MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

NILSA WahlA

od 15. listopada 2015.(1)

Predmet C‑268/14 P

Italmobiliare SpA

protiv

Europske komisije

„Žalba – Tržišta cementa i srodnih proizvoda – Članak 18. stavak 3. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1/2003 – Ovlasti Komisije da zahtijeva pružanje informacija – Adresat zahtjeva za pružanje informacija – Proporcionalnost – Obrazloženje – Pravo na saslušanje“

1.        Koji su uvjeti i granice Komisijinih ovlasti da od poduzetnika na temelju odluke zahtijeva da pruže informacije u kontekstu istrage povezane s mogućim povredama pravila Unije o tržišnom natjecanju?

2.        To su u biti ključna pitanja koja se postavljaju u žalbi što ju je društvo Italmobiliare SpA (u daljnjem tekstu: Italmobiliare ili žalitelj) podnijelo protiv presude Općeg suda kojom je odbijena tužba za poništenje odluke Komisije usvojene na temelju članka 18. stavka 3. Uredbe (EZ) br. 1/2003(2), a kojom se od tog društva tražilo da pruži znatnu količinu informacija.

3.        Vrlo slična pitanja postavljaju se i u trima drugim žalbama koje su podnijela druga društva koja posluju na tržištu cementa protiv triju presuda Općeg suda kojima je taj sud također u većem dijelu odbio njihove prigovore protiv Komisijinih odluka istovjetnih onoj što ju je pobijalo društvo Italmobiliare. Danas ću iznijeti svoje mišljenje i o tim drugim trima postupcima(3). Ovo se mišljenje stoga treba sagledavati zajedno s mišljenjima o tim trima postupcima.

I –    Pravni okvir

4.        U uvodnoj izjavi 23. u preambuli Uredbe br. 1/2003 stoji:

„Komisija mora imati ovlast na čitavom području Zajednice zahtijevati da potrebne informacije budu dostavljene budući da je to neophodno za otkrivanje sporazuma, odluka ili usklađenih djelovanja koji su zabranjeni [člankom 101. UFEU-a], ili zlouporabe vladajućeg položaja koja je zabranjena [člankom 102. UFEU-a]. Ponašajući se sukladno odluci Komisije, poduzetnici ne smiju biti prisiljeni na priznanje počinjenja povrede propisa, no u svakom slučaju moraju odgovoriti na pitanja u svrhu utvrđivanja činjenica i dostaviti dokumentaciju, čak i ako se te informacije koriste protiv njih samih ili drugih poduzetnika kako bi se utvrdila povreda propisa.“

5.        U relevantnom dijelu članka 18. („Zahtjevi za pružanje informacija“) Uredbe br. 1/2003 stoji:

„1. Kako bi izvršila zadaće koje su joj povjerene ovom Uredbom, Komisija može, jednostavnim zahtjevom ili odlukom, zahtijevati od poduzetnika i udruženja poduzetnika da joj dostave sve potrebne informacije.

2. Pri slanju jednostavnog zahtjeva za pružanje informacija poduzetniku ili udruženju poduzetnika, Komisija mora navesti pravni temelj i svrhu zahtjeva, navesti koje informacije traži i odrediti rok unutar kojeg se predmetne informacije trebaju dostaviti te navesti kazne predviđene sukladno članku 23. u slučaju dostave netočnih ili zavaravajućih informacija.

3. Kada Komisija donosi odluku kojom od poduzetnika ili udruženja poduzetnika traži dostavu informacija, mora navesti pravni temelj i svrhu zahtjeva, navesti koje informacije traži, i odrediti rok unutar kojeg se predmetne informacije trebaju dostaviti. Također će naznačiti kazne propisane člankom 23. i navesti ili izreći kazne propisane člankom 24. Osim toga, uputit će na pravo preispitivanja odluke od strane Suda.

[…]“

II – Pozadina postupka

6.        Godine 2008. i 2009. Komisija je – postupajući na temelju članka 20. Uredbe br. 1/2003 – provela veći broj pretraga u prostorima nekoliko društava koja posluju u sektoru cementa. Te su pretrage uključivale prostore društava Italcementi Fabbriche Riunite Cemento SpA (u daljnjem tekstu: Italcementi), Ciments français SA, Ciment Calcia SA i Ciment Belges SA, koja, prema pobijanoj presudi, žalitelj izravno ili neizravno kontrolira. Tim je pretragama uslijedilo, 2009. i 2010. godine, nekoliko zahtjeva za pružanje informacija na temelju članka 18. stavka 2. Uredbe br. 1/2003 koji su bili upućeni – među ostalima – i društvu Italcementi.

7.        Komisija je dopisom od 4. studenoga 2010. obavijestila društvo Italcementi da mu je namjeravala poslati odluku kojom se zahtijeva pružanje informacija sukladno članku 18. stavku 3. Uredbe br. 1/2003 te mu je proslijedila nacrt upitnika koji je planirala priložiti toj odluci. Društvo Italcementi podnijelo je Komisiji svoja očitovanja 15. studenoga i 1. prosinca 2010.

8.        Dana 6. prosinca 2010. Komisija je obavijestila žalitelja da je, u skladu s člankom 11. stavkom 6. Uredbe br. 1/2003 i člankom 2. Uredbe (EZ) br. 773/2004(4), odlučila pokrenuti postupak protiv njega kao i protiv sedam drugih društava za koja se sumnjalo da su počinila povrede članka 101. UFEU-a koje su uključivale ograničenja uvoza u EGP iz zemalja izvan EGP-a, podjele tržišta, usklađivanje cijena i povezana protutržišna djelovanja na tržištu cementa i tržištima srodnih proizvoda.

9.        Dana 30. ožujka 2011. Komisija je donijela Odluku C (2011) 2361 final u vezi s postupkom primjene članka 18. stavka 3. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1/2003 (predmet 39520 – Cement i srodni proizvodi) (u daljnjem tekstu: pobijana odluka).

10.      Komisija je u pobijanoj odluci navela da, sukladno članku 18. Uredbe br. 1/2003, kako bi izvršavala svoje zadaće na temelju te uredbe, može na osnovi jednostavnog zahtjeva ili odluke od poduzetnika ili udruženja poduzetnika zahtijevati da pruže sve potrebne informacije (uvodna izjava 3. pobijane odluke). Nakon što je istaknula da je društvo Italcementi bilo obaviješteno o Komisijinoj namjeri da donese odluku na temelju članka 18. stavka 3. Uredbe br. 1/2003 te da je potonje podnijelo svoja očitovanja o nacrtu upitnika (uvodne izjave 4. i 5. pobijane odluke), Komisija je odlukom od žalitelja i njegovih društava kćeri tražila da odgovore na upitnik iz Priloga I. Taj prilog sastojao se od 78 stranica i deset skupina pitanja. Upute glede odgovaranja na taj upitnik bile su navedene u Prilogu II., dok su predlošci za odgovore bili navedeni u Prilogu III.

11.      Komisija je također istaknula navodne povrede (uvodna izjava 2. pobijane odluke), koje je opisala na sljedeći način: „[n]avodne povrede odnose se na ograničenja trgovinskih tokova u Europskom gospodarskom prostoru (EGP), uključujući ograničenja uvoza u EGP iz zemalja izvan EGP-a, podjele tržišta, usklađivanje cijena i povezana protutržišna djelovanja na tržištu cementa i tržištima srodnih proizvoda“. Pozivajući se na narav i opseg traženih informacija kao i na težinu navodnih povreda pravila tržišnog natjecanja, Komisija je smatrala prikladnim žalitelju dati 12 tjedana da odgovori na zahtjev za pružanje informacija.

12.      U izreci pobijane odluke stoji sljedeće:

„Članak 1.

Društvo Italmobiliare SpA, zajedno sa svojim društvima kćerima koja imaju sjedište u Europskoj uniji te koja izravno ili neizravno kontrolira, dužno je pružiti informacije navedene u Prilogu I. ovoj odluci, u obliku koji se traži u njezinim prilozima II. i III., najkasnije dvanaest tjedana od datuma priopćenja ove odluke. Svi su prilozi sastavni dio odluke.

Članak 2.

Ova je odluka upućena društvu Italmobiliare SpA zajedno s njegovim društvima kćerima koja se nalaze u Europskoj uniji te koja izravno ili neizravno kontrolira.“

13.      Na dane 27. lipnja i 11. srpnja 2011. žalitelj je dostavio svoje odgovore na upitnik koji je poslala Komisija.

III – Postupak pred Općim sudom i pobijana presuda

14.      Društvo Italmobiliare tužbom podnesenom 8. lipnja 2011. zatražilo je od Općeg suda da poništi pobijanu odluku.

15.      Presudom od 14. ožujka 2014. u predmetu Italmobiliare/Komisija, T‑305/11 (u daljnjem tekstu: pobijana presuda)(5) Opći sud odbio je tužbu te naložio društvu Italmobiliare da snosi troškove.

IV – Postupak pred Sudom i zahtjevi stranaka

16.      U svojoj žalbi podnesenoj Sudu 26. svibnja 2014. društvo Italmobiliare zahtijeva od Suda da:

–        ukine presudu u predmetu T‑305/11 i poništi pobijanu odluku;

–        odredi potrebne i prikladne mjere upravljanja postupkom ili mjere izvođenja dokaza propisane člancima 62. i 64. Poslovnika Suda;

–        naloži Komisiji da snosi troškove prvostupanjskog i žalbenog postupka;

–        podredno, vrati predmet Općem sudu na ponovno odlučivanje.

17.      Komisija, pak, od Suda zahtijeva da:

–        odbije žalbu;

–        podredno, u mjeri u kojoj to bude potrebno, potvrdi zakonitost pobijane odluke;

–        naloži društvu Italmobiliare da snosi troškove.

V –    Ocjena žalbenih razloga

18.      Društvo Italmobiliare ističe pet žalbenih razloga. Općenito govoreći, ti se žalbeni razlozi odnose na pitanje je li Opći sud pravilno protumačio Komisijine ovlasti da zahtijeva pružanje informacija na temelju Uredbe br. 1/2003.

19.      U svojem mišljenju u predmetu HeidelbergCement protiv Komisije(6), koje također danas iznosim, bavim se ključnim zakonodavnim odredbama i sudskom praksom koji se odnose na Komisijine ovlasti da zahtijeva pružanje informacija.

20.      Sada ću, s obzirom na navedeno, razmotriti žalbene razloge koje je žalitelj iznio.

A –    Adresat odluke

1.      Argumentacija stranaka

21.      Svojim prvim žalbenim razlogom društvo Italmobiliare ističe da je Opći sud pogrešno protumačio i primijenio članak 18. Uredbe br. 1/2003 zaključivši da je Komisija u predmetnom slučaju mogla zahtjev za pružanje informacija poslati običnom financijskom holdingu, za koji nije bilo dokazano da kontrolira društvo Italcementi. Osim toga, žalitelj ističe da je povrijeđeno načelo legitimnih očekivanja zato što je Komisija u prethodnim komunikacijama navela da će društvo Italcementi biti adresat odluke na temelju članka 18. stavka 3. Naposljetku, žalitelj tvrdi da je povrijeđeno načelo nediskriminacije: u predmetnoj istrazi bio je jedini financijski holding kojemu je bila upućena odluka na temelju članka 18. stavka 3., iako su i druge poslovne grupacije koje su bile podvrgnute toj istrazi imale financijski holding na vrhu svoje korporacijske strukture.

22.      Komisija tvrdi da je prvi dio ovog žalbenog razloga nedopušten jer se njime postavlja činjenično pitanje te da članak 18. stavak 3. Uredbe br. 1/2003 u svakom slučaju ovlašćuje Komisiju da zahtijeva pružanje informacija od bilo koga za koga opravdano može vjerovati da posjeduje relevantne informacije. Komisija dodaje da društvo Italmobiliare nije moglo izvući nikakve sigurne zaključke iz nacrta upitnika koji je poslan društvu Italcementi te da potonjem društvu nije pružila nikakvo jasno i bezuvjetno jamstvo glede adresata buduće odluke.

2.      Ocjena

23.      Svojim prvim žalbenim razlogom žalitelj Općem sudu prigovara da je počinio tri različite pogreške zaključivši da je pobijana odluka zakonito mogla biti upućena žalitelju.

24.      Prije nego što se pozabavim najsloženijim dijelom ovog žalbenog razloga – odnosno pitanjem može li poduzetnik biti adresat zahtjeva za pružanje informacija koji se primarno odnosi na aktivnosti drugog poduzetnika u kojem drži udjele – osvrnuo bih se na druge dijelove prvog žalbenog razloga.

25.      Kao prvo, mislim da Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava zaključivši da žalitelj od Komisije nije dobio precizna, bezuvjetna i dosljedna jamstva da će buduća odluka na temelju članka 18. stavka 3. Uredbe br. 1/2003 biti naslovljena na društvo Italcementi. Kao prvo, upitnik poslan društvu Italcementi 4. studenoga 2010. bio je samo nacrt koji su sastavile Komisijine službe, s ciljem da omogući Komisiji zaprimanje komentara kako bi se poboljšao tekst konačnog upitnika. Puko savjetovanje ne može samo po sebi obvezati Komisiju u pogledu donošenja obvezujuće odluke na temelju članka 18. stavka 3.(7). U svakom slučaju, na temelju teksta nacrta upitnika nije se mogla isključiti mogućnost da bi odluka na temelju članka 18. stavka 3. mogla biti naslovljena na druga društva koja pripadaju istoj poslovnoj grupi ili su na neki način poslovno povezana s društvom Italcementi. Kao drugo, činjenica da je odluka o pokretanju postupka, donesena tek nekoliko dana nakon što je nacrt upitnika poslan društvu Italcementi, bila naslovljena na žalitelja isključuje mogućnost da su bilo kakva jamstva, za koja žalitelj tvrdi da ih je u tom pogledu primio od Komisije, mogla biti „precizna, bezuvjetna i dosljedna“ u smislu sudske prakse Suda u vezi s legitimnim očekivanjima(8).

26.      Što se tiče navodne diskriminacije, smatram da taj prigovor nema nikakve osnove. Kako ću to objasniti u nastavku, člankom 18. Uredbe br. 1/2003 Komisija se ovlašćuje zahtijevati pružanje informacija od bilo koga za koga smatra da posjeduje informacije koje su relevantne za njezine istrage. Stoga narav djelatnosti koje obavlja poduzetnik na koje je naslovljen zahtjev za pružanje informacija načelno nije relevantna. U skladu s tim, nije bitno je li se prema društvu Italmobiliare postupalo drukčije nego prema drugim društvima koja su također financijski holdinzi. Dapače, ne može se isključiti da su ta društva bila u različitom položaju od društva Italmobiliare kad je riječ o posjedovanju informacija koje je Komisija tražila. U spisima nema ničega na temelju čega bi Opći sud iz te perspektive doista mogao usporediti društvo Italmobiliare s tim društvima.

27.      S obzirom na navedeno, sada ću razmotriti ono za što smatram da je ključno pitanje iz prvog žalbenog razloga: je li Komisija u predmetnom slučaju imala pravo zahtjev za pružanje informacija nasloviti na društvo koje je držalo udjele u društvima za koja se sumnjalo da su povrijedila članak 101. UFEU-a.

28.      To pitanje – koje je pravne naravi te je stoga dopušteno u žalbenom postupku – proizlazi iz činjenice da žalitelj tvrdi da je u trenutku donošenja pobijane odluke djelovao samo kao „financijski holding“. Prema žaliteljevu mišljenju, ni pobijana odluka ni pobijana presuda ne pružaju nikakav dokaz da je on izvršavao kontrolu nad društvima koja su pripadala grupi Italcementi. U pomanjkanju takvog dokaza, žalitelj smatra kako nije bilo razumno vjerovati da posjeduje informacije koje su relevantne za istragu.

29.      U tom pogledu treba imati na umu da Komisija, sukladno članku 18. Uredbe br. 1/2003, zahtjev za pružanje informacija može nasloviti na svakog poduzetnika koji možda posjeduje relevantne informacije, neovisno o njegovu sudjelovanju u navodnoj povredi.

30.      Komisija uživa široku diskreciju pri izvršavanju ovlasti koje su joj dodijeljene Uredbom br. 1/2003, uključujući one na temelju članka 18. te uredbe. Međutim, ta diskrecija nije neograničena. Naime, Komisija je pri izvršavanju svojih istražnih ovlasti obvezna poštovati opća pravna načela i temeljna prava priznata pravom Unije(9). Te se granice, prema mojem mišljenju, ne odnose samo na aspekte kao što su količina traženih informacija ili razdoblje tijekom kojeg se one trebaju dostaviti već i na izbor poduzetnika na kojeg će zahtjev za pružanje informacija biti naslovljen.

31.      Čini mi se da su u dotičnom predmetu osobito relevantna tri opća pravna načela.

32.      Kao prvo, prema ustaljenoj sudskoj praksi, načelo proporcionalnosti opće je načelo prava Unije koje zahtijeva da mjere usvojene na temelju njegovih odredbi budu prikladne za ostvarenje legitimnih ciljeva tog zakonodavstva te da ne prelaze ono što je nužno za njihovo postizanje(10). Ako je moguće birati između više prikladnih mjera, mora se odabrati ona koja je manje ograničavajuća i čiji nedostaci ne smiju biti nerazmjerni ciljevima koje se želi ostvariti(11). U kontekstu pravila Unije o tržišnom natjecanju, Sud je već zaključio da je istraga neproporcionalna ako se njome pretjerano te stoga neprihvatljivo zadire u prava odnosnih poduzetnika(12).

33.      Kao drugo, iz sudske prakse Suda jasno proizlazi da načelo pravne sigurnosti, koje predstavlja opće načelo prava Unije, zahtijeva da svaki akt Unije, osobito kada se njime zahtijeva ili dopušta nametanje sankcija, mora biti jasan i precizan kako bi zainteresirane osobe mogle nedvosmisleno znati koja prava i obveze iz njega proizlaze te djelovati u skladu s tim(13).

34.      Kao treće, prema ustaljenoj sudskoj praksi, Komisija je tijekom upravnih postupaka povezanih s navodnim povredama pravila Unije o tržišnom natjecanju dužna poštovati pravo na dobru upravu sadržano u članku 41. Povelje Europske unije o temeljnim pravima(14). To pravo uključuje, među ostalim, dužnost uprave EU-a da „obrazloži svoje odluke“.

35.      Smatram da se u predmetnom slučaju Komisijinom odlukom postavljaju pitanja povezana s tim trima općim načelima.

36.      Kao prvo, što se tiče načela proporcionalnosti, ističem kako nije sporno da društvo Italmobiliare nije poslovalo na tržištima koja su bila predmet istrage. Također nije sporno da je Komisija imala vrlo preciznu pretpostavku o identitetu poduzetnika za koje se u okviru poslovne grupacije Italmobiliare sumnjalo da su povrijedili pravila Unije o tržišnom natjecanju. U biti, u studenome 2008. u četirima od navedenih društava izvršene su terenske pretrage. Osim toga, društvo Italcementi bilo je adresat nekoliko zahtjeva za pružanje informacija tijekom 2009. i 2010. te nacrta upitnika poslanog 4. studenoga 2010. Važno je istaknuti da se sama pobijana odluka nije koncentrirala na djelatnosti društva Italmobiliare, već se prije svega odnosila na djelatnosti tih drugih poduzetnika.

37.      Čak i pod pretpostavkom da je društvo Italmobiliare posjedovalo tražene informacije ili da im je barem imalo pristup, čini mi se da bi dostavljene informacije svejedno bile pristigle iz izvora koji bi se mogao smatrati tek „drugim najboljim“. Drugim riječima, tražene bi informacije u svakom slučaju došle od poduzetnika koji ne bi bio onaj na kojeg su se te informacije odnosile te koji ih je navodno prikupio.

38.      U tim okolnostima, čudim se da Komisija nije pobijanu odluku naslovila na ta društva, koja su – ponavljam – bila dobro poznata, nego na žalitelja. Čini se očitim da su ta društva mogla jednostavnije i brže dostaviti informacije.

39.      Neovisno o tome, ako je razlog tomu da se pobijana odluka naslovi na žalitelja bio taj da se podaci od svih poduzetnika koji pripadaju poslovnoj grupaciji Italmobiliare prikupe u konsolidiranu skupinu informacija, ne bih ga smatrao valjanim. Kako sam detaljno objasnio u svojem mišljenju u predmetu HeidelbergCement, članak 18. stavak 3. Uredbe br. 1/2003 ne dopušta Komisiji da od adresata zahtjeva za pružanje informacija zahtijeva da izvrši zadaće koje spadaju u okvir istrage predmeta te koje, posljedično, načelno treba izvršiti osoblje Komisije(15).

40.      Nadalje, žalitelj tvrdi – po meni, uvjerljivo – da se ne može jednostavno pretpostaviti, što se čini da Komisija radi, kako je samo zbog svojih udjela „kontrolirao“ ta društva te da je to, pak, značilo da je posjedovao tražene informacije ili da ih je mogao jednostavno i brzo pribaviti. Kako god bilo, čak i pod pretpostavkom da bi žalitelj, zbog postojećih poslovnih veza s tim društvima, mogao imati pristup tim informacijama, teško se može osporavati da su prikupljanje, oblikovanje i dostava traženih informacija postali složeniji, dugotrajniji i skuplji. Istodobno, ostvarenje prava društva Italcementi na obranu, uključujući privilegij od samooptuživanja, postaje težim jer se ta prava moraju ostvariti kroz „filtar“ društva Italmobiliare.

41.      To osobito vrijedi u predmetnom slučaju, s obzirom na to da je pobijana odluka sadržavala iznimno velik broj pitanja koja su se odnosila na vrlo raznolike teme te su zahtijevala vrlo detaljne odgovore(16). Prema mojem mišljenju, Komisija nije mogla razumno očekivati da žalitelj – koji je samo financijski holding – već posjeduje sve te informacije. Nije mogla očekivati ni da će osoblje financijskog holdinga moći prikupiti i dostaviti te informacije tako učinkovito i brzo kako je to moglo učiniti osoblje društava kojima su te informacije doista pripadale.

42.      To je osobito tako zato što su tri prijašnja zahtjeva za pružanje informacija na temelju članka 18. stavka 2. Uredbe br. 1/2003 bila naslovljena na društvo Italcementi, koje je na njih propisno odgovorilo. Opći sud zaključio je da su se mnoga pitanja iz pobijane odluke odnosila na iste informacije čije se pružanje i prije zahtijevalo na temelju članka 18. stavka 2.(17). Smatram nelogičnim to da se odluka kojom se uglavnom traži samo da se već pružene informacije ponovno dostave, kako bi se konsolidirale u drugom obliku(18) ili obogatile dodatnim detaljima(19), ne naslovi na istog poduzetnika na kojeg su bili naslovljeni prijašnji zahtjevi.

43.      Osim toga, zbog osobito složenog i strogog oblika u kojem se zahtijevala dostava traženih informacija, troškovi koje je pobijana odluka uzrokovala bili su znatni(20). Teško je pronaći ikakav valjan razlog zbog kojih je te troškove morao snositi samo jedan od vlasnika udjela u društvima koja su bila predmet istrage.

44.      S obzirom na navedeno, čini mi se da bi se donošenje odluke naslovljene na društva koja su predmet istrage moglo smatrati manje ograničavajućom mjerom, osobito za žalitelja.

45.      Kao drugo, što se tiče načela pravne sigurnosti, smatram kako je činjenica da Komisija nije zauzela jasan i nedvosmislen stav u odnosu na poduzetnike koji su bili predmet istrage – kako je to istaknuto u točkama 25. i 37. ovog mišljenja – mogla kod žalitelja prouzročiti neizvjesnost.

46.      U tom pogledu također treba istaknuti da je u članku 1. pobijane odluke bilo navedeno da je „društvo Italmobiliare Spa, zajedno sa svojim društvima kćerima koja se nalaze u Europskoj uniji te koja izravno ili neizravno kontrolira, dužno [...] pružiti informacije […]“. Osim toga, u članku 2. te odluke bilo je navedeno sljedeće: „[o]va je odluka upućena društvu Italmobiliare SpA zajedno s njegovim društvima kćerima koja se nalaze u Europskoj uniji te koja izravno ili neizravno kontrolira“. Međutim, Komisija nije pružila nikakvo objašnjenje u pogledu toga kako se pojam izravne ili neizravne kontrole treba razumjeti.

47.      Te se odredbe očito ne mogu tumačiti u smislu da se pravna obveza dostave traženih informacija odnosila na bilo kojeg poduzetnika, osim na društvo Italmobiliare: takva se obveza (čija se provedba jamči prijetnjom financijskim kaznama) ne može logično odnositi na poduzetnike koji nisu identificirani te koje se ne može lako identificirati. Unatoč tome, društvo Italmobiliare ipak je bilo obvezno dostaviti informacije koje su se odnosile na poduzetnike u čiji broj i identitet nije moglo biti sigurno.

48.      Dobro je poznato da pojam „kontrola“ prema pravilima Unije o tržišnom natjecanju katkad može biti prilično nejasan. Pojam „kontrola“ koristi se u kontekstu pravila Unije koja se primjenjuju na kontrolu koncentracija(21). Istodobno, u postupcima povezanima s primjenom članaka 101. i 102. UFEU-a često se koristi pojam „jedinstveni gospodarski subjekt“. Izraz toga može se pronaći u opsežnoj sudskoj praksi sudova Unije u pogledu odgovornosti društava majki za povrede u vezi s kartelima koje su počinila njihova društva kćeri; i ta se sudska praksa temelji na zamisli da prvonavedena društva mogu izvršavati „kontrolu“ nad potonjima. Osim toga, postoje nacionalna i nadnacionalna pravila o računovodstvenim standardima koja određuju uvjete kojima se može nametati obveza konsolidacije računa različitih društava koja pripadaju istoj poslovnoj grupaciji.

49.      S obzirom na navedeno, u nedostatku izričite Komisijine napomene o tome kako bi žalitelj trebao razumjeti spominjanje njegovih „društava kćeri koja se nalaze u Europskoj uniji te koja izravno ili neizravno kontrolira“, smatram da je pobijana odluka mogla žalitelja dovesti u položaj pravne nesigurnosti.

50.      U predmetnom slučaju to je bilo osobito problematično jer je žalitelj, kao adresat pobijane odluke, bio obvezan postupiti u skladu s tom odlukom pod prijetnjom financijskih kazni predviđenih člancima 23. i 24. Uredbe br. 1/2003. Ta je prijetnja naglašena i u tekstu upitnika priloženog pobijanoj odluci, u kojem je stajalo da bi se dostavljene informacije mogle smatrati netočnima ili zavaravajućima već i ako ne bi bile dostavljene u skladu s definicijama i uputama predviđenima u prilozima II. i III. pobijanoj odluci(22).

51.      Kao treće, što se tiče prava na dobru upravu – koliko u predmetnom slučaju dodaje onomu što izravno proizlazi iz članka 296. UFEU-a – istaknuo bih da Komisija nije pružila jasno objašnjenje razloga zbog kojeg su se informacije tražile od žalitelja, a ne izravno od društava koja su bila predmet istrage. Stoga je društvu Italmobiliare bilo teško shvatiti razloge zbog kojih je odluka bila naslovljena na njega, a ne na ta društva. Taj je problem dodatno naglašen činjenicom da je obrazloženje u pobijanoj odluci bilo nejasno i kratko(23).

52.      U svjetlu navedenog, mislim da je prvi dio prvog žalbenog razloga osnovan te da pobijana presuda, u skladu s tim, treba biti ukinuta.

B –    Svrha zahtjeva za pružanje informacija

1.      Argumentacija stranaka

53.      Svojim drugim žalbenim razlogom društvo Italmobiliare ističe da je Opći sud prilikom tumačenja članka 296. UFEU-a počinio pogrešku koja se tiče prava u pogledu obrazloženja koje se zahtijeva u odluci donesenoj na temelju članka 18. stavka 3. Uredbe br. 1/2003. Osim toga, žalitelj kritizira Opći sud zato što je bez dostatnog obrazloženja odbio njegov argument u pogledu pogreške koju je Komisija počinila usvojivši obvezujući zahtjev za pružanje informacija na temelju članka 18. stavka 3., umjesto jednostavnog zahtjeva na temelju stavka 2. iste odredbe.

54.      Komisija ističe da bi ovaj žalbeni razlog trebalo odbiti. Naglašava da je, kad je pobijana odluka donesena, postupak još bio u ranoj fazi. Zahtjev za pružanje informacija ne može biti podroban u mjeri koja se zahtijeva za odluke koje se donose na kraju istrage. Komisija također dodaje da članak 18. stavak 3. Uredbe br. 1/2003 ne obvezuje Komisiju da objasni razloge zbog kojih je izabrala donošenje obvezujuće odluke umjesto izdavanja jednostavnog zahtjeva za pružanje informacija.

2.      Ocjena

55.      Za početak bih podsjetio da, sukladno ustaljenoj sudskoj praksi, obrazloženje akata institucija Unije, propisano člankom 296. UFEU‑a, mora odgovarati prirodi akta o kojem je riječ te jasno i nedvosmisleno odražavati zaključke institucije koja je donijela akt kako bi se zainteresiranim osobama omogućilo da se upoznaju s razlozima donošenja tog akta, a sudovima Unije da provode nadzor zakonitosti tih razloga. Obveza obrazlaganja mora se ocjenjivati s obzirom na sve okolnosti slučaja. U obrazloženju nije potrebno podrobno navoditi sve činjenične i pravne okolnosti, s obzirom na to da se pitanje ispunjava li obrazloženje uvjete iz članka 296. UFEU‑a mora ocjenjivati ne samo u odnosu na njegovu formulaciju već i na njegov kontekst i na sva pravna pravila kojima je predmetno područje uređeno(24).

56.      Što se tiče odluka kojima se nalaže pretraga na temelju članka 20. Uredbe br. 1/2003, Sud je nedavno potvrdio da Komisija njihove adresate nije obvezna obavijestiti o svim informacijama kojima raspolaže, a koje se odnose na navodne povrede, kao ni izvršiti detaljnu pravnu analizu tih povreda, pod uvjetom da jasno navede pretpostavke koje namjerava provjeriti. Iako je Komisija obvezna s najvećom mogućom preciznošću navesti koje dokaze traži i na koje se elemente istraga odnosi, u odluci o pretrazi, s druge strane, ipak nije potrebno točno odrediti relevantno tržište, pravnu prirodu navodnih povreda ili razdoblje tijekom kojeg su te povrede počinjene, pod uvjetom da odluka o pretrazi sadržava već spomenute osnovne elemente. Naime, do pretraga obično dolazi na početku istrage te stoga Komisija u toj fazi još ne raspolaže preciznim informacijama o tim pitanjima. Cilj je pretrage upravo prikupljanje dokaza u vezi s navodnom povredom kako bi Komisija mogla provjeriti svoje sumnje te izvršiti precizniju pravnu analizu(25).

57.      Ta mi se načela čine primjenjivima – mutatis mutandis – na odluke kojima se zahtijeva pružanje informacija na temelju članka 18. stavka 3. Uredbe br. 1/2003. Obje vrste mjera očito imaju isti cilj te se odnose na prikupljanje činjenica. Iako njihov tekst nije istovjetan, čini se da i relativna sličnost tih dviju odredaba ide u prilog njihovu jedinstvenom tumačenju(26).

58.      S obzirom na to, ključno je pitanje je li Opći sud pravilno ocijenio dostatnost obrazloženja pobijane odluke. Drugim riječima, pitanje je sljedeće: uzimajući u obzir fazu postupka u kojoj je pobijana odluka donesena, je li odnosno obrazloženje dovoljno jasno da, s jedne strane, omogući adresatu da ostvari svoja prava na obranu i ocijeni svoju dužnost suradnje s Komisijom te da, s druge strane, omogući sudovima Unije provođenje sudskog nadzora?

59.      Prema mojem mišljenju, na to pitanje treba odgovoriti niječno.

60.      Opći sud u točki 68. pobijane presude zaključio je da je obrazloženje pobijane odluke sastavljeno „na vrlo općenit način te je trebalo biti precizirano, pa je u tom pogledu [podložno] kritici“. Smatram da se to teško može osporavati: naime, obrazloženje u trima važnim aspektima nije dovoljno detaljno. To osobito vrijedi za opis pretpostavljenih povreda, njihov geografski opseg i proizvode na koje se povrede odnose.

61.      Što se tiče pretpostavljenih povreda, u uvodnoj izjavi 2. pobijane odluke stoji: „[n]avodne povrede odnose se na ograničenja trgovinskih tokova […], uključujući ograničenja uvoza […], podjelu tržišta, usklađivanje cijena i povezana protutržišna djelovanja“. Taj opis mogućih povreda ne samo da je prilično neodređen („ograničenja trgovinskih tokova“, „uključujući ograničenja uvoza“) već je i sveobuhvatan („povezana protutržišna djelovanja“). Spominjanje „podjele tržišta“ i „usklađivanja cijena“ – s obzirom na to da je tako općenito – ne pomaže pri preciziranju naravi postupanja na koje Komisija sumnja. Naime, većina zabranjenih sporazuma uključuje elemente podjele tržišta i određivanja cijena. U praksi, čini se da je velika većina vrsta sporazuma zabranjenih člankom 101. UFEU-a obuhvaćena tim opisom.

62.      Što se tiče geografskog opsega pretpostavljenih povreda, u pobijanoj odluci spominju se ograničenja trgovinskih tokova u EGP-u, uključujući ograničenja uvoza u EGP iz zemalja izvan EGP-a. Točno je da se geografska sastavnica relevantnog tržišta ne mora definirati u odluci na temelju članka 18.(27), ali je trebalo biti moguće navesti barem neke od zahvaćenih zemalja. Osobito nije jasno je li zahvaćeno cjelokupno tržište EGP-a ili samo neki njegovi dijelovi te, ako je potonje slučaj, koji su to dijelovi.

63.      Naposljetku, pobijana odluka još je manje jasna pri objašnjavanju proizvoda koji su predmet istrage. U praksi, samo je cement određen kao relevantan proizvod, s obzirom na to da se u pogledu ostalih u odluci govori o „tržištima proizvoda srodnih [cementu]“. Ponovno, taj opis ne samo da je iznimno neodređen (koliko proizvodi moraju biti „srodni“ cementu?) već potencijalno obuhvaća sve vrste proizvoda kojima žalitelj posluje (kao prodavatelj ili kao kupac).

64.      Prema Općem sudu(28), manjak detalja djelomično ublažava činjenica da se pobijana odluka izričito poziva na odluku Komisije o pokretanju postupka, koja je sadržavala dodatne informacije o geografskom opsegu pretpostavljenih povreda te o vrsti obuhvaćenih proizvoda.

65.      Žalitelj osporava da se nedostaci pobijane odluke mogu ispraviti jednostavnim pozivanjem na prethodnu odluku te ističe da ionako ni u odluci o pokretanju postupka nema dovoljno detalja.

66.      Prema mojem mišljenju, akti Unije kojima se nameću obveze koje zadiru u privatnost pojedinaca ili poduzetnika te čije nepoštovanje može rezultirati visokim financijskim kaznama načelno moraju imati zasebno obrazloženje(29). Naime, važno je da se tim pojedincima ili poduzetnicima omogući da shvate razloge tog akta a da se pritom ne moraju pretjerano truditi oko njegova tumačenja(30), tako da mogu učinkovito i pravodobno ostvariti svoja prava. To osobito vrijedi za akte koji se izričito pozivaju na ranije akte koji sadržavaju različito obrazloženje. Svaka značajna razlika između dvaju akata može biti izvor nesigurnosti za adresata.

67.      Unatoč navedenom, smatram da je Opći sud u predmetnom slučaju iznimno bio u pravu što je naveo da se obrazloženje pobijane odluke može promatrati u vezi s obrazloženjem iz odluke o pokretanju postupka. Te su dvije odluke donesene u okviru iste istrage te se očito odnose na iste pretpostavljene povrede. Također, obje su donesene unutar kratkog razdoblja. Još važnije, čini se da nema značajnih razlika između njihovih obrazloženja. Stoga smatram da se u predmetnom slučaju prva odluka može smatrati „kontekstom“ druge odluke kojeg je adresat morao biti svjestan(31).

68.      Ipak, iako je točno da je prva odluka sadržavala više detalja o geografskom opsegu pretpostavljenih povreda (navodeći potencijalno zahvaćene države članice), nije bila jednako precizna u pogledu naravi tih povreda i obuhvaćenih proizvoda. Osobito je objašnjenje pojma „cementa i srodnih proizvoda“ koje je sadržavala u bilješci na 4. stranici obuhvaćalo potencijalno vrlo široku i raznovrsnu skupinu proizvoda.

69.      Ipak, smatram kako činjenica da je obrazloženje suviše općenito ili donekle neodređeno u pogledu nekih aspekata ne čini odluku nevaljanom ako preostali dio odluke omogućuje primatelju i sudovima Unije da dovoljno precizno shvate koje informacije Komisija traži i s kojim razlogom(32). Naime, predmet postavljenih pitanja, makar neizravno ili implicitno, može dodatno pojasniti obrazloženje koje nije dovoljno precizno. Uostalom, vrlo precizna i konkretna pitanja neizbježno otkrivaju opseg Komisijine istrage. Čini mi se da to posebno vrijedi za akte koji su usvojeni u ranoj fazi postupka, kada opseg istrage nije u potpunosti i konačno definiran te će se u biti u budućnosti možda morati ograničiti ili proširiti zbog naknadno prikupljenih informacija.

70.      Međutim, u predmetnom slučaju radi se o potpuno suprotnom. Pitanja postavljena društvu Italmobiliare iznimno su mnogobrojna te obuhvaćaju veoma različite vrste informacija. Smatram da je vrlo teško pronaći poveznicu između mnogih pitanja iz upitnika(33). Nadalje, čini se da neka od postavljenih pitanja nisu potpuno u skladu s onim što je navedeno u ranijoj odluci o pokretanju postupka: primjerice, treće i četvrto pitanje (koja se odnose na osobito veliku količinu informacija tijekom razdoblja od deset godina) nisu ograničena na države članice koje su odlukom o pokretanju postupka određene kao potencijalno obuhvaćene.

71.      Osim toga, kad bi poveznica između tih pitanja bilo nastojanje da se dobije potpun pregled strukture prihoda i troškova poduzetnika kako bi se Komisiji omogućilo da ekonometrijskim metodama (usporedbom istih s drugim društvima koja posluju u sektoru cementa), moglo bi se propitivati je li tako širok i sveobuhvatan zahtjev za pružanje informacija uopće primjeren prema članku 18. Ako Komisija nema čvrste indicije koje upućuju na kažnjivo ponašanje čije bi postojanje takva analiza mogla potvrditi, takav bi se zahtjev za pružanje informacija činio primjerenijim za sektorsko istraživanje u skladu s člankom 17. Uredbe br. 1/2003.

72.      U tim okolnostima, slažem se sa žaliteljem da je svrha Komisijina zahtjeva za pružanje informacija bila dvosmislena i nedovoljno jasna. Posljedično, tom je poduzetniku bilo pretjerano teško razumjeti pretpostavljene povrede kako bi mogao procijeniti opseg svoje dužnosti suradnje s Komisijom te, prema potrebi, ostvariti svoje pravo na obranu, primjerice tako da odbije odgovoriti na pitanja koja je smatrao nezakonitima. Posebno zato što su se određena pitanja odnosila na informacije koje nisu bile samo činjenične naravi i uključivale su vrijednosnu procjenu(34) te što su i druga pitanja bila relativno neodređena(35). Zato žalitelj u pogledu tih pitanja nije mogao isključiti opasnost da bi mogao dati odgovore kojima će optužiti samog sebe(36).

73.      Taj manjak detalja ne može – suprotno Komisijinim tvrdnjama – opravdati činjenica da je pobijana odluka donesena u ranoj fazi istrage. Naime, ta je odluka izdana gotovo tri godine nakon početka istrage. Tijekom tog razdoblja Komisija je provela mnogobrojne pretrage te izdala vrlo detaljne zahtjeve za pružanje informacija na koje su odnosni poduzetnici odgovorili. Štoviše, Komisija je nekoliko mjeseci prije donošenja pobijane odluke smatrala da je prikupila dovoljno elemenata za pokretanje postupka na temelju članka 11. stavka 6. Uredbe br. 1/2003 i članka 2. Uredbe br. 773/2004. Ti su elementi Komisiji trebali omogućiti da u pobijanoj odluci pruži podrobnije obrazloženje.

74.      Slažem se s Komisijom da količina detalja koja je potrebna u obrazloženju ovisi, među ostalim, o informacijama kojima ona raspolaže u trenutku donošenja odluke na temelju članka 18.(37). Ipak, prema mojem mišljenju, to nužno znači da obrazloženje koje bi moglo biti prihvatljivo o odnosu na odluku donesenu na početku istrage (odnosno odluku kojom se od poduzetnika zahtijeva da se podvrgne pretrazi na temelju članka 20. ili prvu odluku kojom se zahtijeva pružanje informacija na temelju članka 18. stavka 3.) ne mora biti jednako prihvatljivo u odnosu na odluku koja je usvojena u mnogo kasnijoj fazi istrage, kada Komisija ima više informacija o pretpostavljenim povredama.

75.      U tim okolnostima, smatram kako nema opravdanja za to da se društvo Italmobiliare – unatoč svim informacijama koje su već pružene Komisiji tijekom prethodnih godina i dodatnim naporima koje je zahtijevala pobijana odluka – i dalje nije moglo upoznati s točnim opsegom Komisijine istrage.

76.      Osim toga, smatram da je žalitelj u pravu kada tvrdi da je provođenje sudskog nadzora zakonitosti pobijane odluke sudova Unije učinjeno znatno težim. Kako sam to podrobnije objasnio u mišljenju u predmetu HeidelbergCement(38), s obzirom na manjkave informacije u pobijanoj odluci u odnosu na pretpostavljene povrede (čak i kada se promatraju s obzirom na odluku o pokretanju postupka), Sudu se otežava provjera jesu li ispunjeni uvjeti u vezi s nužnošću i proporcionalnošću zahtjeva(39). Što se prvonavedenog elementa tiče, Sud treba ocijeniti je li veza između moguće povrede i traženih informacija dovoljno bliska da bi opravdala Komisijin zahtjev. Što se potonjeg tiče, Sud mora utvrditi jesu li napori koji se od poduzetnika traže opravdani javnim interesom te nisu li pretjerani.

77.      Zbog toga smatram da je Opći sud pogrešno protumačio i primijenio članak 296. UFEU-a i članak 18. stavak 3. Uredbe br. 1/2003 što se tiče obveznog obrazloženja u odluci kojom se zahtijeva pružanje informacija. Stoga se pobijana presuda mora ukinuti u dijelu u kojem je Opći sud, zbog razloga navedenih u točkama 51. do 72. te presude, zaključio da je obrazloženje pobijane odluke dostatno.

C –    Dostatne indicije o postojanju povrede

1.      Navodi stranaka

78.      Svojim trećim žalbenim razlogom društvo Italmobiliare kritizira ocjenu Općeg suda njegova tužbenog razloga u kojem je tvrdilo da je Komisija djelovala ultra vires donijevši odluku na temelju članka 18. stavka 3. Uredbe br. 1/2003. Prema žaliteljevu mišljenju, zbog znatne količine i neodređenosti traženih informacija, jasno je da Komisija nije imala dovoljno indicija o povredi članka 101. UFEU-a kada je izdala pobijanu odluku. Komisija je stoga trebala postupiti na temelju članka 17. te uredbe. Osim toga, žalitelj kritizira Opći sud jer nije naložio nikakve mjere izvođenja dokaza radi provjere je li Komisija imala dovoljno indicija za donošenje odluke na temelju članka 18. stavka 3.

79.      Komisija smatra da je ovaj žalbeni razlog nedopušten te u svakom slučaju neosnovan.

2.      Ocjena

80.      Ovim žalbenim razlogom društvo Italmobiliare u biti tvrdi da Komisija nije imala dovoljno razloga za sumnju u povredu te da količina i vrsta traženih informacija otkrivaju da je Komisija primijenila pristup „široke potrage za informacijama“.

81.      Slažem se s Komisijom da je ovaj žalbeni razlog djelomično nedopušten i djelomično neosnovan.

82.      Kao prvo, tvrdeći da je Opći sud pogriješio pri ocjeni elemenata koji su izneseni u prvostupanjskom postupku u prilog žaliteljevu tužbenom razlogu koji se odnosio na Komisijine postupke ultra vires, žalitelj u biti od Suda zahtijeva da izvrši novu ocjenu tih elemenata. Međutim, to nije dopušteno u žalbenom postupku.

83.      Kao drugo, što se tiče kritike upućene odluci Općeg suda da ne naloži po službenoj dužnosti provođenje mjera izvođenja dokaza ili upravljanja postupkom radi provjere stvarnog postojanja dostatne količine indicija o povredi, i ona se treba odbaciti. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, samo Opći sud može odlučivati o potrebi nadopunjavanja informacija kojima raspolaže u odnosu na predmete koji se pred njim vode. Isključivo on ocjenjuje jesu li dokazi kojima raspolaže dostatni te to Sud u žalbenom postupku ne može preispitivati, osim ako su ti dokazi bili iskrivljeni ili je sadržajna netočnost zaključaka Općeg suda vidljiva iz dokumenata u spisu(40). A fortiori, to načelo još više vrijedi kada se radi o pitanju donošenja po službenoj dužnosti mjera izvođenja dokaza ili upravljanja postupkom(41).

84.      Žalitelj je u predmetnom slučaju mogao od Općeg suda zahtijevati da donese bilo koju takvu mjeru da bi se provjerilo raspolaže li Komisija s dovoljno indicija. U biti, Opći je sud u „paralelnoj“ presudi Cementos Portland Valderrivas protiv Komisije, suočen s izričitim tužiteljevim zahtjevom, naložio Komisiji predočenje dokaza u njezinu posjedu kako bi se mogao uvjeriti da pobijana odluka nema proizvoljni karakter(42).

85.      Međutim, žalitelj u predmetnom slučaju nije podnio takav zahtjev. Stoga, s obzirom na elemente općenite naravi koje je žalitelj iznio (ocjena koja se u žalbenom postupku ne može preispitivati) te izostanak ikakva konkretnog zahtjeva, smatram da se Općem sudu ne može prigovarati to što je odlučio da nije bilo potrebe da se to pitanje dalje istražuje(43).

D –    Proporcionalnost

1.      Argumentacija stranaka

86.      Svojim četvrtim žalbenim razlogom žalitelj u biti ističe da je Opći sud pogrešno protumačio i primijenio načelo proporcionalnosti. Prema žaliteljevu mišljenju, Opći je sud propustio, s jedne strane, priznati postojanje manje ograničavajućih mjera za ostvarenje željenog cilja (kao što su to sektorsko istraživanje ili jednostavan zahtjev za pružanje informacija) te, s druge strane, sankcionirati pretjeran i neprihvatljiv teret koji je pobijanom odlukom stavljen na žalitelja.

87.      Komisija tvrdi da je Opći sud u predmetnom slučaju pravilno ocijenio načelo proporcionalnosti; pobijana odluka ne povređuje to načelo.

2.      Ocjena

88.      U četvrtom žalbenom razlogu postavljaju se dva različita pitanja iz perspektive proporcionalnosti. Redom ću ih razmotriti.

a)      Izbor pravnog instrumenta

89.      Prvim dijelom ovog žalbenog razloga u biti se postavlja pitanje je li – kako to žalitelj tvrdi – Komisija povrijedila načelo proporcionalnosti jer je donijela odluku na temelju članka 18. stavka 3. Uredbe br. 1/2003, umjesto da je izdala jednostavan zahtjev za pružanje informacija na temelju drugog stavka te odredbe ili da je upotrijebila sektorsko istraživanje sukladno članku 17. te uredbe.

90.      To stajalište nije mi uvjerljivo.

91.      Kao prvo, što se tiče sektorskih istraživanja, ističem da Opći sud nije utvrdio da Komisija nema dovoljno indicija da bi mogla poslati zahtjev za pružanje informacija na temelju članka 18. stavka 3. Uredbe br. 1/2003. Kritika koju je uputio žalitelj u pogledu tog pitanja ne može se prihvatiti zbog razloga koji su navedeni gore(44). Stoga nema osnove za tvrdnje da je Komisija mogla ili trebala pokrenuti sektorsko istraživanje u skladu s člankom 17. Uredbe br. 1/2003.

92.      Ako je Komisija imala dovoljno indicija o mogućem postojanju povreda pravila Unije o tržišnom natjecanju (o čemu ovaj sud ne može odlučivati u žalbenom postupku), članak 18. Uredbe br. 1/2003 primjerena je pravna osnova za istraživanje tog pitanja.

93.      Kao drugo, što se tiče jednostavnih zahtjeva za pružanje informacija na temelju članka 18. stavka 2. Uredbe br. 1/2003, istaknuo bih sljedeće. Većina informacija koje su se tražile pobijanom odlukom sastojala se od podataka koje je Komisija tražila od svih poduzetnika za koje se sumnjalo da su sudjelovali u navodnoj povredi, s namjerom da usporedi te podatke. Komisija je smislenu usporedbu mogla izvršiti samo ako bi se tražene informacije dostavile u približno isto vrijeme te ako bi bile točne i potpune. U slučaju pogrešaka ili kašnjenja čak i samo jednog poduzetnika, provedba usporedbe koju je Komisija predvidjela ne bi bila moguća ili u svakom slučaju dovoljno pouzdana.

94.      U tim okolnostima Komisija je imala pravo smatrati da je donošenje obvezujuće odluke na temelju članka 18. stavka 3. najprikladnija metoda kako bi se osiguralo da tražene informacije budu što potpunije i točnije te da budu dostavljene unutar željenog razdoblja.

95.      Stoga prvi dio ovog žalbenog razloga treba odbiti.

b)      Proporcionalnost u užem smislu

96.      Najprije bih podsjetio da je Sud u mnogim prilikama istaknuo da je potreba za zaštitom pojedinaca od arbitrarne ili neproporcionalne intervencije javnih tijela u njihovu privatnost, uključujući kada ta tijela provode pravila tržišnog natjecanja, opće načelo prava Unije(45). Osobito, istražna je mjera neproporcionalna ako predstavlja pretjerano te time neprihvatljivo narušavanje tih prava(46).

97.      Očito ne postoji opći kriterij prema kojem bi se moglo utvrditi je li određeni zahtjev za pružanje informacija upućen nekom poduzetniku pretjeran ili nije. Odgovor na to pitanje može se dobiti samo posebnom analizom svakog pojedinog slučaja u kojoj se uzimaju u obzir sve relevantne okolnosti.

98.      Da bi se ocijenila proporcionalnost određenog zahtjeva za pružanje informacija, osobito se moraju odvagnuti dva elementa jedan u odnosu na drugoga. S jedne je strane javni interes koji opravdava Komisijinu istragu i potrebu te institucije da prikupi informacije koje će joj omogućiti da izvrši zadaće koje su joj dodijeljene Ugovorom. Što je pretpostavljena povreda štetnija za tržišno natjecanje, to više Komisija treba imati pravo očekivati od poduzetnika da joj dostavi tražene informacije, u skladu s njegovom dužnosti aktivne suradnje. S druge je strane količina posla koju zahtjev za pružanje informacija stvara poduzetniku. Što je količina posla veća, čime se osoblje poduzetnika odvlači od uobičajenih poslovnih zadataka te nastaju dodatni troškovi, to se zahtjev za pružanje informacija može smatrati više pretjeranim.

99.      U predmetnom slučaju Komisija tvrdi da navodni žaliteljevi postupci predstavljaju vrlo tešku povredu pravila Unije o tržišnom natjecanju. Unatoč oskudnim informacijama koje se u vezi s tim nalaze u pobijanoj odluci kao i u odluci o pokretanju postupka, vjerojatno je moguće složiti se s Komisijinim stajalištem da bi posljedice pretpostavljenih povreda, ako bi se dokazale, za europske potrošače bile osobito teške(47).

100. Unatoč tomu, količina posla koju je pobijana odluka od žalitelja zahtijevala (a koja je u pobijanoj presudi opisana kao „osobito veliko opterećenje poslom“)(48) čini se pretjerano i nerazumno velikom.

101. Ne može se ozbiljno osporavati da se pobijanom odlukom zahtijevalo pružanje iznimne količine podataka, koji su se odnosili na gotovo sve žaliteljeve gospodarske aktivnosti u 12 država članica tijekom jednog desetljeća.

102. Osim toga, samo sabiranje nekih od Komisijinih pitanja stvorilo je žalitelju znatnu količinu posla jer je morao pregledati gotovo sve gospodarske transakcije koje je zaključilo nekoliko društava koja su bila dio njegove poslovne grupacije tijekom posljednjih deset godina, kako bi se izvukli i konsolidirali traženi podaci.

103. Još jedan razlog zbog kojeg je pobijana odluka od žalitelja zahtijevala golemu količinu posla jest oblik u kojem je Komisija zahtijevala da se tražene informacije dostave. Doista, u digitalnom dobu činjenica da se zahtjevom za pružanje informacija traži dostava velike količine informacija često može biti od sporedne važnosti. U mnogim slučajevima količina posla koju zahtjev za pružanje informacija zahtijeva uglavnom ovisi o načinu dostave informacija koji Komisija od primatelja tog zahtjeva traži. Drugim riječima, upravo oblik koji Komisija zahtijeva za dostavu informacija često može poduzetniku stvoriti najveće radno opterećenje.

104. U tom pogledu, ističem da Prilog II. (detaljne upute za odgovaranje na upitnik) i Prilog III. (obrasci za odgovore) pobijanoj odluci zajedno čine gotovo 30 stranica iznimno složenog sadržaja. Traženi oblik bio je vrlo strog, a upute iznimno detaljne.

105. Što se tiče strogosti modela, naglasio bih da je potpuno poštovanje traženog oblik a osigurano izričitom prijetnjom sankcijama. Na početku upitnika Komisija je naznačila (podebljanim i podcrtanim slovima): „Molimo, uzmite u obzir da bi se vaši odgovori mogli smatrati netočnima ili zavaravajućima ako se ne budu poštovale sljedeće definicije i upute“.

106. Što se tiče iznimno detaljne naravi uputa, samo bih se osvrnuo na suviše detaljne napomene glede odgovora za koje je Komisija tražila da se dostave u datoteci programa Excel. Žalitelj se mogao koristiti samo obrascima iz Priloga III. te je bio obvezan strogo slijediti upute, među ostalim, glede broja datoteka koje treba dostaviti, broja radnih listova u svakoj datoteci, naziva svakog radnog lista, kratica koje se trebaju koristiti, naziva i brojeva stupaca i redaka, oblika datuma te korištenja razmaka, posebnih znakova ili simbola(49).

107. Osim toga, mnogobrojne i gotovo kriptirane šifre kojima se primatelj odluke morao koristiti – „dosljedno“ te u „odgovorima na sva pitanja“, kako je to Komisija naglasila(50) – očito nisu poboljšale ni razumljivost ni jednostavnost pobijane odluke niti su poduzetniku olakšale zadaću sabiranja odgovora.

108. Sa sigurnošću se može reći da bi odnosni oblik čak i iskusnom poduzetniku na prvi pogled izgledao kao složena zagonetka.

109. Kako sam to objasnio u mišljenju u predmetu HeidelbergCement, pojam „informacije“ iz članka 18. Uredbe br. 1/2003 ne može se protumačiti u smislu da Komisiji dopušta da od poduzetnika zahtijeva da tražene informacije dostave u točno određenom obliku. Jasno je da su primatelji zahtjeva za pružanje informacija obvezni na zahtjev odgovoriti dostavom informacija koje su ne samo točne i potpune nego i precizne i jasne. Osim toga, ako su obvezni prikupiti informacije kako bi pružili koristan odgovor, od njih se također može očekivati da, u skladu sa svojom dužnosti aktivne suradnje, uzmu u obzir oblik koji Komisija zahtijeva. Ipak, Komisija ne može od poduzetnika tražiti da prilikom pružanja traženih informacija izvrše činovničke i administrativne zadaće koje su toliko opsežne, složene i dugotrajne da se čini kao da je priprema predmeta protiv njih praktično njima i „povjerena“. Uostalom, na Komisiji je da dokaže povredu pravila Unije o tržišnom natjecanju(51).

110. U svakom slučaju, neovisno o mogućoj povredi članka 18. (čije postojanje tužitelj nije tvrdio), čini mi se da je oblik koji se pobijanom odlukom tražio žalitelju očito stvorio vrlo veliku količinu posla. To je još manje prihvatljivo zato što su se radnje oblikovanja koje je Komisija zahtijevala često odnosile na podatke koje je već posjedovala ili koji su bili javno dostupni.

111. U pogledu prvog aspekta, ne treba zanemariti da je pobijana odluka uslijedila nakon što je društvo Italcementi odgovorilo na druge osobito teške zahtjeve za pružanje informacija (koji su imali oblik jednostavnih zahtjeva na temelju članka 18. stavka 2. Uredbe br. 1/2003). Ti su se raniji zahtjevi uvelike odnosili na istu vrstu informacija, s nekim drukčijim detaljima i prema drukčijem obliku.

112. Dakle, pobijana odluka obvezivala je žalitelja da – zbog oblika u kojem se tražilo da informacije budu dostavljene – uloži dodatne napore samo da bi preoblikovao podatke koji su Komisiji već dostavljeni. Ne vidim nikakvo opravdanje za takav zahtjev. U tim okolnostima Komisijin zahtjev za preoblikovanje velike količine podataka mogao bi se, mutatis mutandis, usporediti sa zahtjevom da se mnogobrojni i dugački dokumenti koje poduzetnik posjeduje prevedu na drugi jezik. Činjenica da osoblje Komisije nema potrebne jezične vještine, prema mojem mišljenju, ne bi opravdala takav zahtjev.

113. Da je Komisija u svojem zahtjevu za pružanje informacija izdanom na temelju članka 18. stavka 2. Uredbe br. 1/2003 pitanja oblikovala na način na koji su oblikovana u pobijanoj odluci ili da je naknadno prihvatila samo dostavu dodatnih traženih informacija u bilo kojem drugom obliku, žalitelj bi bio pošteđen znatne količine posla.

114. U pogledu drugog aspekta, pobijanom se odlukom od žalitelja zahtijevalo da dostavi javno dostupne informacije. Primjerice, u točki 10. Priloga II. pobijanoj odluci stoji: „Svi novčani iznosi moraju se izraziti u eurima. Ako upotrijebljena lokalna valuta nije euro, molimo da je pretvorite u euro na temelju službenog tečaja koji je Europska središnja banka objavila za referentno razdoblje“. Nije jasno zašto te izračune nije moglo provesti osoblje Komisije(52).

115. Zbog svih tih razloga, smatram da je žalitelj ispravno istaknuo da je pobijanom presudom povrijeđeno načelo proporcionalnosti. Stoga drugi dio žaliteljeva četvrtog žalbenog razloga treba uvažiti te se pobijana presuda, u skladu s tim, treba ukinuti.

E –    Pravo na saslušanje

1.      Argumentacija stranaka

116. Svojim petim žalbenim razlogom društvo Italmobiliare navodi da njegove tvrdnje glede navodne povrede njegova prava na saslušanje u pobijanoj presudi nisu adekvatno razmotrene.

117. Komisija, pak, smatra da ovaj žalbeni razlog treba odbiti.

2.      Ocjena

118. Kao i Komisija, i ja smatram da ovaj žalbeni razlog nije osnovan.

119. Ni u odredbama Uredbe br. 1/2003 ni u sudskoj praksi Suda nije priznato pravo na saslušanje prije usvajanja istražnih mjera poput zahtjeva za pružanje informacija upućenih odnosnim poduzetnicima(53).

120. Ako Komisija u nekim slučajevima prije usvajanja jedne takve mjere odluči konzultirati odnosne poduzetnike(54), to čini na vlastitu inicijativu te u vlastitom interesu. Poduzetnici iz takvih konzultacija ne mogu izvesti nijedno konkretno pravo, osim možda prava na to da Komisija uzme u obzir primjedbe koje eventualno iznesu kao odgovor(55).

121. Stoga, unatoč tome što je 4. studenoga 2010. društvo Italcementi prije donošenja pobijane odluke konzultirano glede nacrta upitnika, žalitelj ne može prigovarati da su rokovi u kojima je bilo predviđeno da dostavi svoje primjedbe bili prekratki ili da je Komisija u konačnici izdala odluku s upitnikom koji se djelomično razlikovao od onoga koji je poslan kao nacrt.

122. Iz toga slijedi da peti žalbeni razlog treba odbiti.

VI – Posljedice ocjene

123. Sukladno prvom podstavku članka 61. Statuta Suda Europske unije, Sud treba ukinuti presudu Općeg suda ako je žalba osnovana. Može i sam konačno odlučiti o sporu ako postupak to dopušta. Također, može vratiti predmet na odlučivanje Općem sudu.

124. Zaključio sam da tri od pet žalbenih razloga koje je žalitelj iznio treba u cijelosti ili djelomično uvažiti te se, u skladu s tim, pobijana presuda treba ukinuti.

125. U svjetlu dostupnih činjenica i razmjene mišljenja pred Općim sudom i pred ovim sudom, smatram da Sud može donijeti konačnu odluku o ovom sporu, bez potrebe da se usvoje ikakve mjere upravljanja postupkom, kako je to žalitelj zahtijevao.

126. Društvo Italmobiliare u tužbi koju je podnijelo Općem sudu iznijelo je pet tužbenih razloga u prilog svojem zahtjevu za poništenje pobijane odluke.

127. U svjetlu gore navedenih razmatranja, smatram da je pobijana odluka bila nezakonita zbog triju glavnih razloga: bila je pogrešno naslovljena na društvo Italmobiliare (vidjeti t. 23. do 52. ovog mišljenja), sadržavala je nedostatno obrazloženje u vezi sa svrhom zahtjeva (vidjeti t. 55. do 77. ovog mišljenja) te nije ispunjavala uvjet proporcionalnosti (vidjeti t. 96. do 115. ovog mišljenja). Svaka od tih pogrešaka u primjeni prava sama je za sebe dovoljna da se cijela odluka poništi. Stoga smatram da nije potrebno razmatrati jesu li ostali tužbeni razlozi koje je žalitelj iznio u prvostupanjskom postupku bili osnovani.

VII – Troškovi

128. Prema članku 138. stavku 1. Poslovnika Suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.

129. Ako se Sud slaže s mojom ocjenom žalbe, Komisija bi, u skladu s člancima 137., 138. i 184. Poslovnika, trebala snositi troškove ovog postupka, kako prvostupanjskog tako i žalbenog.

VIII – Zaključak

130. S obzirom na sva navedena razmatranja, predlažem da Sud:

–        ukine presudu Općeg suda od 14. ožujka 2014., Italmobiliare protiv Komisije, T‑305/11;

–        poništi Odluku Komisije C(2011) 2361 final od 30. ožujka 2011., u vezi s postupkom primjene članka 18. stavka 3. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1/2003 (predmet 39520 – Cement i srodni proizvodi);

–        naloži Komisiji da snosi troškove postupka u obama stupnjevima.

---

1 – Izvorni jezik: engleski

---

2 – Uredba Vijeća od 16. prosinca 2002. o provedbi pravila o tržišnom natjecanju koja su propisana člancima 81. i 82. Ugovora o EZ-u (SL 2003., L 1, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 1., str. 165.)

---

3 – Predmeti HeidelbergCement/Komisija, C‑247/14 P; Schwenk Zement/Komisija, C‑248/14 P i Buzzi Unicem/Komisija, C‑267/14 P

---

4 – Uredba Komisije od 7. travnja 2004. o postupcima koje Komisija vodi na temelju članaka 81. i 82. Ugovora o EZ-u (SL 2004., L 123, str. 18.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 1., str. 298.)

---

5 – EU:T:2014:126

---

6 – C‑247/14 P, t. 22. do 27.

---

7 – Usporediti moje mišljenje u predmetu Buzzi Unicem/Komisija, C‑267/14 P, t. 120. do 125.

---

8 – Vidjeti, među ostalim, presudu HGA i dr../Komisija, C‑630/11 P do C‑633/11 P, EU:C:2013:387, t. 132. i navedenu sudsku praksu.

---

9 – Vidjeti moje mišljenje u predmetu HeidelbergCement/Komisija, C‑247/14 P, t. 23. i 24.

---

10 – U tom pogledu vidjeti presude ABNA i dr., C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 i C‑194/04, EU:C:2005:741, t. 68.; S.P.C.M. i dr., C‑558/07, EU:C:2009:430, t. 41. i Vodafone i dr., C‑58/08, EU:C:2010:321, t. 51.

---

11 – Vidjeti, među ostalim, presudu Fédesa i dr., C‑331/88, EU:C:1990:391, t. 13.

---

12 – U tom pogledu vidjeti presudu Roquette Frères, C‑94/00, EU:C:2002:603, t. 76. i t. 80. te navedenu sudsku praksu.

---

13 – U tom pogledu vidjeti presude Gondrand i Garancini, 169/80, EU:C:1981:171, t. 17. i Van Es Douane Agenten, C‑143/93, EU:C:1996:45, t. 27. i navedenu sudsku praksu.

---

14 – Vidjeti presudu Ziegler/Komisija, C‑439/11 P, EU:C:2013:513, t. 154. i navedenu sudsku praksu.

---

15 – Vidjeti moje mišljenje u predmetu HeidelbergCement/Komisija, C‑247/14 P, t. 98. do 112.

---

16 – O tom pitanju vidjeti točke 70. i 71. u nastavku ovog mišljenja.

---

17 – Vidjeti točku 107. pobijane presude.

---

18 – Vidjeti točke 106. i 109. pobijane presude.

---

19 – Vidjeti točke 115. do 117. pobijane presude.

---

20 – Usporediti u pogledu tog pitanja moje mišljenje u predmetu HeidelbergCement/Komisija, C‑247/14 P, t. 121.

---

21 – Vidjeti osobito članak 3. Uredbe Vijeća (EZ) br. 139/2004 od 20. siječnja 2004. o kontroli koncentracija između poduzetnika (Uredba EZ o koncentracijama) (SL 2004., L 24, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 5., str. 73.).

---

22 – Vidjeti točku 105. u nastavku ovog mišljenja.

---

23 – Vidjeti točke 55. do 77. ovog mišljenja.

---

24 – Vidjeti presudu u predmetu Nexans i Nexans France/Komisija, C‑37/13 P, EU:C:2014:2030, t. 31. i 32. te navedenu sudsku praksu.

---

25 – Ibidem, t. 34. do 37. i navedena sudska praksa

---

26 – U članku 18. Uredbe br. 1/2003 stoji da se u odluci „mora navesti pravni temelj i svrh[a] zahtjeva, navesti koje [se] informacije traž[e] i odrediti rok unutar kojeg se predmetne informacije trebaju dostaviti“. U članku 20. stavku 3. iste uredbe stoji da se „[u] odluci [...] navodi predmet i svrha pretrage, određuje datum početka pretrage“.

---

27 – Mišljenje nezavisne odvjetnice Kokott u predmetu Nexans i Nexans France/Komisija, C‑37/13 P, EU:C:2014:223, t. 35. do 38.

---

28 – Točke 67. i 68. pobijane presude

---

29 – Usporediti mišljenje nezavisnog odvjetnika Légera u predmetu BPB Industries i British Gypsum/Komisija, C‑310/93 P, EU:C:1994:408, t. 22.

---

30 – Usporediti mišljenje nezavisnog odvjetnika Lenza u predmetu SITPA, C‑27/90, EU:C:1990:407, t. 59.

---

31 – Vidjeti sudsku praksu navedenu u točki 55. ovog mišljenja. Također vidjeti presudu Acciaierie e ferriere Lucchini/Komisija, 1252/79, EU:C:1980:288, t. 14. i mišljenje nezavisnog odvjetnika Poiaresa Madura u predmetu Komisija/max.mobil, C‑141/02 P, EU:C:2004:646, t. 97.

---

32 – Usporediti mišljenje nezavisne odvjetnice Kokott u predmetu Nexans i Nexans France/Komisija, C‑37/13 P, EU:C:2014:223, t. 52.

---

33 – Za više detalja vidjeti moje mišljenje u predmetu HeidelbergCement/Komisija, C-247/14 P, t. 46. i 47.

---

34 – Kao što je pitanje 1D. Vidjeti moje mišljenje u predmetu HeidelbergCement/Komisija, C‑247/14 P, t. 161.

---

35 – Vidjeti moje mišljenje u predmetu HeidelbergCement/Komisija, C‑247/14 P, t. 138. do 146.

---

36 – Vidjeti moje mišljenje u predmetu HeidelbergCement/Komisija, C‑247/14 P, t. 149. do 168.

---

37 – Vidjeti moje mišljenje u predmetu HeidelbergCement/Komisija, C-247/14 P, t. 50.

---

38 – C-247/14 P, t. 52. do 54.

---

39 – Usporediti mišljenje nezavisnog odvjetnika Jacobsa u predmetu SEP/Komisija, C‑36/92 P, EU:C:1993:928, t. 30.

---

40 – Vidjeti presudu Der Grüne Punkt – Duales System Deutschland/Komisija, C‑385/07 P, EU:C:2009:456, t. 163. i navedenu sudsku praksu.

---

41 – U tom pogledu vidjeti presudu Chalkor/Komisija, C‑386/10 P, EU:C:2011:815, t. 65. i 66.

---

42 – T‑296/11, EU:T:2014:121, t. 41. do 56.

---

43 – Točka 79. pobijane presude

---

44 – Vidjeti točke 81. do 85. ovog mišljenja.

---

45 – Vidjeti presude Hoechst/Komisija, 46/87 i 227/88, EU:C:1989:337, t. 19. i Roquette Frères, C‑94/00, EU:C:2002:603, t. 27., 50. i 52.

---

46 – U tom pogledu vidjeti presudu Roquette Frères, C‑94/00, EU:C:2002:603, t. 76. i 80. te navedenu sudsku praksu.

---

47 – Uzimam u obzir, među ostalim, broj uključenih društava, geografski opseg navodnih povreda i nedopuštena ograničenja iz navodnih sporazuma.

---

48 – Točke 98. i 101. pobijane presude

---

49 – Vidjeti točke 2., 6., 7., 8., 9., 13., 14. i 15. Priloga III. Za slično složene upute također vidjeti, među ostalim, pitanje 1.A i pitanje 2. u Prilogu I.

---

50 – Vidjeti točke 16. i 17. Priloga II.

---

51 – Vidjeti članak 2. Uredbe br. 1/2003.

---

52 – Usporediti moje mišljenje u predmetu HeidelbergCement/Komisija, C‑247/14 P, t. 120.

---

53 – Vidjeti, po analogiji, presudu National Panasonic/Komisija, 136/79, EU:C:1980:169, t. 21.

---

54 – Kao što predlaže da se učini, primjerice, u poglavlju 3.4.3. svojeg priručnika Najbolje prakse u dostavi gospodarskih dokaza i prikupljanju podataka u predmetima koji se odnose na primjenu članaka 101. i 102. UFEU-a i u slučajevima koncentracija (radni dokument službi Komisije), „ako je to prikladno i korisno“. Dokument objavljen na internetskoj stranici Glavne uprave za tržišno natjecanje, Europska komisija.

---

55 – Usporediti moje mišljenje u predmetu Buzzi Unicem/Komisija, C‑267/14 P, t. 120. do 125.