1.

Ova tužba za poništenje, koju je Savezna Republika Njemačka podnijela protiv Vijeća Europske Unije, proizlazi iz spora koji se između njih vodi u pogledu vanjske nadležnosti Europske Unije u području prometa.

2.

Sud će u okviru te tužbe imati priliku pojasniti da se, u načelu, podijeljena nadležnost koja se u ovom predmetu odnosi na područje prometa može izvršavati bez postojanja odgovarajućeg unutarnjeg propisa. Naime, na temelju članka 216. stavka 1. UFEU‑a dovoljno je da izvršavanje vanjske nadležnosti bude potrebno da se u okviru politika Unije ostvari jedan od ciljeva predviđenih Ugovorima.

3.

Sve države članice Unije, uz iznimku Republike Cipra i Republike Malte, stranke su Konvencije o međunarodnom željezničkom prijevozu (COTIF) od 9. svibnja 1980. kojom je osnovana Međuvladina organizacija za međunarodni željeznički prijevoz (OTIF). COTIF je izmijenjen Protokolom iz Vilniusa od 3. lipnja 1999. Unija je pristupila COTIF‑u s učinkom od 1. srpnja 2011.

4.

Na temelju članka 2. stavka 1. COTIF‑a, cilj OTIF‑a je promicati, poboljšati i olakšati, u svakom pogledu, međunarodni željeznički promet, osobito utvrđivanjem sustava jedinstvenog prava u različitim područjima prava o međunarodnom željezničkom prometu.

5.

U skladu s člankom 6. COTIF‑a naslovljenim „Jedinstvena pravila”:

„§ 1.   Ukoliko deklaracije nisu donesene u skladu s člankom 42., stavkom 1., prvom rečenicom, međunarodni željeznički promet i odobrenje za korištenje željezničkih sredstava u međunarodnom prometu ravna se prema:

§ 2.   Jedinstvena pravila, propis i sustavi navedeni u stavku 1., uključujući i anekse, integralni su dio [COTIF‑a].”

6.

Odbor za reviziju, koji je u načelu sastavljen od svih stranaka COTIF‑a, u skladu s člankom 33. stavkom 4. COTIF‑a, donosi odluke o prijedlozima čiji je cilj izmjena odredbi COTIF‑a i njegovih dodataka.

7.

Člankom 35. COTIF‑a naslovljenim „Odluke Odbora” propisuje se:

„§ 1.   Glavni tajnik obavijestit će države članice o izmjenama [COTIF‑a] o kojima odlučuju Odbori.

§ 2.   Izmjene samog [COTIF‑a], o kojima odlučuje Odbor za reviziju, stupit će na snagu za sve države članice na prvi dan dvanaestog mjeseca nakon onog mjeseca tijekom kojega je glavni tajnik o njima obavijestio države članice. Države članice mogu formulirati primjedbu tijekom četiri mjeseca od dana obavijesti. U slučaju primjedbe jedne četvrtine država članica, ta izmjena neće stupiti na snagu. Ako država članica iznese primjedbu protiv odluke Odbora za reviziju tijekom četiri mjeseca i prekine ugovor s [COTIF‑om], prekid stupa na snagu na dan predviđen za stupanje na snagu te odluke.

§ 3.   Izmjene dodataka [COTIF‑u], o kojima odlučuje Odbor za reviziju, stupit će na snagu za sve države članice na prvi dan dvanaestog mjeseca nakon onog mjeseca tijekom kojega je glavni tajnik o njima obavijestio države članice. [...]

§ 4.   Države članice mogu formulirati primjedbe u roku od četiri mjeseca, od dana obavijesti navedene u stavku 3. U slučaju da primjedbu formulira jedna trećina država članica, izmjene neće stupiti na snagu. U državama članicama koje su formulirale prigovore protiv odluke u dopuštenom roku, primjena dodatka o kojem je riječ, bit će suspendirana u potpunosti, od trenutka kad postane pravovaljana, u onoj mjeri u kojoj se odnosi na promet s tim državama članicama i promet između njih. Međutim, u slučaju prigovora o tehničkom standardu ili prihvaćanju jedinstvenoga tehničkog propisa, bit će suspendiran samo onaj standard ili propis koji se odnosi na promet s državama članicama i između njih od trenutka kad [p]ostane pravovaljan; isto vrijedi u slučaju djelomičnog prigovora.

[...]”

8.

U skladu s člankom 2. Dodatka B (CIM) naslovljenim „Odredbe javnog prava”, „prijevoz na koji se primjenjuju ova Jedinstvena pravila ovisi o odredbama javnog prava, posebice […] odredaba carinskog prava i onih vezanih uz zaštitu životinja”.

9.

Sporazum između Europske unije i Međuvladine organizacije za međunarodni željeznički prijevoz o pristupanju Europske unije Konvenciji o međunarodnom željezničkom prijevozu (COTIF) od 9. svibnja 1980., kako je izmijenjena Protokolom iz Vilniusa od 3. lipnja 1999. (SL 2013., L 51, str. 8.) potpisan je 23. lipnja 2011. u Bernu (u daljnjem tekstu: Sporazum o pristupanju) i stupio na snagu 1. srpnja 2011., u skladu s njegovim člankom 9.

10.

Člankom 2. Sporazuma predviđa se:

„Ne dovodeći u pitanje predmet i svrhu [COTIF‑a] da promiče, poboljšava i omogućuje međunarodni željeznički promet i ne dovodeći u pitanje njezinu punu primjenu u odnosu na druge stranke Konvencije, u njihovim međusobnim odnosima, stranke [COTIF‑a] koje su države članice Unije primjenjuju pravila Unije i, stoga, ne primjenjuju pravila koja proizlaze iz t[og] [COTIF‑a], osim ako ne postoji pravilo Unije kojim se uređuje određeni dotični predmet.”

11.

U skladu s člankom 6. Sporazuma o pristupanju:

„1.   Za odluke o pitanjima u kojima Unija ima isključivu nadležnost, Unija ostvaruje prava glasa svojih država članica na temelju [COTIF‑a].

2.   Za odluke o pitanjima u kojima Unija dijeli nadležnost sa svojim državama članicama, glasuju ili Unija ili njezine države članice.

3.   Podložno članku 26. stavku 7. [COTIF‑a], Unija ima broj glasova koji je jednak broju glasova njezinih država članica koje su također i stranke [COTIF‑a]. Kada Unija glasuje, njezine države članice ne glasuju.

4.   Unija za svaki pojedini slučaj obavješćuje druge stranke [COTIF‑a] o slučajevima kada će, u pogledu raznih točaka dnevnog reda Opće skupštine i drugih tijela za odlučivanje, ostvariti prava glasa predviđena stavcima 1. do 3. Ta se obveza primjenjuje i na dopisno donošenje odluka. Taj se podatak dovoljno rano dostavlja glavnom tajniku OTIF‑a kako bi se omogućilo njegovo slanje zajedno s dokumentima za zasjedanje ili dopisno donošenje odluke.”

12.

Člankom 7. Sporazuma o pristupanju određuje se:

„Opseg nadležnosti Unije navodi se u općim uvjetima u pisanoj izjavi koju Unija daje u trenutku sklapanja ovog Sporazuma. Ta se izjava prema potrebi može izmijeniti putem obavijesti koju Unija šalje OTIF‑u. Njome se ne zamjenjuju niti na bilo koji način ograničavaju pitanja koja se mogu uključiti u obavijesti o nadležnosti Unije koje se trebaju dati prije odlučivanja OTIF‑a formalnim glasovanjem ili drukčije.”

13.

Sporazum o pristupanju odobren je u ime Unije Odlukom 2013/103/EU ( 2 ).

14.

U Prilogu I. Odluci 2013/103 nalazi se izjava Unije o ostvarivanju nadležnosti, sastavljena prilikom potpisivanja Sporazuma o pristupanju.

15.

Ta izjava glasi kako slijedi:

„U željezničkom sektoru Europska unija […] dijeli nadležnost s državama članicama Unije […] u skladu s člancima 90. i 91., u vezi s člankom 100. stavkom 1., i člancima 171. i 172. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU).

[...]

Unija je na temelju te dvije odredbe donijela velik broj pravnih instrumenata primjenljivih na željeznički promet.

Unija je na temelju prava Unije stekla isključivu nadležnost u pitanjima željezničkog prometa kada [COTIF] ili pravni instrumenti doneseni u skladu s nj[i]me mogu utjecati na ili izmijeniti područje primjene tih postojećih pravila Unije.

Države članice nemaju nikakvu nadležnost nad predmetima koji su uređeni [COTIF‑om] i nad kojima Unija ima isključivu nadležnost.

Kada pravila Unije postoje, ali na njih ne utječu [COTIF] ili pravni instrumenti doneseni u skladu s nj[i]me, Unija s državama članica[ma] dijeli nadležnost nad pitanjima u vezi s [COTIF‑om].

Popis odgovarajućih instrumenata Unije koji su na snazi u trenutku sklapanja Sporazuma sadržan je u Dodatku ovom Prilogu. Područje primjene nadležnosti Unije, koja proizlazi iz tih tekstova, mora se ocijeniti u vezi s posebnim odredbama svakog teksta, posebno u pogledu toga uspostavljaju li se tim odredbama zajednička pravila. Nadležnost Unije podliježe neprestanom razvoju. U okviru Ugovora o Europskoj uniji i UFEU‑a, nadležne institucije Unije mogu donositi odluke kojima se određuje nadležnost Unije. Unija stoga zadržava pravo izmijeniti ovu izjavu na odgovarajući način, a da to ne predstavlja preduvjet za ostvarivanje njezine nadležnosti u pitanjima obuhvaćenim [COTIF‑om].”

16.

U Dodatku Prilogu I. Odluci 2013/103 navode se akti Unije koji se odnose na pitanja obuhvaćena COTIF‑om. Među tim instrumentima nalaze se direktive 2001/14/EZ ( 3 ), 2004/49/EZ ( 4 ) i 2008/110/EZ ( 5 ).

17.

Prilogom III. Odluci 2013/103 utvrđuju se interni aranžmani Vijeća, država članica i Europske komisije u postupcima u okviru OTIF‑a.

18.

Člankom 94. Uredbe (EEZ) br. 2913/92 ( 6 ) određuje se:

„1.   Glavni obveznik dužan je položiti osiguranje radi osiguranja plaćanja bilo kojeg carinskog duga ili drugih davanja koja bi mogla nastati za robu.

2.   Osiguranje je:

3.   Odobrenje iz članka 2. točke (b) dodjeljuje se isključivo osobama:

4.   Osobama koje carinskim tijelima dokažu da ispunjavaju zahtjevnije standarde pouzdanosti može biti odobreno polaganje zajedničkog osiguranja u umanjenom iznosu ili oslobođenje od polaganja osiguranja. Dodatne provjere za dobivanje tog odobrenja uključuju:

Pravila o odobrenjima koja se izdaju na temelju ovog stavka utvrđena su u skladu s postupkom Odbora.

5.   Oslobođenje od polaganja osiguranja koje se odobrava na temelju stavka 4. ne obuhvaća postupak vanjskog provoza Zajednice koji uključuje robu za koju se smatra da, u skladu s postupkom Odbora, predstavlja povećani rizik.

6.   Uzimajući u obzir načela iz članka 4., primjena zajedničkog osiguranja u umanjenom iznosu u vanjskom provozu Zajednice može iznimno zbiti privremeno zabranjena, u skladu s postupkom Odbora, u posebnim okolnostima.

7.   Uzimajući u obzir načela iz stavka 4., primjena zajedničkog osiguranja u vanjskom provozu Zajednice može biti privremeno zabranjena, u skladu s postupkom Odbora, za robu za koju se, u okviru zajedničkog osiguranja, pokazalo da je bila predmetom znatnog broja prijevara.”

19.

Članci 412., 416. i 419. Uredbe (EEZ) br. 2454/93 ( 7 ) nalaze se u točki A, naslovljenoj „Opće odredbe koje se odnose na prijevoz željeznicom”, iz pododjeljka 8. te uredbe, naslovljenog „Pojednostavnjeni postupci za robu koja se prevozi željeznicom ili u velikim kontejnerima”.

20.

Člankom 412. te uredbe određuje se:

„Članak 359. [o formalnostima na putu koje treba obaviti u carinarnici provoza] ne primjenjuje se na prijevoz robe željeznicom.”

21.

U skladu s člankom 416. stavkom 1. te uredbe:

„Željeznička tvrtka koja prihvaća robu za prijevoz uz teretni list CIM koji služi kao deklaracija o provozu kroz Zajednicu glavni je obveznik za taj postupak.”

22.

Članak 419. stavci 1. i 2. iste uredbe glasi kako slijedi:

„1.   U slučaju postupka prijevoza na koji se primjenjuje postupak provoza Zajednice i koji započinje i završava unutar carinskog područja Zajednice, teretni list CIM podnosi se polaznoj carinarnici.

2.   Polazna carinarnica u polje namijenjeno za carinarnicu u primjercima 1, 2 i 3 teretnog lista CIM jasno upisuje:

Autentičnost oznake ,T2’ ili ,T2F’ dokazuje se pečatom polazne carinarnice.”

23.

Člankom 233. Uredbe (EU) br. 952/2013 ( 8 ), naslovljenim „Obveze korisnika postupka provoza Unije i prijevoznika i primatelja robe koja se kreće u postupku provoza Unije”, u njegovu stavku 4. određuje se:

„Carinska tijela mogu, na zahtjev, odobriti bilo koje od sljedećih pojednostavljenja vezano uz stavljanje robe u postupak provoza Unije ili završetak tog postupka:

[...]

24.

Člankom 2. stavcima 3. i 4. Uredbe (EZ) br. 136/2004 ( 9 ) predviđa se:

„3.   ZVDU [Zajednički veterinarski dokument o ulasku] se sastavlja u izvorniku i preslikama, utvrđenima od strane nadležnih tijela za udovoljavanje zahtjevima ove Uredbe. Osoba koja je odgovorna za teret popunjava dio 1. ZVDU‑a i prenosi ga veterinarskom osoblju granične inspekcijske postaje.

4.   Ne dovodeći u pitanje stavke 1. i 3., podaci koji su sadržani u ZVDU‑u mogu, uz suglasnost nadležnih tijela kojih se pošiljka tiče, biti predmet prethodne najave putem telekomunikacijskog ili drugih sustava elektroničkog prijenosa podataka. Kada se to učini, podaci dostavljeni u elektroničkom obliku su oni koje zahtijeva dio 1. obrasca ZVDU‑a.”

25.

Članak 3. stavci 2. i 3. te uredbe glasi kako slijedi:

„2.   Izvornik ZVDU‑a za pošiljke kojima je dano veterinarsko odobrenje za daljnju otpremu sastoji se od dijelova 1. i 2. zajedno, uredno ispunjenih i potpisanih.

3.   Službeni veterinar ili osoba odgovorna za teret carinskim tijelima granične inspekcijske postaje prijavljuje veterinarsko odobrenje za pošiljku prema stavku 1. podnošenjem izvornika ZVDU‑a ili elektroničkim putem.

26.

U skladu s člankom 4. stavkom 3. navedene uredbe:

„Za prvo carinjenje osoba odgovorna za teret podnosi izvornik ZVDU‑a carinarnici odgovornoj za objekt u kojem je smještena pošiljka. Ovo se, isto tako, može učiniti elektroničkim sredstvima, podložno odobrenju nadležnih tijela.

27.

Člankom 10. Uredbe br. 136/2004 određuje se:

„Dobivanje, korištenje, prijenos i čuvanje ZVDU‑a utvrđeno u različitim situacijama opisanima u ovoj Uredbi može se provesti elektroničkim sredstvima po nahođenju nadležnog tijela.”

28.

U skladu s uvodnim izjavama 3. i 4. Direktive 2008/110:

29.

U članku 1. Direktive 2004/49, kako je izmijenjena Direktivom 2008/110 ( 11 ) (u daljnjem tekstu: Direktiva 2004/49), određuje se:

„Svrha je ove Direktive osigurati razvoj i unapređenje sigurnosti na željeznicama Zajednice i bolji pristup tržištu za usluge željezničkog prijevoza putem:

[...]

[...]”

30.

Člankom 3. te direktive određuje se:

„Za potrebe ove Direktive, primjenjuju se sljedeće definicije:

[...]

[...]”

31.

Članak 4. stavci 3. i 4. te direktive glasi kako slijedi:

„3.   Države članice osiguravaju da odgovornost za sigurno funkcioniranje željezničkog sustava i nadziranje rizika koje su s tim povezane leži na upraviteljima infrastrukture i željezničkim prijevoznicima, obvezujući ih na provedbu potrebnih mjera za nadzor rizika - uz međusobnu suradnju kada je to primjereno, primjenu nacionalnih sigurnosnih pravila i normi te uspostavu sustava upravljanja sigurnošću u skladu s ovom Direktivom.

Ne dovodeći u pitanje građanskopravnu odgovornost u skladu sa zakonodavstvom država članica, svaki je upravitelj infrastrukture i željeznički prijevoznik odgovoran korisnicima, potrošačima, dotičnim radnicima i trećim strankama, za svoj dio sustava i njegov siguran rad, uključujući dobavu materijala i ugovaranje usluga.

4.   Ovime se ne dovodi u pitanje odgovornost svakog proizvođača, osobe zadužene za održavanje, posjednika, pružatelja usluga i službe nabave, da željeznička vozila, postrojenja, pribor te oprema i usluge koje pružaju odgovaraju zahtjevima i uvjetima za predviđenu upotrebu, tako da ih željeznički prijevoznik i/ili upravitelj infrastrukture može na siguran način staviti u uporabu.”

32.

U skladu s člankom 14.a Direktive 2004/49:

„1.   Svakom se vozilu prije početka prometovanja ili korištenja na mreži dodjeljuje subjekt nadležan za njegovo održavanje, koji se upisuje u NRV, u skladu s člankom 33. Direktive o interoperabilnosti željezničkog sustava.

2.   Subjekt nadležan za održavanje može biti željeznički prijevoznik, upravitelj infrastrukture ili posjednik.

3.   Ne dovodeći u pitanje odgovornost željezničkog prijevoznika i upravitelja infrastrukture u pogledu sigurnog upravljanja vlakom, kako je predviđeno u članku 4., subjekt mora primjenom sustava održavanja osigurati da su vozila, za čije je održavanje nadležan, u stanju sigurnom za promet. U tom smislu subjekt nadležan za održavanje osigurava da su vozila održavana u skladu s:

Subjekt nadležan za održavanje obavlja održavanje sam ili za to koristi ugovorene radionice za održavanje.

[...]”

33.

Tijekom travnja 2014. glavni tajnik OTIF‑a obavijestio je ugovorne strane OTIF‑a o prijedlozima izmjena COTIF‑a, koji su Odboru za reviziju OTIF‑a podneseni na njegovoj 25. sjednici u Bernu (Švicarska) od 25. do 27. lipnja 2014. Ti prijedlozi izmjena odnosili su se osobito na dodatke B (CIM), D (CUV), u vezi s člankom 12. COTIF‑a, te na dodatak E (CUI). Francuska Republika i Savezna Republika Njemačka 25. travnja i 27. svibnja 2014. pojedinačno su dostavile prijedloge izmjena koji se odnose na dodatak D (CUV), koji su Odboru za reviziju OTIF‑a također podneseni na toj istoj sjednici.

34.

Komisija je Radnoj skupini Vijeća za kopneni promet 26. svibnja 2014. predstavila radni dokument u svrhu pripreme 25. sjednice Odbora za reviziju OTIF‑a u pogledu određenih izmjena COTIF‑a. Komisija je 5. lipnja 2014. Vijeću uputila Prijedlog odluke Vijeća o utvrđivanju stajališta koje Unija treba donijeti na toj sjednici Odbora za reviziju OTIF‑a (COM(2014) 338 final). Na kraju radova u okviru pripremnih tijela Vijeća, Vijeće za opće poslove donijelo je na sastanku 24. lipnja 2014. Odluku 2014/699/EU ( 12 ) (u daljnjem tekstu: pobijana odluka), oslanjajući se na članak 91. UFEU‑a, u vezi s člankom 218. stavkom 9. UFEU‑a.

35.

Savezna Republika Njemačka glasovala je protiv navedenog prijedloga te je nakon donošenja pobijane odluke izjavila sljedeće:

„Savezna Republika Njemačka smatra da [Unija] nije nadležna za izmjene dodatka B (Jedinstvena pravila CIM), dodataka D (Jedinstvena pravila CUV) i dodatka E (Jedinstvena pravila CUI) [COTIF‑u] te stoga smatra da nije potrebno usklađivati stajalište koje [Unija] treba donijeti na 25. sjednici Odbora za reviziju OTIF‑a, koja će se održati od 25. do 27. lipnja 2014. Do danas, [Unija] nije izvršavala svoju zakonodavnu ovlast u područjima privatnog prijevoznog prava uređenih prethodno navedenim dodacima. Države članice stoga mogu nastaviti izvršavati svoju nadležnost u skladu s drugom rečenicom članka 2. stavka 2. UFEU‑a. Osim toga, u slučajevima podijeljene nadležnosti, člankom 6. stavkom 2. [Sporazuma o pristupanju] izričito se predviđa da države članice mogu nastaviti neovisno izvršavati svoje glasačko pravo u tim područjima. [Savezna Republika] Njemačka ovime iz opreznosti izjavljuje da u potpunosti odbija da Europska komisija izvršava njezino glasačko pravo.”

36.

U skladu s uvodnim izjavama 4. do 6. i 9. pobijane odluke:

[...]

37.

Člankom 1. stavkom 1. pobijane odluke određuje se da je „[s]tajalište koje treba zauzeti u ime Unije na 25. sjednici Odbora za reviziju osnovanog [COTIF‑om] u skladu [...] s prilogom [t]oj Odluci”.

38.

Točka 4. tog priloga o djelomičnoj reviziji COTIF‑a glasi kako slijedi:

„[...]

Nadležnost: podijeljena.

Glasačka prava izvršavaju: države članice.

Preporučeno usklađeno stajalište:

[...]

Izmjene članka 12. (Izvršenje presuda. Prilog) treba podržati jer se njima izmjenjuje definicija ‚vlasnika ili upravitelja’ (keeper) u skladu s pravom Unije.

[...]”

39.

Točka 5. Navedenog priloga o djelomičnoj reviziji Dodatka B (CIM) glasi kako slijedi:

„[...]

Nadležnost: podijeljena.

Glasačka prava izvršavaju: Unija za članke 6. i 6.a, države članice za ostale članke.

Preporučeno usklađeno stajalište:

Izmjene članka 6. i članka 6.a odnose se na pravo Unije zbog upotrebe sprovodnog lista i pratećih dokumenata u carinskim te sanitarnim i fitosanitarnim (SPS) postupcima. Unija se slaže s namjerom OTIF‑a da se prednost da elektroničkom obliku sprovodnih listova. Međutim, u ovom trenutku donošenje tih izmjena može dovesti do neželjenih posljedica. Sadašnji pojednostavljeni postupak za carinski željeznički provoz moguć je samo uz dokumente u papirnatom obliku. Stoga, ako željeznice odaberu elektronički sprovodni list, morat će se koristiti standardnim postupkom provoza i novim, kompjuteriziranim provoznim sustavom (NCTS).

Komisija je započela s osnivanjem radne skupine zadužene za raspravljanje o upotrebi elektroničkih dokumenata za provoz na temelju [Uredbe br. 952/2013]. Uvodni sastanak te radne skupine održat će se 4. i 5. lipnja 2014. Unija se slaže i s namjerom da se prateći dokumenti dostavljaju u elektroničkom obliku. Međutim, prema važećem pravu Unije ne postoji pravna osnova za dostavljanje dokumenata (npr. Zajednički veterinarski dokument o ulasku, Zajednički ulazni dokument) u elektroničkom obliku koji se moraju nalaziti uz robu povezanu sa SPS‑om, te se stoga njih mora dostaviti u papirnatom obliku. Komisija je pripremila nacrt uredbe kojom će se omogućiti elektroničko certificiranje i o njemu se trenutačno raspravlja u Europskom parlamentu i Vijeću. Predviđeno je da će ta uredba (Uredba o službenom nadzoru) biti donesena do kraja 2015./početka 2016., ali će postojati prijelazno razdoblje za njezinu provedbu.

[Unija] stoga predlaže da na ovoj sjednici Odbora za reviziju ne bi trebalo donositi odluku o tim točkama te da OTIF nastavi suradnju s Unijom o ovom pitanju kako bi se izradilo dobro pripremljeno rješenje za predstojeću reviziju CIM‑a koju bi prema mogućnosti trebalo uskladiti s [Uredbom br. 952/2013] i njezinim provedbenim odredbama koje trebaju stupiti na snagu od 1. svibnja 2016. Određeni elektronički postupci mogu se postupno uvoditi u razdoblju od 2016. do 2020. u skladu s člankom 278. [Uredbe br. 952/2013].

[...]”

40.

Točka 7. tog istog priloga o djelomičnoj reviziji Dodatka D (CUV) glasi kako slijedi:

„[...]

Nadležnost: podijeljena.

Glasačka prava izvršava: Unija.

Preporučeno stajalište Unije: Izmjene članaka 2. i 9. trebaju se podržati jer se njima pojašnjavaju uloge vlasnika ili upravitelja i subjekta nadležnog za održavanje u skladu s pravom Unije [Direktiva 2008/110]. Međutim, prijedlog za izmjenu članka 7. koji je podnijela [Francuska Republika] u pogledu odgovornosti osobe koja je osigurala vozilo koje se koristi kao prijevozno sredstvo u slučaju štete uzrokovane kvarom vozila potrebno je dodatno analizirati u okviru Unije prije donošenja odluke u OTIF‑u. Stoga Unija ne može poduprijeti ovu izmjenu prijedloga na ovom Odboru za reviziju i predlaže odgađanje odluke do sljedeće Glavne skupštine kako bi se dodatno procijenilo ovo pitanje. Unija u odnosu na prijedlog [Savezne Republike Njemačke] za novi članak 1.a predstavljen OTIF‑u tijekom koordinacije Unije zauzima isto stajalište, tj. da se odgodi odluka do sljedeće Glavne skupštine kako bi se dodatno procijenilo to pitanje.

Dodatno preporučeno stajalište Unije: U dokumentu CR 25/7 ADD 1, stranica 6., na kraju stavka 8.a, dodati: „The amendment to Article 9, paragraph 3, first indent, does not affect the existing allocation of liabilities between ECM (subjekt nadležan za održavanje) and the keeper of the vehicles.”

41.

U točki 12. priloga pobijanoj odluci o djelomičnoj reviziji Dodatka E (CUI) navodi se kako slijedi:

„[...]

Nadležnost: podijeljena.

Glasačka prava izvršava: Unija.

Preporučeno usklađeno stajalište: izmjene treba odbiti. Izmjene koje je predložio CIT uključuju proširenje područja primjene CUI‑ja na domaće operacije, uvođenje ugovorno obvezujućih općih uvjeta i proširenje odgovornosti upravitelja infrastrukture za štetu. Moguće je da one zaslužuju dodatno razmatranje, ali s obzirom na to da se o njima nije raspravljalo ni na jednom unutarnjem forumu OTIF‑a prije Odbora za reviziju, njihov se utjecaj nije mogao detaljno procijeniti. Izmjena CUI‑ja (koji je trenutačno u skladu s pravom Unije) čini se preuranjenom na ovoj sjednici Odbora za reviziju bez odgovarajuće pripreme.”

42.

Komisija je na 25. sjednici Odbora za reviziju OTIF‑a predstavila stajalište Unije, kako je definirano u prilogu pobijanoj odluci, dok je Savezna Republika Njemačka podržala samostalno stajalište u pogledu prijedloga izmjena koji se odnose na članak 12. COTIF‑a, kao i na dodatke B (CIM), D (CUV) i E (CUI) (u daljnjem tekstu, zajedno: sporne izmjene) te je zahtijevala da sama izvršava glasačka prava u pogledu tih pitanja. Savezna Republika Njemačka glasovala je protiv prijedloga Unije o predloženim izmjenama članka 12. COTIF‑a i Dodatka D (CUV). Budući da ti prijedlozi nisu skupili potrebnu većinu, Odbor za reviziju OTIF‑a donio je predmetne izmjene.

43.

Komisija je potom Saveznoj Republici Njemačkoj uputila pismo opomene u pogledu njezina glasovanja na 25. sjednici Odbora za reviziju OTIF‑a kojim se protivila pobijanoj odluci.

44.

Savezna Republika Njemačka od Suda zahtijeva da poništi pobijanu odluku u dijelu u kojem se odnosi na sporne izmjene i da Vijeću naloži snošenje troškova.

45.

Vijeće od Suda zahtijeva da odbije tužbu i, podredno, da u slučaju poništenja pobijane odluke zadrži njezine učinke te da Saveznoj Republici Njemačkoj naloži snošenje troškova.

46.

Francuska vlada i vlada Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske intervenirale su u potporu zahtjevima Savezne Republike Njemačke, dok je Komisija intervenirala u potporu Vijeću.

47.

Sve su gore navedene stranke, osim Ujedinjene Kraljevine, sudjelovale na raspravi održanoj 25. listopada 2016.

48.

Ovaj predmet proizlazi iz spora između Savezne Republike Njemačke i Vijeća u pogledu odluke Vijeća o utvrđivanju stajališta koje treba usvojiti u ime Unije na sjednici Odbora za reviziju OTIF‑a u pogledu određenih izmjena COTIF‑a i njegovih dodataka.

49.

Savezna Republika Njemačka ističe tri tužbena razloga, od kojih se prvi temelji na povredi načela dodjeljivanja zbog nenadležnosti Unije, drugi na povredi obveze obrazlaganja i treći na povredi načela lojalne suradnje, povezano s načelom djelotvorne sudske zaštite.

50.

Ta ću tri tužbena razloga analizirati redom kojim ih ističe Savezna Republika Njemačka.

51.

U okviru svojeg prvog tužbenog razloga, Savezna Republika Njemačka tvrdi da, na temelju članka 91. i članka 218. stavka 9. UFEU‑a, Unija nije imala nadležnost za utvrđivanje stajališta koje treba usvojiti u ime Unije na 25. sjednici Odbora za reviziju OTIF‑a u pogledu predloženih izmjena dodataka B (CIM), D (CUV) i E (CUI).

52.

Člankom 13. stavkom 1. točkom (c) COTIF‑a osniva se Odbor za reviziju koji, u skladu s njegovim člankom 33. stavkom 4., odlučuje o prijedlozima kojima je cilj izmjena COTIF‑a ili njegovih dodataka ( 13 ).

53.

Izmjene o kojima je riječ u ovom predmetu uključene su na popis iz članka 33. COTIF‑a.

54.

Člankom 218. UFEU‑a uređuje se postupak pregovora i sklapanja sporazuma između Unije i trećih zemalja ili međunarodnih organizacija. Vijeće, kao institucija koja zastupa interes država članica, glavno je tijelo za donošenje odluka u tom postupku. U tom smislu, na temelju članka 218. stavka 2. UFEU‑a, Vijeće odobrava otvaranje pregovora (obično pregovara Komisija) ( 14 ), donosi pregovaračke smjernice ( 15 ), odobrava potpisivanje sporazuma ( 16 ) i sklapa ih ( 17 ). Tim se člankom također predviđa stupanj sudjelovanja Europskog parlamenta u obliku davanja suglasnosti u iscrpno navedenim slučajevima ( 18 ) ili, u suprotnom, u obliku savjetovanja ( 19 ). Što se tiče ostalog, Parlament se izvješćuje o svim fazama postupka ( 20 ). Vijeće tijekom čitavog postupka odlučuje kvalificiranom većinom ( 21 ), osim u točno određenim situacijama ( 22 ).

55.

Što se tiče izmjene sporazuma, općenito postoji paralelizam oblika jer je postupak izmjene sporazuma jednak postupku sklapanja sporazuma ( 23 ).

56.

Međutim, člankom 218. stavkom 9. UFEU‑a predviđa se, kao iznimka od tog općeg pravila, pojednostavnjeni postupak ( 24 ). Prema toj odredbi, uvedenoj u UFEU Ugovorom iz Amsterdama ( 25 ) te kako je izmijenjena Ugovorom iz Nice ( 26 ), Vijeće na prijedlog Komisije donosi odluku o utvrđivanju stajališta koja u ime Unije treba donijeti tijelo osnovano na temelju sporazuma kada je to tijelo pozvano donositi akte koji proizvode pravne učinke, uz iznimku akata kojima se dopunjuje ili mijenja institucionalni okvir sporazuma ( 27 ).

57.

Konačno, napominjem da, što se tiče izmjene sporazuma, članak 218. stavak 7. UFEU‑a ( 28 ) predstavlja odstupanje od članka 218. stavka 9. UFEU‑a. Ta prva odredba takoreći predstavlja pojednostavnjeni postupak u odnosu na pojednostavnjeni postupak ( 29 ), međutim, navedena se odredba ne može primijeniti u ovom slučaju.

58.

U ovom slučaju, Vijeće je na prijedlog Komisije donijelo odluku o utvrđivanju stajališta koje u ime Unije treba donijeti Odbor za reviziju (odnosno tijelo osnovano na temelju COTIF‑a). To je tijelo pozvano donositi akte koji proizvode pravne učinke jer je njihov cilj izmjena COTIF‑a i njegovih priloga. Štoviše, kao što ćemo potanko vidjeti u daljnjem tekstu, predviđene izmjene ne utječu na institucionalni okvir COTIF‑a ( 30 ). Prema tome, te su izmjene obuhvaćene područjem primjene članka 218. stavka 9. UFEU‑a.

59.

Glavni predmet stoga je u potpunosti obuhvaćen područjem primjene te odredbe. Čak bih rekao da predstavlja jednu od „standardnih situacija” predviđenih pojednostavljenim postupkom, koji je uspostavljen tom odredbom ( 31 ).

60.

Vrlo je očito da svaka izmjena sporazuma u skladu s postupkom iz članka 218. stavka 9. UFEU‑a pretpostavlja postojanje nadležnosti Unije.

61.

To nas dovodi do sustava nadležnosti koji je uspostavljen Ugovorima ( 32 ).

62.

Na temelju članka 5. stavka 1. prve rečenice UEU‑a, granice nadležnosti Unije uređene su načelom dodjeljivanja. U skladu s člankom 5. stavkom 2. UEU‑a, Unija djeluje samo u granicama nadležnosti koje su joj države članice dodijelile Ugovorima kako bi postigla njima određene ciljeve. Nadležnosti koje Ugovorima nisu dodijeljene Uniji, zadržavaju države članice ( 33 ).

63.

Načelo dodjeljivanja primjenjuje se na unutarnju nadležnost, kao i na vanjsku nadležnost.

64.

Nadležnost Unije dodjeljuje se UFEU‑om. U tom pogledu, navedeni ugovor sadržava različite pravne osnove na temelju kojih se Unija ovlašćuje djelovati, kao što je u području prometa članak 91. UFEU‑a, na koji ću se vratiti kasnije.

65.

Točnije, što se tiče vanjske nadležnosti, odnosno sposobnosti Unije (koja uživa pravnu sposobnost na temelju članka 335. UFEU‑a) da sklapa sporazume s trećim zemljama ili međunarodnim organizacijama, Ugovorom iz Lisabona prvi se put u povijesti Unije ( 34 ) sažeto pojašnjavaju ( 35 ) slučajevi u kojima Unija ima takvu nadležnost. Člankom 216. stavkom 1. UFEU‑a predviđa se vanjska nadležnost Unije u četirima slučajevima, koja više‑manje potvrđuju sudsku praksu Suda u pogledu vanjske nadležnosti ( 36 ).

66.

Na temelju članka 216. stavka 1. UFEU‑a, Unija može sklopiti sporazum s jednom ili više trećih zemalja ili međunarodnih organizacija (1) ako se tako predviđa Ugovorima ( 37 ) ili ako je sklapanje sporazuma (2) ( 38 ) potrebno radi postizanja nekog od ciljeva iz Ugovorâ ( 39 ), u okviru politika Unije, (3) ili ako je to predviđeno nekim pravno obvezujućim aktom Unije ( 40 ) (4) ili bi moglo utjecati na zajednička pravila ili promijeniti njihovo područje primjene ( 41 ).

67.

Već se ovdje može primijetiti da drugi i četvrti slučaj predstavljaju nadležnost koja se, prije stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona, obično nazivala „prešutnom” nadležnošću.

68.

U članku 216. stavku 1. UFEU‑a nema odgovora na pitanje je li vanjska nadležnost isključiva ili podijeljena, i to s pravom. Na to ću se pitanje vratiti malo kasnije.

69.

Kategorije i područja nadležnosti Unije od stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona detaljno su pojašnjena u glavi I. („Kategorije i područja nadležnosti Unije”) u dijelu prvom UFEU‑a, naslovljenom „Načela”.

70.

Najprije, na temelju članka 2. stavka 1. UFEU‑a, kada je Ugovorima Uniji u određenom području dodijeljena isključiva nadležnost, samo Unija može donositi i usvajati pravno obvezujuće akte. Suprotno tome, u skladu s člankom 2. stavkom 2. UFEU‑a, kada je Ugovorima Uniji u određenom području dodijeljena nadležnost koju ona dijeli s državama članicama, pravno obvezujuće akte u tom području mogu donositi i usvajati Unija i države članice.

71.

Ta posljednja odredba sadrži načelo prvenstva, pri čemu se u njoj navodi da države članice svoju nadležnost izvršavaju u mjeri u kojoj Unija nije izvršila svoju nadležnost te da svoju nadležnost ponovno izvršavaju u mjeri u kojoj je Unija odlučila prestati izvršavati svoju nadležnost.

72.

To se načelo primjenjuje na unutarnju i vanjsku nadležnost ( 42 ).

73.

Nadalje, člancima 3. do 6. UFEU‑a utvrđuju se različite vrste nadležnosti kojima Unija raspolaže ovisno o područjima djelovanja. Članak 3. UFEU‑a, na koji ću se detaljnije osvrnuti u nastavku, odnosi se na isključivu nadležnost, u članku 4. UFEU‑a predviđa se da je podijeljena nadležnost „zadana” ( 43 ) te se navode glavna područja u kojima se primjenjuje podijeljena nadležnost između Unije i država članica ( 44 ) (u njemu je promet izričito naveden) ( 45 ), članak 5. odnosi se na koordinaciju ekonomskih politika unutar Unije, a člankom 6. UFEU‑a propisuje se nadležnost Unije „za poduzimanje djelovanja kojima se podupiru, koordiniraju ili dopunjuju djelovanja država članica” u određenim područjima, kao što su zaštita i poboljšanje zdravlja ljudi te industrija.

74.

Vratimo se na članak 3. UFEU‑a U toj se odredbi iscrpno navode područja u kojima Unija ima isključivu nadležnost. U stavku 1. tog članka navode se područja u kojima Unija ima isključivu (izričitu) nadležnost, a to su carinska unija, utvrđivanje pravila o tržišnom natjecanju potrebnih za funkcioniranje unutarnjeg tržišta, monetarna politika za države članice čija je valuta euro, očuvanje morskih bioloških resursa u okviru zajedničke ribarstvene politike i zajednička trgovinska politika.

75.

Člankom 3. stavkom 2. UFEU‑a predviđa se da Unija ima i isključivu nadležnost za sklapanje međunarodnog sporazuma (1) kada je njegovo sklapanje predviđeno zakonodavnim aktom Unije ili (2) ako je takav sporazum potreban kako bi Uniji omogućio izvršavanje njezine unutarnje nadležnosti ili (3) u mjeri u kojoj bi njegovo sklapanje moglo utjecati na zajednička pravila ili izmijeniti njihov opseg. Valja istaknuti da se, suprotno članku 3. stavku 1. UFEU‑a, stavak 2. te odredbe ograničava na vanjsku nadležnost Unije time što se u njemu upućuje na „sklapanje međunarodnog sporazuma”.

76.

Suprotno tome, ako Unija dijeli nadležnost, tada i ona i države članice mogu djelovati.

77.

Međutim, kada i ako Unija izvrši svoju podijeljenu vanjsku nadležnost, države članice više ne mogu djelovati ( 46 ). Države članice svoju nadležnost izvršavaju samo u onoj mjeri u kojoj Unija ne izvršava svoju nadležnost ( 47 ). Ako Unija izvršava svoju podijeljenu vanjsku nadležnost, ona djeluje sama ( 48 ). Izvršavanje podijeljene nadležnosti stoga sadrži element isključivosti jer države članice tada više ne mogu djelovati. U takvoj se situaciji primjenjuje načelo prvenstva, utvrđeno u članku 2. stavku 2. UFEU‑a ( 49 ).

78.

Pitanje trenutka i načina na koji će Unija izvršiti tu nadležnost ponajprije je političko pitanje ( 50 ), koje je obuhvaćeno postupkom iz članka 218. UFEU‑a ( 51 ).

79.

Valja istaknuti razliku između isključive nadležnosti u smislu članka 3. UFEU‑a i podijeljene nadležnosti koju je Unija odlučila izvršiti. Stoga, na temelju članka 2. stavka 2. treće rečenice UFEU‑a, države članice svoju nadležnost ponovno izvršavaju u mjeri u kojoj je Unija odlučila prestati izvršavati svoju nadležnost. Ta se odredba primjenjuje samo na podijeljenu nadležnost.

80.

Prema tome, što se tiče odnosa između članka 216. stavka 1. i članka 3. stavka 2. UFEU‑a, valja istaknuti da se prva odredba odnosi na postojanje vanjske nadležnosti, dok se u drugoj rješava pitanje je li takva vanjska nadležnost (koja postoji na temelju članka 216. stavka 1. UFEU‑a) isključiva ( 52 ).

81.

Prema mojem mišljenju, to jasno proizlazi iz teksta tih dviju odredbi kao i iz njihovih položaja u UFEU‑u. Iz toga također proizlazi da je tekst, a stoga i područje primjene članka 216. stavka 1. UFEU‑a, opširniji od teksta članka 3. stavka 2. UFEU‑a. Samo su neke od nadležnosti navedenih u članku 216. stavku 1. UFEU‑a isključive nadležnosti na temelju članka 3. stavka 2. UFEU‑a ( 53 ).

82.

Stoga najprije valja utvrditi postojanje nadležnosti Unije, na temelju članka 216. stavka 1. UFEU‑a, po potrebi u vezi s drugim odredbama UFEU‑a, a tek onda razmotriti pitanje naravi te nadležnosti, osobito pitanje je li ta nadležnost isključiva na temelju članka 3. stavka 2. UFEU‑a ili je jednostavno podijeljena. Sud slijedi isti taj pristup ( 54 ).

83.

Valja istaknuti da ne treba miješati pitanje nadležnosti, isključive ili podijeljene, s pitanjem mješovitog sporazuma, odnosno sporazuma s trećom zemljom ili više trećih zemalja ili s međunarodnom organizacijom, čije su članice istodobno i Unija i države članice.

84.

Naime, kao što je istaknuo nezavisni odvjetnik N. Wahl u svojem mišljenju u postupku za donošenje mišljenja 3/15 ( 55 ), „[i]zbor između mješovitog sporazuma i isključivo Unijina sporazuma, kada predmet sporazuma spada u područje podijeljene nadležnosti […], općenito je predmet koji ulazi u diskrecijsku ovlast zakonodavca Unije.

85.

Pravom Unije zahtijeva se sklapanje mješovitog sporazuma jedino u slučaju kada je jedan dio tog sporazuma u nadležnosti Unije, a neki drugi dio u isključivoj nadležnosti država članica, a da nijedan od tih dijelova nije sporedan u odnosu na drugi ( 56 ).

86.

Slično tome, izmjene mješovitog sporazuma, kao što je sporazum u ovom slučaju, slijede isto načelo. Ako, primjerice, Unija odluči s obzirom na te izmjene izvršiti svoju nadležnost u području podijeljene nadležnosti, tada više ne mogu odlučivati države članice, već Unija.

87.

Sporazum o pristupanju odražava tu stvarnost. Na temelju članka 6. stavka 2. tog sporazuma, u pogledu odluka o pitanjima u kojima Unija dijeli nadležnost sa svojim državama članicama, glasuju ili Unija ili njezine države članice. Prema tome, kada Unija jednom odluči izvršiti svoju podijeljenu vanjsku nadležnost, samo ona glasuje unutar OTIF‑a.

88.

Stranke ne osporavaju da je, na temelju članka 4. stavka 2. točke (g) UFEU‑a, u pogledu mjera koje se odnose na prometnu politiku unutar Unije, nadležnost podijeljena između Unije i država članica te da, u slučaju podijeljene nadležnosti, iz članka 2. stavka 2. UFEU‑a proizlazi da i Unija i države članice mogu donositi i usvajati pravno obvezujuće akte te da države članice izvršavaju svoju nadležnost samo u onoj mjeri u kojoj Unija nije izvršila svoju nadležnost.

89.

K tome, stranke se slažu ( 57 ) da, s jedne strane, Unija na temelju članka 91. stavka 1. UFEU‑a ima unutarnju nadležnost za donošenje odredbi u područjima koja se odnose na privatno prijevozno pravo u pogledu željezničkih prijevoznika, odnosno (privatno) pravo u području prijevoza robe, pravo ugovora o zakupu ili ugovora o davanju vozila na korištenje, kao i pravo ugovora o korištenju željezničke infrastrukture te da, s druge strane, Unija još nije iskoristila takvu nadležnost.

90.

Zanimljivo je da Vijeće u spornim točkama pobijane odluke navodi da se radi o podijeljenoj nadležnosti, dok u odgovoru na tužbu tvrdi da Unija ima isključivu nadležnost.

91.

Savezna Republika Njemačka tvrdi da je, u smislu vanjskog djelovanja, prometna politika obuhvaćena podijeljenom nadležnošću između Unije i država članica, osim u slučajevima iz članka 3. stavka 2. UFEU‑a, u kojima je vanjska nadležnost Unije isključiva.

92.

Kako bi se osiguralo da Unija ima nadležnost, u skladu s člankom 218. stavkom 9. UFEU‑a, za donošenje odluke o utvrđivanju stajališta koje u ime Unije treba usvojiti pri međunarodnom tijelu, kada je cilj akta koji je donijelo takvo tijelo izmjena odredbi mješovitog sporazuma, prema mišljenju Savezne Republike Njemačke, valja provjeriti odnose li se izmjene na odredbe sporazuma koje su obuhvaćene nadležnošću Unije. U slučaju nepostojanja takve nadležnosti, ne može se donijeti nikakva odluka o utvrđivanju stajališta Unije. Savezna Republika Njemačka smatra da je u svrhu te provjere važno znati ima li odluka predmetnog međunarodnog tijela izravan utjecaj na pravnu stečevinu Unije i, stoga, postoje li zajednička pravila koja bi se mogla povrijediti ili čiji bi se opseg mogao izmijeniti zbog predmetne odluke. Postojanje takve opasnosti pretpostavlja, prema mišljenju Savezne Republike Njemačke, da su izmjene odredbi međunarodnog sporazuma obuhvaćene područjem u kojem je Unija već donijela zajednička pravila. Savezna Republika Njemačka u tom se pogledu poziva na predmet povodom kojeg je donesena presuda AETR ( 58 ).

93.

Vijeće, koje podupire Komisija, ističe da vanjsko djelovanje Unije nije ograničeno na područja koja su već predmet unutarnjih odredbi Unije. Vijeće tvrdi da, u pogledu vanjskog djelovanja, Unija također može djelovati kada predmetna područja još nisu ili su tek djelomično predmet propisa na razini Unije, koji se stoga ne mogu dovesti u pitanje. Vijeće smatra da međunarodni sporazum može sklopiti sama Unija na način da se u području vanjskog djelovanja pozove na „potencijalnu” nadležnost.

94.

Za razliku od Savezne Republike Njemačke, Vijeće smatra da se, u području obuhvaćenom podijeljenom nadležnošću, stajalište koje treba usvojiti u ime Unije pri tijelu osnovanom međunarodnim sporazumom može utvrditi putem odluke donesene u skladu s člankom 218. stavkom 9. UFEU‑a jer je takvo stajalište u interesu Unije, čak i ako ne postoje zajednička pravila koja se odnose na predmetno područje. U takvom se slučaju radi o izvršavanju podijeljene vanjske nadležnosti koja je, u skladu s Protokolom (br. 25) o izvršavanju podijeljene nadležnosti koji je priložen UEU‑u i UFEU‑u ( 59 ), ograničena na određene dijelove obuhvaćene pravnim aktom Unije.

95.

U ovom je slučaju Unija odabrala izvršiti svoju vanjsku nadležnost u području prometa kako bi postala ugovorna stranka COTIF‑a, pri čemu je pojasnila opseg i narav svoje nadležnosti u područjima za koja je preuzela nadležnost, kao što to potvrđuju upućivanje na članak 91. UFEU‑a u prvom pozivanju Odluke 2013/103 te izjava koja se odnosi na nadležnost Unije priložena toj istoj odluci. Ta izjava, na temelju koje bi se moglo smatrati da je prijenos podijeljenih nadležnosti podređen postojanju odredbi Unije, zapravo ne isključuje mogućnost ponovnog prijenosa podijeljene nadležnosti u okviru COTIF‑a.

96.

Najprije valja analizirati ima li Unija u ovom slučaju vanjsku nadležnost na temelju članka 216. stavka 1. UFEU‑a.

97.

Kao što sam već naveo, u drugom slučaju iz članka 216. stavka 1. UFEU‑a Unija se ovlašćuje da sklapa sporazume s jednom ili više trećih zemalja ili međunarodnih organizacija ako je sklapanje sporazuma „potrebno radi postizanja nekog od ciljeva iz Ugovorâ, u okviru politika Unije”.

98.

U ovom slučaju, predmetna konvencija doista je obuhvaćena politikom Unije ( 60 ) s obzirom na to da je promet predmet glave VI. dijela trećeg UFEU‑a. Na temelju članka 90. UFEU‑a, u pitanjima koja uređuje ta glava, ciljevi Ugovorâ ostvaruju se u okviru zajedničke prometne politike. Točnije, iz članka 91. stavka 1. UFEU‑a proizlazi da Unija ima (unutarnju) nadležnost za utvrđivanje te prometne politike. Štoviše, na temelju članka 100. stavka 1. UFEU‑a, odredbe iz glave VI. primjenuju se, inter alia, na željeznički promet.

99.

Nadalje, iz sudske prakse Suda proizlazi da se člankom 91. stavkom 1. i člankom 80. stavkom 1. UFEU‑a predviđa ovlast djelovanja Unije u području prometa ( 61 ).

100.

U širem smislu, prometna politika neraskidivo je povezana s politikom unutarnjeg tržišta. Ne samo da prometna politika izravno pridonosi ostvarivanju politike unutarnjeg tržišta već se samim UFEU‑om predviđa da određeni aspekti prijevoza kao takvi predstavljaju posebnu kategoriju usluga ( 62 ).

101.

Što se tiče kriterija potrebe u drugom slučaju iz članka 216. stavka 1. UFEU‑a ( 63 ), prema mojem bi ga mišljenju trebalo široko tumačiti ( 64 ). Nadležne političke institucije u tom pogledu raspolažu širokom marginom prosudbe. Kriterij potrebe može se čak smatrati jednostavnom deklaratornom potvrdom načela supsidijarnosti ( 65 ) i proporcionalnosti ( 66 ).

102.

U svakom slučaju, prema mojem razumijevanju drugog slučaja iz članka 216. stavka 1. UFEU‑a, kriterij potrebe predstavlja kriterij koji prije svega služi isključivanju vanjske nadležnosti Unije u slučajevima u kojima vanjsko djelovanje Unije ne omogućava postizanje ciljeva UFEU‑a.

103.

To ovdje nije slučaj. Naime, sporne izmjene dio su ostvarivanja ciljeva UFEU‑a u okviru prometne politike.

104.

Sada se postavlja pitanje ima li Unija vanjsku nadležnost kada su zahtjevi drugog slučaja iz članka 216. stavka 1. UFEU‑a ispunjeni ili valja ispuniti druge zahtjeve. Ima li tada Unija vanjsku nadležnost a da se ne zahtijeva postojanje prethodnog unutarnjeg propisa?

105.

Mislim da ima.

106.

Tekst drugog slučaja iz članka 216. stavka 1. UFEU‑a, koji izrazito podsjeća na tekst članka 352. stavka 1. UFEU‑a ( 67 ), što se može objasniti činjenicom da se sudskom praksom Suda koja je prethodila donošenju Ugovora iz Lisabona „u određenom smislu […] u područje vanjske nadležnosti [Unije] prenijela logika na kojoj se temelji članak [352. UFEU‑a]” ( 68 ), jasan je i ne ostavlja nikakvog prostora sumnji. Ta se odredba odnosi na ciljeve iz Ugovorâ, u okviru politika Unije ( 69 ). Ne zahtijeva se nikakav prethodni unutarnji propis. U odredbama UFEU‑a, tek se u fazi određivanja vanjske nadležnosti (utvrđene na temelju članka 216. stavka 1. UFEU‑a) postavlja pitanje unutarnjeg propisa, istaknuto u drugom slučaju iz članka 3. stavka 2. UFEU‑a ( 70 ) te se čak ni tada ne zahtijeva prethodni unutarnji propis ( 71 ).

107.

K tome, iz sudske prakse Suda ne proizlazi nikakav zahtjev koji se odnosi na prethodni unutarnji propis. Svaki put kad se postavljalo pitanje prethodnog unutarnjeg propisa, nije se radilo o utvrđivanju postojanja vanjske nadležnosti, već o određivanju vanjske nadležnosti kao nadležnosti koja jest ili nije isključiva ( 72 ).

108.

Osim toga, iz presude Kramer i dr. ( 73 ) proizlazi da samo postojanje unutarnje nadležnosti podrazumijeva vanjsku nadležnost, čak i ako unutarnje mjere (još) nisu donesene ( 74 ).

109.

U mišljenju 2/00 ( 75 ) Sud se izjasnio o izboru odgovarajućeg pravnog temelja za akt kojim je Vijeće predložilo zaključivanje Kartagenskog protokola o biološkoj sigurnosti. To je pitanje podijelilo Komisiju s jedne strane te Vijeće i države članice s druge strane. Dok je, prema mišljenju Komisije, taj protokol na temelju članka 207. UFEU‑a u biti obuhvaćen područjem primjene zajedničke trgovinske politike, odnosno isključivom vanjskom nadležnošću Unije, prema mišljenju Vijeća i država članica, taj je protokol na temelju članka 192. stavka 1. UFEU‑a obuhvaćen politikom zaštite okoliša, odnosno (također) vanjskom nadležnošću, ali podijeljenom.

110.

Prema mišljenju Suda, zaključivanje Kartagenskog protokola u ime Unije trebalo se temeljiti na jedinstvenoj pravnoj osnovi koja je svojstvena politici zaštite okoliša, odnosno na članku 192. stavku 1. UFEU‑a ( 76 ). Sud je nastavio, upućujući na presudu AETR ( 77 ) da još „valja […] ispitati ima li [Unija] na temelju članka [192. UFEU‑a] isključivu nadležnost[ ( 78 )] za zaključivanje protokola zbog postojanja akata sekundarnog prava koji su doneseni u okviru [Unije], kojima su obuhvaćena pitanja biološke sigurnosti i koji bi mogli biti dovedeni u pitanje u slučaju sudjelovanja država članica u postupku zaključivanja navedenog protokola ( 79 )”. Sud je smatrao da, u ovom slučaju, usklađivanje provedeno na unutarnjoj razini u području primjene Kartagenskog protokola tek djelomično obuhvaća takvo područje te je zaključio da Unija i njezine države članice imaju podijeljenu nadležnost za zaključivanje protokola ( 80 ).

111.

Sud je stoga najprije utvrdio postojanje nadležnosti, a zatim razmotrio pitanje njezine isključivosti. Tek je nakon toga ispitao postojanje akata sekundarnog prava. Stoga iz mišljenja 2/00 ( 81 ) proizlazi da je postojanje podijeljene vanjske nadležnosti neovisno o postojanju akata sekundarnog prava, a stoga i o izvršavanju unutarnje nadležnosti.

112.

Nadalje, iz predmeta u kojima su donesene presude Komisija/Francuska ( 82 ) i Komisija/Irska ( 83 )proizlazi da Unija može sklapati međunarodne sporazume čak i ako određena područja obuhvaćena tim sporazumima još nisu ili su tek djelomično predmet propisa na razini Unije, propisa koji se stoga ne može dovesti u pitanje.

113.

Ta su se tri predmeta ( 84 ) odnosila na vanjsku nadležnost Unije u području okoliša, odnosno nadležnost koja je podijeljena. Činjenica da je bila riječ o izričitoj vanjskoj nadležnosti na temelju članka 192. i članka 191. stavka 1. UFEU‑a ( 85 ), a ne o – kao što je to slučaj u članku 91. UFEU‑a, u vezi s drugim slučajem iz članka 216. stavka 1. UFEU‑a – o implicitnoj vanjskoj nadležnosti, ni u kojem pogledu ne mijenja utvrđenje iz prethodne točke, suprotno tvrdnjama Savezne Republike Njemačke. Implicitna nadležnost nije ništa manje valjana od eksplicitne nadležnosti.

114.

Nadalje, izrazito sam svjestan činjenice da su okolnosti predmeta u kojima su donesene navedene presude Komisija/Francuska i Komisija/Irska bile različite od onih u ovom predmetu jer se prije svega radilo o tome da je Sud ispitivao svoju vlastitu nadležnost za tumačenje odredbi mješovitog sporazuma i za odlučivanje u sporu koji se odnosi na poštovanje tih odredbi. To, međutim, ne mijenja ništa u pogledu utvrđenja Suda u tim predmetima. Okolnosti mogu biti različite, no pravo ne može. Ta su se dva predmeta odnosila na vanjsku nadležnost Unije u području okoliša, odnosno nadležnost koja je u načelu podijeljena.

115.

Utvrđenja Suda u predmetima Komisija/Francuska i Komisija/Irska stoga se mogu prenijeti i na ovaj predmet ( 86 ).

116.

Tumačenje drugog slučaja iz članka 216. stavka 1. UFEU‑a koje predlažem ne znači da političke institucije Unije imaju neograničenu diskrecijsku ovlast.

117.

Kao prvo, te institucije imaju obvezu obrazlaganja na temelju članka 296. stavka 2. UFEU‑a. Tu ću točku detaljnije pojasniti u okviru ispitivanja drugog tužbenog razloga koji je istaknula Savezna Republika Njemačka.

118.

Kao drugo, u slučaju da te institucije izvršavaju podijeljenu nadležnost, moraju djelovati u skladu s načelom supsidijarnosti, utvrđenim u članku 5. stavku 3. UEU‑a. To se načelo primjenjuje na izvršavanje svake podijeljene nadležnosti, unutarnje ili vanjske ( 87 ).

119.

S obzirom na ta razmatranja, Unija ima vanjsku nadležnost na temelju odredbi iz članka 91. kao i drugog slučaja iz članka 216. stavka 1. UFEU‑a. Prethodno sam utvrdio da su, u okviru politika Unije, predmetne mjere dio ostvarivanja ciljeva Ugovorâ. Vijeće je izvršilo tu nadležnost. Iz toga slijedi da, u skladu s člankom 2. stavkom 2. drugom rečenicom UFEU‑a, Savezna Republika Njemačka više ne može izvršavati svoju podijeljenu nadležnost.

120.

Prema tome, Vijeće nije povrijedilo načelo dodjeljivanja iz članka 5. stavka 2. UEU‑a te stoga prvi tužbeni razlog treba odbiti.

121.

S obzirom na to da predlažem njegovo odbijanje, ispitivanje prvog tužbenog razloga ovdje bi trebalo zaključiti. Svoju ću analizu unatoč tome nastaviti u slučaju da bi Sud također želio pojašnjenja u pogledu pitanja ima li, u ovom slučaju, Unija također isključivu vanjsku nadležnost.

122.

Valja ispitati ima li Unija isključivu vanjsku nadležnost na temelju članka 3. stavka 2. UFEU‑a.

123.

U nedostatku odgovarajuće odredbe u zakonodavnom aktu Unije, prvi slučaj iz članka 3. stavka 2. UFEU‑a treba izravno odbiti.

124.

Isto vrijedi i za drugi slučaj iz tog članka koji, prema mojem mišljenju, nije primjenjiv jer iz spisa ni u kojem slučaju ne proizlazi da je donošenje odluke Vijeća „[potrebno] kako bi [Uniji] omogući[l]o izvršavanje [njezine] unutarnje nadležnosti”. U ovom se slučaju stoga ne radi o „slučaju iz mišljenja 1/76 ( 88 )”.

125.

Stoga preostaje treći slučaj iz članka 3. stavka 2. UFEU‑a.

126.

Postavlja se sljedeće pitanje: kako treba tumačiti tekst „u mjeri u kojoj bi sklapanje [međunarodnog sporazuma] moglo utjecati na zajednička pravila ili izmijeniti njihov opseg” iz članka 3. stavka 2. UFEU‑a?

127.

Taj tekst odgovara onome kojim je Sud u točki 22. presude AETR ( 89 ) definirao narav međunarodnih obveza koje države članice ne smiju preuzeti izvan okvira institucija Unije s obzirom na to su zajednička pravila Unije donesena kako bi se ostvarili ciljevi UFEU‑a ( 90 ). Prema tome, taj tekst treba tumačiti s obzirom na pojašnjenja Suda u navedenoj presudi AETR i u sudskoj praksi koja proizlazi iz te presude ( 91 ).

128.

Kako, prema tome, treba tumačiti tekst „moglo utjecati na zajednička pravila ili izmijeniti njihov opseg”?

129.

Tekst članka 3. stavka 2. UFEU‑a podrazumijeva da u području obuhvaćenom međunarodnim sporazumom već trebaju postojati pravila Unije. U nedostatku takvih pravila, teško se može zamisliti kako bi sklapanje sličnog sporazuma moglo utjecati na pravila Unije ili izmijeniti njihov opseg ( 92 ). „Zajednička pravila” u smislu te odredbe prema mojem su mišljenju nužno odredbe sekundarnog prava Unije, a ne i odredbe Ugovorâ, iz jednostavnog razloga što je cilj tih tekstova, u grubim crtama, kodifikacija sudske prakse koja proizlazi iz presude AETR ( 93 ).

130.

Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, postoji rizik da međunarodne obveze mogu utjecati na zajednička pravila Unije ili izmijeniti njihov opseg, koji je takav da opravdava isključivu vanjsku nadležnost Unije, kada te obveze ulaze u područje primjene navedenih pravila ( 94 ). Utvrđivanje takvog rizika ne pretpostavlja potpunu podudarnost područja obuhvaćenog međunarodnim obvezama i područja obuhvaćenog propisima Unije ( 95 ). Na opseg zajedničkih pravila Unije mogu utjecati ili ga mogu izmijeniti takve obveze također kada te obveze ulaze u područje koje je već velikim dijelom obuhvaćeno takvim pravilima ( 96 ).

131.

Sud je osim toga istaknuo da se postojanje nadležnosti Unije, koja je k tome isključive naravi, mora temeljiti na zaključcima iz cjelovite i konkretne analize odnosa koji postoji između predviđenog međunarodnog sporazuma i prava Unije koje je na snazi. U toj se analizi moraju uzeti u obzir područja obuhvaćena i pravilima Unije i odredbama predviđenog sporazuma, predvidljive perspektive njihova razvoja, kao i narav te sadržaj tih pravila i odredbi, kako bi se provjerilo mogu li se predmetnim sporazumom povrijediti jedinstvena i dosljedna primjena pravila Unije i dobro funkcioniranje sustava koji se njima uspostavlja ( 97 ).

132.

Ovaj predmet valja analizirati s obzirom na te elemente.

133.

Sporne se izmjene odnose na područje privatnog ugovornog prava u području željezničkog prijevoza robe i osoba. Među strankama nije sporno da to područje još nije bilo predmet zakonodavstva Unije.

134.

U tom pogledu, Vijeće ne osporava nepostojanje cjelovitog i dosljednog zakonodavstva Unije u pogledu privatnog prava u području prometa. Međutim, Vijeće smatra da se spornim izmjenama mogu povrijediti druge odredbe Unije, uglavnom iz „Priloga III.” ( 98 ) Odluci 2013/103, i da su stoga obuhvaćene isključivom nadležnošću Unije.

135.

Prijedlozima izmjene članka 6. i članka 6.a Dodatka B (CIM) predviđa se uvođenje elektroničkog teretnog lista.

136.

Savezna Republika Njemačka ističe da u tom pogledu u pravu Unije ne postoji nijedna odredba u području prijevoza robe. U tim okolnostima, izmjena Dodatka B (CIM) ne može utjecati ni na jednu odredbu prava Unije. Neizravan učinak tih izmjena na određene odredbe Unije u carinskom području ili području veterine, koja su obuhvaćena javnim pravom, nije dostatan za utvrđivanje utjecaja na pravo Unije. U svakom slučaju, člankom 2. Dodatka B (CIM), iz kojeg proizlazi da odredbe carinskog prava i odredbe vezane uz zaštitu životinja ostaju neizmijenjene, isključuje se bilo kakav neizravan učinak na odredbe Unije koje se odnose na ta područja. Nadalje, predmetne izmjene ne utječu na pravo stranaka da se dogovore u pogledu upotrebe teretnog lista u papirnatom obliku.

137.

Vijeće ističe da će uvođenje elektroničkog teretnog lista utjecati na pojednostavljeni postupak za carinski željeznički provoz iz članaka 414. do 419. Uredbe br. 2454/93 i, konkretnije, na formalnosti predviđene člankom 412., člankom 416. stavkom 1. te člankom 419. stavcima 1. i 2. te uredbe, kao i člankom 94. Uredbe br. 2913/92. Naime, korištenje elektroničkog teretnog lista dovelo bi do nemogućnosti odabira pojednostavljenog carinskog postupka te bi, posljedično, znatno otežalo carinski nadzor. K tome, uvođenje tog lista također bi utjecalo na zakonodavstvo u području zaštite životinja i fitosanitarne zaštite, odnosno na Direktivu 97/78/EZ ( 99 ), na Direktivu 2000/29/EZ ( 100 ) i Uredbu br. 136/2004 kojima se općenito predviđa upotreba pratećih dokumenata u papirnatom obliku. Nadalje, nastanak članka 6. stavka 7. Dodatka B (CIM) također bi pokazao izravnu vezu između teretnog lista CIM i carinskog zakonodavstva Unije. Stoga bi se izmjenom članka 6. i uvođenjem članka 6.a u Dodatak B (CIM) mogle povrijediti odredbe prava Unije.

138.

Prema mišljenju Vijeća, argument Savezne Republike Njemačke, prema kojem ne bi bilo utjecaja na odredbe prijevoznog prava iz Priloga Odluci 2013/103, ne može se prihvatiti. Osim što taj prilog ne sadržava iscrpan popis akata Unije koji se odnose na predmete kojima se bavi COTIF, sudskom praksom Suda ne zahtijeva se da pravila Unije, koja bi se mogla povrijediti, budu dio jednog te istog instrumenta Unije.

139.

Stoga Vijeće tvrdi da Unija ima isključivu nadležnost u pogledu predloženih izmjena Dodatka B (CIM).

140.

Na temelju prethodno navedene sudske prakse o isključivoj vanjskoj nadležnosti Unije kojom se tumači članak 3. stavak 2. UFEU‑a, ne vidim kako bi u ovom slučaju predložene izmjene Dodatka B (CIM) „mogl[e] utjecati na zajednička pravila ili izmijeniti njihov opseg”.

141.

Dodatak B (CIM) odnosi se na ugovor o međunarodnom željezničkom prijevozu robe (CIM), odnosno ugovor između pošiljatelja robe i željezničkog prijevoznika. Takav ugovor mora biti potvrđen „teretnim listom” u jedinstvenom obliku, kojim se prati svaka pošiljka. Teretni list osobito sadržava detaljne podatke o putovanju i poslanoj robi. U carinskom postupku Unije, teretni list zamjenjuje provoznu deklaraciju koja je inače potrebna za svu robu u provozu Zajednice ( 101 ). Iako se u uredbi o provedbi Carinskog zakonika izričito navodi teretni list CIM, to se pojednostavljenje u praksi ( 102 ) primjenjuje, kao što to ističe Savezna Republika Njemačka, što Vijeće ne osporava, i na teretne listove koji su uređeni drugim međunarodnim sporazumima.

142.

Predloženom izmjenom želi se uvesti novi članak 6.a u Dodatak B (CIM) s ciljem određivanja, među ostalim, zahtjeva primjenjivih na elektroničke teretne listove. Već se i sad, na temelju članka 6. stavka 9. Dodatka B (CIM), „[t]eretni list i njegov duplikat mogu [...] ispostaviti elektroničkim zapisivanjem podataka koji se mogu pretvoriti u čitljive pisane simbole” ( 103 ). Stoga već postoji mogućnost upotrebe teretnog lista u elektroničkom obliku, iako nije određen nikakav standard. Uredba br. 2913/92 ne sadržava odredbe o upotrebi tog elektroničkog lista. Samo se članak 233. stavak 4. te uredbe odnosi na pitanje „elektroničkih dokumenata” općenito. Tom se odredbom određuje samo da bi, načelno, upotreba elektroničkih dokumenata trebala biti moguća. Suprotno tome, u toj se odredbi uopće ne upućuje ni na kakav format teretnog lista.

143.

Izmjena koja se predlaže uvođenjem članka 6.a u Dodatak B (CIM), odnosno propisivanje elektroničkog oblika kao norme za teretni list, nema izravnog utjecaja na odvijanje carinskog postupka. Iako se Vijeće u tom pogledu poziva na to da u sadašnjem stanju prava Unije nadležna tijela neće prihvaćati elektroničke listove, valja utvrditi da je dovoljno ispisati elektronički dokument kako bi se postupilo u skladu s carinskim postupkom.

144.

Stoga ne može biti riječ o isključivoj nadležnosti.

145.

Cilj je Dodatka D (CUV), odnosno Jedinstvenih pravila o ugovorima za korištenje željezničkih vozila (CUV), među ostalim, utvrđivanje odgovornosti u slučaju gubitka vozila ili štete na vozilu ili u slučaju štete koju je prouzročilo to vozilo. Predložena izmjena odnosi se na definiciju „posjednika” vozila u smislu COTIF‑a.

146.

Savezna Republika Njemačka tvrdi da nijedna odredba Unije trenutačno ne postoji u tom području. Jedini akt Unije na koji se Vijeće poziva u pogledu jedne od pet predmetnih izmjena, odnosno Direktiva 2008/110, odnosi se samo na pitanja javnog prava u području sigurnosti na željeznicama. Stoga, iako se pojam „posjednik” koristi i u Direktivi 2008/110 i u Dodatku D (CUV), odnosi se na zakonodavni kontekst koji se razlikuje u ta dva slučaja. Dok se Direktivom 2008/110 uređuju javnopravne obveze željezničkog prijevoznika te ovlasti tijela, Dodatak D (CUV) odnosi se na ugovorna prava i obveze u slučaju gubitka željezničkog vozila ili štete koju je prouzročilo takvo vozilo. To je razlog zbog kojeg definicija pojma „posjednik” iz predmetnih izmjena sadrži, prema mišljenju Savezne Republike Njemačke, razlike u odnosu na definiciju iz prava Unije.

147.

Suprotno tome, Vijeće naglašava usku povezanost između odredbi Dodatka D (CUV) i prava Unije. Naime, kao što proizlazi iz uvodnih izjava 3. i 4. Direktive 2008/110, prethodne izmjene tog dodatka u pogledu prava i obveza posjednika ranije su već dovele do izmjena Direktive 2004/49. Sadašnjim prijedlozima izmjena želi se, s jedne strane, približiti definicija pojma „posjednik” iz Dodatka D (CUV) definiciji iz Direktive 2008/110. S druge strane, njihov je cilj nametnuti posjedniku obvezu imenovanja subjekta nadležnog za održavanje (SNO) prilikom sklapanja ugovora o korištenju te urediti razmjenu informacija između posjednika i SNO‑a, što su pitanja koja su već bila predmetom detaljnih propisa u pravu Unije, odnosno u Direktivi 2008/110 i Uredbi (EU) br. 445/2011 ( 104 ). Da je njihov sadržaj bio drugačiji, tim su se izmjenama mogle povrijediti odredbe prava Unije te su mogle prouzročiti poteškoće u primjeni i, isto tako, odaslati negativnu poruku na razini vanjskog djelovanja.

148.

Stoga Vijeće smatra da su predložene izmjene Dodatka D (CUV) obuhvaćene isključivom nadležnošću Unije.

149.

Očito je da je cilj predloženih izmjena članka 12. i Dodatka D (CUV) približiti definiciju koja se upotrebljava u COTIF‑u definiciji koja se upotrebljava u Direktivi 2004/49 o sigurnosti željeznica Zajednice. Ta direktiva sadržava odredbu prema kojoj posjednik može biti SNO. U skladu s uvodnim izjavama 3. i 4. Direktive 2008/110, definicija „posjednika” u smislu te direktive treba biti što bliža definiciji upotrijebljenoj u COTIF‑u. Kada se definicije istog pojma sadržanog i u posebnom aktu Unije, u ovom slučaju u Direktivi 2008/110, i u COTIF‑u međusobno inspiriraju jedna drugom, svaka izmjena predmetne definicije u COTIF‑u ima izravne posljedice na taj poseban akt te stoga može na njega utjecati.

150.

Posljedično, Unija ima isključivu nadležnost u pogledu te točke.

151.

Što se tiče predloženih izmjena Dodatka E (CUI), Savezna Republika Njemačka smatra da se one odnose isključivo na pitanja privatnog prava koja se odnose na ugovornu odgovornost ili koja su obuhvaćena privatnim pravom u području korištenja željezničke infrastrukture. Točno je da je u području željezničke infrastrukture Unija donijela određene akte iz dodatka Prilogu I. Odluci 2013/103, kao što su Direktiva 2001/14 ili Direktiva 2004/49. Međutim, ciljevi tih akata obuhvaćeni su javnim pravom te se njima stoga ne uređuju pitanja koja su predmet Dodatka E (CUI). Naprotiv, u Direktivi 2004/49 izričito se iz područja primjene njezinih odredbi isključuju pitanja obuhvaćena privatnim pravom. Nadalje, članak 5.a Dodatka E (CUI) dovodi do isključenja svakog neizravnog učinka predmetnih izmjena na pravo Unije koje je obuhvaćeno javnim pravom.

152.

Što se tiče stajališta Unije koje treba zauzeti o predloženim izmjenama Dodatka E (CUI), Vijeće smatra da se ugovorne odredbe o korištenju infrastrukture ne smiju razmatrati odvojeno jer su povezane s odredbama međunarodnog i europskog prava u području željeznica i, osobito, s odredbama javnog prava koje se odnose na sigurnost. Proširenje odgovornosti upravitelja za novčanu štetu proizišlu iz naknade štete koju snosi prijevoznik, a koja proizlazi iz infrastrukture, eventualno za učinak može imati izmjenu uvjeta odgovornosti uređenih pravom Unije, bez obzira na odredbu o pravu koje ostaje nepromijenjeno iz članka 5.a Dodatka E (CUI). Isto vrijedi i za prijedloge izmjena čiji je cilj proširenje područja primjene Dodatka E (CUI) na nacionalni prijevoz i stvaranje pravne osnove za opće uvjete u pogledu ugovora o korištenju infrastrukture u međunarodnom željezničkom prometu.

153.

Dodatkom E (CUI) uređuju se ugovori o korištenju željezničke infrastrukture (CUI) u svrhu prijevoza, uključujući oblik i okvirne uvjete ugovora. Izmjene koje je predložio CIT uključuju proširenje područja primjene CUI‑ja na domaće operacije, uvođenje ugovorno obvezujućih općih uvjeta i, naposljetku, proširenje odgovornosti upravitelja infrastrukture za štetu.

154.

Samo se u jednom članku u pravu Unije upućuje na sporazume između željezničkih prijevoznika i upravitelja infrastruktura. Radi se o članku 28. Direktive 2012/34/EU ( 105 ), kojim se određuje da ti sporazumi moraju biti nediskriminirajući i transparentni.

155.

To nije dostatan temelj za isključivu nadležnost.

156.

U okviru svojeg drugog tužbenog razloga Savezna Republika Njemačka, koju podupire Francuska Republika, tvrdi da pobijana odluka nije dovoljno obrazložena zbog toga što Vijeće nije dokazalo da su točke koje su predmet stajališta Unije obuhvaćene područjem koje je već opsežno uređeno pravom Unije.

157.

Prema mišljenju Savezne Republike Njemačke, strogo razgraničenje nadležnosti osobito je važno u slučaju mješovitih sporazuma kako bi se utvrdile ovlasti različitih sudionika u tijelima međunarodnih organizacija. Međutim, u ovom slučaju Vijeće nije navelo nijedan instrument prava Unije odnosno pozvalo se isključivo na instrumente povezane s javnim pravom, dok se predložene izmjene odnose samo na prijevozno pravo obuhvaćeno građanskim pravom. Prema mišljenju Savezne Republike Njemačke, Vijeće ni u pobijanoj odluci ni u svojem odgovoru na tužbu nije navelo pravnu osnovu na kojoj se temelji materijalna vanjska nadležnost Unije. Dodaje da, iako se Vijeće u svojem odgovoru na tužbu pozvalo na određene akte Unije na koje bi, prema njegovu mišljenju, sporne izmjene mogle utjecati ako budu odobrene, većina tih akata ipak nije navedena u pobijanoj odluci, pa čak ni u Odluci 2013/103.

158.

Vijeće, koje podupire Komisija, tvrdi da obrazloženje kojim se opravdava nadležnost Unije jasno proizlazi iz pobijane odluke. Odredbe Unije, koje bi spornim izmjenama mogle biti povrijeđene, istaknute su u navedenoj odluci. Prema mišljenju Savezne Republike Njemačke, činjenicom da navedene odredbe prava Unije nisu relevantne ne može se dovesti u pitanje dostatnost obrazloženja pobijane odluke. U svakom slučaju, Vijeće je u području koje je, u najmanju ruku, obuhvaćeno podijeljenom nadležnošću Unije i država članica, ispunilo svoju obvezu obrazlaganja jednostavnim pozivanjem na pravnu osnovu svojeg djelovanja i opisom svojeg stajališta. Prema mišljenju Vijeća, članak 218. stavak 9. UFEU‑a predstavlja odgovarajuću pravnu osnovu za donošenje pobijane odluke te nije potrebno dodatno obrazloženje. Osim toga, činjenica da se pobijana odluka temelji na odredbama prava Unije koje nisu navedene u Odluci 2013/103, prema mišljenju Vijeća, nije relevantna.

159.

Taj tužbeni razlog temelji se na argumentaciji koju je Savezna Republika Njemačka iznijela u okviru svojeg prvog tužbenog razloga, za koji predlažem Sudu da ga odbaci. Ako, kao što sam već naveo, nije nužno da područje izmjene već bude opsežno uređeno na unutarnjoj razini, zahtjevi koji se odnose na obrazloženje posljedično se smanjuju.

160.

U skladu s člankom 296. stavkom 2. UFEU‑a, u pravnim se aktima navode razlozi na kojima se akti temelje i u njima se upućuje na sve prijedloge, inicijative, preporuke, zahtjeve ili mišljenja koja su potrebna na temelju Ugovorâ.

161.

Prema ustaljenoj sudskoj praksi, tom se obvezom obrazlaganja nalaže da svi predmetni akti moraju sadržavati prikaz razloga na temelju kojih ih je institucija donijela, tako da Sud može izvršavati svoj nadzor te da države članice, kao i zainteresirane treće strane, budu upoznate s uvjetima u kojima su institucije Unije primijenile UFEU ( 106 ). Obveza navođenja pravne osnove akta također je obuhvaćena tom obvezom obrazlaganja ( 107 ). K tome, prema ustaljenoj sudskoj praksi, nije potrebno podrobno navoditi sve relevantne činjenične i pravne elemente ( 108 ). Pitanje ispunjava li obrazloženje odluke zahtjeve iz članka 296. UFEU‑a mora se ocijeniti ne samo u pogledu njegova teksta već i njegova konteksta kao i svih pravnih pravila kojima se uređuje područje o kojem je riječ ( 109 ).

162.

Ako članak 218. stavak 9. UFEU‑a predstavlja postupovnu pravnu osnovu za donošenje odluke u okviru postupka koji moraju slijediti političke institucije Unije za izmjenu odredbi sporazuma koje nisu obuhvaćene institucionalnim okvirom tog sporazuma te s obzirom na to da se, kao što sam u ovom mišljenju prethodno naveo, tom odredbom pretpostavlja postojanje materijalne nadležnosti Unije, onda je Vijeće dužno u toj odluci navesti materijalnu pravnu osnovu na kojoj se temelji nadležnost Unije, kao i opravdanje te nadležnosti. Naime, Vijeće je dužno navesti primjenjivu materijalnu i postupovnu pravnu osnovu ( 110 ). Takva obveza proizlazi iz članka 296. UFEU‑a ( 111 ).

163.

Vijeće je u ovom slučaju poštovalo tu obvezu. Jasno je navelo primjenjivu materijalnu pravnu osnovu, odnosno članak 91. stavak 1. UFEU‑a te je obrazložilo svoje stajalište. Vijeće je također točku po točku obrazložilo razloge kojima se opravdava potreba djelovanja Unije u pobijanoj odluci. Vijeće je, osim toga, navelo da je primjenjiv postupak onaj iz članka 218. stavka 9. UFEU‑a.

164.

Vijeće je tijekom postupka pred Sudom navelo da smatra da postoji ne samo (podijeljena) nadležnost na temelju članka 91. stavka 1. i drugog slučaja iz članka 216. stavka 1. UFEU‑a već da je ta nadležnost i isključiva na temelju članka 3. stavka 2. UFEU‑a.

165.

Međutim, ta se posljednja odredba uopće ne navodi u obrazloženju Vijeća. K tome, s obzirom na to da Unija nema isključivu nadležnost osim u jednoj određenoj točki, Vijeće ne bi moglo obrazložiti da ima takvu nadležnost.

166.

Međutim, nepozivanje na članak 3. stavak 2. UFEU‑a nije relevantno za ovaj tužbeni razlog jer nedostatak obrazloženja u pogledu (nepostojeće) isključive nadležnosti nije važan za svrhu članka 296. UFEU‑a.

167.

Stoga valja odbiti drugi tužbeni razlog.

168.

Savezna Republika Njemačka tvrdi da se načelom lojalne suradnje iz članka 4. stavka 3. UEU‑a zahtijeva da, u slučaju neslaganja između država članica i Unije u pogledu razgraničenja nadležnosti u okviru ostvarivanja prava koje imaju kao članice međunarodne organizacije, institucije Unije osiguravaju da akt Unije kojim se utvrđuje stajalište Unije bude pravodobno donesen kako bi se državi članici koja osporava nadležnost Unije omogućilo da dovoljno rano pokrene postupak pred Sudom kako bi dobila pojašnjenje pitanja. Načelom djelotvorne sudske zaštite također se zahtijeva da postupak donošenja bude organiziran na način da omogući državi članici koja osporava doneseni akt da se obrati sudovima Unije kako bi zatražila suspenziju primjene, prije nego što predmetni akt proizvede nepovratne učinke.

169.

U ovom slučaju, iako je Savezna Republika Njemačka navela svoje dvojbe što se tiče nadležnosti Unije odmah nakon Komisijina podnošenja prijedloga odluke 5. lipnja 2014., Vijeće je s donošenjem pobijane odluke čekalo sve do 24. lipnja 2014., odnosno do dana uoči otvaranja 25. sjednice Odbora za reviziju OTIF‑a, ostavljajući time Saveznoj Republici Njemačkoj manje od 24 sata za pokretanje postupka pred Sudom. Postupivši na takav način, Vijeće je povrijedilo i načelo lojalne suradnje, kao i načelo djelotvorne sudske zaštite. Iako više nije bilo moguće poništiti akte koje je donio Odbor za reviziju OTIF‑a, potreba za sudskom zaštitom i dalje je postojala zbog postupka EU Pilot koji je Komisija pokrenula protiv Savezne Republike Njemačke, u okviru kojeg je Komisija toj državi prigovorila da je povrijedila pobijanu odluku. Nadalje, postoji opasnost od ponavljanja situacije u kojoj je Vijeće donijelo odluku na temelju članka 218. stavka 9. UFEU‑a u okviru rada Odbora za reviziju OTIF‑a.

170.

Vijeće, koje podupire Komisija, smatra da je poštovalo načelo lojalne suradnje. Naime, više je sastanaka u pripremnim tijelima Vijeća bilo posvećeno raspravama osobito o točkama u pogledu kojih je Savezna Republika Njemačka izrazila dvojbe što se tiče nadležnosti Unije. Teza Savezne Republike Njemačke da je stajalište Unije trebalo biti doneseno dovoljno rano da joj omogući da od Suda zatraži suspenziju primjene pretjerana je i nerealna. Vijeće dodaje da činjenica da je Savezna Republika Njemačka pokrenula ovaj postupak upravo dokazuje poštovanje načela djelotvorne sudske zaštite.

171.

Nadalje, Vijeće ističe da se, s obzirom na rok u kojem sporne izmjene trebaju stupiti na snagu u skladu s primjenjivim pravilima COTIF‑a, ne može utvrditi nijedan nepovratan učinak pobijane odluke na Saveznu Republiku Njemačku. U svakom slučaju, Unija, koja u OTIF‑u ima većinu glasova, može vršiti određeni utjecaj unutar te organizacije ako bi nakon što Sud donese presudu trebalo donijeti novo stajalište Unije ili usklađeno stajalište. Vijeće dodaje da će, ako Sud poništi pobijanu odluku, u svakom slučaju na temelju članka 266. prvog stavka UFEU‑a biti dužno poduzeti mjere kako bi postupilo u skladu s presudom Suda. Nadalje, takvo je postupanje moguće s obzirom na to da Unija ima spomenutu većinu glasova u OTIF‑u.

172.

Kao što to ističe Komisija, ne postoje dokazi o tome da je pobijana odluka mogla utjecati na ishod s obzirom na stajališta različitih država članica OTIF‑a i relevantne načine donošenja odluka. Savezna Republika Njemačka i sama priznaje da je većina glasova bila u potporu donošenja prijedloga, čak i bez njezina glasa. Zbog nepostojanja uzroka u gore navedenom smislu, ne može se postaviti, čak i ako samo zbog tog razloga, pitanje djelotvorne sudske zaštite.

173.

Stoga valja odbiti treći tužbeni razlog te, slijedom toga, tužbu u cijelosti.

174.

U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika Suda, stranci koja ne uspije u postupku nalaže se snošenje troškova ako je postavljen takav zahtjev. Vijeće je postavilo takav zahtjev, a Savezna Republika Njemačka nije uspjela u postupku.

175.

U skladu s člankom 140. stavkom 1. Poslovnika Suda, države članice i institucije koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove.

176.

S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da: