL posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 20., str. 167.).

44

Dotičnim se dopisom nadalje utvrđuje da, na temelju članka 31. Uredbe br. 1290/2005, utvrđeni nedostaci mogu dovesti do isključivanja iz financiranja Unije dijela izdataka koji se financiraju iz EFJP‑a te da oni čine temelj navedenih ispravaka dok se ne usvoje odgovarajuće korektivne mjere.

45

Što se tiče Priloga Obavijesti od 6. prosinca 2013., u točki 1.2.1., pod naslovom „Djelotvornost analize rizika”, u njemu se najprije podsjeća na odredbe članaka 26. i 31. Uredbe br. 1122/2009, a zatim utvrđuje načelo prema kojem „[k]ontrole parcela daljinskim istraživanjem te kontrole na terenu […] trebaju općenito dati iste rezultate [i ako] to nije slučaj, može se sumnjati da odabir kontrolnih uzoraka ili metoda pregleda ima nedostatke”.

46

Prilog Obavijesti od 6. prosinca 2013. sadržava zatim usporedbu stopa pogreške utvrđenih tijekom kontrola površina poljoprivrednih gospodarstava koja koriste potpore, prema kojoj se pristupilo provjerama na terenu ili daljinskim istraživanjem i prema kojoj su uzorci odabrani nasumično ili na temelju procjene čimbenika rizika.

47

Tablični sažetak posebno omogućuje utvrditi da su stope pogreške kontrola daljinskim istraživanjem koje se odnose na uzorke odabrane na temelju procjene čimbenika rizika sustavno bile niže od stope pogreške za kontrole na terenu, pri čemu su prve iznosile 0,96 i 0,31 % za godine 2011. odnosno 2012., a druge 1,34 i 1,41 % za iste godine.

48

Nakon što je navela objašnjenja koja su dostavila švedska tijela, koja se odnose na, s jedne strane, metodu odabira pregledanih gospodarstava i, s druge strane, pojednostavnjenje kontrola daljinskim istraživanjem kako bi potonje okupila u područjima švedskog teritorija koja imaju određenu gustoću gospodarstava, Komisija je zaključila da „[p]ostoji rizik da švedska nadležna tijela nisu u dovoljnoj mjeri obuhvatila rizik koji se odnosi na kontrole daljinskim istraživanjem”.

49

Taj zaključak što se tiče potrebe za boljom procjenom čimbenika rizika jasan je i nedvosmislen i ne može se, suprotno onomu što tvrdi Kraljevina Švedska, izjednačiti s jednostavnom sumnjom koja ne može opravdati financijski ispravak. Stoga valja smatrati da predstavlja dostatnu identifikaciju predmeta i rezultata istrage.

50

Što se tiče korektivnih mjera koje treba provesti, iako se u dopisu sadržanom u Obavijesti od 6. prosinca 2013. samo upućuje na Prilog koji sadržava istu Obavijest, tražeći od švedskih tijela da obavijeste Komisiju o korektivnim mjerama koje su već donesene ili se planiraju donijeti kao i raspored za njihovu provedbu, navedeni prilog sadržava poziv švedskim tijelima da „pojasne ocjenu rizika za potrebe kontrola daljinskim istraživanjem i […] pojasne na koji način osiguravaju da rizik uzimaju u obzir na odgovarajući način”.

51

S obzirom na utvrđenje otkrivenih nepravilnosti, taj se zaključak u vezi s korektivnim mjerama koje treba donijeti jasno i nedvosmisleno odnosi na to da su švedska nadležna tijela dostavila određena pojašnjenja o nedostacima koje su utvrdile službe Komisije, tako da je doseg tog zaključka bio očito jasan u odnosu na njih.

52

U tim okolnostima, korektivne mjere koje švedska tijela trebaju donijeti u budućnosti dovoljno su razrađene u Obavijesti od 6. prosinca 2013. u odnosu na zahtjeve iz članka 11. Uredbe br. 885/2006.

53

Nadalje, iako se Obavijest od 6. prosinca 2013. odnosi isključivo na godine podnošenja zahtjeva 2011. i 2012., dok se financijski ispravak odnosi na godinu podnošenja zahtjeva 2013., valja podsjetiti da je, s jedne strane, godina podnošenja zahtjeva 2013. još bila u tijeku prilikom istrage koju su provele Komisijine službe u kolovozu 2013. i da, s druge strane, s obzirom na to da su nepravilnosti koje opravdavaju primjenu financijskog ispravka i dalje postojale nakon datuma pisane obavijesti o rezultatima provjera, na Komisiji je da tu situaciju uzme u obzir pri određivanju razdoblja na koje se odnosi dotični financijski ispravak.

54

Naime, iz odredbe članka 11. Uredbe br. 885/2006 proizlazi da, u nedostatku mjera koje je dotična država članica poduzela za uklanjanje nepravilnosti koje je utvrdila Komisija, potonja može, do dana stvarne provedbe korektivnih mjera koje je odredila, isključiti izdatke na koje se odnosi nepoštovanje pravila Unije (presuda od 7. lipnja 2013., Portugal/Komisija, T‑2/11, EU:T:2013:307, t. 80.).

55

Međutim, u Obavijesti od 15. siječnja 2015. Komisija je utvrdila postojanje značajne razlike u stopama pogreške kontrola daljinskim istraživanjem te kontrola na terenu, pri čemu su te stope iznosile 0,39 % odnosno 0,74 %.

56

U tom stadiju, a ne samo u svojem konačnom stajalištu od 19. listopada 2015., kao što to pogrešno tvrdi Kraljevina Švedska, potonja je obaviještena da i dalje postoje nedostaci koje su utvrdile Komisijine službe te da je nužno donijeti korektivne mjere iste naravi poput onih koje su prethodno navedene.

57

S obzirom na prethodno navedeno, očito je da Komisija nije povrijedila zahtjeve koji proizlaze iz članka 11. Uredbe br. 885/2006 te da prvi tužbeni razlog koji je istaknula Kraljevina Švedska treba odbiti jer nije osnovan.

58

Ponajprije, Kraljevina Švedska tvrdi da se Komisijine tvrdnje u pogledu navodne povrede članka 31. stavka 2. Uredbe br. 1122/2009 temelje na pogrešnoj pretpostavci prema kojoj bi rezultati klasičnih provjera na terenu i kontrola daljinskim istraživanjem morali dati isti rezultat. Međutim, radilo se o dvije komplementarne metode jer su kontrole na terenu po svojoj prirodi preciznije i omogućuju otkrivanje većeg broja pogrešaka, dok se daljinskim istraživanjem može steći opći pregled i kontrolirati veća područja. To uostalom potvrđuje i tekst članka 35. stavka 1. točke (b) Uredbe br. 1122/2009, koji predviđa da države članice, koje se koriste daljinskim istraživanjem, a s obzirom na to da ono ne omogućuje da se nadležnom tijelu pruže zadovoljavajući rezultati u pogledu točnosti, provedu fizičke preglede. Komisije početno nije objasnila zašto bi dvije metode kontrole morale dati slične rezultate.

59

Nadalje, Kraljevina Švedska tvrdi da su razlike između utvrđenih stopa pogreške ovisno o primjeni jedne ili druge metode kontrole, osim što variraju u procjenama koje je dostavila Komisija tijekom obrade slučaja, bile male, pa čak i neznatne, jer su se nalazile u apsolutnoj vrijednosti između 0,27 i 0,56 %, što ih stavlja ispod granične vrijednosti od 2 % koja se koristi u takvim predmetima, prema mišljenju Revizorskog suda Europske unije. Kraljevina Švedska je na raspravi ponovno iznijela taj argument pozivajući se na sudsku praksu Općeg suda koja, prema njezinu mišljenju, proizlazi iz presude od 16. veljače 2017., Rumunjska/Komisija (T‑145/15, EU:T:2017:86). Utvrđena je razlika u svakom slučaju premala da bi dovela do zaključka o nepostojanju sekundarne kontrole, tako da Komisija nije u dovoljnoj mjeri dokazala postojanje sumnje u učinkovitost tih kontrola, kao što se to zahtijeva prema načelima iz sudske prakse.

60

Naposljetku, Kraljevina Švedska tvrdi da iako ne postoje zajednička pravila i postupci za razvoj i ažuriranje učinkovitosti analize rizika koje je potrebno provesti u skladu s člankom 31. stavkom 2. Uredbe br. 1122/2009, tako da je na državama članicama da same odrede faktore rizika, ona je ipak poštovala smjernice navedene u bazi podataka Komisije pod nazivom „WikiCap”. Trebalo bi također uzeti u obzir činjenicu da Komisija stavlja satelitske slike na raspolaganje samo pod uvjetom da se 25 % fotografirane površine upotrebljava u svrhu kontrole, što dovodi do ograničenja u Švedskoj, s obzirom na znatan udio šumovita područja na teritoriju, te je potrebno da se provedba usredotoči na okruge s mnogo poljoprivrednog zemljišta. Švedska tijela navode da su provela djelomične kontrole na terenu na 85 do 90 % poljoprivrednih gospodarstava koja su predmet kontrole daljinskim istraživanjem, tako da se korištenje isključivo daljinskog istraživanja odnosilo samo na vrlo mali dio kontroliranih gospodarstava.

61

U tim uvjetima Kraljevina Švedska smatra da je poštovala Komisijine smjernice prilikom izbora područja kontrole daljinskim istraživanjem i ističe da je svoje provjere usredotočila na područja gdje su postojala prava na plaćanje s najvišim vrijednostima, što je u potpunosti u skladu s navedenim smjernicama. Nadalje, provjere su također bile usmjerene na poljoprivrednike čija je vrsta aktivnosti i veličina gospodarske površine bila od većeg interesa za kontrole. Osim toga, švedska tijela su izmijenila kontrolirana područja pomoću satelitskih snimaka naručenih posebno za godine podnošenja zahtjeva 2011. do 2013. te su također izmijenila čimbenike rizika u pogledu godine podnošenja zahtjeva 2013. kako bi bili istovjetni onima koji su utvrđeni u okviru kontrole na terenu. To je u suprotnosti s Komisijinim tvrdnjama prema kojima čimbenici rizika nisu bili ažurirani ni procijenjeni tijekom tri uzastopne godine.

62

U replici Kraljevina Švedska tvrdi da je Komisija pogrešno protumačila zaključke bilateralnog sastanka od 20. svibnja 2014. i da, suprotno njezinim tvrdnjama, nije navela da nije provela nikakvu ocjenu čimbenika rizika u pogledu kontrola daljinskim istraživanjem.

63

Češka Republika, što se nje tiče, navodi da se uzorci za kontrole na terenu i oni namijenjeni provjerama daljinskim istraživanjem odabiru prema različitim metodama, tako da usporedba otkrivenih pogrešaka u skladu s primjenom jedne ili druge metode nije relevantna. Osim toga, budući da se odabir područja kontrole za daljinsko istraživanje treba provesti na kraju godine koja prethodi godini podnošenja zahtjeva za potporu i da Komisija stavlja na raspolaganje tek ograničen broj satelitskih snimaka, odabir područja kontrole temelji se na zemljopisnim kriterijima, a ne na analizi rizika na temelju poznavanja svih poljoprivrednika i njihovih zahtjeva za potporu. Poljoprivrednici koje se kontrolira daljinskim istraživanjem predstavljaju ukupno mali rizik te je i stopa uočenih pogrešaka bila također niža, tako da je granica pogreške vezane uz takav nadzora bila viša.

64

Češka Republika dodaje da nijedna odredba Uredbe br. 1122/2009 ne upućuje na to da te dvije vrste kontrole moraju dovesti do iste stope pogreške, ni da različite stope pogreške dovode u pitanje učinkovitost kontrola.

65

Komisija u odgovoru tvrdi da razlika između rezultata kontrola na terenu i kontrola daljinskim istraživanjem sama po sebi predstavlja prepreku. Ako se dva načina kontrole smatraju jednako valjanima, suprotno tomu, kada se njima ne dobiju slični rezultati, to znači da se kvaliteta kontrola ili izbor metode kontrole može dovesti u pitanje.

66

Što se tiče razlika u brojkama koje je predstavila, Komisija objašnjava da je dostavila podatke koji se istodobno temelje na nasumičnim uzorcima i uzorcima koji se temelje na analizi rizika. Slaže se, međutim, oko toga da je godišnja stopa pogreške od 0,99 % za klasične kontrole na terenu za 2012. godinu pogrešna i da je pravilna stopa od 0,87 %, ali smatra da to u ovom slučaju nije relevantno.

67

Što se tiče nepostojanja godišnjeg ocjenjivanja i odgovarajućeg ažuriranja u području analize rizika, Komisija tvrdi da izmjena lokacija područja kontrole za godinu podnošenja zahtjeva 2013. ne dokazuje postojanje procjene čimbenika rizika. Nadalje, Komisija podupire stajalište prema kojem su švedska tijela tijekom bilateralnog sastanka od 20. svibnja 2014. priznala da nisu provela procjenu čimbenika rizika što se tiče provođenja kontrola daljinskim istraživanjem. U skladu sa zaključcima s tog sastanka, analiza rizika u odnosu na kontrole daljinskim istraživanjem bila je izmijenjena tek od godine podnošenja zahtjeva 2014., a ne od godine podnošenja zahtjeva 2013. Nadalje, na temelju podataka koje je dostavila Kraljevina Švedska u tužbi valja utvrditi da, pod pretpostavkom da je došlo do izmjene iz 2013., to ne bi donijelo nikakva poboljšanja, tako da je prigovor Komisije osnovan.

68

Komisija osporava tvrdnju švedskih tijela prema kojoj su razlike koje postoje između stope pogreške neznatne, navodeći, nasuprot tomu, da su te razlike značajne jer su kontrole na terenu u odnosu na kontrole daljinskim istraživanjem otkrile 1,5 puta više pogrešaka u 2011., više od 2,5 puta više pogrešaka u 2012. i skoro 2 puta više pogrešaka u 2013. Osim toga, prag od 2 % na koji se pozivaju švedska tijela nije primjenjiv u okviru postupaka donošenja potvrde o sukladnosti u skladu s člankom 52. Uredbe br. 1306/2013.

69

Valja podsjetiti da se prema ustaljenoj sudskoj praksi EFJP‑om financiraju samo intervencije koje su učinjene sukladno pravilima Unije u okviru zajedničke organizacije poljoprivrednih tržišta. U tom pogledu, na Komisiji je da dokaže povredu tih odredaba. Stoga je Komisija dužna opravdati svoju odluku kojom se utvrđuje izostanak ili nedostaci kontrola koje provodi dotična država članica (vidjeti presudu od 9. siječnja 2003., Grčka/Komisija, C‑157/00, EU:C:2003:5, t. 15. i navedenu sudsku praksu).

70

Međutim, Komisija nije dužna iscrpno dokazati manjkavost kontrola koje su provele nacionalne vlasti ili nepravilnost brojčanih podataka koje su one dostavile, nego podnijeti dokaz svoje ozbiljne i razumne sumnje glede tih kontrola ili tih brojčanih podataka (vidjeti presudu od 9. siječnja 2003., Grčka/Komisija, C‑157/00, EU:C:2003:5, t. 16. i navedenu sudsku praksu).

71

Razlog za to ublažavanje standarda dokazivanja za Komisiju jest činjenica da je dotična država članica u najboljem položaju za prikupljanje i provjeru podataka potrebnih za poravnavanje računa EFSJP‑a te da je, s obzirom na to, na toj državi članici da podnese najdetaljniji i najiscrpniji dokaz o provođenju svojih kontrola ili o svojim podacima i, prema potrebi, netočnosti Komisijinih tvrdnji (vidjeti presudu od 9. siječnja 2003., Grčka/Komisija, C‑157/00, EU:C:2003:5, t. 17. i navedenu sudsku praksu).

72

Predmetna država članica, sa svoje strane, ne može oboriti Komisijine tvrdnje a da ne potkrijepi vlastite navode dokazima o postojanju pouzdanog i djelotvornog sustava kontrole. Budući da joj ne uspijeva dokazati da su Komisijine tvrdnje netočne, one predstavljaju dokaze koji mogu stvoriti ozbiljne sumnje u provođenje primjerenog i učinkovitog skupa mjera nadzora i kontrole (vidjeti presudu od 9. siječnja 2003., Grčka/Komisija, C‑157/00, EU:C:2003:5, t. 18. i navedenu sudsku praksu).

73

U Glavi III., naslovljenoj „Kontrole”, Uredbe br. 1122/2009 članak 26., naslovljen „Opća načela”, stavak 1. navodi da „[a]dministrativne kontrole i kontrole na terenu predviđene ovom Uredbom provode se tako da osiguravaju učinkovitu provjeru usklađenosti s uvjetima pod kojima se potpore dodjeljuju i zahtjeva i normi za višestruku sukladnost”. Ta glava III. sadržava poglavlje II. posvećeno kontrolama u vezi s kriterijima prihvatljivosti zahtjeva za potporu, čiji je odjeljak II. posvećen kontrolama na terenu.

74

Članak 30. Uredbe br. 1122/2009, koji se posebno odnosi na kontrole na terenu koje se odnose na kriterije prihvatljivosti, među ostalim, propisuje da „[u]kupan broj kontrola na terenu izvršenih svake godine obuhvaća najmanje 5 % svih poljoprivrednika koji podnose zahtjev za program jedinstvenih plaćanja, program jedinstvenih plaćanja po površini, odnosno plaćanja po površini u sklopu posebne potpore”.

75

Članak 31. Uredbe br. 1122/2009, koji se odnosi na odabir uzoraka, kao i ažuriranje procjene čimbenika rizika, glasi kako slijedi:

„Odabir kontrolnog uzorka

1.   Nadležno tijelo, na temelju analize rizika i reprezentativnosti podnesenih zahtjeva za potporu, odabire kontrolne uzorke za kontrole na terenu u skladu s ovom Uredbom.

Da bi se zajamčila reprezentativnost uzorka, države članice nasumično odabiru između 20 % i 25 % minimalnog broja poljoprivrednika koji podliježu kontrolama na terenu, što je utvrđeno člankom 30. stavcima 1. i 2.

Međutim, ako je broj poljoprivrednika koji podliježu kontrolama na terenu veći od minimalnog broja poljoprivrednika koji podliježu kontrolama na terenu, što je utvrđeno člankom 30. stavcima 1. i 2., postotak nasumično odabranih poljoprivrednika u dodatnom uzorku ne smije prijeći 25 %.

2.   Svake se godine ocjenjuje i ažurira učinkovitost analize rizika:

3.   Nadležno tijelo evidentira razloge za odabir svakog poljoprivrednika za kontrolu na terenu. Inspektor koji provodi kontrolu na terenu upoznaje se s tim razlozima prije početka provjere.

4.   Djelomični odabir kontrolnog uzorka može se, prema potrebi, izvršiti na temelju dostupnih informacija prije kraja dotičnog razdoblja za podnošenje zahtjeva. Privremeni se uzorak dopunjuje ako su dostupni svi mjerodavni zahtjevi.”

76

Članak 35. Uredbe br. 1122/2009, koji se odnosi na daljinsko istraživanje i vezu s kontrolama na terenu, glasi kako slijedi:

Daljinsko istraživanje

1.   Država članica koja koristi mogućnost u skladu s drugim stavkom članka 33., da kontrole na terenu izvrši daljinskim istraživanjem:

2.   Dodatne provjere u skladu s člankom 30. stavkom 3. obavljaju se tradicionalnim kontrolama na terenu ako se tijekom tekuće godine više ne mogu obaviti daljinskim istraživanjem.”

77

Kao prvo, u pogledu prigovora Kraljevine Švedske koji se odnosi na činjenicu da Komisija nije dokazala da je povrijedila odredbe članka 31. Uredbe br. 1122/2009 i da se temeljila na pogrešnoj premisi prema kojoj su metode provjere daljinskim istraživanjem i na terenu trebale dovesti do istih rezultata, valja podsjetiti da kontrole koje države članice moraju provesti u okviru programa potpore za poljoprivrednike u okviru EFJP‑a, moraju biti u skladu s općim načelima iz članka 26. stavka 1. Uredbe br. 1122/2009, osobito s obzirom na kriterij učinkovitosti provjere poštovanja uvjeta za dodjelu potpora kao i uvjeta i normi primjenjivih u području sukladnosti.

78

Iako, kao što to tvrdi Komisija i kao što to proizlazi iz članaka 33. i 35. Uredbe br. 1122/2009, države članice mogu valjano koristiti oba načina kontrole, provjere na terenu su ipak obvezne u pogledu svih parcela za koje se daljinskim istraživanjem ne može zaključiti jesu li pravilno deklarirane.

79

Međutim, iako Uredba br. 1122/2009 ne navodi izričito da dvije metode kontrole moraju dovesti do sličnih rezultata, kako se Komisija na njih pozvala u točki 12.4.1.2. sažetog izvješća, činjenica je da nedostatke kontrole daljinskim istraživanjem treba ispraviti pomoću kontrola na terenu kako bi se osigurala učinkovita provjera ispunjavanja uvjeta za dodjelu potpora. Stoga, ako se primjenom jedne ili druge vrste kontrole utvrde znatne razlike u otkrivanju pogrešaka, može se raditi samo o privremenom stanju koje se mora ispraviti pomoću razvoja uzimanja u obzir čimbenika rizika na način da, u konačnici, stope pogrešaka budu slične ili barem približne. Argument Kraljevine Švedske prema kojemu je izvršen djelomičan pregled na terenu 85 do 90 % poljoprivrednih gospodarstava podvrgnutih kontroli daljinskim istraživanjem u tom je pogledu bespredmetan jer ne utječe na razlike između stopa pogreške. Potreba procjene i godišnjeg ažuriranja faktora rizika je usto izričito navedena u članku 31. stavku 2. Uredbe br. 1122/2009.

80

Valja podsjetiti da, kao što to tvrdi Komisija, razlog za njezino utvrđenje financijskog ispravaka u ovom slučaju proizlazi iz činjenice da je provedena analiza rizika s ograničenim brojem čimbenika rizika, koji nisu bili ni godišnje procijenjeni ni ažurirani na odgovarajući način kako bi se dobila bolja usmjerenost na rizik za fond.

81

U tim okolnostima, postojanje značajnih razlika između stopa pogreške prema metodi kontrole koja se koristila dokaz je ozbiljne i opravdane sumnje koju je Komisija mogla imati u pogledu metode koju su koristila švedska tijela kako bi postigla bolju usmjerenost na rizik za Fond, s obzirom na utvrđeni broj faktora rizika i potrebu da ih se procijeni i ažurira svake godine.

82

Štoviše, Komisijine sumnje je legitimno potvrdilo stajalište švedskih tijela tijekom postupka potvrde o sukladnosti. Naime, jasno je, kao što to proizlazi iz zapisnika s bilateralnog sastanka koji je održan 20. svibnja 2014., da su, što se tiče klasičnih kontrola na terenu, navedena tijela navela da su godišnje procjenjivala čimbenike rizika uslijed kojih su nastajale previsoke prijave troškova i da su nakon toga provela prilagodbu analize rizika, ali da u odnosu na provođenje kontrola daljinskim istraživanjem takva analiza nije bila provedena. Jedini čimbenik rizika koji su uzeli u obzir bila je veza „prijavljena površina u zahtjevu/isplaćen iznos”.

83

Iako Kraljevina Švedska osporava Komisijino tumačenje zapisnika s bilateralnog sastanka od 20. svibnja 2014., ipak treba utvrditi da u dopisu od 25. rujna 2014., koji je poslan kao odgovor na taj zapisnik, švedski ured za poljoprivredu nije službeno doveo u pitanje nepostojanje analize rizika što se tiče provođenja kontrola daljinskim istraživanjem. On je nasuprot tomu objasnio kako je proveo procjenu štete koju je pretrpio Fond, posebno u pogledu godine podnošenja zahtjeva 2014. koristeći privremene podatke o nedostacima otkrivenima u 2013.

84

Kao drugo, što se tiče tvrdnje Kraljevine Švedske prema kojoj su razlike koje su utvrđene između stopa pogreške u odnosu na metodu kontrole premale da bi dokazale povredu članka 31. Uredbe br. 1122/2009, a one se nalaze ispod praga od 2 % koji je Revizorski sud definirao kao prihvatljiv omjer utvrđenih pogrešaka, valja istaknuti da stope utvrđenih pogrešaka koje su dovele do konačnog stajališta od 19. listopada 2015. i koje proizlaze iz provjere uzoraka odabranih na temelju procjene čimbenika rizika te koje se navode u Obavijesti od 15. siječnja 2015. za kontrole na terenu odnosno za kontrole daljinskim istraživanjem u 2011. iznose 0,84 % i 0,57 %, u 2012. godini 0,99 % odnosno 0,31 % i u 2013. godini 0,74 % odnosno 0,39 %. Tijekom triju dotičnih godina kontrole na terenu su omogućile otkrivanje udjela pogrešaka koji je bio veći od onog otkrivenog kontrolama daljinskog istraživanja, odnosno redom 1,5 puta, 3 puta i 2 puta više pogrešaka.

85

Suprotno onome što tvrdi Kraljevina Švedska, ta je razlika u rezultatima ovisno o primijenjenoj metodi značajna i ne može se tvrditi da dvije metode kontrole dovode do istih rezultata. Osim toga, što se tiče stope od 2 %, poznate i pod nazivom „prag značajnosti”, koja bi bila prihvatljiva u skladu sa standardima Revizorskog suda, ona nije relevantna u ovom slučaju. Naime, pojam „prag značajnosti”, koji je Revizorski sud predstavio u svojem mišljenju br. 2/2004 od 18. ožujka 2004. o modelu jedinstvene revizije (single audit) (i prijedlogu okvira unutarnje kontrole Zajednice) (SL 2004., C 107, str. 1.), i prag značajnosti od 2 %, koji je, među ostalim, naveden u točki 17. Priloga 1.1. naslovljenog „Revizijski pristup i metodologija” godišnjem izvješću Revizorskog suda o izvršenju proračuna EU‑a za 2014. godinu, popraćenom odgovorima institucija (SL 2015., C 373, str. 1.), odnose se na prag na temelju kojeg se planira rad Revizorskog suda u pogledu revizija, ali nije dokazano da su oni relevantni u ovom slučaju, kao što je pravilno istaknula Komisija, u pogledu postupka poravnanja računa usklađenosti na temelju članka 52. Uredbe br. 1306/2013.

86

Naposljetku, iako je točno da su se stope pogreške koje ističe Komisija mogle promijeniti tijekom postupka potvrde o sukladnosti, one su se, među ostalim u pogledu kontrola daljinskim istraživanjem uzoraka koji se temelje na procjeni rizika za godinu podnošenja zahtjeva 2011., od 0,96 % u Obavijesti od 6. prosinca 2013. smanjile na 0,84 % u Obavijesti od 15. siječnja 2015., ali to ipak ne utječe na utvrđivanje velikih razlika među stopama ovisno o primijenjenoj metodi, kako se navodi u točki 84. ove presude.

87

Kao treće, što se tiče tvrdnje Kraljevine Švedske prema kojoj su od godine podnošenja zahtjeva 2013. čimbenici rizika koji se odnose na provođenje kontrola daljinskim istraživanjem bili prilagođeni, iz karte u prilogu tužbi koja se odnosi na područja kontrole daljinskim istraživanjem u 2013. također proizlazi da su područja za kontrolu daljinskim istraživanjem zapravo bila promijenjena. Zbog postojanja razlika između stopa pogrešaka u 2013. moguće je utvrditi da je ta promjena imala vrlo ograničen učinak. S druge strane, kao što to proizlazi iz točaka 83. i 84. ove presude, nijedan element ne omogućuje zaključiti da je prilagodba faktora rizika bila valjano provedena.

88

Očito je da elementi koji dokazuju nedovoljne kontrole švedskih tijela, a koji su kod Komisije pobudili ozbiljne sumnje u provedbu odgovarajućeg i učinkovitog sustava kontrole, nisu pobijeni argumentima koje su iznijela navedena tijela pa zato nema potrebe da se dalje ispituju navedeni argumenti (vidjeti u tom smislu presudu od 15. listopada 2014., Danska/Komisija, C‑417/12 P, EU:C:2014:2288, t. 73.). Naime, s obzirom na značajnu veličinu zemljopisnog područja o kojem je i dalje riječ nakon što je Komisija pristala ograničiti financijski ispravak na osam okruga (vidjeti točku 9. ove presude), očito je da je Komisija mogla legitimno iskazati sumnje što se tiče sistematičnosti utvrđenih nedostataka jer Kraljevina Švedska nije podnijela posebne elemente kojima se može dokazati da se primijećene razlike između stopa pogreške ovisno o metodi kontrole mogu pripisati drugim čimbenicima osim nedostacima u izboru nacionalnih tijela u pogledu provedbe kontrola daljinskim istraživanjem. U tim okolnostima, Komisija je mogla s pravom smatrati da je Kraljevina Švedska povrijedila odredbe članka 31. stavka 2. Uredbe br. 1122/2009, tako da drugi tužbeni razlog treba odbiti kao neosnovan.

89

Kao prvo, Kraljevina Švedska tvrdi da paušalni ispravak od 2 % nije opravdan s obzirom na prirodu i razmjer dotične nesukladnosti i stvarne štete koju bi mogao prouzročiti fondu. Činjenica da se postupak kontrole može poboljšati nije bitan dio značajne povrede pravila prava Unije i sama po sebi ne bi bila dostatna za financijske ispravke na temelju navodnog neuspjeha sekundarne kontrole. U svakom slučaju, iznos isključen iz financiranja Unije treba smanjiti.

90

Kao drugo, Kraljevina Švedska iznosi da paušalni ispravak nije opravdan s obzirom na to da je bilo moguće procijeniti financijsku štetu prouzročenu Uniji uz proporcionalan napor. Bez relevantnog obrazloženja Komisija je odlučila primijeniti paušalni ispravak te je odbila procjenu švedskih tijela, iako je na temelju razlike između dva načina kontrole bilo moguće utvrditi iznos koji se eventualno trebao isključiti iz financiranja Unije, u ovom slučaju 1022259,46 eura. Taj je iznos izračunan uvećanjem iznosa ispravaka nakon kontrola daljinskim istraživanjem (ispravci s tom metodom su bili dva puta manji nego s metodom kontrola na terenu) i dodavanjem iznosa koje je trebalo retroaktivno naplatiti. Osim toga, Komisija je samo u konačnom stajalištu od 19. listopada 2015. obavijestila švedska tijela o tome da smatra da nedostatak sekundarne kontrole onemogućuje ispravak za godine podnošenja zahtjeva 2011. do 2013., koje su već prošle.

91

Kao treće, Kraljevina Švedska smatra da paušalni ispravak nije u skladu s Komisijinim smjernicama navedenima u Dokumentu br. VI/5330/97. Komisija je obavijestila švedska tijela tek u prosincu 2013. o očitovanju o učinkovitosti analize rizika a da nije precizno obuhvatila dotične nedostatke i korektivne mjere, tako da im se ne može prigovoriti da nisu poduzela mjere za poboljšanje primjene sekundarnih kontrola.

92

Kao četvrto, Kraljevina Švedska navodi da je financijski ispravak protivan načelu proporcionalnosti jer iznos tog ispravka očito nije proporcionalan eventualnoj šteti koju je pretrpio Fond.

93

U replici Kraljevina Švedska u odgovoru Komisiji tvrdi da je Opći sud nadležan, na temelju članka 263. UFEU‑a, za djelomično poništenje Komisijine odluke, što nužno podrazumijeva izmjenu takve odluke. Elementi čije se poništenje zahtijeva, u ovom slučaju izbor primjene paušalnog ispravka, odvojivi su osim toga od ostatka pobijane odluke, tako da se u slučaju djelomičnog poništenja pobijane odluke bit pobijane odluke ne mijenja.

94

Češka Republika navodi da na temelju članka 52. Uredbe br. 1306/2013 Komisija mora dati prednost točnom izračunu iznosa koji predstavljaju stvarnu financijsku štetu za Uniju, kao što to također proizlazi iz smjernica navedenih u Komunikaciji Komisije C(2006) 2210 AGRI‑2005‑64043, od 9. lipnja 2006. o postupanju Komisije, u kontekstu poravnanja računa Komponente za jamstva EFSJP‑a, u pogledu nedostataka u sustavima kontrole višestruke sukladnosti koje provode države članice (članak 3. Uredbe br. 1782/2003) (u daljnjem tekstu: dokument AGRI‑2005‑64043). U ovom slučaju, financijska šteta je mjerljiva pa bi Komisija morala, u slučaju neslaganja s metodom koju je primijenila Kraljevina Švedska, u najmanju ruku pozvati potonju da izradi izračun upotrebljavajući metodu koju smatra prikladnom. Ta nepravilnost je sama po sebi razlog za poništenje pobijane odluke u dijelu u kojem je to zatražila Kraljevina Švedska.

95

Komisija pak tvrdi da, s obzirom na to da se tužba temelji na članku 263. UFEU‑a i da se njome zahtijeva poništenje pobijane odluke, Opći sud nema ovlast za izmjenu te odluke. U slučaju da pobijanu odluku treba poništiti, na Komisiji je da u skladu s člankom 264. UFEU‑a poduzme potrebne mjere kako bi postupila sukladno presudi Općeg suda. Slijedom toga, Opći sud ne može meritorno razmotriti podredni zahtjev Kraljevine Švedske, koji je potkrijepljen argumentacijom iznesenom u okviru trećeg tužbenog razloga.

96

U odgovoru na repliku Komisija također navodi da Kraljevina Švedska, s obzirom na to da u replici zahtijeva djelomično poništenje pobijane odluke u dijelu u kojem ona predviđa paušalni ispravak, nastoji izmijeniti svoju tužbu, što ustaljena sudska praksa u tom pogledu ne dopušta. Osim toga, treći je tužbeni razlog nedopušten za ocjenu glavnog zahtjeva jer se odnosi na podredni zahtjev.

97

U svakom slučaju, Komisija ističe da postojanje utvrđenih nedostataka u godinama 2011. do 2013. podrazumijeva da nije moguće smatrati da je doista provedena analiza rizika te da zbog toga stoji da sekundarna kontrola nije provedena i da je postojao rizik za fond. Komisijine smjernice iz Dokumenta br. VI/5330/97 dopuštaju korištenje paušalnog ispravka u slučaju kad država članica povrijedi svoju obvezu odgovarajuće provjere prihvatljivosti određenih zahtjeva kojima je udovoljeno. Analiza rizika je sekundarna kontrola, čiji nedostatak učinkovitosti opravdava paušalni ispravak od 2 %.

98

Razlike između stopa pogrešaka ovisno o vrsti kontrole same po sebi ne predstavljaju razlog za paušalni ispravak, nego suprotno tomu dokazuju da se procjena rizika ne može smatrati provedenom. U tim okolnostima izračun rizika za Fond koji su na temelju te razlike predložila švedska tijela nije dovoljan. Uostalom bilo bi netočno tvrditi da su ga odobrile računovodstvene službe Komisije.

99

Što se tiče načela proporcionalnosti, Komisija smatra da ga je poštovala jer je ograničila ispravak na godinu podnošenja zahtjeva 2013. i osam švedskih okruga u kojem su se kontrole izvršavale putem daljinskih istraživanja, a ne na terenu od 2011. do 2013.

100

Kao prvo, što se tiče dopuštenosti trećeg tužbenog razloga, valja istaknuti, kao što proizlazi iz teksta tužbe, da se on temelji na povredi članka 52. stavka 2. Uredbe br. 1306/2013. Međutim, ništa ne upućuje na zaključak da ga je Kraljevina Švedska istaknula isključivo u prilog drugom dijelu tužbenog zahtjeva, koji je istaknula podredno i kojim traži smanjenje iznosa financijskog ispravka, a ne u potporu prvom dijelu tužbenog zahtjeva, s obzirom na to da se potonjim traži poništenje pobijane odluke u dijelu u kojem je Komisija počinila nezakonitost, osobito pogrešno odlučivši primijeniti paušalni ispravak.

101

Naime, ispitivanje točke 11. tužbe omogućuje utvrđenje da, iako Kraljevina Švedska smatra da se pobijana odluka treba poništiti u dijelu u kojem je Komisija, na temelju nepravilnog postupka poravnanja računâ, pogrešno smatrala da švedska tijela nisu pravilno provela analizu rizika, što može dovesti do poništenja cjelokupne pobijane odluke i, stoga, neprimjene načela financijske korekcije, ona također smatra da je, ako bi Opći sud ipak smatrao da su švedska tijela prouzročila određene nedostatke i time u načelu opravdavaju financijski ispravak, način procjene tog ispravka u svakom slučaju pogrešan.

102

U tim okolnostima, a da pritom nije potrebno ispitati dopuštenost trećeg tužbenog razloga s obzirom na to da je istaknut u prilog drugom dijelu tužbenog zahtjeva kojim se traži da Opći sud, ako prethodno djelomično poništi pobijanu odluku, preinači iznos financijskog ispravka, valja utvrditi da se ništa ne protivi tome da se taj tužbeni razlog smatra dopuštenim i da se uzme u obzir u prilog prvom dijelu tužbenog zahtjeva kojim se traži poništenje pobijane odluke. Osim toga, suprotno onomu što tvrdi Komisija i kao što to proizlazi iz razmatranja točke 11. tužbe navedenog u točki 101. ove presude, Kraljevina Švedska nije u tom pogledu izmijenila svoj tužbeni zahtjev u stadiju replike.

103

Kao što ističe Kraljevina Švedska, sudska praksa priznaje poništenje Komisijine odluke donesene u području poravnanja računa jer takvo poništenje obuhvaća obrazloženje i izreku odluke koja sadržava korištenje paušalnog ispravka (vidjeti u tom smislu presudu od 7. srpnja 2005., Grčka/Komisija, C‑5/03, EU:C:2005:426, t. 54. i 55.). Takvo otkazivanje ne utječe na zakonitost ostalih razloga dotične odluke, koji se mogu posebno odnositi na utvrđivanje nedostataka u kontrolama u dotičnoj državi članici.

104

Što se tiče posljedica eventualnog poništenja, valja podsjetiti da iako na temelju ustaljene sudske prakse na sudu Unije nije da upućuje naloge institucijama Unije ili zauzima njihovo mjesto u okviru nadzora zakonitosti koji provodi, ipak je na dotičnim institucijama da na temelju članka 266. UFEU‑a poduzmu mjere koje podrazumijevaju izvršenje presude donesene u okviru tužbe za poništenje (vidjeti presudu od 30. svibnja 2013., Omnis Group/Komisija, T‑74/11, neobjavljena, EU:T:2013:283, t. 26. i navedenu sudsku praksu).

105

Stoga, u slučaju poništenja pobijane odluke, s obzirom na to da se takvo poništenje temelji na pogrešnom utvrđenju korištenja paušalnog ispravka, na Komisiji je da na temelju toga izvede zaključke.

106

Kao drugo i što se tiče meritornog ispitivanja trećeg tužbenog razloga, treba podsjetiti da, prema ustaljenoj sudskoj praksi, ako je na Komisiji da dokaže postojanje povrede pravila Unije, jednom kada se utvrdi ta povreda država članica dužna je dokazati, po potrebi, da je Komisija počinila pogrešku u pogledu financijskih posljedica koje proizlaze iz te povrede (presude od 7. listopada 2004., Španjolska/Komisija, C‑153/01, EU:C:2004:589, t. 67. i od 7. srpnja 2005., Grčka/Komisija, C‑5/03, EU:C:2005:426, t. 38.).

107

Članak 52. stavak 2. Uredbe br. 1306/2013, koji se odnosi na potvrdu o sukladnosti, glasi kako slijedi:

„Komisija procjenjuje iznose koji se isključuju na temelju težine zabilježene neusklađenosti. Uzima u obzir vrstu povrede te financijsku štetu prouzročenu Uniji. Isključivanje se temelji na utvrđivanju iznosa koji su neopravdano potrošeni i, ako te iznose nije moguće utvrditi uz razmjerne napore, može primijeniti esktrapolacijske ili paušalne ispravke. Paušalni ispravci primjenjuju se samo ako zbog prirode slučaja ili zbog toga što država članica nije dostavila Komisiji potrebne informacije nije moguće uz razmjeran napor preciznije utvrditi financijsku štetu prouzročenu Uniji.”

108

Slijedom toga, u skladu s člankom 52. stavkom 2. Uredbe br. 1306/2013, Komisijino isključivanje iz financiranja Unije se temelji na utvrđivanju iznosa koji su neopravdano potrošeni i, ako te iznose nije moguće utvrditi uz razmjerne napore, Komisija može primijeniti ekstrapolacijske ili paušalne ispravke. Iz toga proizlazi da je izračun iznosa ispravka, koji se temelji na pojedinačnoj ocjeni financijskog učinka različitih propusta, na temelju informacija koje je pružila predmetna država članica, u načelu dopušten kada takva pojedinačna ocjena ne zahtijeva nerazmjerne napore (presuda od 16. veljače 2017., Rumunjska/Komisija, T‑145/15, EU:T:2017:86, t. 61.).

109

Prilog 2. Dokumentu br. VI/5330/97 definira sekundarne kontrole kao „administrativne radnje potrebne za pravilno rješavanje zahtjeva, poput provjere jesu li poštovani rokovi podnošenja zahtjeva, identifikacije sličnih zahtjeva za isti predmet, analize rizika, primjene sankcija i primjerenog nadzora postupaka”. [neslužbeni prijevod]

110

Dokument br. VI/5330/97 pojašnjava također financijske posljedice nedostataka u kontrolama koje provode države članice. Ako informacije dobivene iz istrage ne omogućuju da se ekstrapolacijom utvrđenih gubitaka, statističkim sredstvima ili oslanjanjem na druge provjerljive podatke procijene gubitci koje je Unije pretrpjela zbog propusta u kontroli, moguće je predvidjeti financijski ispravak izračunan na paušalnoj osnovi s obzirom na rizik od gubitka (presuda od 3. ožujka 2016., Španjolska/Komisija, T‑675/14, neobjavljena, EU:T:2016:123, t. 41.).

111

Što se tiče Dokumenta AGRI‑2005‑64043, on prilagođava uvjete iz smjernica u Dokumentu br. VI/5330/97. Predviđa tri metode koje se mogu koristiti za određivanje odgovarajućih financijskih ispravaka: prvo, odbijanje pojedinačnih zahtjeva koji nisu bili predmet zahtijevanih kontrola; drugo, ocjena rizika za Fond ekstrapolacijom rezultata provjera provedenih na reprezentativnom uzorku i, treće, usvajanje paušalnih ispravaka (presuda od 19. listopada 2017., Španjolska/Komisija, T‑502/15, neobjavljena, EU:T:2017:730, t. 59.). Tekst dokumenta AGRI‑2005‑64043 omogućuje utvrditi da postoji prioritet među tim trima mogućnostima, pri čemu se paušalna procjena rizika treba smatrati krajnjom metodom (vidjeti u tom smislu presudu od 3. ožujka 2016., Španjolska/Komisija, T‑675/14, neobjavljena, EU:T:2016:123, t. 42.). Ta hijerarhija metoda za određivanje iznosa koje treba isključiti iz financiranja Unije je uostalom izričito navedena u članku 12. stavcima 2., 3. i 6. Delegirane uredbe Komisije (EU) 907/2014 od 11. ožujka 2014. o dopuni Uredbe br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu agencija za plaćanja i ostalih tijela, financijskog upravljanja, poravnanja računa, jamstava i upotrebe eura (SL 2014., L 255., str. 18.), koja je stupila na snagu u rujnu 2014.

112

Iz svega navedenog proizlazi da Komisija na temelju vlastitih smjernica u ovom slučaju ne može koristiti paušalnu metodu jer je potrebno otkloniti korištenje drugih metoda, posebno izračuna na osnovi ekstrapolacije. Kao što Kraljevina Švedska pravilno tvrdi, paušalna metoda izračuna doista ima dopunsku ulogu u smislu odredaba članka 52. stavka 2. Uredbe br. 1306/2013, iako je u praksi Komisija često koristi.

113

Iz utvrđenja prilikom ispitivanja drugog tužbenog razloga proizlazi da su nedostaci u provedbi od strane Kraljevine Švedske mjera ocjene i ažuriranja čimbenika rizika trajali od 2011. do 2013. i da ih je u odnosu na navode sadržane u dokumentu VI/5330/97, u dijelu u kojem se radi o nedostatku periodičnih administrativnih radnji potrebnih za pravilnu obradu zahtjeva, a koje se odnose na procjenu rizika, Komisija u izvršavanju svoje diskrecijske ovlasti valjano mogla kvalificirati kao neprovođenje sekundarne kontrole. Riječ je naime o nedostacima sekundarne kontrole koja je propisana odredbama članka 31. stavka 2. Uredbe br. 1122/2009, a ne samo utvrđenju manjkavosti postupka kontrole koja ne može dovesti do financijskog ispravka. U tim okolnostima, nije osnovan prigovor Kraljevine Švedske koji se odnosi na činjenicu da u ovom slučaju nije bilo značajne povrede pravila prava Unije koja može dovesti do financijskih ispravaka.

114

Međutim, Komisija je također smatrala da je utvrđenje izostanka sekundarne kontrole, s obzirom na to da se radilo o potpunom nepostojanju kontrole, samo po sebi bilo dovoljno za načelno isključenje ispravka na temelju ekstrapolacijske procjene financijske štete koju je pretrpjela Unija i odbijanje elemenata koje je Kraljevina Švedska iznijela kako bi provela izračun spomenute štete.

115

Iako se u određenim slučajevima može smatrati da metode ekstrapolacije utemeljene na utvrđenim nepravilnostima tijekom kasnije godine ne mogu biti siguran temelj izračuna, osobito ako se nepravilnosti ne ponavljaju u idućim godinama ili u slučaju značajnih odstupanja rezultata kontrola od jedne do druge godine (vidjeti u tom smislu presude od 24. siječnja 2002., Francuska/Komisija, C‑118/99, EU:C:2002:39, t. 44. i 45. i od 3. ožujka 2016., Španjolska/Komisija, T‑675/14, neobjavljena, EU:T:2016:123, t. 46. do 48.), i dalje stoji da u ovom slučaju neuzimanje u obzir elemenata koje je tijekom postupka poravnanja podnijela Kraljevina Švedska i koji se odnose na izračun ekstrapolacijom nezakonito isplaćenih iznosa nije utemeljeno na njihovoj eventualnoj nepouzdanosti, nego na činjenici da ih Komisija nije smatrala relevantnima u okviru postupka poravnanja koji je pokrenut zbog utvrđenja potpunog izostanka sekundarne kontrole.

116

U tom pogledu, valja utvrditi da su švedska tijela uistinu dostavila Komisiji elemente koji omogućuju izračun ekstrapolacijom neopravdano isplaćenih iznosa. U dopisu koji je 25. rujna 2014. poslao Švedski ured za poljoprivredu Komisiji kao odgovor na zaključke zapisnika s bilateralnog sastanka od20. svibnja 2014. navedena je procjena štete koju je pretrpio Fond. U toj su fazi švedska tijela, zanemarujući pritom da se ispravak odnosi samo na godinu podnošenja zahtjeva 2013., dostavila procjenu koja se odnosila na godine podnošenja zahtjeva 2011. do 2013., koristeći preliminarne podatke pogrešaka otkrivenih u 2013.

117

Metoda ekstrapolacije koju predlažu švedska tijela u biti se sastoji od povećanja stope ispravka koji proizlazi iz kontrola daljinskim istraživanjem da bi se ispravio iznos ispravka koji je već proveden u dotičnoj godini.

118

Međutim, odbivši uzeti u obzir elemente koje su švedska tijela dostavila radi izračuna na osnovi ekstrapolacije nepropisno plaćenih iznosa, ne ocijenivši njihovu razinu pouzdanosti niti to jesu li razmjerni napori omogućili njihovo korištenje, iz razloga što u svakom slučaju nisu relevantni, Komisija nije poštovala podredni karakter paušalne metode, kao što to proizlazi iz članka 52. stavka 2. Uredbe br. 1306/2013.

119

U tim okolnostima, a da pritom nije potrebno ispitati druge argumente Kraljevine Švedske, koji se među ostalim odnose na povredu načela proporcionalnosti, potrebno je utvrditi da je treći tužbeni razlog osnovan i prihvatiti prvi dio tužbenog zahtjeva. Stoga treba poništiti pobijanu odluku u dijelu u kojem je Komisija pogrešno primijenila paušalnu metodu u pogledu Kraljevine Švedske kako bi iz financiranja Unije isključila iznos od 8811286,44 eura za godinu podnošenja zahtjeva 2013., odnosno 2 % proizvodno nevezane izravne potpore isplaćene u Švedskoj u toj godini podnošenja zahtjeva.

120

Valja podsjetiti da Komisija treba donijeti zaključke o ovoj odluci pri određivanju iznosa financijskog ispravka koji će se po potrebi morati odrediti u odnosu na nesukladnost koju je utvrdila.

121

Sukladno članku 134. stavku 1. Poslovnika Općeg suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.

122

Usto, u skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika, države članice koje su intervenirale u postupak snosit će vlastite troškove.

123

Budući da Komisija nije uspjela u postupku i da je Kraljevina Švedska u postavila zahtjev u tom smislu, valja joj naložiti da uz vlastite troškove snosi i troškove Kraljevine Švedske.

124

Češka Republika, intervenijent u sporu, snosit će vlastite troškove.

Slijedom navedenoga,

OPĆI SUD (drugo vijeće)

proglašava i presuđuje: