1.

Pružanje usluga međunarodnog cestovnog prijevoza tereta unutar Unije ne podliježe nikakvim kvotama ili ograničenjima u pogledu količine ili učestalosti usluga ( 2 ). Nasuprot tomu, kabotaža, koju je moguće definirati kao pružanje usluga cestovnog prijevoza tereta unutar države, podliježe ograničenjima kada ju obavljaju strani cestovni prijevoznici. Iako se na usluge kabotaže koje pružaju strani cestovni prijevoznici ne primjenjuju kvote, ti cestovni prijevoznici, u skladu s člankom 8. stavkom 2. Uredbe br. 1072/2009, mogu obaviti najviše tri kabotaže nakon što se izvrši međunarodni prijevoz iz druge države članice ili treće zemlje. Osim toga, te tri kabotaže moraju se obaviti u roku od sedam dana od istovara u okviru međunarodnog prijevoza.

2.

Članak 8. stavak 2. Uredbe br. 1072/2009, koji je poznat kao pravilo „tri u sedam” ( 3 ), moguće je različito tumačiti na nacionalnoj razini ( 4 ). Problemi se javljaju u pogledu, osobito, brojanja kabotaža.

3.

U ovom su predmetu sporne nacionalne odredbe, naime danska koja predviđaju da jedna kabotaža može uključivati ili nekoliko točaka utovara ili nekoliko točaka istovara, ali ne oboje.

4.

Europska komisija smatra da kabotaža može uključivati nekoliko točaka utovara i nekoliko točaka istovara. Stoga je, u skladu s člankom 258. drugim stavkom UFEU‑a, podnijela Sudu tužbu kojom od njega zahtijeva da utvrdi da Kraljevina Danska, time što prijevoz s nekoliko točaka utovara i nekoliko točaka istovara nije smatrala jednom kabotažom, nije ispunila svoje obveze na temelju Uredbe br. 1072/2009.

5.

Trebao bih istaknuti da, iako kabotaža čini mali dio cestovnog prijevoza tereta u Danskoj ( 5 ) te nezakonita kabotaža nije rasprostranjena ( 6 ), tumačenje pravila „tri u sedam” svejedno može toj državi članici biti važno jer se čini da je Danska izrazito izložena takozvanoj „sustavnoj kabotaži”, kod koje „cestovni prijevoznici većinu svojeg vremena provode obavljajući prijevoz u drugoj državi Unije”. Čini se da su razlog tomu relativno visoke plaće vozača u Danskoj ( 7 ) te geografska obilježja te države članice.

6.

U članku 2. Uredbe br. 1072/2009 predviđeno je:

„Za potrebe ove Uredbe:

[…]

[…]”

7.

U članku 8. Uredbe br. 1072/2009 predviđeno je:

„1.   Svaki cestovni prijevoznik koji obavlja prijevoz tereta kao javnu uslugu i ima licenciju [Unije]i čiji vozač, ako je državljanin treće zemlje, ima potvrdu za vozače, ovlašten je pod uvjetima utvrđenim u ovome poglavlju obavljati kabotažu.

2.   Jednom kada je teret koji se prevozi u okviru dolaznog međunarodnog prijevoza iz druge države članice ili treće zemlje u državu članicu koja je domaćin dostavljen, cestovni prijevoznici iz stavka 1. imaju pravo obaviti do tri kabotaže istim vozilom ili, u slučaju skupa vozila, motornim vozilom toga istoga vozila. Zadnji istovar u okviru kabotaže prije napuštanja države članice koja je domaćin obavlja se u roku od sedam dana od zadnjeg istovara u državi članici domaćinu u okviru dolaznog međunarodnog prijevoza.

Cestovni prijevoznici mogu, u roku iz prvog podstavka, obavljati dio kabotaže ili svu kabotažu dopuštenu na temelju navedenog podstavka u svakoj državi članici ako se ograniče na jednu kabotažu po državi članici u roku tri dana od dana kada su nenatovareni ušli na državno područje te države članice.

[…]”

8.

Točka 3. Smjernica o pravilima o cestovnoj kabotaži iz Uredbe br. 1072/2009 Europskog parlamenta i Vijeća o zajedničkim pravilima za pristup tržištu međunarodnog cestovnog prijevoza tereta ( 8 ) (u daljnjem tekstu: Smjernice o kabotaži), koje je Trafikstyrelsen (Ured za prijevoz), objavio na svojoj internetskoj stranici 21. svibnja 2010., predviđa:

„Kabotaža je nacionalni prijevoz pošiljke od njezinog preuzimanja do dostave primatelju, u skladu s teretnim listom. Taj prijevoz, ovisno o slučaju, može uključivati nekoliko točaka utovara ili nekoliko dostava.

[…]”

9.

Komisija je dopisima od 9. rujna i 2. listopada 2013. od Kraljevine Danske zatražila, u okviru postupka EU Pilot ( 9 ), da pruži informacije o nacionalnim pravilima o kabotaži. Kraljevina Danska odgovorila je dopisima od 18. studenoga i 12. prosinca 2013.

10.

Dana 11. srpnja 2014., Komisija je, nezadovoljna tim odgovorima, Kraljevini Danskoj poslala pismo opomene navodeći, osobito, da je ta država članica povrijedila članke 2. i 8. Uredbe br. 1072/2009. Po mišljenju Komisije, Smjernice o kabotaži, kojima je predviđeno da kabotaža može imati ili nekoliko točaka utovara ili nekoliko točaka istovara, ali ne oboje, nisu bile u skladu s tim odredbama, koje nisu određivale maksimalan broj točaka utovara ili istovara.

11.

Kraljevina Danska se dopisom od 9. rujna 2014. očitovala o pismu opomene.

12.

Dana 25. rujna 2015., Komisija je Kraljevini Danskoj poslala obrazloženo mišljenje. Komisija je osobito navela da definicija prema kojoj kabotaža uključuje ili nekoliko točaka utovara ili nekoliko točaka istovara nije u skladu s člankom 2. točkom 6. i člankom 8. stavkom 2. Uredbe br. 1072/2009.

13.

Kraljevina Danska se dopisom od 25. studenoga 2015. očitovala o obrazloženom mišljenju.

14.

Budući da joj argumenti Kraljevine Danske nisu bili uvjerljivi, Komisija je 25. listopada 2016. podnijela predmetnu tužbu.

15.

Komisija od Suda zahtijeva da utvrdi da Kraljevina Danska nije ispunila svoje obveze na temelju članka 2. točke 6. i članka 8. Uredbe br. 1072/2009 i da Kraljevini Danskoj naloži snošenje troškova postupka.

16.

Kraljevina Danska od Suda zahtijeva da odbije tužbu zato što nije povrijedila odredbe Uredbe br. 1072/2009 koje se odnose na kabotažu. Kraljevina Danska dalje zahtijeva da se Komisiji naloži snošenje troškova postupka.

17.

Kraljevina Danska i Komisija podnijele su pisana očitovanja. Također su iznijele usmena očitovanja na raspravi održanoj 11. listopada 2017.

18.

Komisija tvrdi da Kraljevina Danska nije ispunila svoje obveze na temelju članka 2. točke 6. i članka 8. Uredbe br. 1072/2009, jer je odredila da kabotaža može imati ili nekoliko točaka utovara ili nekoliko točaka istovara, ali ne oboje.

19.

Kao prvo, Komisija ističe da u članku 8. stavku 2. Uredbe br. 1072/2009 nije predviđen maksimalan broj točaka utovara i/ili istovara u okviru iste kabotaže. Kabotaža stoga može imati neodređen broj točaka utovara i/ili istovara. Posljedično, Smjernice o kabotaži, u skladu s kojima kabotaža može imati ili nekoliko točaka utovara ili nekoliko točaka istovara, ali ne oboje, dodaju novi uvjet onima koji su predviđeni Uredbom br. 1072/2009. Naime, ta uredba ograničava broj kabotaža koje je moguće obaviti nakon izvršenog međunarodnog prijevoza. Ne ograničava broj točaka utovara i/ili istovara u okviru kabotaže.

20.

Kao drugo, Komisija ističe da je člankom 2. točkom 6. i člankom 8. stavkom 2. Uredbe br. 1072/2009 iscrpno uređena definicija kabotaže. Posljedično, države članice u tom pogledu nemaju nikakvu diskreciju. Moguće je samo jedno tumačenje pojma kabotaže. To se tumačenje nalazi u dokumentu koji je Komisija usvojila u obliku pitanja i odgovora (u daljnjem tekstu: pitanja i odgovori) ( 10 ) i objavila na internetskoj stranici Komisijine Glavne uprave za mobilnost i promet. Taj dokument obvezuje sve države članice. U tom je pogledu nevažno da Odbor za cestovni promet, koji se sastoji od predstavnika država članica, nije glasovao o tom dokumentu, jer glasovanje nije bilo potrebno.

21.

Kao treće, Komisija priznaje da je Odbor za cestovni promet izvorno smatrao da kabotaža može uključivati samo „nekoliko točaka utovara ili nekoliko točaka dostave”. Međutim, to je stajalište zauzeto na sastanku tog odbora od 17. studenoga 2009., odnosno prije nego što je Uredba br. 1072/2009 stupila na snagu. Nakon što su se članci 8. i 9. Uredbe br. 1072/2009 počeli primjenjivati 14. svibnja 2010. ( 11 ), pojavili su se problemi u pogledu definicije kabotaže. Odbor za cestovni promet je o tom pitanju stoga ponovno raspravljao na sastanku održanom 25. listopada 2010. Predstavnici država članica su na tom sastanku postigli sporazum. Zaključili su da kabotaža može uključivati „nekoliko točaka utovara, nekoliko točaka dostave ili čak i nekoliko točaka utovara i dostave, ovisno o slučaju”. Komisija je potom to tumačenje pojma kabotaže objavila u obliku gore navedenih pitanja i odgovora.

22.

Kao četvrto, po mišljenju Komisije, ne može se tvrditi da pravilo da kabotaža može imati nekoliko točaka utovara i nekoliko točaka istovara nije u skladu s ciljem Uredbe br. 1072/2009 i činjenicom da kabotaža ima privremenu narav. To je zato što njezinu privremenu narav osigurava pravilo „tri u sedam” iz članka 8. stavka 2. Uredbe br. 1072/2009.

23.

Kao peto, Komisija navodi, nasuprot tvrdnji Kraljevine Danske, da tumačenje pojma kabotaže iz Smjernica o kabotaži nije u skladu s načelom proporcionalnosti. Onemogućavanje stranim cestovnim prijevoznicima da kabotažu izvode s nekoliko točaka utovara i nekoliko točaka istovara neopravdano ograničava prilike tih cestovnih prijevoznika za izvođenje kabotaža. Nasuprot tomu, ako se stranim cestovnim prijevoznicima omogući izvođenje kabotaža s nekoliko točaka utovara i nekoliko točaka istovara, izbjegavaju se prazna putovanja te se poboljšava efikasnost prijevoza.

24.

Komisija tvrdi da nije povrijedila članak 2. točku 6. i članak 8. Uredbe br. 1072/2009 time što je odredila da kabotaža može imati ili nekoliko točaka utovara ili nekoliko točaka istovara, ali ne oboje.

25.

Kraljevina Danska ističe da Uredbom br. 1072/2009 kabotaža nije iscrpno uređena jer odredbe te uredbe koje se odnose na kabotažu nisu dovoljno jasne. Posljedično, države članice mogu usvajati mjere za provedbu tih odredbi, pod uvjetom da su te mjere u skladu s načelom proporcionalnosti.

26.

Kao prvo, Kraljevina Danska navodi da kabotaža u Uredbi br. 1072/2009 nije dovoljno jasno definirana. Tom uredbom nije predviđeno od koliko se točaka utovara i/ili istovara kabotaža može sastojati. Stoga nije moguće utvrditi kada je dosegnuto ograničenje od tri kabotaže predviđeno člankom 8. stavkom 2. te uredbe. O nedovoljnoj jasnoći dalje govore činjenice (i) da je Komisija prvotno imala isto mišljenje kao Kraljevina Danska, a promijenila ga je tek na sastanku Odbora za cestovni promet održanom 25. listopada 2010.; (ii) da je sama Komisija u izvješću iz 2014. ( 12 ) priznala da definicija kabotaže u Uredbi br. 1072/2009 nije jasna i da ju treba izmijeniti; i (iii) da države članice različito tumače taj pojam.

27.

Kao drugo, Kraljevina Danska tvrdi da su Smjernice o kabotaži prikladne za ostvarenje cilja Uredbe br. 1072/2009. Cilj te uredbe je spriječiti da strani cestovni prijevoznici obavljaju stalnu kabotažu u državi članici domaćinu. Ako bi se kabotaža mogla sastojati od nekoliko točaka utovara i nekoliko točaka istovara, velik broj putovanja moglo bi se smatrati jednom kabotažom. Ograničenju od tri kabotaže koje je predviđeno člankom 8. točkom 2. Uredbe br. 1072/2009 oduzeo bi se smisao. Kabotaža više ne bi bila „privremena”, kako zahtijeva članak 2. točka 6. te uredbe.

28.

Kao treće, Kraljevina Danska tvrdi da Smjernice o kabotaži ne prelaze ono što je nužno za ostvarenje cilja Uredbe br. 1072/2009. Osobito, one ne zahtijevaju da kabotaža ima jednu točku utovara i jednu točku istovara. Osim toga, u danskom pravu ne postoji ograničenje u pogledu broja pošiljatelja i nalogodavaca. Posljedično, Smjernice o kabotaži su u skladu s načelom proporcionalnosti.

29.

Prvo ću objasniti da člankom 2. točkom 6. i člankom 8. stavkom 2. Uredbe br. 1072/2009 nije uređeno pitanje može li kabotaža imati nekoliko točaka utovara i nekoliko točaka istovara. Potom ću razmatrati pružaju li te odredbe državama članicama diskreciju da usvoje mjere za njihovu provedbu. Budući da, po mojemu mišljenju, pružaju, nakon toga ću ocjenjivati proporcionalnost Smjernica o kabotaži. Naposljetku ću se osvrnuti na pitanje pravne snage pitanja i odgovora koje je Komisija objavila na svojoj internetskoj stranici, u kojima je izloženo Komisijino tumačenje pojma kabotaže.

30.

Ističem da se u članku 2. točki 6. Uredbe br. 1072/2009 ne spominju točke utovara ili istovara. U toj se odredbi samo naglašava „privremena” narav kabotaže.

31.

Točke utovara ili istovara ne spominju se ni u članku 8. stavku 2. Uredbe br. 1072/2009. Tom je uredbom predviđeno da je moguće obaviti najviše tri kabotaže u roku od sedam dana od izvršenog međunarodnog prijevoza ( 13 ). Točno je da je u članku 8. stavku 2. Uredbe br. 1072/2009 navedeno da kabotaža može imati nekoliko točaka istovara. Naime, u skladu sa zadnjom rečenicom prvog podstavka te odredbe, „[z]adnji istovar u okviru kabotaže […] obavlja se u roku od sedam dana od zadnjeg istovara […] u okviru dolaznog međunarodnog prijevoza” ( 14 ). Međutim, u članku 8. stavku 2. te uredbe nije navedeno može li kabotaža imati i nekoliko točaka utovara. Posljedično, tom odredbom nije predviđeno može li kabotaža imati nekoliko točaka utovara i nekoliko točaka istovara.

32.

Drugim riječima, člankom 2. točkom 6. i člankom 8. stavkom 2. Uredbe br. 1072/2009 pitanje može li kabotaža imati nekoliko točaka utovara i nekoliko točaka istovara jednostavno nije uređeno.

33.

Nasuprot tomu, u Smjernicama o kabotaži jasno je navedeno da „prijevoz može uključivati nekoliko točaka utovara ili nekoliko dostava” ( 15 ), što znači da je isključen prijevoz koji se sastoji od nekoliko točaka utovara i nekoliko točaka istovara. Kraljevina Danska je donošenjem Smjernica o kabotaži očito uredila i razriješila to pitanje.

34.

Stoga treba utvrditi je li Kraljevina Danska na temelju Uredbe br. 1072/2009 imala diskreciju usvojiti Smjernice o kabotaži kako bi pojasnila definiciju kabotaže i pravilo „tri u sedam” iz članka 2. točke 6. i članka 8. stavka 2. te uredbe.

35.

Naglašavam da je akt Unije čije je odredbe Kraljevina Danska navodno povrijedila uredba, a ne direktiva.

36.

Za razliku od direktiva, uredbe su, u skladu s člankom 288. drugim stavkom UFEU‑a, obvezujuće u cijelosti te se izravno primjenjuju u svim državama članicama. Posljedično, države članice ne smiju usvajati domaće mjere koje repliciraju tekst uredbe ( 16 ). Ne smiju usvajati ni domaće mjere koje su namijenjene izmjeni opsega uredbe ( 17 ) ili njezinih odredbi.

37.

Međutim, to ne znači da države članice ne smiju usvajati nikakve mjere za provedbu uredbi. To je zato što neke odredbe uredbi mogu, za potrebe njihove provedbe, zahtijevati od država članica usvajanje provedbenih mjera ( 18 ). Drugim riječima, uredbe određeno pitanje ne moraju iscrpno urediti te mogu državama članica pružiti diskreciju da usvoje mjere za njihovu provedbu ( 19 ).

38.

U skladu s ustaljenom sudskom praksom, države članice mogu donositi mjere za provedbu uredbe ako tim mjerama ne priječe njezinu izravnu primjenjivost ili prikrivaju njezinu narav pravnog akta Unije; navedu da tim mjerama provode diskrecijsku ovlast koja im je dodijeljena tom uredbom; i ako poštuju okvire njezinih odredbi ( 20 ).

39.

Upravo je vodeći se relevantnim odredbama dotične uredbe, tumačenima s obzirom na njezine ciljeve, moguće odrediti zabranjuju li one, nameću ili omogućuju državama članicama da usvoje određene provedbene mjere te je li, osobito u posljednjem slučaju, dotična mjera unutar okvira diskrecijske ovlasti koja je priznata svakoj državi članici ( 21 ).

40.

Što se tiče ovog predmeta, ni u članku 2. točki 6. ni u članku 8. stavku 2. Uredbe br. 1072/2009 ne upućuje se na nacionalno pravo. Nijednom od tih odredbi se države članice izričito ne ovlašćuje da usvoje provedbene mjere u pogledu definicije pojma kabotaže ili pravila „tri u sedam”. Niti se to čini ijednom drugom odredbom Uredbe br. 1072/2009 ( 22 ).

41.

Međutim, države članice mjere za provedbu uredbi mogu usvajati čak i ako nisu izričito za to ovlaštene ( 23 ).

42.

Primjerice, u drugom stavku članka 3. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1/2005 ( 24 ) predviđeno je, kao jedan uvjeta koji se mora poštovati u odnosu na prijevoz životinja, da se „za životinje […] mora osigurati dovoljna […] visina, primjerena njihovoj veličini i trajanju putovanja”. Međutim, što se tiče cestovnog prijevoza svinja, Uredbom br. 1/2005 nisu utvrđeni brojčani standardi u pogledu visine unutarnjih prostora u kojima se te životinje prevoze. Osim toga, države članice tom uredbom nisu izričito ovlaštene da odrede takve zahtjeve. Unatoč tomu, zaključeno je da države članice mogu usvojiti provedbene mjere kojima utvrđuju brojčane standarde u pogledu unutarnje visine prostora u kojima se svinje prevoze ( 25 ).

43.

Slično tomu, u članku 5. Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 2988/95 ( 26 ) navedene su kazne koje se „mogu” izreći u slučaju povrede odredbi prava Unije kojom se dovodi u pitanje proračun Unije ( 27 ). U članku 7. Uredbe br. 2988/95 predviđeno je da se te kazne mogu izreći gospodarskim subjektima koji su počinili takvu povredu, ili osobi koja mora preuzeti odgovornost za povredu ili osigurati da ne bude počinjena. Međutim, u Uredbi br. 2988/95 nije navedeno u kojoj se situaciji niti na koga se svaka od kazni iz članka 5. primjenjuje. Osim toga, države članice nisu njome izričito ovlaštene usvajati odredbe u tom pogledu ( 28 ). Unatoč tomu, zaključeno je da države članice mogu, pa čak i moraju, usvajati odredbe u tom području ( 29 ).

44.

Trebao bih istaknuti da, kako tvrdi Kraljevina Danska, činjenica da je odredba uredbe općenito ili neprecizno sročena upućuje na to da su potrebne domaće provedbene mjere. Kako je Sud zaključio u presudi Zerbone, „u slučaju poteškoća pri tumačenju, nacionalna uprava može odlučiti usvojiti detaljna pravila za provedbu [Unijine] uredbe te istodobno pojasniti eventualne dvojbe koje postoje” ( 30 ). U presudi Danske Svineproducer priznato je da države članice imaju određenu diskreciju kako bi utvrdile brojčane standarde u pogledu visine unutarnjih prostora u kontekstu cestovnog prijevoza svinja zato što mjerodavnom uredbom nije „precizno” utvrđena visina takvih prostora, to jest njome samom nisu utvrđeni brojčani standardi ( 31 ). Slično tomu, u presudi SGS Belgium priznato je da države članice mogu usvojiti provedbene mjere kojima se utvrđuju kazne zato što su u relevantnim odredbama Uredbe br. 2988/95 „utvrđena samo opća pravila” te u njima „nije navedeno koje od kazni navedenih u članku 5. […] treba primijeniti […] niti su navedene kategorije subjekata kojima je takve kazne moguće izreći” ( 32 ).

45.

U ovom predmetu, smatram, zbog razloga navedenih u nastavku, da članak 2. točka 6. i članak 8. stavak 2. Uredbe br. 1072/2009 zahtijevaju usvajanje provedbenih mjera iako usvajanje takvih mjera ne predviđaju izričito.

46.

Kao prvo, da bi se utvrdilo je li ograničenje od tri kabotaže iz članka 8. stavka 2. Uredbe br. 1072/2009 dosegnuto, potrebno je odlučiti predstavlja li prijevoz koji se sastoji od nekoliko točaka utovara i nekoliko točaka istovara jednu, dvije ili više kabotaža. Ograničenje od tri kabotaže nije moguće primijeniti ako ga države članice ne razjasne.

47.

Kao drugo, kabotaža je u članku 2. točki 6. Uredbe br. 1072/2009 općenito definirana - navodi se tek da podrazumijeva „prijevoz u unutarnjem cestovnom prijevozu” i da se obavlja „privremeno”. Kako je navedeno u gornjoj točki 44., činjenica da je odredba neprecizno sročena upućuje na to da su potrebne domaće provedbene mjere.

48.

Kao treće, činjenica da pojedine države članice različito tumače pojam kabotaže ( 33 ) upućuje na to da članak 2. točka 6. i članak 8. stavak 2. Uredbe br. 1072/2009 nisu dovoljno jasni i precizni.

49.

Neke države članice, kao što su Nizozemska ( 34 ) i Švedska ( 35 ), slažu se s Komisijom da kabotaža može imati nekoliko točaka utovara i nekoliko točaka istovara. Neke druge države članice, kao što su Danska ili donedavno Finska, smatraju da kabotaža ne može imati nekoliko točaka utovara i nekoliko točaka istovara ( 36 ). Potonji pristup u propisima nekih država članica podliježe iznimkama za slučajeve u kojima se radi o jednom ugovoru o prijevozu tereta kojim je predviđeno nekoliko točaka utovara i nekoliko točaka istovara, ili u kojima se primanje pošiljki na različitim lokacijama i/ili dostava pošiljki na različite lokacije obavlja za istog pošiljatelja i/ili istom primatelju ( 37 ). Također bih trebao spomenuti stajalište tijelâ Ujedinjene Kraljevine, koja broj kabotaža u slučaju više primanja i dostava pošiljki određuju tako da „u obzir uzmu ili broj primanja pošiljki ili broj izvršenih dostava, ovisno o tome koji je niži” ( 38 ).

50.

Kao četvrto, potrebu za pojašnjenjem pojma kabotaže priznala je i sama Komisija u Izvješću o stanju na tržištu cestovnog prometa Unije, u kojem je navela da bi se „[i]zmjene [Uredbe br. 1072/2009] […] odnosile na pojašnjenja [njezinih] upitnih izraza […], prije svega definiciju […] kabotaže” ( 39 ).

51.

Stoga ne vidim na koji je način Kraljevinu Dansku moguće kritizirati zbog usvajanja domaćih pravila za provedbu članka 2. točke 6. i članka 8. stavka 2. Uredbe br. 1072/2009.

52.

Naposljetku, treba naglasiti da taj zaključak ne dovodi u pitanje činjenica da je Komisija 2017. predložila izmjenu definicije kabotaže u skladu s kojom bi kabotaža mogla imati nekoliko točaka utovara i nekoliko točaka istovara ( 40 ).

53.

Naime, u skladu s člankom 2. stavkom 2. Komisijinog prijedloga iz 2017., točku 6. članka 2. Uredbe br. 1072/2009 zamijenilo bi se sljedećim: „‚kabotaža’ znači prijevoz uz naknadu u nacionalnom cestovnom prijevozu koji se privremeno obavlja u državi članici domaćinu, a koji uključuje prijevoz od ukrcaja robe na jednoj ili nekoliko točaka utovara do njihove dostave na jednom ili više mjesta dostave, kako je navedeno u teretnom listu” ( 41 ).

54.

Činjenica da Komisija predlaže izmjenu točke 6. članka 2. Uredbe br. 1072/2009, tako da njome bude predviđeno da kabotaža može imati nekoliko točaka utovara i nekoliko točaka istovara, ne znači da države članice prije ili bez te izmjene ne mogu dopustiti da se kabotaža sastoji od nekoliko točaka utovara i nekoliko točaka istovara. Niti znači da države članice prije ili bez te izmjene moraju dopustiti da se kabotaža sastoji od nekoliko točaka utovara i nekoliko točaka istovara. Naime, kako sam objasnio, sadašnji članak 2. točka 6. Uredbe br. 1072/2009 jednostavno ne uređuje to pitanje. U Komisijinom prijedlogu iz 2017. izabrano je jedno tumačenje. Taj prijedlog ne umanjuje činjenicu da je sadašnja definicija kabotaže vrlo općenito sročena te da stoga državama članicama pruža diskreciju da odaberu jedno ili drugo tumačenje.

55.

Također bih trebao istaknuti da je Komisija 2017. predložila i da se napusti pravilo „tri u sedam”. Dok strani cestovni prijevoznici trenutno mogu obaviti tri kabotaže u roku od sedam dana od zadnjeg istovara u okviru međunarodnog prijevoza, prema Komisijinom prijedlogu iz 2017. mogli bi obaviti neograničen broj kabotaža u kraćem roku, odnosno u roku od pet dana od zadnjeg istovara u okviru međunarodnog prijevoza ( 42 ).

56.

Ako bi se članak 8. stavak 2. Uredbe br. 1072/2009 izmijenilo kako Komisija predlaže, ne bi više bilo potrebno brojati kabotaže jer više ne bi postojalo ograničenje broja kabotaža koje je moguće obaviti unutar referentnog razdoblja. Stoga bi pitanje može li se kabotaža sastojati od nekoliko točaka utovara i nekoliko točaka istovara postalo nevažno, a predložena izmjena članka 2. točke 6. Uredbe br. 1072/2009 besmislena.

57.

U svakom slučaju, ističem da se o Komisijinom prijedlogu iz 2017. trenutno raspravlja i da je nekoliko država članica izrazilo svoje neslaganje ( 43 ). U vrijeme pisanja ovog mišljenja, samo je Komisija zauzela stajalište da članak 2. točku 6. Uredbe br. 1072/2009 treba izmijeniti na naveden način.

58.

Stoga, na temelju Komisijinog prijedloga iz 2017. o izmjeni članka 2. točke 6. Uredbe br. 1072/2009 ne treba donositi zaključke da je tom odredbom predviđeno da se kabotaža može sastojati od nekoliko točaka utovara i nekoliko točaka istovara.

59.

Zaključujem da članak 2. točka 6. i članak 8. stavak 2. Uredbe br. 1072/2009 daju državama članicama diskreciju da usvoje provedbene mjere kojima se pojašnjava pojam kabotaže.

60.

Međutim, mjere država članica za provedbu članka 2. točke 6. i članka 8. stavka 2. Uredbe br. 1072/2009 moraju biti u skladu s općim načelima prava Unije, osobito s načelom proporcionalnosti ( 44 ).

61.

To načelo, koje se primjenjuje, među ostalim, na zakonodavna i regulatorna tijela država članica kada provode pravo Unije, zahtijeva da mjere predviđene odredbom moraju biti prikladne za ostvarenje željenog cilja i da ne smiju prelaziti ono što je nužno za njegovo ostvarenje ( 45 ).

62.

Smatram da su Smjernice o kabotaži u skladu s načelom proporcionalnosti.

63.

Kao prvo, prikladne su za ostvarenje cilja Uredbe br. 1072/2009 u pogledu kabotaže.

64.

Cilj Uredbe br. 1072/2009, u pogledu kabotaže, je uspostava „prijelaznog režima” ( 46 ). „[D]aljnje otvaranje […] kabotaže” i jača liberalizacija provest će se samo „prema potrebi”, s obzirom na „učinkovitost nadzora i razvoj uvjeta zapošljavanja u struci, usklađivanje pravila, između ostalog, u područjima provedbe propisa i naknada za korištenje cesta te socijalnih i sigurnosnih pravnih propisa” ( 47 ). U tom pogledu, člankom 17. stavkom 3. Uredbe br. 1072/2009 Komisiji se povjerava zadaća da ocjenjuje je li usklađenost pravila u tim područjima „uznapredovala toliko da bi se moglo predvidjeti daljnje otvaranje domaćih tržišta cestovnog prijevoza, uključujući kabotaže” ( 48 ).

65.

Drugim riječima, cilj Uredbe br. 1072/2009, u pogledu kabotaže, nije potpuno otvaranje domaćih tržišta stranim cestovnim prijevoznicima. To je razlog zbog kojeg je, u skladu s člankom 8. stavkom 2. Uredbe br. 1072/2009, kabotaža dopuštena samo nakon međunarodnog prijevoza te zbog kojeg postoji ograničenje od tri kabotaže u roku od sedam dana od zadnjeg istovara u okviru tog međunarodnog prijevoza. U tom pogledu ističem da je Komisija, kada je pripremala prijedlog onoga što će postati Uredba br. 1072/2009, razmišljala o mogućnosti, i istu odbila, prema kojoj bi strani cestovni prijevoznici mogli obavljati neograničen broj kabotaža u roku od mjesec dana ( 49 ). To je ujedno razlog i zbog kojeg se u uvodnoj izjavi 13. i članku 2. točki 6. Uredbe br. 1072/2009 naglašava „privremena” narav kabotaže, a u uvodnoj izjavi 15. te uredbe da kabotaža ne smije biti „stalna” ili „trajna”.

66.

Ako bi se stranim cestovnim prijevoznicima dopustilo da obavljaju tri kabotaže s neograničenim brojem točaka utovara i neograničenim brojem točaka istovara, ograničenje od tri kabotaže iz članka 8. stavka 2. Uredbe br. 1072/2009 moglo bi postati besmisleno. Primjerice, strani cestovni prijevoznik mogao bi utovariti teret u točki A, dio istovariti u točki B, utovariti drugi teret u točki C, dio istovariti u točki D, utovariti drugi teret u točki E, potom čitav teret istovariti u točki F, a da pritom svejedno obavi samo jednu kabotažu. U tom bi slučaju privremenu narav kabotaže jamčio samo rok od sedam dana.

67.

Naglašavam, kako je navedeno u gornjoj točki 65., da je Komisija u svojem prijedlogu koji je postao Uredba br. 1072/2009 odbila mogućnost prema kojoj bi unutar određenog razdoblja (istina, jednog mjeseca, a ne sedam dana) bio dopušten neograničen broj kabotaža. Takva je mogućnost tek nedavno izložena (s kraćim razdobljem, od pet dana) u Komisijinom prijedlogu iz 2017 ( 50 ).

68.

Stoga mi se čini da bi bilo suprotno privremenoj naravi kabotaže predviđenoj člankom 2. točkom 6. Uredbe br. 1072/2009, ograničenju od tri kabotaže iz članka 8. stavka 2. i cilju Uredbe br. 1072/2009 u pogledu kabotaže ako bi se dopustile kabotaže s neograničenim brojem točaka utovara i neograničenim brojem točaka istovara.

69.

Nasuprot tomu, zabrana stranim cestovnim prijevoznicima da obavljaju kabotaže s nekoliko točaka utovara i nekoliko točaka istovara ima svrhu osigurati privremenu narav kabotaže i postići ograničenu liberalizaciju tržišta kabotaže.

70.

Stoga, Smjernice o kabotaži prikladne su za ostvarenje cilja Uredbe br. 1072/2009 u pogledu kabotaže.

71.

Kao drugo, Smjernice o kabotaži ne prelaze ono što je nužno za ostvarenje tog cilja.

72.

To je zato što, kako tvrdi Kraljevina Danska, Smjernice o kabotaži ne zabranjuju kabotaže s nekoliko točaka utovara i jednom točkom istovara, ili kabotaže s jednom točkom utovara i nekoliko točaka istovara. Te smjernice samo zabranjuju kabotaže koje se sastoje od nekoliko točaka utovara i nekoliko točaka istovara. To je i zato što, kako navodi Kraljevina Danska, Smjernice o kabotaži ne ograničavaju broj pošiljatelja ili nalogodavaca.

73.

Zaključujem da je Kraljevina Danska imala diskrecijsku ovlast usvojiti Smjernice o kabotaži, da su te smjernice u skladu s načelom proporcionalnosti i da Kraljevina Danska njihovim usvajanjem stoga nije povrijedila svoje obveze na temelju članka 2. točke 6. i članka 8. stavka 2. Uredbe br. 1072/2009.

74.

Taj zaključak ne dovodi u pitanje činjenica da je Komisija usvojila pitanja i odgovore ( 51 ), koji su objavljeni na internetskoj stranici njezine Glavne uprave za mobilnost i promet te u kojima je navedeno da „kabotaža može uključivati nekoliko točaka utovara, nekoliko točaka dostave ili čak i nekoliko točaka utovara i dostave, ovisno o slučaju” ( 52 ).

75.

Komisija u tom pogledu tvrdi da njezino tumačenje pojma kabotaže, kako je izloženo u pitanjima i odgovorima, obvezuje države članice zato što su predstavnici država članica o tom tumačenju raspravljali te su ga prihvatili na sastanku Odbora za cestovni promet održanom 25. listopada 2010., te zato što je objavljen na internetskoj stranici Komisije ( 53 ).

76.

Mišljenja sam da taj argument nije moguće prihvatiti. Zbog sljedećih razloga nije moguće smatrati da pitanja i odgovori obvezuju države članice.

77.

Kao prvo, ističem da pitanja i odgovori, iako su, kako Komisija navodi, objavljeni na internetskoj stranici Glavne uprave za mobilnost i promet, nisu objavljeni u Službenom listu.

78.

Kao drugo, naglašavam, nasuprot onomu što Komisija tvrdi, da se predstavnici država članica nisu slagali s tumačenjem pojma kabotaže koje je izloženo u pitanjima i odgovorima.

79.

U tom pogledu valja naglasiti da ni članak 2. točka 6. ni članak 8. stavak 2. Uredbe br. 1072/2009 ne ovlašćuju Komisiju da usvoji akt koji pojašnjava pojam kabotaže ili pravilo „tri u sedam”. Niti to čini ijedna druga odredba te uredbe.

80.

Nasuprot tomu, u članku 4. stavku 2. trećem podstavku Uredbe br. 1072/2009 predviđeno je da Komisija razdoblje valjanosti licencije Unije koja se izdaje cestovnim prijevoznicima „prilagođava” tehničkom napretku. Slično tomu, u članku 4. stavku 4. drugom podstavku i članku 5. stavku 4. Uredbe br. 1072/2009 navedeno je da Komisija Prilog I., Prilog II. i Prilog III., toj uredbi „prilagođava” tehničkom napretku ( 54 ). I članak 4. stavak 2. treći podstavak, i članak 4. stavak 4. drugi podstavak i članak 5. stavak 4. Uredbe br. 1072/2009 zahtijevaju od Komisije da, kada dotične elemente „prilagođava” tehničkom napretku, slijedi regulatorni postupak s kontrolom na koji se upućuje u članku 15. stavku 2. te uredbe. U skladu s tim postupkom, koji je uređen člankom 5.a stavcima 1. do 4. Odluke Vijeća 1999/468/EZ ( 55 ), kako je izmijenjena Odlukom Vijeća 2006/512/EZ ( 56 ), potrebno je glasovanje relevantnog odbora, u ovom slučaju Odbora za cestovni promet ( 57 ).

81.

Budući da nijedna odredba Uredbe br. 1072/2009 ne ovlašćuje Komisiju da usvoji akte kojima bi pojasnila pojam kabotaže ili pravilo „tri u sedam”, nijedna odredba te uredbe ne zahtijeva da se o tim aktima glasuje u Odboru za cestovni promet. Nedvojbeno je da se regulatorni postupak s kontrolom, niti bilo koji drugi postupak prema kojem je potrebno glasovanje tog odbora ( 58 ), ne primjenjuje na usvajanje pitanja i odgovora. To je i sama Komisija priznala u svojim pisanim očitovanjima ( 59 ).

82.

Nadalje, u članku 2. stavku 2. Poslovnika Odbora za cestovni promet ( 60 ) navedeno je da se u dnevnom redu svakog sastanka „pravi razlika” između, s jedne strane, „predloženih mjera u pogledu kojih se od [tog] odbora traži mišljenje, u skladu s regulatornim postupkom s kontrolom”, i, s druge strane, „ostalih pitanja postavljenih [tom] odboru radi dobivanja informacija ili jednostavne razmjene stajališta”.

83.

Iz spisa se čini da je tumačenje pojma kabotaže bilo na dnevnom redu dvaju sastanaka Odbora za cestovni promet. Ti su sastanci održani 17. studenoga 2009. i 25. listopada 2010. O tom se pitanju na oba ta sastanka samo raspravljalo ( 61 ). Nije se o njemu glasovalo ( 62 ). To sugerira da je to pitanje, kako je Kraljevina Danska tvrdila na raspravi, bilo jedno od „ostalih pitanja” koja se spominju u članku 2. stavku 2. Poslovnika Odbora za cestovni promet, koja se tom odboru postavljaju „radi dobivanja informacija ili jednostavne razmjene stajališta”.

84.

Posljedično, definiciju pojma kabotaže izloženu u pitanjima i odgovorima nipošto nije prihvatila većina država članica, ona samo predstavlja Komisijino tumačenje tog pojma.

85.

Nadalje, da je regulatorni postupak s kontrolom bio primjenjiv, ističem da glasovanje Odbora za cestovni promet u prilog Komisijinom tumačenju pojma kabotaže ne bi samo po sebi to tumačenje učinilo obvezujućim za države članice. To je zato što je u tu svrhu, u skladu s člankom 5.a stavkom 3. Odluke 1999/468, kako je izmijenjena Odlukom 2006/512, potrebno poduzeti i druge korake ( 63 ).

86.

Kao treće, naglašavam da je i sama Komisija, u procjeni učinaka priloženoj njezinu prijedlogu iz 2017., priznala da pitanja i odgovori „nisu pravno obvezujući” ( 64 ). To je na raspravi ponovio predstavnik Komisije ( 65 ).

87.

Posljedično, mišljenja sam da nije moguće smatrati da pitanja i odgovori obvezuju države članice.

88.

Iz toga proizlazi da Komisija nije dokazala da Kraljevina Danska nije ispunila svoje obveze na temelju članka 2. točke 6. i članka 8. Uredbe br. 1072/2009.

89.

S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem da Sud: