1. 

Unutarnje tržište koje dobro funkcionira pretpostavlja prikladne prijevozne mogućnosti, što s druge strane zahtijeva da cestovna sigurnost bude apsolutni prioritet. Politika Europske unije postavila je sebi za cilj da do 2050. nesreće sa smrtnim ishodom svede na nulu ( 2 ).

2. 

Periodični tehnički pregledi motornih vozila (u daljnjem tekstu: tehnički pregled vozila ili TPV) služe sigurnijem cestovnom prijevozu. U razmatranom predmetu koji se odnosi, inter alia, na usklađenost pojedinih katalonskih pravila o TPV‑u s pravom Unije, TPV‑e provode strani privatni operatori a ne javne vlasti. U vezi s time Tribunal Supremo (Vrhovni sud, Španjolska) traži uputu u pogledu različitih pitanja, i to (i) primjene tzv. Direktive o uslugama ( 3 ); (ii) pojma „izvršavanja javne ovlasti“; i (iii) usklađenosti katalonskog sustava dozvola za TPV s pravilima Unije o slobodi kretanja.

3. 

Ukratko, moje je stajalište da su države članice pogodnija mjesta za odlučivanje o tome hoće li dopustiti privatnim subjektima da obavljaju TPV i kako regulirati tu djelatnost, pod uvjetom da poštuju pravo Unije. Bojim se da u razmatranom predmetu, iz razloga koji su navedeni u nastavku, pravo Unije nije bilo u potpunosti poštovano.

4.

Prema članku 2. stavku 1. Direktive o uslugama („Područje primjene“), direktiva se primjenjuje na usluge koje dostavljaju pružatelji s poslovnim nastanom u državi članici, uz određene iznimke propisane u članku 2. stavku 2. Direktiva se, prema članku 2. stavku 2. točki (d), ne primjenjuje na „usluge na području prijevoza [...] koje ulaze u područje primjene [glave VI. UFEU‑a]“ niti, prema članku 2. stavku 2. točki (i), na „djelatnosti povezane s izvršavanjem javnih ovlasti, kako je određeno u članku [51. UFEU‑a]“.

5.

Članak 3. stavak 3. Direktive o uslugama („Odnos s važećim pravom Zajednice“) propisuje da države članice primjenjuju odredbe iz ove direktive u skladu s propisima o pravu poslovnog nastana i slobodnom kretanju usluga.

6.

Direktiva 2009/40 donesena je u skladu s člankom 71. UEZ‑a (sada članak 91. UFEU‑a) i stavila je izvan snage Direktivu 96/96 ( 5 ).

7.

Članak 1. stavak 1. i članak 2. Direktive 2009/40 (pod dijelom „Opće odredbe“) propisuju da motorna vozila registrirana u državi članici moraju obaviti periodični tehnički pregled u skladu s direktivom. Takve testove provode države članice ili javno tijelo ovlašteno od strane države ili tijela ili ustanove koje je država u tu svrhu odredila i izravno ih nadzire, uključujući valjano ovlaštena privatna tijela.

8.

U Kataloniji članci 34. do 38. Zakona br. 12/2008 ( 6 ) reguliraju provođenje periodičnih TPV‑a. Prema članku 35. navedenog zakona, dužnosti operatora centara TPV‑a jesu, među ostalim, provođenje tehničkog pregleda vozila i sprečavanje uporabe vozila za koja je pri pregledu utvrđeno da imaju sigurnosne pogreške koje predstavljaju neposrednu opasnost. Dok se člankom 36. navedenog zakona nameću određeni zahtjevi operatorima, članak 37. propisuje dodjeljivanje dozvola istima. Ti zahtjevi dalje su razrađeni u dekretima br. 30/2010 ( 7 ) i br. 45/2010 („pobijani dekreti“) ( 8 ).

9.

Posebno, članak 73. Dekreta br. 30/2010 propisuje da centri za TPV moraju biti u skladu s lokalnim prostornim planom. Štoviše, članak 74. navedenog dekreta onemogućuje da bilo koje registrirano poduzeće (ili grupu poduzeća ( 9 )) koje je dobilo dozvolu ima udio u tržištu veći od 50% ( 10 ). Nadalje, članak 75. propisuje minimalnu dopuštenu udaljenost između centara za TPV registriranih na isto poduzeće ili grupu poduzeća ( 11 ).

10.

Društvo OCA Inspección Técnica de Vehículos SA (u daljnjem tekstu: OCA), operator centra za TPV, pokrenulo je 5. svibnja 2010. postupak pred registrom Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Visoki sud pravde Katalonije), zahtijevajući sudski nadzor pobijanih dekreta. OCA u svom glavnom zahtjevu navodi da uvjeti koji se odnose na sustav dozvola za TPV krše Direktivu o uslugama i članak 49. UFEU‑a.

11.

Ostala četiri operatora centara za TPV, i to Grupo Itevelesa SL (u daljnjem tekstu: Itevelesa), Applus Iteuve Technology (u daljnjem tekstu: Applus), Certio ITV SL (u daljnjem tekstu: Certio) i Asistencia Técnica Industrial SAE (u daljnjem tekstu: ATI), kao i Generalidad de Cataluña (u daljnjem tekstu: Generalidad), podnijeli su zahtjeve koji podupiru zakonitost pobijanih odredaba.

12.

Presudom od 25. travnja 2012. Tribunal Superior de Justicia potvrdio je zahtjev OCA‑e, zauzimajući stajalište da sustav dozvola nije u skladu sa zakonodavstvom kojim se provodi Direktiva o uslugama. S obzirom na navedeno, poništio je nekoliko odredbi Dekreta br. 30/2010, a Dekret br. 45/2010 u cijelosti.

13.

Generalidad nije podnio žalbu protiv te presude pred sudom koji je uputio zahtjev. Međutim, ostala četiri operatora centara za TPV jesu. Generalidad je 15. siječnja 2014. zahtijevao od suda koji je uputio zahtjev da mu se dodijeli status tuženika u žalbenom postupku. Tribunal Supremo prihvatio je taj zahtjev 20. siječnja 2014.

14.

Tribunal Supremo nije siguran, kao prvo, u tumačenje pojma „usluge na području prijevoza“. Kao drugo, sud traži upute u odnosu na to obavljaju li operatori centara za TPV djelatnosti u svojstvu „javnih ovlasti“. Naposljetku, sud koji je uputio zahtjev preispituje mogućnost naplate u sustavu dozvola za TPV, kao i pojedine zahtjeve unutar tog sustava koji se odnose osobito na minimalne udaljenosti i posjedovanje udjela u tržištu („sporni zahtjevi“). S obzirom na prethodna razmatranja, imajući sumnje u sukladnost pobijanih dekreta s pravom Unije, sud koji je uputio zahtjev odlučio je prekinuti postupak i uputiti sljedeće prethodno pitanje:

15.

Prema članku 101. Poslovnika Sud je dopisom od 28. siječnja 2015. zahtijevao od suda koji je uputio zahtjev da do 24. veljače 2015. razjasni pojedina pitanja koja se odnose na primjenjivi nacionalni pravni okvir. Dopisom od 23. veljače 2015. Tribunal Supremo dostavio je Sudu tražene podatke.

16.

Pisana očitovanja podnijeli su OCA, Itevelesa, Applus, Certio, ATI, Generalidad, španjolska i švedska vlada te Komisija. Na raspravi održanoj 19. ožujka 2015. usmena očitovanja dali su OCA, Itevelesa, Applus, Certio, ATI, Generalidad, španjolska, irska i švedska vlada te Komisija.

17.

Prvo pitanje Tribunal Supremo opisao je kao „ključno pitanje“. On u biti pita predstavlja li TPV „uslugu na području prijevoza“. Podsjećam da članak 2. stavak 2. točka (d) Direktive o uslugama isključuje iz svojeg područja primjene one usluge koje ulaze u područje primjene (sada) glave VI. UFEU‑a. To odgovara pravilu navedenom u članku 58. stavku 1. UFEU‑a ( 12 ).

18.

Kao što ćemo vidjeti, to pitanje uopće nije bitno za ishod glavnog postupka. Unatoč tome, uzimajući u obzir njegovo potencijalno značenje za buduće predmete, razmotrit ću ga u potpunosti.

19.

Najprije treba napomenuti da prema Ugovorima, s obzirom na posebnu narav prijevoza, primjena načela kojima se uređuje sloboda pružanja usluga mora biti postignuta uvođenjem zajedničke prijevozne politike ( 13 ). Iako je, daleko od toga da odstupaju od temeljnih pravila o slobodi kretanja, cilj pravila koja se odnose na zajedničku prijevoznu politiku u tome da provode i dopunjavaju pravila o slobodi pružanja usluga pomoću mjera zajedničkog djelovanja ( 14 ).

20.

Glava VI. UFEU‑a ne sadržava definiciju toga što predstavlja uslugu u području prijevoza. Budući da u primarnom pravu nema općenite definicije, moguće je u sekundarnom zakonodavstvu, usvojenom na temelju glave VI. UFEU‑a, pronaći posebne definicije usluga koje ulaze u područje tih dijelova zakonodavstva.

21.

U vezi s razmatranim predmetom to znači da Direktiva 96/96, iako usklađuje pravila o tehničkim pregledima za motorna vozila i njihove prikolice, „ne [...] sadržava nikakvu odredbu koja se odnose na pravila o pristupu djelatnostima pregleda vozila ( 15 )“ [neslužbeni prijevod]. To se isto odnosi na Direktivu 2009/40. Drugim riječima, pravo na osnivanje operatora centara za TPV, za razliku od materijalnih pravila koja se odnose na samo testiranje, nije usklađeno s Direktivom 2009/40. A nije usklađeno ni pružanje usluga koje se nude u tijeku te djelatnosti. Shodno tome, ako TPV ne bude okarakteriziran kao „usluga na području prijevoza“ prema članku 58. stavku 1. UFEU‑a, može se zaključiti da pravo Unije, u ovome trenutku, ne osigurava slobodu pružanja usluga TPV‑a ( 16 ).

22.

Stoga ideju o tome što čini „uslugu na području prijevoza“ treba pažljivo tumačiti. To se posebno odnosi na usluge koje su sporedne, pomoćne ili čak rubno povezane s prijevozom. Međutim, znači li to da moramo usvojiti izrazito usko gledište u odnosu na taj pojam? To je važno pitanje. Prema mojem mišljenju, uzimajući u obzir činjenicu da pravila o zajedničkoj prijevoznoj politici provode i dopunjavaju pravila o slobodi pružanja usluga (vidjeti točku 19. gore), bilo bi problematično ići tako daleko i tumačiti glavu VI. UFEU‑a, i kada uzimamo u obzir članak 58. stavak 1. UFEU‑a, kao „iznimku“ od pravila o slobodi kretanja koje, shodno tome, mora biti usko tumačeno ( 17 ).

23.

Većina stranaka koje su podnijele očitovanja tvrdi da TPV povećava sigurnost prometa, područje politike koje se izričito spominje u članku 91. stavku 1. točki (c) UFEU‑a. Te stranke se pozivaju na činjenicu da su direktive 96/96, 2009/40 i 2014/45 ( 18 ) usvojene na temelju članka 71. UEZ‑a (ili njegovog nasljednika). Stoga praksa zakonodavstva Unije nedvojbeno ukazuje na to da TPV predstavlja uslugu u području prijevoza.

24.

Iako ne mogu zanemariti navedene argumente, ukazao bih, kao prvo, na to da tvrdnje koje se temelje na pravnoj osnovi direktive ne mogu biti odlučujuće kada ta direktiva samo usklađuje sadržaj usluga u pitanju, a ne samu njezinu odredbu (pristup). Drugo, razlozi usvajanja zakonodavnih mjera prema glavi VI. UFEU‑a nisu uvijek jasni i koherentni. Na primjer, iako su pravila koja se odnose na vrijeme i razdoblja odmora usvojena u skladu s člankom 71. UEZ‑a ( 19 ), ona koja se odnose na prijevoz životinja nisu ( 20 ). Oboje nesumnjivo uključuje prijevoz. U tom smislu, čini mi se da pravna osnova dijela zakonodavstva Unije ne može biti odlučujući faktor u tumačenju onoga što se smatra prijevoznom uslugom ( 21 ).

25.

Nedvojbeno TPV ne predstavlja stvarnu prijevoznu uslugu, već pomoćnu ili sporednu uslugu. Pomoćna narav u odnosu na stvarni prijevoz čini status tih usluga nejasnim. Da objasnim, u presudi Bowden i drugi ( 22 ) Sud je utvrdio, u odnosu na direktivu koja regulira radno vrijeme koje se ne primjenjuje na sektor cestovnog prijevoza, da uredsko osoblje koje radi u području dostave paketa spada u taj sektor. Međutim, uzimajući u obzir posebnu narav tog predmeta, koji se odnosi na pravni spor u vezi sa zakonom o radu, mislim da se ne možemo previše osloniti na tu odluku.

26.

Ipak, članak 58. stavak 1. UFEU‑a odnosi se na „usluge u području prometa“, što po meni obuhvaća širi pojam nego „usluge prijevoza“. To bi uključivalo, barem u određenim granicama, usluge koje su pomoćne ili sporedne prijevozu.

27.

Određeni odlomci u preambuli Direktive o uslugama daju daljnje razjašnjenje. S jedne strane, uvodna izjava 21., koja se odnosi na nešto uži pojam „usluga prijevoza“, objašnjava da one „uključuj[u] gradski prijevoz, taksi službu, hitnu pomoć i lučke službe“ i „ne ulaze u područje primjene [Direktive o uslugama]“. S druge strane, uvodna izjava 33. izričito spominje da „[u]sluge iz područja primjene ove Direktive obuhvaćaju najrazličitije djelatnosti koje su predmet stalnih promjena, uključujući poslovne usluge kao što su [...] najam automobila; putničke agencije ( 23 ).“

28.

S obzirom na navedene elemente i nedostatak jasne definicije u pravnim tekstovima, vjerujem da se „usluge na području prijevoza“ moraju odnositi na fizičku radnju prenošenja osoba ili robe s jednog mjesta na drugo vozilom, zrakoplovom ili brodom ili biti s tom radnjom usko povezane. Ako predmetna usluga uglavnom ne uključuje stvarni prijevoz, onda sama činjenica da može na ovaj ili onaj način biti povezana s prijevozom ne znači, sama po sebi, da mora biti okarakterizirana kao takva. Ako bi to bio slučaj, mogao bi se javiti rizik da se članku 2. stavku 2. točki (d) Direktive o uslugama daje preširoko područje primjene, čime se umanjuje svrha direktive. Uz rizik da ću navesti sasvim očit primjer, usluge široke potrošnje koje su obično smještene na vrlo prometnom središnjem željezničkom kolodvoru, poput popravaka obuće i ključeva, nisu ni na koji način, osim što su na istom mjestu, povezane s prijevozom.

29.

Ipak, ova logika ne bi trebala biti protumačena kao zahtjev u korist užeg pogleda na pojam „usluge na području prijevoza“. Kad bi se sudilo prema tekstu članka 91. stavka 1. UFEU‑a, određeni faktori mogli bi povezati uslugu, koja u sebi ne uključuje prijevoz, s područjem prijevoza iz razloga da je važna za prijevoz. Čini se da je prijevozna sigurnost upravo takav faktor, jer je njezina svrha poboljšanje prijevoza za sve.

30.

To me navodi na zaključak, iz razloga koji slijede, da TPV predstavlja uslugu na području prijevoza.

31.

Doista, TPV možda ne uključuje stvarni prijevoz, već samo uslugu koja je u odnosu na stvarni prijevoz pomoćna ili posredna. Međutim, kada tehnički pregled pokazuje da vozilo ima opasne nedostatke može biti pravno nemoguće upotrijebiti to vozilo u svrhe prijevoza ( 24 ). Drugim riječima, TPV predstavlja nužan preduvjet za prijevoz. Osim toga, uzet kao takav, TPV pridonosi sigurnosti prijevoza u korist svih sudionika prometa. Nedvojbeno je stoga sam po sebi povezan s prijevozom. Suprotno tome, uzevši kao primjer usluge najma vozila koje su također nedvojbeno povezane s prijevozom, ugovor o najmu vozila sam za sebe ne predstavlja nužan preduvjet za prijevoz, već samo pravnu metodu (među ostalima) nabave sredstva prijevoza.

32.

S obzirom na ovo stajalište, nevažno je što TPV može jednako biti povezan s uslugom certificiranja, tehničkog nadzora i/ili testiranja, koja je načelno obuhvaćena Direktivom o uslugama ( 25 ). Doista, ništa ne sprječava da pojedina usluga uključuje certificiranje, tehnički nadzor i/ili testiranje, s jedne strane, i da bude „usluga na području prijevoza“, s druge strane. U takvom mješovitom scenariju takva bi usluga i dalje bila isključena iz područja primjene Direktive o uslugama, s obzirom na to da članak 2. stavak 2. točka (d) Direktive o uslugama (i članak 58. stavak 1. UFEU‑a) prema mojem mišljenju ima prednost u odnosu na članak 2. stavak 1.

33.

S obzirom na prethodna razmatranja, moje je stajalište da odredba o uslugama TPV‑a ulazi u područje primjene glave VI. UFEU‑a. Stoga ni sloboda pružanja usluga (članak 58. stavak 1. UFEU‑a) niti Direktiva o uslugama (članak 2. stavak 2. točka (d)) nisu primjenjive. Nadalje, budući da Direktiva 2009/40 ne usklađuje odredbu o uslugama TPV‑a, ona ne može dovesti u pitanje razmatrana katalonska pravila.

34.

Međutim, kako bi Tribunal Supremo dobio koristan odgovor koji bi mu omogućio da odluči u predmetu koji se vodi pred njim, nužno je izaći izvan sadržaja prvog pitanja. Činjenica da sloboda pružanja usluga nije primjenjiva na temelju članka 58. stavka 1. UFEU‑a ne isključuje primjenu članka 49. UFEU‑a o slobodi poslovnog nastana. Ta se odredba izravno primjenjuje na prijevoz ( 26 ). Sud koji je uputio zahtjev spominje članak 49. UFEU‑a u sadržaju četvrtog pitanja.

35.

Budući da centri za TPV spadaju u područje pojma „poslovni nastan“ ( 27 ), Sud treba odgovoriti na prvo pitanje u smislu da takve djelatnosti ulaze u područje primjene članka 49. UFEU‑a.

36.

Na kraju, budući da Applus i ATI postavljaju pitanje dopustivosti, trebalo bi biti jasno da rješenje koje predlažem, naime da se na postavljeno pitanje odgovori na temelju slobode poslovnog nastana a ne na temelju Direktive o uslugama, nema utjecaja na nadležnost Suda. Doduše, Sud ne može odgovoriti na zahtjeve za prethodnu odluku o tumačenju odredbi primarnog prava koje se odnosi na slobodu kretanja osoba gdje su svi elementi obuhvaćeni u svakom bitnom pogledu unutar pojedine države članice ( 28 ). Međutim, u određenim slučajevima prekogranični učinci osporenog dijela nacionalnog zakonodavstva ne mogu biti zanemareni ( 29 ). To je posebno slučaj sa zakonodavstvom kojim se uspostavlja sustav dozvola, gdje se ograničava broj ekonomskih operatora i gdje se postavljaju zahtjevi koji se na primjer odnose na geografsku udaljenost. Takvi su slučajevi bili tipično procijenjeni u odnosu na sadržaj ( 30 ), s najuvjerljivijim argumentom da zakonodavstvo u pitanju može uzrokovati prekogranični učinak, što u svakom slučaju ne bi smjelo biti zanemareno. Budući da razmatrani katalonski sustav može prouzrokovati upravo to, mišljenja sam da nadležnost Suda da se pozabavi sa sadržajem postavljenih pitanja nije ugrožena.

37.

Drugo pitanje istražuje dobro uhodanu praksu koja se odnosi na iznimke od djelatnosti koje su kvalificirane kao izvršavanje javne ovlasti u odnosu na pravila o slobodi kretanja. Pitanje se temelji na pretpostavci da se na razmatrani predmet primjenjuje Direktiva o uslugama. Međutim, uzimajući u obzir moj odgovor na prvo pitanje te kako bi se dao koristan odgovor, smatram da Sud mora pristupiti ovome pitanju sa stajališta članka 51. stavka 1. UFEU‑a, u mjeri u kojoj je odredba važna za slobodu poslovnog nastana.

38.

U biti, sud koji je uputio zahtjev želi znati znači li činjenica da operatori centara za TPV mogu naložiti da se vozilo, za koje se na tehničkom pregledu utvrdilo da predstavlja neposrednu opasnost u prometu, ukloni s ceste, to da oni izvršavaju javnu ovlast u smislu značenja članka 51. stavka 1. UFEU‑a.

39.

Na to je pitanje očito potrebno negativno odgovoriti.

40.

Treba podsjetiti da, kao prvo, svako odstupanje od slobode poslovnog nastana prema članku 51. UFEU‑a mora biti usko tumačeno ( 31 ). Drugo, ta je iznimka ograničena na djelatnosti koje su same po sebi izravno i posebno povezane s izvršavanjem javne ovlasti ( 32 ). Treće, Sud je skeptičan u odnosu na tvrdnje da je stvarna javna ovlast delegirana privatnim certificiranim tijelima u smislu da se članak 51. UFEU‑a odnosi na njih ( 33 ).

41.

Naime, određeno je da odluke o certificiranju, koje u biti jedino registriraju rezultate tehničkog testa, ne spadaju u područje primjene iznimke propisane u članku 51. UFEU‑a. Slično tome, pomoćna i prethodna uloga koja je dana privatnim tijelima ne može se smatrati izravno i posebno povezanom s izvršavanjem javne ovlasti u smislu značenja te odredbe ( 34 ).

42.

Na primjer, u kontekstu postupaka zbog povrede koji su pokrenuti protiv Portugala zbog njegovog neuspjeha da ispuni svoje obveze prema Direktivi 96/96, pregledi koji su izvršeni u privatnim centrima za TPV provedeni su u dvije faze. U prvoj fazi operator je obavio tehnički pregled vozila. U drugoj fazi je izdao certifikat za vozilo ili je taj certifikat odbio izdati. Dok je Sud smatrao da prva faza nije predstavljala izvršenje javne ovlasti, to isto nije zaključio u odnosu na drugu fazu jer je operator izvukao pravne posljedice iz tehničkog utvrđenja. Međutim, s obzirom na činjenicu da operatori centara za TPV: (i) nisu imali samostalnost u donošenju odluka, (ii) da su djelovali pod nadzorom države, kako je navedeno u članku 2. Direktive 96/96, i (iii) da nisu imali moć prisile (koja je ostala u području agencija za provedbu zakona), članak 45. UEZ‑a ne primjenjuje se na tu djelatnost ( 35 ).

43.

Applus, ATI, Certio i Itevelesa razlikuju razmatrani predmet od presude Komisija/Portugal te tvrde da su razmatrana katalonska pravila u skladu s navedenom presudom.

44.

Prema mojem mišljenju, ne postoji pravno relevantna razlika između ovog predmeta i presude Komisija/Portugal. Tvrdnja da operatori centara za TPV nemaju samo pripremnu ulogu ili da uprava ne nadzire njihove djelatnosti „aktivno“ nije uvjerljiva. Naime, članak 2. Direktive 96/96 i Direktive 2009/40 (kao i članak 4. stavak 2. Direktive 2014/45) izričito navode da kada država članica odluči liberalizirati djelatnosti TPV‑a, privatni će operatori centara za TPV biti „izravno pod nadzorom države“ ( 36 ). Direktiva 2009/40 nejasna je kada se radi o opisivanju opsega kontrole ( 37 ). Međutim, određene odredbe se same po sebi temelje na ideji nadzora ( 38 ). Dakle, činjenica da operatori centara za TPV moraju uzeti osiguranje ili uvesti unutarnji sustav revizije ne znači da oni djeluju neovisno o nadzoru države u smislu navedene presude.

45.

Ovo je pitanje u svakom slučaju bilo razjašnjeno podacima koje je Sudu dostavio Tribunal Supremo. Iz ovog odgovora proizlazi, prvo, da vlasnik vozila za koje je naloženo da se ukloni s ceste može u konačnici podnijeti žalbu tehničkom revizoru, javnom službeniku koji je ovlašten nadzirati centre za TPV, a koji može poništiti nalog. Drugo, prema primjenjivim nacionalnim pravilima odluka o nalogu za uklanjanje vozila s ceste može biti donesena samo „u situacijama predviđenima primjenjivim zakonodavstvom, u skladu s uputama i protokolima odobrenima od strane“ mjerodavne vlasti ( 39 ). Priručnik koji se primjenjuje na inspekciju vozila imperativne je prirode i ostavlja malo mjesta za diskreciju operatoru centara za TPV ( 40 ). Treće, Tribunal Supremo jasno tvrdi da iako centri za TPV mogu naložiti uklanjanje vozila s cesta iz sigurnosnih razloga, izvršenje tog naloga predmet je katalonske vlasti ili policije, a centri za TPV nisu za to ovlašteni.

46.

Na tim temeljima, uzimajući u obzir usko tumačenje članka 51. UFEU‑a, slažem se s Generalidadom i Komisijom da djelatnost centara za TPV ne uključuje izvršavanje javne ovlasti. U skladu s time predlažem da Sud na drugo pitanje odgovori na način da mogućnost, da privatni operatori centara za TPV nalože da vozila za koja je utvrđeno da imaju sigurnosne pogreške koje znače neposrednu opasnost u prometu budu uklonjena s ceste, ne predstavlja izvršavanje javne ovlasti u smislu značenja članka 51. UFEU‑a u okolnostima kada nacionalno pravo zahtijeva nametanje takvog naloga kao posljedicu tehničkog pregleda i, u svakom slučaju, tamo gdje je primjena mjera prisile da se ukloni automobil rezervirana za tijela za provedbu zakona.

47.

Trećim pitanjem Tribunal Supremo u biti pita je li u skladu s Direktivom o uslugama, u vezi s člankom 2. Direktive 2009/40, da države članice imaju pravo pristupa upravnom sustavu dozvola kako bi regulirale izvršavanje usluga TPV‑a. Ovo je pitanje postavljeno uzimajući u obzir činjenicu da je u presudi Komisija/Portugal ( 41 ) Sud utvrdio kako pristup djelatnostima pregleda vozila nije usklađen s Direktivom 96/96.

48.

Četvrtim pitanjem sud koji je uputio zahtjev posebno pita je li u skladu s člancima 10. i 14. Direktive o uslugama ili, podredno, s člankom 49. UFEU‑a da nacionalno zakonodavstvo postavlja određene zahtjeve u pogledu minimalne udaljenosti i tržišne moći radi osiguranja odgovarajuće lokalne pokrivenosti, povećanja kvalitete usluge i poticanja tržišnog natjecanja među operatorima. Ti zahtjevi ograničavaju broj slobodnih dozvola i, kao što je potvrđeno na raspravi, daju de facto teritorijalnu zaštitu nositelju dozvole.

49.

Dat ću zajednički odgovor na postavljena pitanja s obzirom na to da su međusobno povezana. Iz razloga prethodno navedenog u točki 37. odgovorit ću na oba pitanja sa stajališta slobode poslovnog nastana.

50.

Ne postoji sumnja da države članice imaju pristup upravnom sustavu dozvola pri reguliranju djelatnosti TPV‑a.

51.

Kao što je spomenuto, Sud je utvrdio kako Direktiva 96/96 ne propisuje pristup toj djelatnosti. To se nije promijenilo s donošenjem Direktive 2009/40. Budući da pristup djelatnostima TPV‑a i cestovna sigurnost općenito nisu usklađene, države članice ih mogu regulirati na način koji smatraju prikladnim ( 42 ). Naime, članak 2. obiju direktiva to izričito potvrđuje, određujući da strana tijela ili poduzeća koja su ovlaštena i izravno su pod nadzorom države, uključujući i valjano ovlaštena privatna tijela, mogu provoditi tehničke preglede.

52.

Pritom nacionalni upravni sustav dozvola mora ipak poštovati pravo Unije, osobito članak 49. UFEU‑a.

53.

Članak 49. UFEU‑a isključuje ograničenja slobode poslovnog nastana, to jest svaku nacionalnu mjeru koja bi mogla onemogućiti ili učiniti manje privlačnim ostvarenje slobode poslovnog nastana građanima EU‑a, a koja je zajamčena Ugovorom. „Ograničenje“ se odnosi na mjere koje država članica poduzima, a koje, iako se primjenjuju bez razlikovanja, utječu na pristup tržištu za poduzeća drugih država članica i time sprečavaju trgovinu unutar Unije ( 43 ).

54.

Pravilo koje uvjetuje poslovni nastan pružatelja usluge iz druge države članice davanjem prethodnog odobrenja spada u tu kategoriju, s obzirom na to da može onemogućiti izvršavanje slobode poslovnog nastana od strane pružatelja usluge sprječavajući ga da slobodno izvršava svoje djelatnosti kroz stalno mjesto poslovanja ( 44 ).

55.

Razmatrani katalonski sustav dozvola uključuje sustav prethodnog odobrenja, koji ograničava osnivanje agencija, podružnica i jedinica, područje koje je posebno navedeno u članku 49. UFEU‑a. Prema Tribunal Supremo ta pravila ograničavaju broj operatora TPV‑a. Dakle, sustav državljanima EU‑a sprječava ili im čini manje atraktivnim ostvarenje slobode poslovnog nastana kao operatorima TPV‑a i u skladu s time uključuje ograničenje u smislu članka 49. UFEU‑a.

56.

Prema doktrini iz presude Gebhard ograničenja moraju ispuniti četiri uvjeta kako bi bila u skladu s pravom Unije: moraju se primijeniti ne diskriminirajući nikoga; moraju se opravdati razlozima javnog interesa; moraju biti prikladna da osiguraju ostvarenje cilja; i ne smiju ići dalje od onoga što je nužno kako bi se ostvario taj cilj ( 45 ).

57.

Katalonski sustav dozvola nije diskriminirajući (barem ne otvoreno) jer ne nameće ograničenja slobodi ekonomskih operatora nastanjenih u drugim državama članicama da osnuju agencije ili druga poduzeća u Kataloniji ( 46 ). Dakle, jedino pitanje koje se postavlja jest pitanje je li to opravdano i proporcionalno.

58.

U tom smislu Tribunal Supremo upućuje na preambulu Dekreta br. 45/2010 ( 47 ). Zauzimajući prethodno stajalište da svrha povećanja cestovne sigurnosti sama po sebi ne može opravdati postavljanje osporavanih zahtjeva, sud se pita mogu li drugi prevladavajući razlozi dovoljno opravdati isto ( 48 ) te jesu li takvi zahtjevi u skladu s načelom proporcionalnosti.

59.

Osim OCA‑e, švedske vlade i, barem što se tiče osporenih zahtjeva, Komisije, stranke koje se pojavljuju pred Sudom zauzimaju stajalište da cestovna sigurnost sama po sebi može opravdati razmatrana katalonska pravila.

60.

Ne postoji sumnja da cestovna sigurnost predstavlja, prema sudskoj praksi Suda, važan razlog javnog interesa ( 49 ). To se isto odnosi na ciljeve visoke kvalitete usluga za korisnike ( 50 ) i nenarušenog tržišnog natjecanja, što u konačnici ima za svrhu zaštititi potrošače ( 51 ). Što se tiče ciljeva da se osigura prikladna pokrivenost i teritorijalna distribucija pojedinog proizvoda ili usluge, čini mi se da oni predstavljaju sredstvo, a ne cilj sam po sebi, u toj mjeri što proizvod ili usluga u pitanju moraju pokazati karakteristike od vitalne važnosti ( 52 ).

61.

Dakle, s obzirom da se pretpostavlja da TPV općenito pridonosi cestovnoj sigurnosti ( 53 ), katalonski sustav dozvola treba prije svega razmatrati s tog stajališta.

62.

S obzirom na navedeno, procjena proporcionalnosti osporenog sustava dozvola u odnosu na cilj koji se želi ostvariti ne može se učiniti in abstracto, već ona ovisi o određenim uvjetima koji su povezani sa sustavom ( 54 ). Iako se konačna odluka nalazi u rukama suda koji je uputio zahtjev, Sud može dati upute kako bi omogućio tome sudu da donese odluku ( 55 ). Stoga ću pobliže razmotriti osporene zahtjeve.

63.

Za početak, naglasio bih da Sud na raspolaganju ima minimalne podatke o situaciji prije i poslije reforme u Kataloniji, do koje je došlo usvajanjem Zakona br. 12/2008 i pobijanih dekreta. Naime, sve što proizlazi iz oskudnih podataka u zahtjevu za prethodnu odluku ( 56 ) (i s rasprave) jest da se katalonski sustav TPV‑a prije temeljio na koncesijama s brojnim namještenicima i da sadašnji sustav uključuje davanje upravnih dozvola nakon javnog natječaja. No zahtjev za prethodnu odluku ne opisuje natječajnu dokumentaciju, uvjete dodjele i druge procjene niti otkriva bilo kakve materijalne podatke (na primjer koji se odnose na broj dozvola). To svakako utječe na kvalitetu odgovora zatraženog od suda koji je uputio zahtjev i čini općenite primjedbe dane u odnosu na treće pitanje još relevantnijima ( 57 ). Štoviše, ta nejasnoća ostavlja brojne paradokse neobjašnjenima.

64.

Prvi paradoks predstavlja ideja da je cestovna sigurnost bolje ostvarena nametanjem uvjeta za dozvole, uključujući minimalnu udaljenost između centara TPV‑a. Takav zahtjev bi prije ograničio pristup centrima za TPV i bio bi u suprotnosti s ciljem cestovne sigurnosti. Drugi paradoks jest, uzimajući u obzir primjedbe u nastavku, da se središnjem planiranju daje prednost u odnosu na uvjete slobodnog tržišta kada se regulira ekonomska djelatnost poput TPV‑a. Treći paradoks jest da su zahtjevi navodno namijenjeni tomu da potaknu pristup korisnicima TPV‑u i da se time potakne i poveća sukladnost vlasnika s istim. Međutim, osiguravanje usklađenosti, drugim riječima, izvršavanje primjenjivih pravila, nije na vlasniku već na vlasti. Čini se da je kontraproduktivno rješavati navedeni problem za koji su odgovorne samo vlasti ograničavanjem pristupa djelatnostima TPV‑a.

65.

Razmatrajući podrobnije najprije zahtjev udaljenosti, razmatrani predmet čini se prilično drugačijim od predmeta u kojem je Sud utvrdio da su zahtjevi minimalne udaljenosti usklađeni sa slobodom poslovnog nastana. Kao što je navedeno u prethodnoj točki 60., Sud je ocijenio zahtjeve minimalne udaljenosti samo tamo gdje oni osiguravaju pristup proizvodu ili usluzi koji su od vitalne važnosti.

66.

Kao primjer uzet ću presudu Venturini ( 58 ), u kojoj je Sud dopustio da pravilo prema kojem samo ljekarne osnovane u „nacionalnoj mreži“ (koje je postavilo zahtjev minimalne udaljenosti između njih) imaju pravo prodavati medicinske proizvode na recept, uključujući one koji su nepovratni. Da to nije bilo tako, moguće je da se niti jedna ljekarna ne bi željela smjestiti u slabo nastanjenim područjima mreže zbog intenzivnog tržišnog natjecanja za dijelom unosnog tržišta nepovratnih medicinskih proizvoda na recept s ljekarnama i paraljekarnama koje nisu smještene sukladno toj mreži. To je stoga moglo uzrokovati prazninu u pristupu ne toliko isplativom tržištu za povratne medicinske proizvode izdane na recept. Drugim riječima, predmet se odnosio na neuspjeh tržišta u odnosu na vitalno tržište koje je moglo, barem djelomično, biti povraćeno na temelju propisa.

67.

Suprotno tome, u razmatranom predmetu, konzumacija usluga djelatnosti TPV‑a jest prema zakonu obvezna (ako se vozilo i dalje namjerava koristiti) i ponavljajuća ( 59 ). To znači da operatori centara za TPV mogu lako, bez intervencije države, izračunati kolika je potražnja. To čak može biti isplativo u izoliranim i rijetko naseljenim područjima, pod uvjetom da je aktivno područje dovoljno veliko. Dakle ne postoji naznaka za tržišni neuspjeh. Zapravo Sudu nije dan nijedan čvrst podatak koji bi mu sugerirao da se, u slučaju nepostojanja zahtjeva udaljenosti, nijedan operater ne odlučio smjestiti na tome području. To podupire činjenica da, kao što je izjavljeno na raspravi, katalonske vlasti ne mogu nametnuti operatorima centara za TPV da se nastane u rijetko naseljenim područjima.

68.

S druge strane ne isključujem da zahtjev udaljenosti može ovisno o slučaju proširiti područje pristupa korisnika centrima za TPV i povećati mogućnost usklađivanja. U tome smislu bi barem djelomično mogao služiti svrsi povećanja cestovne sigurnosti. Međutim, budući da se od operatora centara za TPV‑a ne može zahtijevati da se nastane u manje unosnim zonama, sumnjam da će zahtjev udaljenosti jamčiti određene pozitivne efekte. U svakom slučaju o tome nema vjerodostojnih podataka.

69.

Generalidad je na raspravi dao primjer lokalne upravne podjele (comarca) koja je prije imala na raspolaganju samo jedan centar za TPV. Dozvola je zatim nakon javnog natječaja dodijeljena drugom operatoru, dovodeći time do većeg stupnja usklađenosti TPV‑a za tu jedinicu comarca. Koliko god to bilo pohvalno, ali zašto bi bilo bolje zamijeniti tržište s mnogim regulativnim neispravnostima s onim koje ih ima manje? S obzirom na prethodno navedene karakteristike TPV‑a, ne vidim zašto ne bi mogla bez takvog zajedničkog planiranja ‐ to jest zalaganja za tržište koje ima slobodan pristup ‐ biti postignuta ista svrha, samo uz manje napora.

70.

Dakle, uzimajući u obzir široku marginu diskrecije koju države članice uživaju u pogledu toga ide li mjera dalje od onoga što je strogo potrebno kako bi se osigurala cestovna sigurnost ( 60 ), priznajem da sumnjam u to je li zahtjev za minimalnu udaljenost kao što je ovaj razmatrani prikladan da bi se postigla ta svrha. U tom pogledu bih podsjetio da su nacionalni propisi o teritorijalnom planiranju prikladni jamčiti postizanje traženog cilja samo ako doista odražavaju brigu za postizanje tog cilja na stalan i sustavan način ( 61 ). Međutim, s obzirom na nedostatak podataka koji je spomenut u točki 63., mislim da Sud nije u položaju da o tome donese odluku. Čini mi se da je sud koji je uputio zahtjev u boljem položaju da donese odluku o proporcionalnosti uvjeta za dodjeljivanje dozvola, uzimajući u obzir način na koji su operatori centara za TPV u praksi odabrani.

71.

Međutim, vraćajući se sada na gornju granicu od 50% udjela na tržištu, taj zahtjev navodno služi kako bi se obeshrabrila pretjerana koncentracija usluga TPV‑a koje se nude, s obzirom na to da bi nešto takvo moglo uzrokovati opadanje kvalitete usluga TPV‑a, s obzirom na njezinu obvezujuću prirodu, ili je tako barem navedeno.

72.

OCA i švedska vlada navode da zahtjev koji se odnosi na udio u tržištu ima čisto ekonomsku svrhu koja ne može, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, predstavljati važan razlog javnog interesa ( 62 ). Sud koji je postavio zahtjev i OCA upućuju na izvješće koje je izdala Autoridad catalane de la Competencia ( 63 ) (katalonsko tijelo za tržišno natjecanje) prema kojem razmatrano zakonodavstvo sadrži neopravdana ograničenja za ulazak novih operatera na tržište.

73.

Iskreno, ne razumijem kako gornja granica udjela u tržištu doprinosi cestovnoj sigurnosti. Veza između njih jednostavno ne postoji. Pravo pitanje glasi, kako se čini, osigurava li gornja granica udjela u tržištu općenito veliku razinu kvalitete usluge za korisnike i potrošače, što predstavlja važan razlog (vidjeti prethodnu točku 60.), ili je ekonomski motivirano time da se zaštite manji trgovci od preuzimanja velikih dimenzija. Nedavna sudska praksa ukazuje na to da je Sud s pravom nepovjerljiv u vezi s uplitanjem država članica u slobodu poslovnog nastana, detaljnim reguliranjem dane strukture tržišta ili konkurentske situacije, inter alia pod pretpostavkom osiguravanja visoke kvalitete usluga za korisnike i potrošače ( 64 ).

74.

U presudi Komisija/Španjolska pravila koja primjenjuju gornje granice u odnosu na udio u tržištu i utjecaj na postojeću trgovinu, iznad kojih je bilo nemoguće otvoriti velika i/ili srednja poduzeća za maloprodaju, nisu bila opravdana time da osiguravaju zaštitu okoliša niti ciljem planiranja, niti zaštitom potrošača, već su bila primijenjena iz čisto ekonomskih razloga ( 65 ). U presudi Attanasio Group Sud je odbio zahtjev za udaljenost koji se primjenjuje na nove uslužne pogone koji su onemogućavali pristup tržištu novim operatorima i nisu osiguravali nikakve (vidljive) koristi za potrošače ( 66 ). Konačno, u presudi Komisija/Portugal Sud je poništio, inter alia, zahtjev za minimalni udjel od 100.000 EUR radi osnivanja TPV‑a ( 67 ).

75.

Čak i ako pretpostavimo da predmetne mjere osiguravaju visoku kvalitetu usluga za korisnike i potrošače, mora se istaknuti da sadržaj postupka TPV‑a, to jest, osnovna usluga koju korisnici i potrošači kupuju, jest usklađen na razini EU ( 68 ). U skladu s varijacijama dozvoljenima samom Direktivom 2009/40, korisnici i potrošači opravdano očekuju istu visoku vrstu kvalitete, bez obzira na predmetni TPV ( 69 ). To može, dakle, biti povezano s obvezom da se postigne određeni rezultat (obligation de résultat). Dakle, u slučaju da pojedini operatori centara za TPV smanje kvalitetu svojih usluga, to bi trebala država riješiti ex post u kontekstu svoje nadzorne uloge. No, takav ex ante zahtjev maksimalnog udjela u tržištu pretpostavlja, u biti, da navedeni operatori iznad gornje granice ne pružaju usluge, što je u skladu s direktivom. To je neodrživo.

76.

Što se tiče elemenata koji se odnose na temeljne usluge TPV‑a koje mogu biti predmet kvalitativne promjene, kao što je vrijeme čekanja, to je pitanje koje vrijedi razmotriti ( 70 ). Međutim, države članice nisu zadržale istu marginu diskrecije kao što je navedeno u prethodnoj točki 70. u odnosu na ograničenja kojima je svrha pružiti visoku kvalitetu usluge za korisnike i potrošače. Sudska praksa u biti sugerira da opravdanja moraju biti praćena analizom prikladnosti i proporcionalnosti ograničavajuće mjere, kao i stvarnim dokazima ( 71 ). Osim toga, kašnjenjem i drugim graničnim kvalitativnim nedostacima treba se baviti ex post pod posebnim uvjetima dodjeljivanja dozvola za područja koja predstavljaju „uska grla“, umjesto nametanjem cijelom sustavu neobjašnjivih gornjih granica udjela na tržištu ( 72 ).

77.

Dakle, utvrdio sam da gornja granica udjela u tržištu krši članak. 49 UFEU‑a.

78.

S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem da Sud na treće i četvrto pitanje odgovori na način da je na sudu koji je uputio zahtjev da utvrdi prema članku 49. UFEU‑a je li zakonski sustav dozvola, kao što je onaj koji je opisan u glavnom postupku kojim se regulira pristup djelatnostima operatora centara za TPV, prikladan da postigne svrhu cestovne sigurnosti i ne ide dalje od onoga što je nužno. Međutim, ta odredba isključuje zahtjev zakonskog dodjeljivanja dozvola koji postavlja određenu granicu u odnosu na udio u tržištu koji privatni operatori područja za tehnički pregled mogu zadržati.

79.

Konačno, u slučaju da se Sud ne složi s mojim mišljenjem o pitanju trebaju li se usluge TPV‑a smatrati „uslugama u području prijevoza“ i, u istom smislu, primjeni Direktive o uslugama ( 73 ), to, prema mojem mišljenju, neće utjecati na konačnu odluku u ovome postupku.

80.

Nije potrebno raspravljati o rasponu usklađenosti koji je sadržan u Direktivi o uslugama ( 74 ). Dovoljno je reći da, prema članku 1. stavku 3., nacionalni zahtjevi u pogledu dozvola koji idu dalje od onoga što je dopušteno prema članku 49. UFEU‑a, kao što je gore sugerirano, ne mogu izbjeći ukidanje pod pretpostavkom da su u skladu s tom direktivom. Štoviše, iz istih gore navedenih razloga, iznimka javne ovlasti propisana u članku 2. stavku 2. točki (i) direktive također ne bi bila primjenjiva.

81.

Shodno tome, predložio bih da na tu mogućnost Sud odgovori na isti način kako je naznačeno u točkama 50. do 78.

82.

S obzirom na prethodna razmatranja predlažem da Sud na pitanja koja je u predmetu C‑168/14 postavio Tribunal Supremo odgovori na sljedeći način: