1.

U ovom predmetu Korkein hallinto‑oikeus (Vrhovni upravni sud, Finska) u biti pita Sud o tumačenju članka 3. stavka 1. točke (a) Uredbe (EZ) br. 883/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o koordinaciji sustava socijalne sigurnosti ( 2 ), kako je izmijenjena Uredbom (EZ) br. 988/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. rujna 2009. ( 3 ) (u daljnjem tekstu: Uredba br. 883/2004), te članaka 20. i 21. UFEU‑a.

2.

Riječ je u biti, s jedne strane, o pitanju može li se osobna pomoć dodijeljena osobi s teškim invaliditetom kvalificirati kao „davanje za slučaj bolesti” u smislu članka 3. stavka 1. točke (a) Uredbe br. 883/2004 ili ona, naprotiv, ne ulazi u područje primjene te uredbe. S druge strane, u slučaju da ne ulazi u područje primjene te uredbe, sud koji je uputio zahtjev pita protivi li se člancima 20. i 21. UFEU‑a to da finsko nadležno tijelo odbije dodijeliti takvu pomoć osobi s teškim invaliditetom, koja boravi u Finskoj, u svrhu pohađanja visokoškolskog studija u drugoj državi članici, u ovom slučaju Estoniji.

3.

Članak 19. Konvencije Ujedinjenih naroda o pravima osoba s invaliditetom, koja je u ime Europske zajednice odobrena Odlukom Vijeća 2010/48/EZ od 26. studenoga 2009. ( 4 ), glasi:

„Države stranke ove Konvencije […] će poduzeti djelotvorne i odgovarajuće mjere kako bi olakšale osobama s invaliditetom puno uživanje ovoga prava i punog uključenja i sudjelovanja u zajednici, uključujući i osiguranje sljedećeg:

[…]

[…]”

4.

Republika Finska ratificirala je 11. svibnja 2016. Konvenciju o pravima osoba s invaliditetom kao i njezin fakultativni protokol. Ta konvencija i njezin fakultativni protokol u Finskoj su stupili na snagu 10. lipnja 2016.

5.

Člankom 1. točkama (j), (k) i (l) Uredbe br. 883/2004 predviđaju se sljedeće definicije:

[…]”

6.

Člankom 3. Uredbe br. 883/2004, naslovljenim „Materijalno područje primjene”, propisuje se:

„1.   Ova se Uredba primjenjuje na sve zakonodavstvo s obzirom na sljedeće grane socijalne sigurnosti:

[…]

2.   Ako nije drugačije predviđeno Prilogom XI., ova se Uredba primjenjuje na opće i posebne sustave socijalne sigurnosti, bilo da su doprinosni ili nedoprinosni, te na sustave koji se odnose na obveze poslodavca ili vlasnika broda.

3.   Ova se Uredba također primjenjuje na posebna nedoprinosna novčana davanja predviđena člankom 70.

[…]

5.   Ova se Uredba ne primjenjuje na:

[…]”

7.

Člankom 9. Uredbe br. 883/2004, naslovljenim „Izjave država članica o području primjene ove Uredbe”, predviđa se osobito da države članice svake godine notificiraju Europskoj komisiji u pisanom obliku zakonodavstva i sustave na koje se odnosi članak 3.

8.

Članak 70. Uredbe br. 883/2004 glasi kako slijedi:

„1.   Ovaj se članak primjenjuje na posebna nedoprinosna novčana davanja koja su stečena na temelju zakonodavstva koje zbog svog osobnog opsega, ciljeva i/ili uvjeta za stjecanje prava ima značajke kako zakonodavstva o socijalnoj sigurnosti navedenog u članku 3. stavku 1., tako i socijalne pomoći.

2.   U smislu ovog poglavlja, ‚posebna nedoprinosna novčana davanja’ znači ona koja:

i

3.   Članak 7. i druga poglavlja ove glave ne primjenjuju se na davanja navedena u stavku 2. ovog članka.

4.   Davanja na koja se odnosi stavak 2. stječu se isključivo u državi članici u kojoj osobe na koje se odnose borave, u skladu s njezinim zakonodavstvom. Takva davanja pruža i snosi ustanova mjesta boravišta.”

9.

Člankom 13. točkom 1. sosiaalihuoltolaki (Zakon o socijalnoj pomoći (17.9.1982/710)) propisuje se:

„Članak 13.

U okviru svojih zadaća u pogledu socijalne pomoći općina je dužna, poštujući pritom sadržaj i opseg koji su predviđeni u zakonodavstvu, pobrinuti se za:

1.   organizaciju socijalnih usluga za stanovnike;

[…]”

10.

Člankom 14. prvim stavkom Zakona o socijalnoj pomoći predviđa se:

„‚Stanovnik općine’ u smislu ovog zakona znači svaka osoba sa stalnom adresom u općini u smislu väestökirjalaki (Zakon o matičnim knjigama (141/69)).

[…]”

11.

Člancima 1. i 3., člankom 8. drugim stavkom te člancima 8.c i 8.d laki vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista (Zakon o uslugama i mjerama potpore koje treba organizirati na temelju invaliditeta (3.4.1987/380)), u daljnjem tekstu: Zakon o uslugama za osobe s invaliditetom, propisuje se:

„Članak 1.

Cilj zakona

Cilj je ovog zakona stvoriti uvjete koji osobama s invaliditetom, kao ravnopravnim članovima društva, omogućuju aktivan suživot s drugima te spriječiti i ukloniti nedostatke i prepreke uzrokovane invaliditetom.

[…]

Članak 3.

Odgovornost u pogledu organizacije usluga i mjera potpore

Općina je dužna pobrinuti se da se usluge i mjere potpore za osobe s invaliditetom osiguravaju s obzirom na narav i važnost potreba koje postoje u općini.

Prilikom osiguravanja usluga i mjera potpore u smislu ovog zakona, valja uzeti u obzir potrebu korisnika za osobnom pomoći (19.12.2008./981).

Članak 8.

Usluge za osobe s invaliditetom

[…]

Općina je dužna osobama s teškim invaliditetom osigurati razumne usluge prijevoza s uslugom potpore, dnevne aktivnosti, osobnu pomoć i pripomoć u kući ako su osobi zbog njezina invaliditeta ili bolesti usluge nužno potrebne kako bi obavljala uobičajene životne aktivnosti. Međutim, općina nije posebno obvezna osigurati pripomoć u kući ili osobnu pomoć ako skrb koja je potrebna osobi s teškim invaliditetom nije moguće osigurati u okviru skrbi unutar zajednice (19.2.2010/134).

Članak 8.c (19.12.2008/981)

Osobna pomoć

‚Osobna pomoć’ u smislu ovog zakona znači pomoć u kući i izvan nje koja je osobama s teškim invaliditetom neophodna za:

Članak 8.d (19.12.2008/981)

Načini osiguravanja osobne pomoći

Pri odlučivanju o načinima osiguravanja osobne pomoći i samom njezinu osiguravanju, općina uzima u obzir mišljenje i želje osobe s teškim invaliditetom kao i potrebu za osobnom pomoći definiranom u planu usluga te sveukupne životne uvjete.

Općina može osigurati osobnu pomoć:

U slučaju iz gore navedene točke 1. drugog stavka, osobi s teškim invaliditetom po potrebi treba pružiti pomoć u pogledu pitanja povezanih sa zapošljavanjem pomoćnika.

Osobni pomoćnik iz gore navedene točke 1. drugog stavka ne može biti roditelj ili netko drugi blizak osobi s teškim invaliditetom, osim ako postoji osobito važan razlog zbog kojeg se smatra da je to u interesu osobe s invaliditetom.”

12.

Osoba A, žalitelj u glavnom predmetu, rođena je 1992. i boravi u općini Espoo u Finskoj. Osoba A pati od teškog invaliditeta u obliku cerebralne paralize, velikih poteškoća u kretanju i trzajeva. Osobi A očito je potrebna velika pomoć, makar samo pri obavljanju svakodnevnih aktivnosti. Stoga je iskoristila to što joj je grad Espoo u okviru pohađanja srednje škole u Finskoj stavio na raspolaganje osobnog pomoćnika.

13.

U kolovozu 2013. osoba A je od grada Espoo, na temelju Zakona o uslugama za osobe s invaliditetom, zatražila osobnu pomoć za otprilike pet sati tjedno radi obavljanja kućanskih poslova, osobito kupovine, čišćenja i pranja rublja. Iz spisa glavnog predmeta razvidno je da se osoba A na dan podnošenja zahtjeva trebala uputiti u Tallinn u Estoniji kako bi tamo pohađala redovni trogodišnji studij prava, što je podrazumijevalo da će u glavnom gradu Estonije provoditi tri do četiri dana tjedno, dok se vikendima planirala vraćati u Espoo.

14.

Odlukom od 12. studenoga 2013., koja je slijedom žalbe u upravnom postupku potvrđena odlukom od 4. veljače 2014., zahtjev za osobnu pomoć koji je podnijela osoba A odbijen je s obrazloženjem da se njezin boravak u inozemstvu ne može smatrati povremenim unatoč tome što se njezina općina boravišta nije promijenila. Grad Espoo smatra da nije dužan osigurati usluge i mjere potpore u inozemstvu jer je narav boravka u inozemstvu bliska pojmu „uobičajeni boravak”. Osim toga, utvrdio je da se osobna pomoć u inozemstvu može osigurati samo tijekom odmora ili poslovnih putovanja. Suprotno tome, nikakva se naknada ne dodjeljuje ako se općina boravišta osobe promijeni zbog boravka u inozemstvu ili ako je posrijedi neki drugi stalni ili uobičajeni boravak u inozemstvu.

15.

Presudom od 27. lipnja 2014. Helsingin hallinto‑oikeus (Upravni sud u Helsinkiju, Finska) u biti je potvrdio to rasuđivanje u okviru tužbe koju je podnijela osoba A.

16.

Međutim, Korkein hallinto‑oikeus (Vrhovni upravni sud), pred kojim je podnesena žalba protiv te presude, smatra da je za rješenje predmeta potrebna prethodna odluka Suda.

17.

Sud koji je uputio zahtjev napominje da je, na temelju Zakona o uslugama za osobe s invaliditetom, osobna pomoć usluga koja proizlazi iz posebne obveze općine i u pogledu koje osoba s teškim invaliditetom ima subjektivno pravo. Osobna se pomoć mora dodijeliti osobi s teškim invaliditetom u smislu tog zakona ako je ta pomoć neophodna s obzirom na osobne potrebe dotične osobe. Međutim, iako je nesporno da, u smislu nacionalnog prava, općina boravišta osobe A ostaje u Espoou, unatoč tome što pohađa studij u glavnom gradu Estonije, sud koji je uputio zahtjev napominje da ni tekst Zakona o uslugama za osobe s invaliditetom ni pripremni akti tog zakona ne idu u prilog tezi da općina ima obvezu isplatiti traženu pomoć u kontekstu privremenog boravka u inozemstvu.

18.

Korkein hallinto‑oikeus (Vrhovni upravni sud) stoga smatra da do prihvaćanja žalbe može dovesti jedino tumačenje prava Unije. Sud koji je uputio zahtjev u tom pogledu najprije pita treba li, s obzirom na njezine značajke, osobnu pomoć uvedenu Zakonom o uslugama za osobe s invaliditetom kvalificirati kao davanje za slučaj bolesti, u kojem slučaju bi ona bila obuhvaćena materijalnim područjem primjene Uredbe br. 883/2004, ili se radi o davanju povezanom sa socijalnom pomoći te se u tom slučaju navedena uredba na nju ne bi primjenjivala. Skloniji drugom slučaju, sud koji je uputio zahtjev potom se pita protivi li se odredbama UFEU‑a o građanstvu Unije odbijanje isplate osobne pomoći koja je zatražena u glavnom predmetu.

19.

Korkein hallinto‑oikeus (Vrhovni upravni sud) stoga je odlučio prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

20.

Pisana očitovanja u pogledu tih pitanja podnijele su finska, češka i švedska vlada te Europska komisija. S obzirom na podnesena očitovanja, Sud je smatrao da raspolaže dovoljnim informacijama te je odlučio da u skladu s člankom 76. stavkom 2. svojeg Poslovnika neće održati raspravu.

21.

Sud koji je uputio zahtjev svojim prvim prethodnim pitanjem pita treba li osobnu pomoć, kao što je ona predviđena Zakonom o uslugama za osobe s invaliditetom, kvalificirati kao davanje za slučaj bolesti u smislu članka 3. stavka 1. točke (a) Uredbe br. 883/2004, u kojem slučaju bi bila obuhvaćena područjem primjene te uredbe, ili se, naprotiv, radi o davanju koje proizlazi iz „socijalne pomoći” u smislu članka 3. stavka 5. navedene uredbe koje je, posljedično, izričito isključeno iz područja primjene sustava koordinacije nacionalnih zakonodavstava u području socijalne sigurnosti koji je predviđen tim aktom.

22.

U tom drugom slučaju, kojemu sud koji je uputio zahtjev daje prednost, od Suda se u biti traži da odgovori na pitanje protivi li se člancima 20. i 21. UFEU‑a, kojima se propisuju status građanina Unije i pravo tog građanina na slobodno kretanje i boravak na državnom području država članica, to da općina države članice odbije svojem rezidentu s teškim invaliditetom odobriti zatraženu osobnu pomoć zbog toga što taj rezident mora privremeno boraviti u drugoj državi članici kako bi pohađao studij.

23.

Ta ću pitanja ispitati zasebno te ću zasad samo navesti da, zbog razloga koje ću iznijeti u nastavku, smatram da se predmetna osobna pomoć, kao što predlaže sud koji je uputio zahtjev, ne može kvalificirati kao „davanje za slučaj bolesti” u smislu članka 3. stavka 1. točke (a) Uredbe br. 883/2004 i da je odbijanje finske općine da tu pomoć isplati rezidentu s teškim invaliditetom, kao što je osoba A, protivno člancima 20. i 21. UFEU‑a.

24.

Sustav uspostavljen Uredbom br. 883/2004 (kao i aktima koji su joj prethodili) ( 5 ) temelji se na razlici između, s jedne strane, davanja iz sustava socijalne sigurnosti, navedenih u članku 3. stavku 1. te uredbe, koja su obuhvaćena njezinim područjem primjene, i, s druge strane, među ostalim, davanja koja proizlaze iz „socijalne pomoći” u smislu članka 3. stavka 5. navedene uredbe, koja ne ulaze u njezino područje primjene.

25.

Nije lako odrediti granicu između socijalne sigurnosti i socijalne pomoći. Naime, u Uredbi br. 883/2004 ne navodi se nikakva opća definicija tih područja i također u tu svrhu ne upućuje na zakonodavstva država članica. Osim toga, učinak činjenice da je neka država propustila notificirati izjavu, u skladu s člankom 9. Uredbe br. 883/2004, da je određeni nacionalni sustav obuhvaćen područjem primjene te uredbe, nije ipso facto izuzimanje tog sustava iz materijalnog područja primjene navedene uredbe ( 6 ).

26.

Budući da se vrlo rano susreo s tom problematikom, Sud je utvrdio dva uvjeta koji općenito omogućuju razlikovanje davanja koja proizlaze iz sustava socijalne sigurnosti od davanja koja pripadaju području socijalne pomoći. Tako se, prema ustaljenoj sudskoj praksi, davanje može smatrati davanjem iz sustava socijalne sigurnosti ako se:

27.

S obzirom na kumulativnu narav dvaju upravo navedenih uvjeta, ako samo jedan od njih nije ispunjen, predmetno davanje nije obuhvaćeno područjem primjene Uredbe br. 883/2004.

28.

Katkad se događa da isti sustav davanja ima obilježja slična sustavu socijalne sigurnosti te je istodobno, u pogledu određenih aspekata, sličan socijalnoj pomoći, što može otežati analizu dvaju uvjeta navedenih u točki 26. ovog mišljenja.

29.

Što se tiče mješovitosti koja obilježava određena nacionalna zakonodavstva, Sud je redovito isticao da, iako se s gledišta primjene uredbe može činiti poželjnim utvrditi jasnu razliku između zakonodavnih sustava socijalne sigurnosti, odnosno socijalne pomoći, ne može se isključiti mogućnost da se određena zakonodavstva, zbog svojih osobnih opsega, ciljeva ili načina primjene, istodobno vežu uz obje navedene kategorije te se stoga ne mogu općenito klasificirati ( 8 ).

30.

Točno je da se taj slučaj djelomično uzeo u obzir u članku 4. stavku 2.a i članku 10.a Uredbe br. 1408/71, koji su umetnuti u tekst te uredbe Uredbom Vijeća br. 1247/92 od 30. travnja 1992. ( 9 ), te sada u članku 3. stavku 3. i članku 70. Uredbe br. 883/2004. Naime, što se tiče potonje uredbe, u njezinu se članku 70. navode opće odredbe koje se odnose na „posebna nedoprinosna novčana davanja” i koje se primjenjuju na zakonodavstva koja zbog svojih osobnih opsega, ciljeva i/ili uvjeta za stjecanje prava imaju značajke kako zakonodavstva o socijalnoj sigurnosti tako i socijalne pomoći. U područje primjene te odredbe ulaze osobito davanja koja su namijenjena „samo za posebnu zaštitu invalidnih osoba, usko povezanu s navedenim socijalnim okruženjem osobe u određenoj državi članici”, što znači da se, na temelju članka 70. stavka 4. Uredbe br. 883/2004, dodjeljuju isključivo u državi članici u kojoj korisnik ima boravište i u skladu sa zakonodavstvom te države članice.

31.

Iako se pojam „davanje iz sustava socijalne sigurnosti” u smislu članka 3. stavka 1. Uredbe br. 883/2004 i pojam „posebno nedoprinosno davanje” u smislu članka 3. stavka 3. i članka 70. te uredbe međusobno isključuju ( 10 ), činjenica je ipak da primjena dvaju potonjih članaka pretpostavlja da su predmetna davanja obuhvaćena materijalnim područjem primjene navedene uredbe, odnosno da su kvalificirana kao posebna, novčana i nedoprinosna davanja i da se u načelu nalaze na popisu zakonodavstava, koja su nabrojena za svaku državu članicu, predviđenom u Prilogu X. toj uredbi. Međutim, što se tiče Republike Finske, Zakon o uslugama za osobe s invaliditetom nije naveden na popisu Priloga X. Uredbi br. 883/2004. Čini se da se tom okolnošću objašnjava činjenica da sud koji je uputio zahtjev, čini se namjerno, nije pitao Sud o tumačenju članka 3. stavka 3. i članka 70. te uredbe i da zainteresirane strane nisu podnijele očitovanja o tom pitanju ( 11 ).

32.

S obzirom na to, izvan područja primjene članka 3. stavka 2. i članka 70. Uredbe br. 883/2004, a stoga i što se tiče razgraničenja između stavka 1. i stavka 5. članka 3. te uredbe, u ispitivanju koje provodi Sud najvažniji je uvjet koji se odnosi na rizike nabrojene u članku 3. stavku 1. navedene uredbe. Naime, iako se nacionalnim zakonodavstvom korisnike stavlja u pravno određeni položaj na temelju kojeg nastaje pravo na određeno davanje bez ikakve individualne i diskrecijske ocjene potreba zainteresirane osobe, s obzirom na to da je popis u članku 3. stavku 1. Uredbe br. 883/2004 iscrpan, davanje koje se ne odnosi na pokrivanje jednog od rizika navedenih u tom članku u svakom se slučaju mora izuzeti iz područja primjene Uredbe br. 883/2004 ( 12 ).

33.

Stoga, iako je sudska praksa Suda koja se odnosi na utvrđivanje dvaju uvjeta navedenih u točki 26. ovog mišljenja ustaljena, primjena tih istih uvjeta na slučajeve o kojima Sud odlučuje spornija je.

34.

Naime, što se tiče prvog uvjeta koji je postavio Sud, zbog njegove bi se strogosti moglo legitimno smatrati da bi i najmanja individualna i diskrecijska margina prosudbe potreba zainteresirane osobe, dodijeljena nadležnoj nacionalnoj upravi, dovela do odbijanja kvalifikacije davanja iz sustava socijalne sigurnosti. Prema mojem mišljenju, Sud je prilično kontradiktorno taj uvjet ipak smatrao ispunjenim, unatoč činjenici da se doplatak odobrio samo s obzirom na imovinu podnositelja zahtjeva, njegov prihod te broj i starost djece koju uzdržava, jer su ti kriteriji bili objektivni i zakonski definirani, pri čemu nadležno tijelo „nije moglo uzeti u obzir druge osobne okolnosti” ( 13 ). Suprotno tome, što se tiče doplataka namijenjenih nadoknadi socijalnih posljedica teškog invaliditeta, Sud je nedavno, u okviru tužbe zbog povrede obveze koju je Komisija podnijela protiv Slovačke Republike, presudio da, iako se medicinska i socijalna vještačenja kao i takozvano kompleksno vještačenje, u okviru kojeg se iznosi prijedlog vrste doplatka koji treba dodijeliti na ime naknade, izvršavaju na temelju objektivnih i zakonski određenih kriterija, Komisija nije dokazala da ti kriteriji daju pravo na predmetna davanja a da nadležno tijelo ne raspolaže marginom prosudbe u pogledu njihove dodjele ( 14 ).

35.

Što se tiče primjene drugog uvjeta, unatoč tome što je podsjetio na iscrpnost rizika ili davanja izričito nabrojenih u članku 3. stavku 1. Uredbe br. 883/2004, Sud je priznao da se, bez obzira na to što se u toj uredbi na navodi osigurani slučaj ovisnosti o njezi ( 15 ), davanja koja se odnose na taj slučaj mogu poistovjetiti s „davanjima za slučaj bolesti” u smislu navedenog članka, a stoga i ući u područje primjene propisa Unije o koordinaciji nacionalnih sustava socijalne sigurnosti ( 16 ). Takvo poistovjećivanje sa slučajem bolesti ipak podliježe određenim uvjetima kako se ne bi prekomjerno proširilo područje primjene Uredbe br. 883/2004 s obzirom na to da u toj uredbi ne postoji odredba koja se odnosi konkretno na navedeni slučaj ovisnosti. Tako je Sud presudio da davanja kojima je cilj pokriti osigurani slučaj ovisnosti o njezi moraju ne samo ispunjavati prvi uvjet naveden u točki 26. ovog mišljenja, nego se njima osobito moraju nastojati „poboljšati zdravstveno stanje i život osoba koje ovise o njezi” te moraju „u biti imati za cilj dopuniti davanja iz zdravstvenog osiguranja” ( 17 ). Stoga su davanja koja se odnose na osigurani slučaj ovisnosti o njezi, koja su, kao i potonja, obično dugoročna, tim više komplementarna u odnosu na „klasična” davanja za slučaj bolesti, koja se obično isplaćuju na kraći rok i koja proizlaze, stricto sensu, iz članka 3. stavka 1. točke (a) Uredbe br. 883/2004 ( 18 ).

36.

Upravo s obzirom na ta razmatranja valja provjeriti jesu li u glavnom predmetu ispunjena oba uvjeta navedena u točki 26. ovog mišljenja s obzirom na to da, kao što pravilno ističe sud koji je uputio zahtjev, u skladu sa sudskom praksom, okolnost da je Republika Finska propustila notificirati izjavu da je Zakon o uslugama za osobe s invaliditetom obuhvaćen člankom 3. Uredbe br. 883/2004 ne znači da se taj zakon izuzima iz materijalnog područja primjene tog akta Unije.

37.

Čini se da sud koji je uputio zahtjev oklijeva u pogledu ispunjenja tog prvog uvjeta. Naime, iako ističe da se osobne potrebe osoba s teškim invaliditetom uzimaju u obzir prilikom dodjele osobne pomoći predviđene Zakonom o uslugama za osobe s invaliditetom, zbog čega je to davanje sličnije socijalnoj pomoći, tim se zakonom korisnicima dodjeljuje „subjektivno pravo” na dodjelu osobne pomoći na temelju zakonski definiranih uvjeta, bez obzira na visinu prihoda korisnika.

38.

Finska i švedska vlada smatraju da se, s obzirom na uzimanje u obzir osobnih potreba korisnika i marginu prosudbe koju općina ima u pogledu načina osiguravanja osobne pomoći kao i u pogledu njezina obujma, predmetna situacija može usporediti sa situacijom vezanom uz doplatak iz predmeta u kojem je donesena presuda od 16. rujna 2015., Komisija/Slovačka (C‑433/13, EU:C:2015:602). Suprotno tome, Komisija i, u manjoj mjeri, češka vlada smatraju da je prvi uvjet ispunjen.

39.

S obzirom na navode koje je pružio sud koji je uputio zahtjev, skloniji sam složiti se sa stajalištem potonjih dviju zainteresiranih strana.

40.

Točno je i nedvojbeno da je uzimanje u obzir osobnih potreba zainteresirane osobe više puta navedeno u Zakonu o uslugama za osobe s invaliditetom, osobito u njegovim člancima 8.c i 8.d.

41.

Međutim, nesporno je da općina mora osigurati osobnu pomoć ako osoba boravi na njezinu području i ispunjava uvjet osobe s teškim invaliditetom, bez obzira na prihode te osobe.

42.

Kao što je u biti navela češka vlada, margina prosudbe koja je općini u kojoj korisnik ima boravište odobrena člankom 8.d Zakona o uslugama za osobe s invaliditetom ne odnosi se na stjecanje prava na osobnu pomoć, nego na načine na koje se ta pomoć dodjeljuje, kao i na njezin obujam. Upravo se s tog gledišta ovaj predmet razlikuje od situacije koja je dovela do presude od 16. rujna 2015., Komisija/Slovačka (C‑433/13, EU:C:2015:602, t. 79. i 80.). Naime, Sud je u okviru tog predmeta utvrdio, s jedne strane, da Komisija nije dokazala da kriteriji slovačkog zakona koji se odnose na različita medicinska i socijalna vještačenja koja treba provesti „daju pravo na predmetna davanja a da nadležno tijelo ne raspolaže diskrecijskom ovlašću u pogledu njihove dodjele” i, s druge strane, da se tim zakonom predviđa da „pravo na doplatak na ime naknade i njegova isplata nastaju valjanom odlukom nadležnog tijela o priznanju tog prava”, čime se potvrđuje teza slovačke vlade prema kojoj „uprava raspolaže diskrecijskom ovlašću prilikom dodjele predmetnih davanja” ( 19 ). Stoga, s obzirom na oklijevanja suda koji je uputio zahtjev, Sud može korisno podsjetiti na to da se, kako bi se isključilo ispunjavanje prvog uvjeta navedenog u točki 26. ovog mišljenja, diskrecijska ocjena osobnih potreba korisnika prije svega mora odnositi na stjecanje prava na predmetno davanje ( 20 ).

43.

Stoga mislim da valja smatrati da je prvi uvjet naveden u točki 26. ovog mišljenja ispunjen.

44.

Što se tiče drugog pitanja, treba utvrditi čini li osobna pomoć o kojoj je riječ u glavnom predmetu „davanje za slučaj bolesti” u smislu članka 3. stavka 1. točke (a) Uredbe br. 883/2004 ili je treba poistovjetiti s tim davanjem.

45.

Kao što sam već istaknuo, Sud je u mnogo navrata presudio da davanja kojima se nastoji poboljšati zdravstveno stanje i život osoba koje ovise o njezi u biti imaju za cilj dopuniti davanja iz zdravstvenog osiguranja te se stoga moraju poistovjetiti s „davanjima za slučaj bolesti” u smislu tog članka ( 21 ).

46.

Kao što su finska i švedska vlada navele u svojim pisanim očitovanjima, u pogledu osobne pomoći predviđene Zakonom o uslugama za osobe s invaliditetom ne može se, prema mojem mišljenju, smatrati da se njome nastoji poboljšati stanje povezano s invaliditetom niti zdravstveno stanje korisnika. Naime, kao prvo, u članku 1. Zakona o uslugama za osobe s invaliditetom navodi se da je cilj tog zakona „stvoriti uvjete koji osobama s invaliditetom, kao ravnopravnim članovima društva, omogućuju aktivan suživot s drugima te spriječiti i ukloniti nedostatke i prepreke uzrokovane invaliditetom”. Nadalje, kao što je navedeno u članku 8.c Zakona o uslugama za osobe s invaliditetom, osobna pomoć ima za cilj pomoći osobama s teškim invaliditetom u ostvarivanju vlastitih izbora pri obavljanju aktivnosti navedenih u tom članku, a to su svakodnevne aktivnosti, rad i studij, rekreacijske aktivnosti, sudjelovanje u društvenom životu i održavanje društvenih interakcija. Naposljetku, kao što je primijetila finska vlada, u pripremnim aktima Zakona o uslugama za osobe s invaliditetom potvrđuje se da su potrebe za pomoći koje se odnose na skrb, liječenje ili promatranje izričito isključene iz područja primjene osobne pomoći.

47.

Svrha osobne pomoći stoga nije medicinske naravi, za razliku od finskog doplatka za skrb o djeci (s invaliditetom) (lapsen hoitotuki) o kojemu je bila riječ u predmetu u kojemu je donesena presuda od 18. listopada 2007., Komisija/Parlament i Vijeće (C‑299/05, EU:C:2007:608, t. 57. do 59.), i koji je Sud smatrao davanjem za slučaj bolesti u smislu članka 4. stavka 1. točke (a) Uredbe br. 1408/71 (koji je postao članak 3. stavak 1. točka (a) Uredbe br. 883/2004). Naime, cilj je tog doplatka bio omogućiti roditeljima djece s invaliditetom da toj djeci osiguraju skrb, promatranje i, po potrebi, rehabilitaciju.

48.

Stoga u toj fazi valja provjeriti može li se osobna pomoć kojom se ne nastoji poboljšati zdravstveno stanje osoba s teškim invaliditetom, nego, priznajem, isključivo „život osoba koje ovise o njezi” u smislu sudske prakse navedene u točki 45. ovog mišljenja, poistovjetiti s „davanjem za slučaj bolesti” u smislu članka 3. stavka 1. točke (a) Uredbe br. 883/2004.

49.

Kao što sam već istaknuo, osigurani slučaj ovisnosti o njezi nije izričito obuhvaćen člankom 3. stavkom 1. Uredbe br. 883/2004.

50.

Sud je u svojoj sudskoj praksi poistovjetio davanja za slučaj bolesti s davanjima koja se pružaju na temelju sustava osiguranja za dugotrajnu skrb jer se tim davanjima nastoje poboljšati zdravstveno stanje i život osoba koje ovise o njezi. U tim se predmetima radilo, neovisno o načinu financiranja tih sustava, o preuzimanju troškova prouzročenih stanjem ovisnosti osobe o njezi, koji su se barem istodobno odnosili na skrb koja se pruža osobi i na poboljšanje svakodnevnog života te osobe na način da joj se osigura, na primjer, pokriće opreme ili pomoć treće osobe ( 22 ). Takav smjer nije doveden u pitanje presudom od 1. veljače 2017, Tolley (C‑430/15, EU:C:2017:74), na koju se Komisija poziva tvrdeći da je Sud u točki 53. te presude ustrajao na jedinom cilju koji se sastoji u poboljšanju života osoba koje ovise o dijelu „za njegu” naknade za uzdržavanje osoba s invaliditetom o kojoj je bila riječ u tom predmetu. Naime, s jedne strane, svrha dijela „za njegu” te naknade bila je podmiriti dodatne troškove koje zahtijevaju neke vrste skrbi odnosno potpuna ili djelomična nesposobnost kretanja ( 23 ), čime se objašnjava, prema mojem mišljenju, njezino poistovjećivanje s „davanjima za slučaj bolesti”. S druge strane, pitanjima koja je postavio sud koji je uputio zahtjev u prvom se redu želi znati treba li za dio „za njegu” navedene naknade smatrati da je obuhvaćen kvalifikacijom „davanja za slučaj bolesti”, a ne da se radi o davanjima kojima je cilj pokriti rizike invalidnosti i starenja, koji su sami obuhvaćeni Uredbom br. 883/2004.

51.

U svakom slučaju, smatram da Sud treba biti oprezan pri poistovjećivanju davanja za slučaj bolesti s naknadama kao što je osobna pomoć o kojoj je riječ u ovom predmetu, kojima se isključivo nastoji poboljšati svakodnevni život osoba s teškim invaliditetom, a koja pritom ne sadržavaju barem pokriće skrbi ili opreme kojom se nastoji poboljšati zdravstveno stanje tih osoba. Ako Sud odluči slijediti taj smjer, na kraju će u iscrpni popis iz članka 3. stavka 1. Uredbe br. 883/2004, a stoga i u njezino područje primjene, uključiti osigurani slučaj ovisnosti o njezi kao takav, što je zakonodavac Unije, unatoč brojnim izmjenama koje su tijekom godina unesene u propise Unije u području koordinacije nacionalnih sustava socijalne sigurnosti, odbio učiniti. Ne mogu savjetovati Sudu da slijedi takav smjer jer bi se time mogao iskriviti sam pojam „davanja za slučaj bolesti” u smislu članka 3. stavka 1. točke (a) Uredbe br. 883/2004.

52.

Smatram dakle da se osobna pomoć, koja se sastoji u pokriću troškova svakodnevnih aktivnosti, kao što su kupovina, čišćenje i pranje rublja osobe s teškim invaliditetom, kako bi se toj radno neaktivnoj osobi omogućilo pohađanje studija, ne može smatrati „davanjem za slučaj bolesti” u smislu članka 3. stavka 1. točke (a) Uredbe br. 883/2004.

53.

U tim okolnostima ne treba, za razliku od onoga što su predložile češka vlada i Komisija, odlučiti o tome treba li osobnu pomoć predviđenu Zakonom o uslugama za osobe s invaliditetom kvalificirati kao „davanje za slučaj bolesti”, „novčano” ili „u naravi”, u smislu Uredbe br. 883/2004, jer ta pomoć, prema mojem mišljenju, nije obuhvaćena područjem primjene te uredbe.

54.

Stoga u toj fazi valja ispitati drugo i treće pitanje koja je sud koji je uputio zahtjev postavio upravo pod pretpostavkom da osobna pomoć ne ulazi u područje primjene Uredbe br. 883/2004.

55.

Sud koji je uputio zahtjev svojim drugim i trećim prethodnim pitanjem u biti pita protivi li se člancima 20. i 21. UFEU‑a, u dijelu u kojem se njima propisuje pravo građana Unije na slobodno kretanje i boravak na državnom području drugih država članica, to da općina u kojoj finski rezident, kao što je žalitelj u glavnom postupku, ima boravište tom rezidentu odbije osobnu pomoć kao što je ona predviđena Zakonom o uslugama za osobe s invaliditetom zbog toga što boravi u drugoj državi članici kako bi tamo pohađao studij.

56.

Ta se pitanja temelje na dvostrukoj pretpostavci.

57.

S jedne strane, nesporno je da žalitelj u glavnom postupku zadržava boravište u Finskoj u smislu kotikuntalaki (11.3.1994./201) (Zakon o općini boravišta od 11. ožujka 1994., u daljnjem tekstu: Zakon o općini boravišta) i da je tjedni boravak u Estoniji radi pohađanja studija samo privremen s obzirom na to da je sud koji je uputio zahtjev utvrdio da će se žalitelj u glavnom postupku vraćati u svoju općinu boravišta krajem svakog tjedna.

58.

S druge strane, sud koji je uputio zahtjev utvrdio je da razlog pohađanja studija, za razliku od onih koji se odnose na poslovna putovanja i odmor, nije među razlozima koji se priznaju u svrhu odobrenja prava zainteresiranoj osobi na osobnu pomoć u inozemstvu. Točno je da, kao i pred sudom koji je uputio zahtjev, finska vlada to tumačenje nacionalnog prava osporava i u svojim očitovanjima, navodeći da se Zakonom o uslugama za osobe s invaliditetom ne zabranjuje da općina upotrijebi svoju diskrecijsku ovlast i u slučaju kao što je onaj iz glavnog predmeta odobri osobnu pomoć. Međutim, neovisno o utemeljenosti te napomene, u skladu s podjelom nadležnosti koja proizlazi iz članka 267. UFEU‑a, nije na Sudu da se miješa u tumačenje nacionalnog prava koje slijedi sud koji je uputio zahtjev jer je za to nadležan isključivo taj sud ( 24 ).

59.

S obzirom na ta pojašnjenja, valja podsjetiti na to da žalitelj u glavnom postupku kao finski državljanin ima, u skladu s člankom 20. stavkom 1. UFEU‑a, status građanina Unije i da se stoga u odnosu na državu članicu svojeg podrijetla može pozivati na prava povezana s tim statusom ( 25 ).

60.

Taj je status predodređen da bude temeljni status državljana država članica kada se nalaze u istoj situaciji koja je obuhvaćena područjem primjene UFEU‑a ratione materiae ( 26 ).

61.

Među situacije koje pripadaju u područje primjene prava Unije ubrajaju se, očito, one koje se tiču ostvarivanja temeljnih sloboda zajamčenih UFEU‑om, posebice one kod kojih je riječ o pravu na slobodno kretanje i boravak na državnom području država članica iz članka 21. UFEU‑a ( 27 ).

62.

Iz ustaljene sudske prakse proizlazi da nacionalni pravni propis koji pojedine vlastite državljane dovodi u nepovoljniji položaj samo zbog toga što su ostvarivali slobodu kretanja i boravka u drugoj državi članici čini ograničenje sloboda koje su člankom 21. stavkom 1. UFEU‑a priznate svim građanima Unije ( 28 ).

63.

Više se predmeta u kojima je Sud podsjetio na upravo navedenu sudsku praksu odnosilo na pomoć za obrazovanje ili studiranje čija je dodjela bila uvjetovana ispunjenjem minimalnog kriterija boravišta na državnom području države članice koja tu pomoć dodjeljuje, što je kriterij koji predmetni studenti nisu ispunjavali ( 29 ).

64.

Što se tiče te sudske prakse, ovaj predmet ima dvije posebnosti. S jedne strane, osobna pomoć ne odobrava se isključivo za pohađanje studija, nego za društvenu i gospodarsku uključenost osoba s teškim invaliditetom kako bi mogle ostvariti „vlastite izbore”, uključujući pohađanje studija ( 30 ). S druge strane, općina Espoo odbila je osobnu pomoć žalitelju u glavnom postupku jer je zbog pohađanja studija u Tallinnu morao uobičajeno boraviti u Estoniji. Međutim, kao što sam već naveo, sud koji je uputio zahtjev pobija taj pristup tvrdeći da žalitelj u glavnom postupku zadržava boravište u općini Espoo u smislu Zakona o općini boravišta, što je, osim toga, finska vlada priznala u svojim pisanim očitovanjima.

65.

Stoga je očito da je osobna pomoć odbijena isključivo zbog toga što se visokoškolski studij za koji se opredijelio žalitelj u glavnom postupku, koji je, uostalom, ispunjavao sve ostale uvjete za ostvarivanje prava na tu pomoć, odvijao u državi članici različitoj od Republike Finske.

66.

Kao što su se složile finska i švedska vlada, takvo odbijanje čini ograničenje sloboda kretanja i boravka u drugoj državi članici koje su člankom 21. stavkom 1. UFEU‑a priznate svim građanima Unije. Naime, kao što je Sud već presudio, Ugovorom otvorene mogućnosti na području slobodnog kretanja građana Unije ne bi mogle razviti svoj puni učinak ako bi se državljanina neke države članice moglo odvratiti od njihova korištenja preprekama koje su nastale zbog njegova boravka u drugoj državi članici, a zbog pravnog propisa države njegova podrijetla koji negativne posljedice za tog građanina veže uz samu činjenicu korištenja tim mogućnostima ( 31 ).

67.

Takvo ograničenje jedne od temeljnih sloboda zajamčenih Ugovorom može se, prema pravu Unije, opravdati jedino ako počiva na objektivnim razlozima od općeg interesa koji su neovisni o državljanstvu osoba u pitanju i ako je proporcionalno legitimnom cilju koji se nacionalnim pravom želi postići ( 32 ).

68.

U tom pogledu, pozivajući se na točke 89. i 90. presude od 21. srpnja 2011., Stewart (C‑503/09, EU:C:2011:500), sud koji je uputio zahtjev u svojem zahtjevu navodi dva moguća razloga za opravdanje. Kao prvo, ograničenje bi se moglo priznati na temelju obveze, koja je povjerena općini, da nadzire organizaciju osobne pomoći. Kao drugo, ograničenjem osiguranja osobne pomoći na finsko državno područje mogle bi se očuvati koherentnost i učinkovitost sustava osobne pomoći, uključujući u pogledu mogućnosti da općina odabere primjerene načine organizacije i pružanja te pomoći.

69.

Dok ni češka vlada ni Komisija nisu zauzele stajalište o tom pitanju, a finska vlada smatra da se ograničenje o kojemu je riječ u glavnom predmetu ne može opravdati nijednim razlogom u općem interesu, švedska vlada smatra da se ograničenje dodjele osobne pomoći na finsko državno područje može opravdati obvezama nadzora koje ima općina i financijskom ravnotežom sustava socijalne sigurnosti.

70.

Ja pak najprije primjećujem određenu zabludu u pogledu ciljeva u općem interesu koje navodi sud koji je uputio zahtjev. Naime, čini se da sud koji je uputio zahtjev, pozivajući se na točke 89. i 90. presude od 21. srpnja 2011., Stewart (C‑503/09, EU:C:2011:500), smatra da se ti ciljevi sastoje u osiguranju postojanja stvarne povezanosti između podnositelja zahtjeva za pomoć i nadležne države članice te u osiguranju financijske ravnoteže nacionalnog sustava socijalne sigurnosti, dok se izričito poziva na koherentnost i učinkovitost sustava osobne pomoći, što je razlog za opravdanje sličan onomu na koji se države članice često pozivaju u okviru primjene svojih poreznih sustava, ali koji nipošto ne proizlazi iz presude koju taj sud navodi.

71.

S obzirom na to, Sud je naime u točkama 89. i 90. presude od 21. srpnja 2011., Stewart (C‑503/09, EU:C:2011:500), priznao da ciljevi koji se žele postići nacionalnim propisom kojim se nastoji utvrditi stvarna povezanost između podnositelja zahtjeva za kratkoročnu naknadu za nesposobnost mladih osoba s invaliditetom i nadležne države članice, kao i očuvati financijska ravnoteža nacionalnog sustava socijalne sigurnosti, u načelu čine legitimne ciljeve kojima se mogu opravdati ograničenja prava na slobodno kretanje i boravak predviđenih u članku 21. stavku 1. UFEU‑a.

72.

Sud je u tom predmetu došao do zaključka da se uvjeti boravka podnositelja zahtjeva na nacionalnom državnom području (Ujedinjena Kraljevina) i prije podnošenja zahtjeva i u trenutku podnošenja tog zahtjeva ne mogu opravdati dvama prethodno navedenim ciljevima ( 33 ). Naime, Sud je osobito smatrao da se, iako podnositelj zahtjeva za naknadu za nesposobnost boravi u državi članici različitoj od Ujedinjene Kraljevine (u ovom slučaju Španjolskoj), postojanje „stvarne i dostatne povezanosti” s državnim područjem Ujedinjene Kraljevine može dokazati drugim čimbenicima, a ne samo boravkom podnositelja zahtjeva na državnom području te države članice prije podnošenja zahtjeva, kao što su odnosi koje je taj podnositelj zahtjeva održavao sa sustavom socijalne sigurnosti potonje države članice te obiteljske okolnosti ( 34 ). Osim toga, Sud je presudio da je ta ocjena valjana s obzirom na cilj osiguranja financijske ravnoteže nacionalnog sustava socijalne sigurnosti jer je stvarna i dostatna povezanost između podnositelja zahtjeva i nadležne države članice toj državi članici omogućila da se osigura da gospodarski teret povezan s isplatom predmetne naknade ne postane nerazuman ( 35 ).

73.

Prema mojem mišljenju, zaključak do kojeg je Sud došao u toj presudi tim je više primjenjiv u glavnom predmetu. Naime, da ponovim, nesporno je da osoba A zadržava svoje stalno boravište u općini u kojoj je podnijela zahtjev za osobnu pomoć i da se tijekom studija u Estoniji u nju vraća svaki tjedan. Stoga se, prema mojem mišljenju, ne može valjano tvrditi da ta općina može naići na posebne poteškoće prilikom nadzora poštovanja uvjeta i načina organizacije i dodjele te pomoći. Konačno, sud koji je uputio zahtjev nije pružio nikakve informacije u pogledu naravi prepreka koje bi dodatno utjecale na nadzor općine nad poštovanjem uvjeta upotrebe osobne pomoći u situaciji kao što je ona iz glavnog postupka u odnosu na situaciju, koja se priznaje finskim zakonodavstvom, u kojoj finski rezident jednaku osobnu pomoć upotrebljava u inozemstvu tijekom poslovnih putovanja ili odmora ( 36 ).

74.

Osim toga, ističem da je finska vlada pojasnila da trenutačno na temelju nijednog elementa nije moguće smatrati da dodjela osobne pomoći, u okolnostima kao što su one u glavnom postupku, može ugroziti ravnotežu nacionalnog sustava socijalne sigurnosti. Budući da sud koji je uputio zahtjev nije dodatno naveo ništa konkretno što bi upućivalo na postojanje takve prijetnje, to utvrđenje, prema mojem mišljenju, valja uzeti u obzir.

75.

Stoga smatram da se, u okolnostima kao što su one iz glavnog postupka, nijednim ciljem koji je istaknuo sud koji je uputio zahtjev ne može opravdati ograničenje slobode kretanja i boravka građanina Unije kao što je osoba A.

76.

U tim okolnostima nije potrebno odlučiti o tumačenju, koje sud koji je uputio zahtjev također traži, članka 19. Konvencije o pravima osoba s invaliditetom jer ona ne može promijeniti odgovor koji predlažem na drugo i treće prethodno pitanje.

77.

S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem da se na zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Korkein hallinto‑oikeus (Vrhovni upravni sud, Finska) odgovori kako slijedi: