1. 

Ovaj predmet, koji se odnosi na zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Oberlandesgericht Celle (Visoki zemaljski sud u Celleu, Njemačka), daje Sudu priliku pozabaviti se osjetljivim pitanjem međudjelovanja ovlasti država članica za preustroj i propisa Unije u području javne nabave. Sud će posebice morati razjasniti mogu li i eventualno pod kojim uvjetima pravni akti o prijenosu ovlasti između upravnih tijela činiti ugovor o javnoj nabavi i podliježu li zbog toga pravilima Unije u tom području. Pritom se radi o pitanju od velikog praktičnog značenja koje je posebice u Njemačkoj pobudilo interes u akademskoj zajednici, a kojim se Sud do sada nije imao prilike neposredno baviti.

2. 

Pitanja suda koji je uputio zahtjev u ovom predmetu postavljaju se u okviru spora između poduzetnika koji pruža usluge zbrinjavanja otpada, društva Remondis GmbH & Co. KG Region Nord (u daljnjem tekstu: Remondis), i Region Hannover (Hanoverska regija, Njemačka) o zakonitosti njezina prijenosa zadaća gospodarenja otpadom za koje je bila nadležna na javnopravno tijelo, Zweckverband Abfallwirtschaft Region Hannover (Udruženje posebne namjene jedinica lokalne samouprave Hanoverske regije, u daljnjem tekstu: udruženje posebne namjene), koje je osnovala za tu svrhu zajedno s Landeshauptstadtom Hannover (Zemaljski glavni grad Hannover, u daljnjem tekstu: Grad Hannover).

3. 

Sud koji je uputio zahtjev u biti pita Sud čini li takva mjera ugovor o javnoj nabavi u smislu članka 1. stavka 2. točke (a) Direktive 2004/18/EZ ( 2 ) i može li, ako se na to pitanje odgovori potvrdno, takva mjera biti izuzeta iz područja primjene Unijina prava javne nabave na temelju takozvane iznimke in‑house u smislu presude Teckal ( 3 ) ili iznimke u odnosu na ugovore kojima se zasniva suradnja između javnih subjekata u smislu presude Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce i dr. ( 4 ).

4.

Članak 4. stavak 2. UEU‑a određuje:

„Unija poštuje jednakost država članica pred Ugovorima, kao i njihove nacionalne identitete, koji su neodvojivo povezani s njihovim temeljnim političkim i ustavnim strukturama, uključujući regionalnu i lokalnu samoupravu. Ona poštuje njihove temeljne državne funkcije, uključujući osiguranje teritorijalne cjelovitosti države, očuvanje javnog poretka i zaštitu nacionalne sigurnosti. […]“

5.

Prema članku 1. stavku 2. točki (a) Direktive 2004/18, ugovori o javnoj nabavi u svrhu te direktive su naplatni ugovori sklopljeni u pisanom obliku između jednog ili više gospodarskih subjekata i jednog ili više javnih naručitelja i čiji je predmet izvođenje radova, isporuka robe ili pružanje usluga u smislu te direktive.

6.

Direktiva 2004/18 stavljena je izvan snage Direktivom 2014/24 ( 5 ), koju prema njezinu članku 90. stavku 1. države članice moraju prenijeti najkasnije do 18. travnja 2016.

7.

U uvodnoj izjavi 4. Direktive 2014/24 navodi se: „Rastuća raznolikost oblika javnog djelovanja zahtijeva jasnije određivanje pojma same nabave; to pojašnjenje samo po sebi međutim ne bi trebalo proširiti područje primjene ove Direktive u usporedbi s područjem primjene Direktive 2004/18/EZ. Pravila Unije o javnoj nabavi ne obuhvaćaju sve oblike trošenja javnih sredstava, već samo one koji su namijenjeni za stjecanje radova, robe ili usluga koji se uzimaju u obzir u okviru javnog ugovora.“

8.

Članak 1. stavak 6. Direktive 2014/24 određuje da „sporazumi, odluke ili drugi pravni instrumenti kojima se uređuje prijenos ovlasti i odgovornosti za izvršavanje javnih usluga među javnim naručiteljima ili udruženjima javnih naručitelja te kojima nije predviđeno izvršavanje ugovornih obveza uz novčanu naknadu smatraju se pitanjima interne organizacije u dotičnoj državi članici te stoga ova Direktiva ni na koji način ne utječe na njih“.

9.

U Njemačkoj su na temelju saveznog prava za poslove zbrinjavanja otpada nadležne pravne osobe (javnopravni nositelji obveze zbrinjavanja otpada) koje na temelju zemaljskog prava imaju obvezu zbrinjavanja otpada ( 6 ). Za saveznu zemlju Donju Sasku njezin Zakon o otpadu predviđa da su okruzi i gradovi izvan okruga javnopravni nositelji obveze zbrinjavanja otpada i da na njihovo mjesto stupaju udruženja posebne namjene koja navedene jedinice osnuju u tu svrhu, ako je to predviđeno statutom udruženja ( 7 ).

10.

Prema donjosaskom Zakonu o udruženjima posebne namjene ( 8 ) koji je bio na snazi u vrijeme osnivanja predmetnog udruženja posebne namjene, općine se mogu udruživati u udruženja posebne namjene (dobrovoljna udruženja) ili su mogle biti uključene u njih (obvezna udruženja) radi zajedničkog izvršavanja određenih zadaća koje su ovlaštene ili obvezne izvršavati. Udruženja posebne namjene su javnopravni subjekti koji upravljaju sami sobom na vlastitu odgovornost. U slučaju osnivanja udruženja posebne namjene, prava i obveze općina koje u njemu sudjeluju radi izvršenja zadaća koje su im povjerene prelaze na udruženje posebne namjene. Usto, statut udruženja mora regulirati pokrivanje izdataka na takav način da se sudionici udruženja pozivaju na plaćanje doprinosa koji se utvrđuju godišnje ako ostali prihodi udruženja posebne namjene ne budu dostatni za pokrivanje njegovih izdataka.

11.

Donjosaski Zakon o komunalnoj suradnji ( 9 ) koji je bio na snazi u trenutku slanja zahtjeva za prethodnu odluku određuje, među ostalim, da prijenosom neke javne zadaće na udruženje posebne namjene na njega prelaze i sva s njome povezana prava i obveze te da udruženje posebne namjene od svojih članova zahtijeva plaćanje doprinosa za udruženje, ako drugi prihodi ne budu dostatni za pokriće njegovih financijskih potreba.

12.

Prije osnivanja udruženja posebne namjene, Hanoverska regija i Grad Hannover imali su, prema saveznim propisima i onima savezne zemlje Donje Saske, obvezu obavljanja usluga zbrinjavanja i gospodarenja otpadom na području okruga Hannover odnosno grada Hannovera.

13.

Nakon više zakonskih izmjena u odnosu na Hanoversku regiju i s obzirom na planiranu reorganizaciju navedene zadaće, Hanoverska regija i Grad Hannover sklopili su 29. studenoga 2002. ugovor kojim je potonji kao javnopravni nositelj obveze zbrinjavanja otpada na Hanoversku regiju prenio zadaće zbrinjavanja otpada za koje je bio nadležan.

14.

Nedugo nakon toga, Hanoverska regija i Grad Hannover zajedno su dana 19. prosinca 2002. donijeli Verbandsordnung des Zweckverbandes Abfallwirtschaft Region Hannover (Statut Udruženja posebne namjene jedinica lokalne samouprave Hanoverske regije, u daljnjem tekstu: Statut udruženja) ( 10 ). Tim statutom osnovali su udruženje posebne namjene, uredili njegov rad i povjerili mu različite zadaće.

15.

Sukladno navedenom statutu, udruženje posebne namjene subjekt je javnog prava (članak 2. stavak 3.) koji prema mjerodavnim propisima stupa na mjesto Hanoverske regije kao javnopravnog nositelja poslova zbrinjavanja otpada (članak 4. stavak 1.). Uz zbrinjavanje otpada (zadaće B), udruženju posebne namjene povjerene su i druge zadaće, od kojih se neke tiču isključivo Grada Hannovera (zadaće C), a druge su zajedničke obama članovima (zadaće A) ( 11 ).

16.

Statut udruženja nadalje predviđa da će udruženje posebne namjene zbrinjavati i otpad radi oporabe i da u tu svrhu može sklapati ugovore s dualnim sustavima (duale Systeme, članak 4. stavak 4.). Udruženje posebne namjene radi ispunjavanja svojih usluga može se poslužiti trećim osobama i može imati udjele u poduzećima i subjektima (članak 4. stavak 5.). Udruženje posebne namjene donosi opće akte i pravilnike o korištenju svojom javnom infrastrukturom i o propisivanju pristojbi, doprinosa i naknada za troškove (članak 4. stavak 6.).

17.

Prema članku 5. Statuta udruženja, Hanoverska regija i Grad Hannover u udruženje bez naknade unose svoje subjekte koji su do tada izvršavali zadaće zbrinjavanja otpada, čišćenja ulica i zimske službe te 94,9 % udjela u društvu Abfallentsorgungsgesellschaft Region Hannover mbH (Društvo s ograničenom odgovornošću za zbrinjavanje otpada Hanoverske regije, u daljnjem tekstu: ARH), koje je gospodarilo otpadom za račun Hanoverske regije i u kojem je potonja držala 100 % udjela.

18.

Skupština udruženja sastoji se od čelnika uprave Hanoverske regije i Grada Hannovera, koji podliježu uputama teritorijalne jedinice koja je član udruženja i koju zastupanju (članak 7. stavci 1. i 3.). Prilikom glasovanja o zadaćama A zastupnici obaju članova udruženja imaju pravo glasa na skupštini. Međutim, prilikom glasovanja o zadaćama B ili C pravo glasa imaju ili zastupnici Hanoverske regije (za zadaće B) ili zastupnici Grada Hannovera (za zadaće C) (članak 7. stavak 2.). Prema članku 8. tog statuta, skupština udruženja nadležna je, među ostalim, za njegove izmjene i za imenovanje direktora (Geschäftsführerin/führer) udruženja ( 12 ).

19.

Na kraju, udruženje posebne namjene, sukladno članku 16. stavku 1. svojeg statuta, mora dugoročno poslovati barem u dovoljnoj mjeri za pokriće troškova na temelju ostvarenih prihoda. Međutim stavak 2. istog članka predviđa da članovi udruženja moraju platiti godišnje utvrđen doprinos ako drugi prihodi udruženja posebne namjene ne budu dostatni za izvršenje njegovih usluga.

20.

Iz spisa proizlazi da su udruženje posebne namjene i ARH 2011. zajedno ostvarili prihod od 189020912 eura, od čega 11232173 eura (tj. otprilike 6 %) dolazi od komercijalnih transakcija s trećim osobama, a da se prema prognozama za 2013. godinu ti iznosi predviđaju u visini od 188670370,92 eura odnosno 13085190,85 eura.

21.

Uzimajući u obzir visinu prihoda koji udruženje posebne namjene otad ostvaruje iz djelatnosti s trećim osobama, a ne sa svojim dvama članovima, Remondis je podnio zahtjev za pravnu zaštitu (Nachprüfungsantrag) pred Vergabekammerom (Komisija za kontrolu postupaka javne nabave). U tom zahtjevu Remondis je istaknuo da nisu ispunjene pretpostavke za dodjelu bez provedbe postupka javne nabave, to jest za dodjelu in‑house u smislu presude Teckal ( 13 ). Remondis tvrdi da se u tim okolnostima od navedenog trenutka osnivanje udruženja posebne namjene i s time povezani prijenos zadaća na njega ima vrednovati kao „nedopuštena faktična dodjela“ i da je zbog te nevaljanosti Hanoverska regija ponovno nadležni javnopravni nositelj obveze zbrinjavanja otpada. Iz toga, prema Remondisovu mišljenju, proizlazi da je Hanoverska regija, ako sama ne želi pružati usluge zbrinjavanja koje su njezina obveza, dužna provesti postupak javne nabave.

22.

Budući da je Komisija za kontrolu postupaka javne nabave odbila zahtjev za pravnu zaštitu ( 14 ), Remondis je pokrenuo postupak pred sudom koji je uputio zahtjev zahtijevajući poništenje odluke o odbijanju. Pred tim sudom Remondis je osobito istaknuo da je osnivanje udruženja posebne namjene i s time povezan prijenos zadaća na njega ugovor o javnoj nabavi u smislu članka 1. stavka 2. točke (a) Direktive 2004/18. Hanoverska regija i udruženje posebne namjene, međutim, mišljenja su da osnivanje udruženja posebne namjene i prijenos zadaća na njega ne spadaju u područje primjene prava javne nabave, s obzirom na to da se obje radnje zasnivaju na statutarnoj odluci, a ne na ugovoru ili upravnom sporazumu.

23.

Sud koji je uputio zahtjev napominje da ishod spora koji se pred njim vodi ovisi o odgovoru na Remondisov argument naveden u prethodnoj točki. Taj sud navodi da, prema prevladavajućoj njemačkoj teoriji, osnivanje udruženja posebne namjene i prijenos zadaća na njih ne podrazumijeva obvezu provedbe postupka javne nabave jer se tu ne radi o ugovoru o javnoj nabavi, već samo o preraspodjeli nadležnosti, koja je ustavnopravno zajamčen unutardržavni organizacijski akt. Sud, međutim, ima sumnje u spojivost te koncepcije sa sudskom praksom Suda, iz koje proizlazi da se na sporazume između više javnih subjekata radi izvršavanja javne zadaće u okviru međukomunalne suradnje također primjenjuje pravo javne nabave, osim ako se ne primjenjuju određene točno definirane iznimke.

24.

U predmetnom slučaju osnivanje udruženja posebne namjene i s time povezan prijenos usluga na njega zasniva se na sporazumu njegovih članova, i to na temelju javnopravnog ugovora. Ako bi se pokazalo da to osnivanje i taj prijenos čine ugovor o javnoj nabavi u smislu Direktive 2004/18, ona bi se trebala primjenjivati ako bi bile ispunjene sve druge pretpostavke za njezinu primjenu. Na temelju članaka 5. i 16. Statuta udruženja, sud koji je uputio zahtjev smatra da je ugovor o javnoj nabavi naplatan.

25.

Sud koji je uputio zahtjev nadalje zastupa stajalište da se, ako predmetna mjera čini ugovor o javnoj nabavi u smislu Direktive 2004/18, mora provjeriti primjenjuju li se na tu nabavu načela „dodjele in‑house“ u smislu sudske prakse u predmetu Teckal ( 15 ) ili se ona smatra suradnjom između javnih subjekata u smislu presude Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce ( 16 ).

26.

U tim je okolnostima sud koji je uputio zahtjev rješenjem od 17. prosinca 2014. odlučio prekinuti postupak koji se pred njim vodi i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

27.

Tajništvo Suda zaprimilo je odluku kojom je upućen zahtjev za prethodnu odluku 6. veljače 2015. Remondis, Hanoverska regija, udruženje posebne namjene, francuska i austrijska vlada te Europska komisija podnijeli su očitovanja. Raspravi održanoj 20. travnja 2016. nazočili su Remondis, Hanoverska regija, udruženje posebne namjene i Komisija.

28.

Prvim prethodnim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita je li sporazum između dviju teritorijalnih jedinica poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku, na temelju kojega su teritorijalne jedinice statutima osnovale zajedničko udruženje posebne namjene s vlastitom pravnom osobnošću koje otada u vlastitoj nadležnosti obavlja određene zadaće koje su do tada bile obveza uključenih teritorijalnih jedinica, ugovor o javnoj nabavi u smislu članka 1. stavka 2. točke (a) Direktive 2004/18 i stoga podliježe odredbama navedene direktive.

29.

U svojem pitanju sud koji je uputio zahtjev zatim ističe četiri aspekta koja prema njegovu mišljenju označavaju predmetnu mjeru: kao prvo, prijenos zadaća odnosi se na pružanje usluga u smislu Direktive 2004/18; kao drugo, taj je prijenos naplatan; kao treće, udruženje posebne namjene obavlja širi krug djelatnosti od onoga koji su ranije imali uključeni subjekti i, kao četvrto, prijenos zadaća ne ulazi u „dvije vrste ugovora“ koje, iako ih dodjeljuju javni subjekti, prema praksi Suda ne spadaju u područje primjene Unijina prava javne nabave.

30.

Prvo pitanje trebalo bi, dakle, omogućiti sudu koji je uputio zahtjev da ocijeni treba li smatrati da je mjera koju Remondis osporava, odnosno osnivanje udruženja posebne namjene Hanoverske regije i Grada Hannovera i s time povezani prijenos izvorno njihovih usluga na to udruženje posebne namjene, ugovor o javnoj nabavi u smislu Direktive 2004/18.

31.

Sudionici u postupku koji su Sudu predali izjave zastupaju suprotna stajališta u tom pogledu. S jedne strane, Hanoverska regija, udruženje posebne namjene te francuska i austrijska vlada smatraju da prijenos ovlasti poput onoga do kojeg je došlo u sklopu navedene mjere načelno nije obuhvaćen pojmom ugovora o javnoj nabavi. S druge strane, Komisija i Remondis zastupaju suprotno stajalište, prema kojem situacija poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku spada pod područje primjene Direktive 2004/18.

32.

Sud do sada još nije imao priliku eksplicitno ispitati pitanje može li i eventualno pod kojim pretpostavkama prijenos ovlasti između dvaju tijela javne vlasti biti ugovor o javnoj nabavi. Međutim, postojanje prijenosa ovlasti spominjalo se u više presuda, osobito u predmetima Komisija/Francuska ( 17 ) i Piepenbrock ( 18 ), iz kojih se mogu uzeti korisne odrednice za ocjenu u ovom predmetu. Radi odgovora na prvo pitanje suda koji je uputio zahtjev treba uzeti u obzir te odrednice.

33.

Prema definiciji u članku 1. stavku 2. točki (a) Direktive 2004/18, ugovor o javnoj nabavi je naplatni ugovor sklopljen u pisanom obliku između jednog gospodarskog subjekta i javnog naručitelja, čiji je predmet izvođenje radova, isporuka robe ili pružanje usluga u smislu te iste direktive.

34.

Među različitim načelima koja je Sud razvio s obzirom na pojam ugovora o javnoj nabavi, za potrebe ovog predmeta prije svega valja podsjetiti da prema sudskoj praksi pravna kvalifikacija nekog posla kao ugovora o javnoj nabavi spada u područje prava Unije i da njegova moguća kvalifikacija prema nacionalnom pravu u tom pogledu nije mjerodavna ( 19 ). To za predmetni slučaj znači da, iako posao o kojem je riječ prema njemačkom pravu nije kvalificiran kao ugovor o javnoj nabavi, ta okolnost nije zapreka da se taj posao tako kvalificira sukladno pravu Unije.

35.

Iz sudske prakse nadalje proizlazi da se, ako se dodjela ugovora o javnoj nabavi u okviru pravne konstrukcije odvija u više koraka, ta dodjela radi očuvanja korisnog učinka prava Unije o javnoj nabavi ima ispitati s obzirom na sve te korake i u skladu s njihovim ciljem ( 20 ). Stoga se mjera koja se, poput one u glavnom postupku, odvija u više koraka i uključuje, među ostalim, osnivanje pravnog subjekta, ima procijeniti u svojoj cjelovitosti kako bi se odredilo može li se smatrati dodjelom ugovora o javnoj nabavi u smislu prava Unije.

36.

Usto, iz samog teksta gore navedene definicije pojma ugovora o javnoj nabavi iz Direktive 2004/18, koja upućuje na „naplatan ugovor“, proizlazi da je bitan sastojak navedenog pojma zasnivanje pravno obvezujućih sinalagmatičnih obveza. Ugovor o javnoj nabavi obilježava razmjena činidbi između javnog naručitelja, koji plaća naknadu, i primatelja naknade, koji se u zamjenu za tu naknadu obvezuje izvršiti radove ili poslove ili pružiti usluge ( 21 ). Pojam ugovora o javnoj nabavi stoga podrazumijeva i odnosi se na naplatne poslove kojima javni naručitelj nabavlja radove, robu ili usluge ( 22 ).

37.

Što se posebice tiče naplatnosti, kako to sud koji je uputio zahtjev pravilno navodi, iz sudske prakse proizlazi da ugovor ne može biti izvan pojma ugovora o javnoj nabavi samo zbog činjenice da je u njemu predviđena naknada ograničena na naknadu troškova koji nastanu pružanjem ugovorene usluge ( 23 ).

38.

S druge strane, međutim, iz sudske prakse jasno proizlazi da interna organizacija države ne potpada pod pravo Unije. Naime, Sud je već nekoliko puta priznao svakoj državi slobodu unutarnje raspodjele nadležnosti na način koji smatra svrhovitim ( 24 ) i da se pitanje na koji se način obavljanje javnih ovlasti organizira unutar države određuje isključivo prema ustavnom sustavu svake države članice ( 25 ).

39.

Ta je sudska praksa, uostalom, s jedne strane, u suglasju s člankom 4. stavkom 2. drugom rečenicom UEU‑a, prema kojem Unija poštuje temeljne državne funkcije, u koje se nedvojbeno ubraja ona koja se definira kao funkcija interne samoorganizacije države. S druge strane, ona odgovara načelu dodjeljivanja nadležnosti sadržanom u članku 5. stavcima 1. i 2. UEU‑a jer nijedna odredba nije Uniji dodijelila nadležnost za miješanje u unutardržavnu organizaciju njezinih država članica.

40.

U tom pogledu, u jednom slučaju koji se, kao i ovaj, ticao Savezne Republike Njemačke Sud je izričito potvrdio da pravo Unije ne smije dovesti u pitanje raspodjelu nadležnosti između teritorijalnih jedinica, s obzirom na to da ona uživa zaštitu koju joj daje članak 4. stavak 2. UEU‑a, prema kojem je Unija dužna poštovati nacionalni identitet država članica koji je svojstven njihovim temeljnim političkim i ustavnim strukturama, uključujući i one koje se tiču lokalne i regionalne samouprave ( 26 ).

41.

Budući da akti sekundarnog prava Unije, kao što je to u predmetnom slučaju Direktiva 2004/18, moraju biti u skladu s primarnim pravom, valja utvrditi da se ti akti ne mogu tumačiti na način da omogućuju utjecaj na institucionalnu strukturu država članica. Stoga akti kojima se poduzima unutardržavna reorganizacija nadležnosti neke države ostaju izvan područja primjene prava Unije, posebice pravnog uređenja javne nabave sukladno pravu Unije.

42.

Pravni akt kojim tijelo javne uprave jednostrano u okviru svojih institucionalnih nadležnosti ili kojim više tijela javne uprave u okviru nekog javnopravnog ugovora obave prijenos određenih javnih ovlasti s jednog javnog subjekta na drugi spada u akte kojima se provodi unutardržavna reorganizacija države članice. Takav akt zato je načelno isključen iz područja primjene prava Unije, a osobito iz Unijina pravnog uređenja javne nabave ( 27 ).

43.

Inače iz gore navedenog izričaja definicije ugovora o javnoj nabavi proizlazi da se taj pojam ne odnosi na akte kojima tijela javne vlasti prenose svoje ovlasti, osobito radi izvršavanja zadaća javne službe u okviru reorganizacije tih zadaća. Naime, takvi prijenosi ovlasti nisu usmjereni na „naplatna stjecanja“ robe ili usluga, već jasno nadilaze navedeno jer dovode do prijenosa prava i obveza radi ispunjenja predmetnih zadaća, uključujući suvereno ovlaštenje za stvaranje pravnog okvira za izvršavanje tih zadaća. Ti pravni akti stoga nisu obuhvaćeni glavnim ciljem pravila prava Unije u području javne nabave, a to je otvaranje nenarušenom tržišnom natjecanju u svim državama članicama u područjima izvođenja radova, nabave robe i pružanja usluga ( 28 ).

44.

Takvo tumačenje sada, štoviše, ima izričitu potvrdu u članku 1. stavku 6. Direktive 2014/24, koji iz njezina područja primjene, kao akte koji se tiču unutarnje organizacije države članice, isključuje pravne instrumente kojima se, bez novčane naknade za ugovorne činidbe, uređuje prijenos ovlasti i odgovornosti za izvršavanje javnih zadaća među javnim naručiteljima.

45.

U tom pogledu valja utvrditi da to što Direktiva 2014/24 u ovom predmetu vremenski nije primjenjiva i što Direktiva 2004/18 nije sadržavala sličnu odredbu ni u kojem slučaju ne omogućuje zaključak da načelo izraženo u članku 1. stavku 6. Direktive 2014/24 nije bilo primjenjivo na pojam ugovora o javnoj nabavi u smislu Direktive 2004/18.

46.

Naime, kako je to već izneseno, ne samo da je isključenje internih organizacijskih akata država članica, kojima provode prijenos ovlasti iz područja primjene prava Unije o javnoj nabavi, u skladu s primarnim pravom, kako ga tumači Sud u svojoj sudskoj praksi koja prethodi donošenju Direktive 2014/24, nego i iz uvodne izjave 4. Direktive 2014/24 proizlazi da pojašnjenje pojma ugovora o javnoj nabavi u toj direktivi ne proširuje njezino područje primjene u usporedbi s onim Direktive 2004/18. Stoga odredba sadržana u članku 1. stavku 6. Direktive 2014/24 dovodi samo do preciznijeg opisa pojma ugovora o javnoj nabavi a da se njezino područje primjene ne mijenja u odnosu na ono koje je postojalo tijekom primjene Direktive 2004/18.

47.

Iako iz prethodnih razmatranja proizlazi da interni organizacijski akti država članica ne potpadaju pod pravo Unije o javnoj nabavi, to ništa ne mijenja u odnosu na okolnost da, kao što to proizlazi iz ustaljene sudske prakse Suda, tijela javne vlasti ne smiju stvarati konstrukcije namijenjene zaobilaženju pravila u području javne nabave kako bi se izbjegle obveze koje iz njih proizlaze ( 29 ). Slijedom toga, poslovi kojima jedan javni naručitelj ili više njih u biti uz naknadu nabavljaju robu ili usluge potpadaju pod Unijina pravila o javnoj nabavi ako su ispunjene pretpostavke za primjenu tih pravila, bez obzira na to što se oni možda mogu formalno kvalificirati kao akti unutardržavne reorganizacije ( 30 ), s obzirom na to da je takav pristup ionako u skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 34. ovog mišljenja.

48.

Iako je pojam pravnog instrumenta kojim se uređuje prijenos ovlasti izričito naveden u članku 1. stavku 6. Direktive 2014/24, uopće ne postoji pravilo prava Unije koje određuje njegove obrise. To proizlazi iz okolnosti da je utvrđenje unutardržavne organizacije stvar svake države članice i da stoga definicija pretpostavki i detaljnih pravila prijenosa ovlasti spada u nacionalno pravo. U tim okolnostima nisam siguran treba li u pravu Unije odrediti autonoman pojam pravnog instrumenta kojim se uređuje prijenos ovlasti. Unatoč tomu, treba istaknuti bitna obilježja prijenosa ovlasti kako bi se utvrdilo pod kojim okolnostima neki pravni instrument dovodi do takvog prijenosa, zbog čega se treba smatrati da je isključen iz područja primjene pravila prava Unije, posebice u području javne nabave.

49.

Pravni instrumenti koji reguliraju prijenose ovlasti između tijela javnih vlasti mogu poprimiti najrazličitije oblike, koji mogu varirati prema posebnostima određene države članice i/ili predmetnog tijela javne vlasti. U te instrumente mogu ulaziti, primjerice, zakonodavni ili regulatorni akti, odluke tijela vlasti ili javnopravni ugovori sklopljeni između više tijela vlasti. Prijenos ovlasti može se odvijati „vertikalno“, ako se radi o prijenosu s razine središnje države na teritorijalne jedinice niže razine. Sve se to, međutim, može odvijati i „horizontalno“, ako nekoliko teritorijalnih jedinica osnuje zajedničku strukturu kojoj se dodjeljuju nadležnosti koje su one same prije toga izvršavale. Usto, horizontalni prijenos ovlasti može se odvijati „dobrovoljno“, to jest na temelju zajedničke odluke dotičnih jedinica, ili „obvezno“, to jest odlukom nadređenog tijela javne vlasti ( 31 ).

50.

U predmetu Komisija/Francuska ( 32 ) Sud je dao nekoliko korisnih napomena za određenje bitnih obilježja prijenosa ovlasti. Taj se predmet ticao tužbe Komisije pred Sudom radi utvrđenja da je Francuska Republika povrijedila određene obveze koje je imala na temelju tada važećeg prava Unije o javnoj nabavi. U svojoj je presudi, u pogledu argumenta koji je ta država članica iznijela radi opravdanja sporne nacionalne odredbe, Sud zaključio da ta odredba nije dovela do prijenosa javnih ovlasti ( 33 ).

51.

Kako bi došao do tog rezultata, Sud se oslonio na tri razmatranja ( 34 ). Kao prvo, izvorni nositelj javne vlasti nije se smio odreći svoje nadležnosti jer mu to ne dopušta relevantno nacionalno pravo. Kao drugo, subjekt na koji je prenesena ovlast mogao je djelovati samo nakon dopuštenja izvorno ovlaštenog tijela javne vlasti, tako da u pogledu ispunjenja zadaća povezanih s tom ovlasti nije samostalan. Kao treće, izvršenje zadaće financira izvorno nadležno tijelo javne vlasti, tako da subjekt na koji je prenesena ovlast u tom pogledu nije imao marginu prosudbe.

52.

Analiza razmatranja koja je Sud iznio u toj presudi omogućuje identifikaciju određenih obilježja prijenosa ovlasti, a osobito za horizontalni tip prijenosa, koji je možda važan u ovom predmetu.

53.

Kao prvo, iz zahtjeva koji ističe Sud, prema kojem se tijelo javne vlasti koje obavlja prijenos mora osloboditi svoje ovlasti, proizlazi da bi o pravom prijenosu nadležnosti mogla biti riječ samo onda kada se radi o potpunom prijenosu ( 35 ). Zato subjekt na koji se prenose ovlasti mora raspolagati cjelokupnim ovlastima i odgovornostima koje su potrebne za potpuno i samostalno izvršavanje javne zadaće za koju su mu prenesene ovlasti. Osobito mora raspolagati ovlašću za određenje pravnog okvira i detaljnih pravila za izvršavanje te zadaće. S druge strane, nakon prijenosa tijelo javne vlasti koje obavlja prijenos mora biti potpuno oslobođeno svojih ovlasti u odnosu na predmetnu zadaću javne službe.

54.

U tom pogledu, ne slažem se, suprotno tomu, sa shvaćanjem da o pravom prijenosu ovlasti može biti riječ samo onda kada je predviđena nepovratnost prijenosa. Povratni prijenos ovlasti na tijelo javne vlasti koje ih je prenijelo, međutim, ne smije ovisiti o provođenju ovlasti jednostranog opoziva u slučaju lošeg obavljanja zadaće. Takva se mogućnost zasniva, naime, na ugovornopravnim razmatranjima, kojima, prema mojem mišljenju, nema mjesta u području prijenosa ovlasti. Povratni prijenos ovlasti, međutim, može biti rezultat novog restrukturiranja javnih zadaća o kojima je riječ.

55.

Kao drugo, iz zahtjeva koji navodi Sud – a prema kojem subjekt na koji su prenesene ovlasti u svojem djelovanju ne smije ovisiti o prethodnom dopuštenju tijela javne vlasti koje je izvršilo prijenos – slijedi da se, da bi se moglo polaziti od stvarnog prijenosa, tom subjektu mora omogućiti da uslugu za koju su prenesene ovlasti ispuni potpuno samostalno. Budući da tijelo javne vlasti koje obavlja prijenos u predmetnom području više uopće ne raspolaže ovlastima, ne bi mu smjela biti moguća intervencija u izvršavanje zadaće koja je sada u potpunoj nadležnosti subjekta na koji su ovlasti prenesene.

56.

Taj zahtjev, međutim, u slučaju prijenosa ovlasti u odnosu na izvršavanje zadaće javne službe ne uvjetuje nužno da teritorijalna jedinica koja na novi subjekt prenosi takve ovlasti uopće ne smije imati vezu s njim. Na temelju političke odgovornosti koju teritorijalna jedinica ima prema svojim građanima u pogledu izvršavanja zadaće javne službe na svojem području, čini mi se da joj je dopušteno zadržati određeni utjecaj na novi subjekt, koji bi se mogao kvalificirati kao „politička“ kontrola ( 36 ). Kako bi se moglo raditi o pravom prijenosu ovlasti, tijelo javne vlasti koje obavlja prijenos ne smije zadržati ovlasti u vezi s konkretnim izvršavanjem javne zadaće.

57.

Kao treće, Sud ističe zahtjev da subjekt na koji se prenose nadležnosti mora imati financijsku autonomiju u izvršavanju zadaće javne službe za koju su mu prenesene ovlasti. Zato on prilikom tog izvršavanja ne bi smio biti ovisan o tijelu javne vlasti koje je prenijelo nadležnost. To tijelo javne vlasti ili svako drugo tijelo koje sudjeluje u dotičnoj unutardržavnoj reorganizaciji javne vlasti mora mu staviti na raspolaganje sredstva koja su potrebna za navedeno izvršavanje. Međutim, to stavljanje na raspolaganje nužna je posljedica prijenosa ovlasti. Pritom se, međutim, ne smije raditi o naknadi za ugovorne činidbe u okviru sinalagmatičnog ugovornog odnosa ( 37 ).

58.

Na temelju opsežne ocjene načina na koji je strukturirana, uključujući prethodno navedena razmatranja, treba provjeriti je li mjera poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku dovela do pravog prijenosa ovlasti, koji kao takav ne potpada pod pravila u području javne nabave, ili je, naprotiv, riječ o dvostrano obvezujućem ugovornom odnosu kojim dotične teritorijalne jedinice nabavljaju usluge.

59.

Iako je u konačnici na nacionalnom sudu, koji je jedini ovlašten ocjenjivati činjenično stanje u glavnom postupku, da procijeni potpada li predmetna mjera pod pojam ugovora o javnoj nabavi ili je dovela do pravog prijenosa ovlasti, Sud, koji bi nacionalnom sudu trebao dati koristan odgovor, ovlašten je tom sudu dati smjernice koje će mu omogućiti donošenje odluke ( 38 ). Stoga ću se na temelju informacija koje proizlaze iz spisa ograničiti na sljedeća razmatranja.

60.

Što se tiče kvalifikacije mjere poput one koju Remondis osporava u glavnom postupku, kao prvo treba utvrditi da iz odluke o upućivanju zahtjeva za prethodnu odluku nedvojbeno proizlazi da je u predmetnom slučaju osnivanje udruženja posebne namjene dovelo do pravog prijenosa nadležnosti, na temelju kojeg je Hanoverska regija prenijela svoje ovlasti i odgovornosti u području zbrinjavanja otpada.

61.

Takva ocjena proizlazi već iz samog teksta prethodnog pitanja, koje govori o „obavljanju zadaća u vlastitoj nadležnosti“ udruženja posebne namjene, i sud koji je uputio zahtjev to je izričito potvrdio u odluci o upućivanju tog zahtjeva. Isto također proizlazi iz teksta članka 4. stavka 1. Statuta udruženja posebne namjene, navedenog u točki 15. ovog mišljenja, kao i iz mjerodavnih propisa nacionalnog prava navedenih u točkama 10. i 11. ovog mišljenja.

62.

Zato valja utvrditi da udruženje posebne namjene obavlja zadaću zbrinjavanja otpada kao zadaću koja je u njegovoj vlastitoj nadležnosti, da prema članku 4. stavku 6. Statuta udruženja posebne namjene ima statutarnu ovlast koja je potrebna za obavljanje te zadaće i da se, sukladno članku 4. stavku 5. tog statuta, može poslužiti uslugama trećih osoba, pri čemu u tom slučaju nastupa kao javni naručitelj.

63.

Kao drugo, što se tiče posebice naplatnosti posla o kojem je riječ, sud koji je uputio zahtjev, pozivanjem na sudsku praksu navedenu u točki 37. ovog mišljenja, smatra da se ona može izvesti iz članka 5. i članka 16. stavka 2. Statuta udruženja posebne namjene. Međutim, zbog razloga koje ću pobliže navesti, ne vjerujem da te odredbe mogu opravdati utvrđenje naplatnosti posla u smislu da ona podrazumijeva naknadu za ugovorne činidbe.

64.

Naime, u pogledu besplatnog unosa subjekata koji su do tada izvršavali zadaće koje su predmet prijenosa ovlasti na udruženje posebne namjene – predviđenog u članku 5. – valja utvrditi da je takav unos sukladan zahtjevu navedenom u točki 57. ovog mišljenja, prema kojem se u okviru prijenosa ovlasti novom nadležnom subjektu moraju staviti na raspolaganje materijalna sredstva i osoblje potrebni za obavljanje zadaće za koju su mu prenesene ovlasti. Takav je unos, uostalom, dokaz da su te dvije teritorijalne jedinice izvršile potpuni prijenos predmetnih javnih zadaća.

65.

Što se tiče obveze plaćanja doprinosa, koja je predviđena u članku 16. Statuta udruženja posebne namjene, ona čini zakonom predviđenu financijsku garanciju za osiguranje platne sposobnosti udruženja posebne namjene ( 39 ). Očito se radi o doprinosu koji bi se mogao definirati kao činidba „supsidijarne vrste“ koja se aktivira tek kada udruženje posebne namjene svojim prihodima ne uspije pokriti troškove javne službe koju obavlja ( 40 ). Taj doprinos ne protivi se zahtjevu financijske autonomije udruženja posebne namjene, koje je, naprotiv, prema članku 4. stavku 6. tog statuta ovlašteno donijeti opće akte i pravilnike o pristojbama, doprinosima i naknadama troškova u vezi sa zadaćama iz svojeg djelokruga. Sud je, uostalom, već odlučio da sama okolnost da između dvaju javnih subjekata postoji mehanizam financiranja u vezi s izvršavanjem zadaće javne službe koja se obavlja na temelju vlastite nadležnosti ne podrazumijeva da se za isporuke tih usluga koje obavlja jedan od tih subjekata treba smatrati da su ostvarene na temelju ugovora o javnoj nabavi ( 41 ).

66.

U svakom slučaju, navedeni unos i garanciju na temelju dviju odredbi što ih je naveo sud koji je uputio zahtjev (to jest članaka 5. i 16. Statuta udruženja posebne namjene), prema mojem mišljenju, uopće ne bi trebalo tumačiti kao naknadu u korist udruženja posebne namjene za pružanje usluga svojim članovima.

67.

Mjerom o kojoj je riječ, onako kako je prikazana Sudu, dva člana udruženja posebne namjene očito ne žele ostvariti naplatno stjecanje usluga. Dvostrano obvezujući element – koji je, kako sam to iznio u točki 36. ovog mišljenja, presudan za pojam ugovora o javnoj nabavi – u predmetnom slučaju očito ne postoji.

68.

Kao treće, na osnovi prima facie informacija koje proizlaze iz spisa treba smatrati da udruženje posebne namjene ne samo da raspolaže financijskom autonomijom nego je i potpuno samostalno u obavljanju povjerenih mu javnih zadaća, a osobito u svojoj djelatnosti zbrinjavanja otpada. U skladu s podneskom Remondisa i Komisije, doista treba utvrditi da Hanoverska regija prema članku 7. Statuta udruženja posebne namjene ima zastupnika u skupštini i da samo zastupnici te regije imaju pravo glasa prilikom glasovanja o zadaćama koje se isključivo tiču djelatnosti zbrinjavanja otpada. Međutim iz članka 8. Statuta udruženja posebne namjene očito proizlazi da se nadležnosti skupštine ne odnose na konkretno izvršavanje javnih usluga, nego da su ograničene na institucionalna pitanja ili na ona koja se odnose na poštovanje zakona. Takav utjecaj, međutim, više je sličan kontroli „političke vrste“, navedenoj u točki 56. ovog mišljenja, nego izvršavanju utjecaja na postavljanje strateških ciljeva ili na značajne odluke udruženja posebne namjene u vezi s izvršavanjem javnih zadaća za koje je nadležno ( 42 ). Međutim, sud koji je uputio zahtjev treba ispitati je li to slučaj i je li udruženje posebne namjene doista potpuno samostalno u izvršavanju predmetnih javnih zadaća a da pri tome ne ovisi o dopuštenju Hanoverske regije.

69.

Navedena razmatranja pojašnjavaju bitne razlike koje postoje između ovog predmeta i predmeta Piepenbrock ( 43 ), koji spominje sud koji je uputio zahtjev. U tom je predmetu Sud jasno dao do znanja kako je okolnost da je tijelo javne vlasti (Kreis Düren, to jest okrug Düren), koje je zadaću čišćenja nekih svojih zgrada prenijelo na drugu teritorijalnu jedinicu (Stadt Düren, to jest Grad Düren), sebi pridržalo pravo kontrole urednog izvođenja te zadaće i pravo jednostranog otkaza navedenog javnopravnog ugovornog odnosa u slučaju lošeg izvršavanja. Čak i da je ugovor kvalificiran kao „sporazum o delegaciji“, taj se ugovorni odnos između dviju teritorijalnih jedinica u biti nije mogao pripisati stvarnom prijenosu ovlasti, već dvostrano obvezujućem odnosu koji se odnosio na obično pružanje usluga u korist okruga Düren uz financijsku naknadu. Zato je, prema mojem mišljenju, pogrešno ako se, kao što je to učinio dio njemačke teorije navedene u odluci o upućivanju zahtjeva i kako to tvrdi Remondis, ta presuda tumači na način da je Sud u njoj potvrdio podvođenje prijenosa ovlasti pod Unijino pravo javne nabave ( 44 ).

70.

U svjetlu svih navedenih razmatranja, koja u pogledu konkretnog činjeničnog stanja mora ispitati sud koji je uputio zahtjev, očito je da je u predmetnom slučaju mjera u glavnom postupku dovela do stvarnog prijenosa ovlasti između dvaju tijela javne vlasti i da je kao interni organizacijski akt jedne države članice izuzeta iz primjene prava Unije o javnoj nabavi.

71.

U tom pogledu još smatram potrebnim iznijeti neka razmatranja o tome da u ovom predmetu nisu ispunjene pretpostavke za postojanje ugovora o javnoj nabavi. Kao prvo, ne mislim da bi se, kao što to ističe Komisija, pojam pisanog ugovora trebao proširiti do te mjere da obuhvaća i mjeru poput one koja je provedena u predmetnom slučaju. Komisija je očito predložila takvo proširenje jer se boji da bi se mogla zaobići obveza provedbe postupka javne nabave propisana pravom Unije o javnoj nabavi. Iako se, kao što to proizlazi iz točke 47. ovog mišljenja, takva bojazan pod određenim okolnostima pokazuje kao potpuno opravdana, ipak treba utvrditi da u spisu nema naznake koja bi u ovom predmetu mogla opravdati tu bojazan. Iz toga proizlazi da u predmetnom slučaju nipošto nije opravdano proširenje pojma pisanog sporazuma kako je to predložila ta institucija, s obzirom na to da ne postoji takav sporazum između Hanoverske regije i udruženja posebne namjene.

72.

Kao drugo, premda, kao što su to iznijeli sud koji je uputio zahtjev i Komisija, usluge zbrinjavanja otpada ne spadaju u izvršenje suverenih ovlasti, pa mogu činiti usluge u smislu točke 16. Priloga II.A Direktivi 2004/18, treba napomenuti da predmet mjere o kojoj je ovdje riječ nije puko pružanje usluga, nego se tiče stvarnog prijenosa ovlasti za obavljanje zadaće javne službe zbrinjavanja otpada.

73.

Kao treće, što se tiče okolnosti da udruženje posebne namjene obavlja djelatnosti koje nadilaze usluge koje su do tada izvršavale uključene jedinice, to mi se u pogledu kvalifikacije predmetne mjere kao ugovora o javnoj nabavi ne čini bitnim.

74.

Uzimajući u obzir prethodna razmatranja, smatram da na prvo postavljeno pitanje treba odgovoriti tako da sporazum između dviju teritorijalnih jedinica na temelju kojeg statutom osnivaju javnopravni subjekt s vlastitom pravnom osobnošću – na koji prenose nadležnost za obavljanje zadaća službe koje su do tada bile obveza uključenih teritorijalnih jedinica a da nije predviđena naknada za ugovorne činidbe – nije ugovor o javnoj nabavi u smislu članka 1. stavka 2. točke (a) Direktive 2004/18, nego je riječ o aktu koji spada u područje interne organizacije dotične države članice, pa je zato isključen iz područja primjene prava Unije o javnoj nabavi.

75.

Budući da sud koji je uputio zahtjev drugo prethodno pitanje upućuje Sudu samo za slučaj ako na prvo pitanje odgovori potvrdno i uzimajući u obzir moj predloženi odgovor na to prvo pitanje, smatram da ne treba dati odgovor na drugo prethodno pitanje.

76.

Za svaki slučaj, samo ističem da se u slučaju stvarnog prijenosa ovlasti ne radi ni o dodjeli in‑house, s obzirom na to da pravni instrument kojim se uređuje prijenos ovlasti ne predviđa izvršavanje činidbi uz naknadu, niti je riječ o suradnji javnih subjekata u smislu sudske prakse iz predmeta Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce i dr. ( 45 ), s obzirom na to da navedeni instrument podrazumijeva prijenos javnih ovlasti i ne odnosi se na suradnju tijela vlasti.

77.

Slijedom navedenoga, predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja mu je uputio Oberlandesgericht Celle (Visoki zemaljski sud u Celleu, Njemačka) odgovori kako slijedi:

Sporazum između dviju teritorijalnih jedinica na temelju kojeg statutom osnivaju javnopravni subjekt s vlastitom pravnom osobnošću – na koji prenose nadležnost za obavljanje zadaća službe koje su do tada bile obveza uključenih teritorijalnih jedinica a da nije predviđena naknada za ugovorene činidbe – nije ugovor o javnoj nabavi u smislu članka 1. stavka 2. točke (a) Direktive Europskog parlamenta i Vijeća 2004/18/EZ od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama, nego je riječ o aktu koji spada u područje interne organizacije dotične države članice, pa je zato isključen iz područja primjene prava Unije o javnoj nabavi.