1.

Mogućnosti pravne zaštite pojedinca protiv općih pravnih akata Unije odavna spadaju u najkontroverznija pitanja europskog prava. Počevši od presude Plaumann ( 2 ) Sud je u ustaljenoj sudskoj praksi najprije u pogledu članka 173. Ugovora o EEZ‑u, a potom članka 230. UEZ‑a, pokazao relativno usko shvaćanje prava fizičkih i pravnih osoba na izravnu tužbu. Usprkos određenim kritikama, takve se sudske prakse Sud donedavno držao i potvrdio je, posebno u presudama Unión de Pequeños Agricultores ( 3 ) i Jégo‑Quéré ( 4 ).

2.

Među ostalim, kao reakcija na tu sudsku praksu, u Ugovoru iz Lisabona došlo je do izmjene u odnosu na pravo pojedinca na tužbu, a koja je stupila na snagu 1. prosinca 2009. Od tada članak 263. stavak 4. UFEU‑a fizičkim i pravnim osobama također omogućuje podnošenje tužbe za poništenje „protiv regulatornog akta koji se izravno odnosi na nju, a ne podrazumijeva provedbene mjere”.

3.

Do danas je, međutim, krajnje sporno u kojoj je mjeri tom izmjenom prošireno pravo pojedinca na tužbu. U ovom žalbenom postupku Sud je pozvan odlučiti upravo o tom spornom pitanju te se pri tome posebno očitovati o tumačenju pojma „regulatorni akt” ( 5 ). S tim je u vezi prije svega potrebno razjasniti mogu li se također zakonodavni akti Europske unije ubrajati u kategoriju regulatornih akata.

4.

Povod za ovaj pravni spor je Uredba (EZ) br. 1007/2009 o trgovini proizvodima od tuljana, koju su Europski parlament i Vijeće Europske unije zajednički donijeli 16. rujna 2009. ( 6 ). Ta je Uredba uvela zabranu stavljanja na europsko unutarnje tržište proizvoda od tuljana, protiv koje Inuit Tapiriit Kanatami, zastupatelj interesa kanadskih Inuita ( 7 ), kao i niz drugih sudionika, prije svega proizvođači ili trgovci proizvodima od tuljana sada traže pravnu zaštitu pred sudovima Unije.

5.

Inuit Tapiriit Kanatami i njegovi suparničari nisu u prvom stupnju uspjeli. Njihovu tužbu za poništenje Opći sud Europske unije odbacio je rješenjem od 6. rujna 2011. ( 8 ) (u daljnjem tekstu: pobijano rješenje) kao nedopuštenu. U obrazloženju je Opći sud između ostalog istaknuo da se u slučaju Uredbe br. 1007/2009 radi o zakonodavnom aktu, koji se ne može smatrati regulatornim aktom u smislu članka 263. stavka 4. UFEU‑a. Protiv toga sada ovu žalbu podnose Inuit Tapiriit Kanatami i njegovi suparničari (u daljnjem tekstu: žalitelji), osim jednog ( 9 ).

6.

Pravni propisi Unije o stavljanju na europsko tržište proizvoda od tuljana dijelom su sadržani u temeljnoj uredbi koju su donijeli Parlament i Vijeće 2009. godine (Uredba br. 1007/2009), a dijelom u provedbenoj uredbi Komisije donesenoj 2010. godine (Uredba br. 737/2010). U ovom je postupku sporno samo pravo na tužbu Inuit Tapiriit Kanatami i njegovih suparničara protiv temeljne uredbe, dok je provedbena uredba predmet zasebne tužbe tih stranaka povodom koje je u tijeku postupak pred Općim sudom ( 10 ).

7.

Predmet Uredbe br. 1007/2009 određen je u njezinu članku 1. kako slijedi:

„Ovom Uredbom utvrđuju se usklađena pravila o stavljanju na tržište proizvoda od tuljana.”

8.

Prema članku 3. Uredbe br. 1007/2009 vrijede sljedeći „uvjeti za stavljanje na tržište” proizvoda od tuljana:

„(1)   Stavljanje na tržište proizvoda od tuljana dozvoljava se samo kad su proizvodi od tuljana rezultat lova koji inuitske i druge autohtone zajednice obavljaju tradicionalno i kojim pridonose svojoj egzistenciji. Za uvezene proizvode ti se uvjeti primjenjuju u trenutku ili točki uvoza.

(2)   Odstupajući od stavka 1.:

(3)   U skladu s postupkom upravljanja [...] Komisija izdaje tehničke smjernice u kojima navodi indikativan popis tarifnih oznaka kombinirane nomenklature koje mogu obuhvaćati proizvode od tuljana podložne ovom članku.

(4)   Ne dovodeći u pitanje stavak 3., mjere za provedbu ovog članka koje su namijenjene izmjenama elemenata ove Uredbe koji nisu ključni tako da je dopunjuju, donose se u skladu s regulatornim postupkom s kontrolom [...]”

9.

U članku 2. točki 4. Uredbe br. 1007/2009 sadržana je također sljedeća definicija pojma „Inuit”:

„autohtoni članovi domovine Inuita, odnosno onih arktičkih i subarktičkih područja u kojima Inuiti sada ili tradicionalno imaju domorodačka prava i interese, koje Inuiti prepoznaju kao članove svojega naroda, a obuhvaćaju Inupiate, Jupike (Aljaska), Inuite, Inuvialuite (Kanada), Kalaallite (Grenland) i Jupike (Rusija)”.

10.

Na temelju članka 3. stavka 4. Uredbe br. 1007/2009 Komisija je 10. kolovoza 2010. donijela u obliku Uredbe (EU) br. 737/2010 ( 11 ) (u daljnjem tekstu također: Provedbena uredba) provedbene odredbe o trgovini proizvodima od tuljana.

11.

Članak 1. Uredbe br. 737/2010 određuje:

„Ovom se Uredbom utvrđuju detaljna pravila za stavljanje na tržište proizvoda od tuljana u skladu s člankom 3. Uredbe (EZ) br. 1007/2009.”

12.

U članku 3. Uredbe br. 737/2010 utvrđuje se koji se uvjeti trebaju ispuniti da bi se proizvodi od tuljana, koji su rezultat lova koji obavljaju inuitske i druge autohtone zajednice, mogli staviti na tržište.

13.

Članak 4. Uredbe br. 737/2010 određuje koji se zahtjevi trebaju ispuniti da bi se proizvodi od tuljana mogli uvoziti za osobnu uporabu putnika ili njihovih obitelji.

14.

Članak 5. Uredbe br. 737/2010 uređuje pod kojim se uvjetima smiju staviti na tržište proizvodi od tuljana koji su rezultat upravljanja pomorskim resursima.

15.

Žalbom od 21. studenoga 2011. Inuit Tapiriit Kanatami i njegovi suparničari pokrenuli su ovaj žalbeni postupak. Oni traže od Suda da:

16.

Parlament traži od Suda da,

17.

Vijeće traži od Suda da:

18.

Također i Komisija, koja je podržavala Parlament i Vijeće u prvom stupnju kao intervenijent, zahtijeva od Suda da odbije žalbu i žaliteljima naloži snošenje troškova.

19.

Neovisno o tome Kraljevina Nizozemska, koja je u prvom stupnju također sudjelovala kao intervenijent u potporu Parlamenta i Vijeća, nije sudjelovala u postupku pred Sudom.

20.

Pred Sudom se o žalbi raspravljalo u pisanom obliku, a 20. studenoga 2012. održana je rasprava.

21.

Tumačenje i primjena prava na tužbu fizičkih i pravnih osoba prema članku 263. stavku 4. UFEU‑a od temeljnog je značaja za ostvarenje djelotvorne sudske zaštite. To tumačenje također ima velik utjecaj na razgraničenje nadležnosti i zadataka između sudova Unije i nacionalnih sudova. Općenito ima nemalu važnost za cjelokupan pravni sustav, kako je uspostavljen europskim Ugovorima.

22.

Svi sudionici ovog žalbenog postupka suglasni su o tome da se člankom 263. stavkom 4. UFEU‑a fizičkim i pravnim osobama proširilo pravo na tužbu. Međutim, među njima je vrlo sporno u kojem se opsegu to dogodilo. Tako se mišljenja stanaka bitno razlikuju o tome kako ispravno shvatiti članak 263. stavak 4. UFEU‑a.

23.

Dok tri tijela Unije koja sudjeluju u postupku – Parlament, Vijeće i Komisija – jedinstveno i uglavnom istim argumentima brane pobijano rješenje Općeg suda, žalitelji zastupaju dijametralno suprotno stajalište; smatraju da je Sud preusko tumačio članak 263. stavak 4. UFEU‑a čime je zanemario zahtjeve djelotvorne sudske zaštite.

24.

Konkretno, žalitelji pobijaju rješenje Općeg suda s ukupno tri žalbena razloga, od kojih je prvi posvećen odredbi članka 263. stavka 4. UFEU‑a kao takvoj (vidjeti u tom pogledu Odjeljak A u nastavku), dok se drugi odnosi na temeljno pravo na djelotvorni pravni lijek (vidjeti u tom pogledu Odjeljak B u nastavku), a treći se bavi pitanjem je li Opći sud ispravno shvatio argumente tužitelja u prvom stupnju (vidjeti u tom pogledu Odjeljak C u nastavku).

25.

Prvi žalbeni razlog predstavlja srž ovog pravnog spora. Sudionici postupka u okviru tog spora spore se o ispravnom tumačenju i primjeni članka 263. stavka 4. UFEU‑a, koji u svojoj trenutačno važećoj verziji koja se temelji na Ugovoru iz Lisabona glasi kako slijedi:

„Svaka fizička ili pravna osoba može pod uvjetima utvrđenima u stavku prvom i drugom pokrenuti postupke protiv akta koji je upućen toj osobi ili koji se izravno i osobno odnosi na nju te protiv regulatornog akta koji se izravno odnosi na nju, a ne podrazumijeva provedbene mjere.”

26.

Prvim dijelom prvog žalbenog razloga, koji se odnosi na točku 38. do 56. pobijanog rješenja, žalitelji Općem sudu prigovaraju netočno tumačenje i primjenu pojma „regulatorni akti” u trećem dijelu četvrtog stavka članka 263. UFEU‑a.

27.

Kamen spoticanja za Inuit Tapiriit Kanatami i njegove suparničare je okolnost da Opći sud u svojem rješenju zakonodavne akte u smislu članka 289. stavka 3. UFEU‑a ( 12 ), u koje ubraja i spornu Uredbu br. 1007/2009, ne smatra regulatornim aktima. Pravno shvaćanje koje kritiziraju žalitelji izneseno je u točki 56. pobijanog rješenja, u kojoj Opći sud navodi:

„da pojam ‚regulatorni akt’ u smislu članka 263. stavka 4. UFEU‑a treba shvatiti na način da on obuhvaća svaki opći akt, osim zakonodavnih akata. Fizička ili pravna osoba stoga može protiv zakonodavnog akta podnijeti tužbu za poništenje samo ako se on na nju neposredno i osobno odnosi.”

Žalitelji u tome vide prekomjerno restriktivno korištenje prava na tužbu pojedinca. Razlikovanje između zakonodavnih akata i nezakonodavnih akata smatraju pretjerano formalističkim. Suprotno tomu, tijela Unije koja sudjeluju u postupku – Parlament, Vijeće i Komisija – smatraju rješenje Općeg suda ispravnim i snažno ga brane.

28.

Također je u pravnoj stručnoj literaturi tumačenje novog trećeg dijela četvrtog stavka članka 263. UFEU‑a predmet iznimno kontroverznih polemika. Čini mi se da su pri tome zagovornici i protivnici uvrštavanja zakonodavnih akata u kategoriju regulatornih akata više ili manje izjednačeni ( 13 ).

29.

Kao što ću u daljnjem tekstu izložiti, tumačenje pojma „regulatorni akti” od strane Općeg suda je ispravno (vidjeti u tom pogledu Odjeljak (a), dok su protuargumenti žalitelja neuvjerljivi (vidjeti u tom pogledu Odjeljak (b) u nastavku).

30.

U Ugovorima se pojam „regulatornog akta” nigdje ne definira. Štoviše, zasigurno će se uvijek raditi o općim pravnim aktima Unije, kako je Opći sud ispravno istaknuo ( 14 ). Međutim, to neminovno ne znači da su svi opći pravni akti Unije istovremeno regulatorni akti.

31.

Posebno bi bilo brzopleto pretpostaviti da su sve uredbe istovremeno regulatorni akti, bez obzira na to radi li se o zakonodavnim aktima ili ne. Uistinu, u nekim jezičnim verzijama Ugovora ne može se zanijekati određena sličnost između pojma „uredba” u smislu članka 288. stavka 2. UFEU‑a, i pojma „regulatorni akt”, kako je korišten u članku 263. stavku 4. UFEU‑a ( 15 ). Međutim, izjednačavanjem pojmova „uredba” i „regulatorni akt” u selektivno odabranim jezičnim verzijama UFEU‑a zanemarila bi se činjenica da su europski (osnivački) Ugovori na sadašnja 23 različita jezika jednako obvezujući (članak 55. stavak 1. UEU‑a i članak 358. UFEU‑a). U brojnim službenim jezicima Unije ne postoji etimološka povezanost pojmova „uredba” i „regulatorni akt” ( 16 ).

32.

U tim okolnostima treba imati na umu da se kod pojma „regulatorni akt” radi o pojmu iz prava Unije koji je sui generis i prilikom čijeg se tumačenja jednako trebaju uzeti u obzir cilj sporne odredbe Ugovora kao i kontekst u kojem se nalazi ( 17 ) te njezinu povijest nastanka. Doduše, konkretno povijest nastanka do sada nije igrala nikakvu ulogu prilikom tumačenja primarnog prava, dok „travaux préparatoires” vezani uz osnivačke ugovore uglavnom nisu bili dostupni. Međutim, praksa osnivanja konvencija za pripremu izmjena Ugovora je, kao i praksa objavljivanja mandata međuvladinih sjednica, dovela do temeljne promjene u ovom području. Povećana transparentnost prije izmjena Ugovora otvara nove mogućnosti za tumačenje Ugovora koje ne bi trebale ostati neiskorištene u smislu dopunskog sredstva tumačenja, ako, kao u ovom slučaju, ostane nejasno značenje neke odredbe kod koje se uzimao u obzir njezin tekst, kontekst i svrha ( 18 ).

33.

Izmjene bivšeg članka 230. stavka 4. UEZ‑a sadašnjim člankom 263. stavkom 4. UFEU‑a bez dvojbe imale su za cilj jačanje pravne zaštite pojedinaca proširenjem mogućnosti podnošenja tužbi koje fizičke i pravne osobe mogu podnositi protiv općih pravnih akata Unije ( 19 ). Sam za sebe taj cilj podupire široko tumačenje pojma „regulatorni akti” ( 20 ).

34.

Međutim, treba voditi računa o tome da su autori Ugovora iz Lisabona cilj jačanja pravne zaštite pojedinaca ostvarili ne samo proširenjem mogućnosti podnošenja izravnih tužbi fizičkih i pravnih osoba prema trećem dijelu četvrtog stavka članka 263. UFEU‑a, već su osim toga člankom 19. stavkom 1. podstavkom 2. UEU‑a u područjima obuhvaćenima pravom Unije namjeravali ojačati pravnu zaštitu pojedinaca pred nacionalnim sudovima.

35.

Iz istovremenog važenja članka 263. stavka 4. UFEU‑a i članka 19. stavka 1. podstavka 2. UEU‑a može se zaključiti da mogućnosti pravne zaštite pojedinca protiv općih pravnih akata Unije ne moraju neminovno postojati u svakom slučaju kod izravne tužbe pred sudovima Unije.

36.

Činjenica da posebno kod pretpostavki za dopuštenost tužbe za poništenje postoje razlike – ovisno o tome je li predmet takve tužbe zakonodavni ili regulatorni akt – proizlazi između ostaloga iz odnosa različitih stavaka članka 263. UFEU‑a. Dok se u prvom stavku govori o „zakonodavnim aktima”, u četvrtom je stavku, koji je ovdje predmet interesa, riječ o „regulatornim aktima”. Te se razlike u izboru riječi ne mogu smatrati slučajnima. One su, naprotiv, izraz toga da različite kategorije tužitelja oduvijek imaju na raspolaganju prema članku 263. UFEU‑a različito dalekosežne mogućnosti u pogledu podnošenja izravne tužbe.

37.

Dok privilegirani ovlaštenici na tužbu prema članku 263. stavku 2. UFEU‑a i djelomično privilegirani ovlaštenici na tužbu prema članku 263. stavku 3. UFEU‑a mogu podnijeti tužbu protiv svih vrsta pravnih akata Unije koji su navedeni u stavku 1., uključujući zakonodavne akte, pravo na izravnu tužbu fizičkih i pravnih osoba prema članku 263. stavku 4. UFEU‑a oduvijek je ograničeno na određene vrste pravnih akata Unije. Treći dio četvrtog stavka članka 263. UFEU‑a otvara im olakšanu mogućnost podnošenja izravne tužbe samo protiv regulatornih akata, ali ne i protiv zakonodavnih akata. Kako Opći sud ispravno ističe, pojedinci i dalje mogu samo iznimno izravno pobijati zakonodavne akte u okviru drugog dijela četvrtog stavka članka 263. UFEU‑a, i to u mjeri u kojoj se izravno i osobno odnose na predmetnog tužitelja ( 21 ).

38.

Nepostojanje olakšane mogućnosti podnošenja izravne tužbe pojedinca protiv zakonodavnih akata može se prije svega objasniti osobito visokom demokratskom legitimacijom parlamentarnog zakonodavstva. Sukladno tomu, razlikovanje između zakonodavnih i nezakonodavnih akata u pogledu pravne zaštite ne može se odbaciti kao puki formalizam; naprotiv, njegov korijen leži u kvalitativnoj razlici. U mnogim nacionalnim pravnim sustavima pojedinci nemaju nikakve ili imaju samo ograničene mogućnosti izravne tužbe protiv parlamentarnih zakona.

39.

Činjenica da pojedincima i dalje ne bi trebala stajati na raspolaganju olakšana mogućnost podnošenja izravnih tužbi protiv zakonodavnih akata u sustavu europskih Ugovora potvrđuje se u slučaju kada se uzima u obzir povijest nastanka članka 263. stavka 4. UFEU‑a. Ta je odredba izvorno trebala ući kao članak III‑365. stavak 4. u Ugovor o ustavu Europe ( 22 ) („Ustavni ugovor”) i proizlazi iz rada Europske konvencije.

40.

Ustavnim je ugovorom prema člancima I‑33. do I‑37. utvrđena jasna razlika i hijerarhija između zakonodavnih akata i akata koji nemaju zakonodavni karakter, pri čemu je „europska uredba” trebala biti okarakterizirana kao „opći zakonodavni akt” isključivo potonje kategorije (članak I‑33. stavak 1. podstavak 4. prva rečenica Ustavnog ugovora). Dakle, ako se u članku III‑365. stavku 4. Ustavnog ugovora radilo o mogućnosti podnošenja izravne tužbe fizičkih i pravnih osoba protiv „regulatornih akata”, to se očigledno odnosilo samo na akte koji nemaju zakonodavni karakter. To također potvrđuju materijali Europske konvencije uz članak III‑270. stavak 4. nacrta Ugovora o Ustavu za Europu ( 23 ), dakle odredbe koja se kasnije ponovno nalazila kao članak III‑365. stavak 4. u Ustavnom ugovoru; prema tim materijalima u Konvenciji je zaista razmatrana formulacija „opći akti”, ali na kraju ipak nije prihvaćena, te je konačno zamijenjena manje ekstenzivnim pojmom „regulatorni akti”, kojim bi se trebala izraziti razlika između zakonodavnih i nezakonodavnih akata ( 24 ).

41.

Jednako tekstualno preuzimanje sadržaja članka III‑365. stavka 4. iz Ustavnog ugovora u Ugovor iz Lisabona u gotovo svim jezičnim verzijama ( 25 ) sugerira da se također u sadašnjem članku 263. stavku 4. UFEU‑a, kada se govori o regulatornim aktima, ne misli na zakonodavne akte. To je posebno jasno izraženo u brojnim jezičnim verzijama UFEU‑a, u kojima su za označavanje „regulatornih akata” korišteni pojmovi koji više podsjećaju na donošenje propisa od strane izvršne, a ne zakonodavne vlasti ( 26 ).

42.

Zasigurno Ugovor iz Lisabona ne preuzima sistematizaciju i hijerarhiju akata Unije koje bi bile usporedive s onima iz Ustavnog ugovora. Također zakonodavni akti mogu u sustavu UEU‑a i UFEU‑a poprimiti karakter uredbi u smislu članka 288. stavka 2. UFEU‑a. Razlika između zakonodavnih i nezakonodavnih akata danas ima uglavnom postupovno‑tehničko značenje, kao primjerice u članku 290. stavku 1. UFEU‑a i članku 297. UFEU‑a.

43.

U pogledu tih razlika između Ustavnog ugovora i trenutačno važećih Ugovora bilo bi teoretski moguće pojmu „regulatorni akti” iz članka 263. stavka 4. UFEU‑a, u skladu s prijedlogom žalitelja, dati drugo značenje te ga i dalje shvaćati na način kao što je bio zamišljen u Europskoj konvenciji i od strane autora Ustavnog ugovora, na način da bi se i zakonodavni akti mogli ubrajati u regulatorne akte.

44.

Ipak se takvo široko tumačenje pojma „regulatorni akti” teško može spojiti s mandatom Međuvladine konferencije 2007., na kojoj se ispregovarao Ugovor iz Lisabona. Ta je Međuvladina konferencija imala zadaću napustiti temeljni ustavni koncept iz Ustavnog ugovora ( 27 ), a, s druge strane, ne dovoditi u pitanje ono što je postignuto potpisivanjem Ustavnog ugovora ( 28 ). „Konačni proizvod” Međuvladine konferencije trebao je tako sadržajno što je moguće šire odgovarati neuspjelom Ustavnom ugovoru i biti napušten samo u određenim posebno simboličkim aspektima ( 29 ).

45.

Posebno je važno istaknuti u svrhu ovog postupka da prema mandatu Međuvladine konferencije 2007. treba „ostati razlika između zakonodavnih i nezakonodavnih akata te posljedica koje iz nje proizlaze” ( 30 ).

46.

U tim okolnostima malo je vjerojatno te također ne postoje nikakve indicije da je Međuvladina konferencija posebno člankom 263. stavkom 4. željela prijeći ono što je sadržano u Ustavnom ugovoru. Osim toga bi se moglo očekivati da bi autor Ugovora iz Lisabona moguće proširenje mogućnosti podnošenja tužbe pojedinca protiv članka III‑365. stavka 4. Ustavnog ugovora istaknuo u tekstu svih jezičnih inačica članka 263. stavka 4. UFEU‑a ( 31 ), primjerice korištenjem izraza „opći akti” o kojem je raspravljano, ali koji je konačno odbačen na Europskoj konvenciji ( 32 ). To vrijedi tim više što je potonja formulacija uobičajena i na drugim mjestima kroz cijeli UFEU (vidjeti članak 277. UFEU‑a, prvu rečenicu stavka 2. članka 288. UFEU‑a i članak 290. stavak 1. UFEU‑a).

47.

Sve u svemu, tako je Opći sud pojam „regulatorni akti” potpuno ispravno tumačio na način da su njime obuhvaćeni svi opći pravni akti, osim zakonodavnih.

48.

Suprotno mišljenju žalitelja, tumačenje i primjena članka trećeg dijela 263. stavka 4. UFEU‑a od strane Općeg suda ni u kom slučaju ne dovodi u ovom predmetu do toga da je pravo na tužbu fizičkih i pravnih osoba protiv regulatornih akata neiskorišteno te da je novini uvedenoj Ugovorom iz Lisabona oduzet njezin raison d’être. Naprotiv, sama argumentacija žalitelja ima značajne nedostatke koji počivaju, kao prvo, na pogrešnom shvaćanju pobijanog rješenja, i kao drugo, na temeljnom nerazumijevanju akata i postupaka iz Ugovora.

49.

Prvo, žalitelji prigovaraju Općem sudu da bi – prema tumačenju članka 263. stavka 4. UFEU‑a koje on favorizira – pojam regulatornih akata obuhvaćao samo preporuke i očitovanja, koji se ionako ne mogu pobijati, u smislu članka 288. stavka 5. UFEU‑a jer bi uredbe, direktive i odluke Vijeća i Parlamenta sve bile zakonodavni akti.

50.

Taj je navod apsurdan. Jasno je da također i drugi pravni akti Unije, kao što su preporuke i stajališta, mogu biti kategorizirani kao regulatorni akti, posebno brojne uredbe u smislu članka 288. stavka 2. UFEU‑a i brojne odluke u smislu članka 288. stavka 4. UFEU‑a. U praksi se čak radi o pretežnoj većini slučajeva, kao što su Vijeće i Komisija ispravno primijetili.

51.

Uredbe i odluke uz direktive uistinu spadaju u vrstu pravnih akata koji se mogu donijeti u zakonodavnom postupku (članak 289. stavci 1. i 2. UFEU‑a). Međutim, žalitelji ne uzimaju u obzir da se ni približno sve Unijine uredbe, direktive i odluke ne donose u takvom zakonodavnom postupku. Također nezakonodavni akti mogu imati oblik uredbe, direktive ili odluke (članak 297. stavak 2. UFEU‑a).

52.

Konkretno, u brojnim slučajevima Vijeće ili Komisija donose uredbe, bilo kao provedbene uredbe zakonodavnih akata, bilo kao uredbe u postupku sui generis ( 33 ). Što se tiče odluka, one se čak u pravilu donose u postupku koji nije zakonodavan, većinom od strane Vijeća ili Komisije, te se tako mogu vjerojatno jednako smatrati regulatornim aktima, posebno onda kada nije određeno kome su upućene (članak 288. stavak 4. druga rečenica UFEU‑a e contrario).

53.

Kao drugo, žalitelji iznose argumentaciju da autori Ugovora iz Lisabona ne bi govorili o „regulatornim aktima”, već o „delegiranim aktima” u smislu članka 290. UFEU‑a, da je njihova ideja bila da se u članku 263. stavku 4. UFEU‑a odvoje zakonodavni od nezakonodavnih akata. Korištenje pojma „regulatorni akti” ukazuje na to da se mislilo na nešto drugo, a ne na nezakonodavne akte.

54.

Ni taj argument nije uvjerljiv. Žalitelji nisu svjesni toga da ne moraju svi nezakonodavni akti neminovno biti delegirani akti u smislu članka 290. UFEU‑a. Nezakonodavni se akti također mogu donositi u obliku provedbenih akata u smislu članka 291. UFEU‑a ili u postupku sui generis ( 34 ).

55.

Kao treće, žalitelji navode da se kategorija provedbenih akata u smislu članka 291. UFEU‑a ne može klasificirati prema razlikovanju između zakonodavnih i nezakonodavnih akata koje je utvrdio Opći sud.

56.

Ta je tvrdnja također pogrešna. Provedbeni akti u smislu članka 291. UFEU‑a mogu se klasificirati, kao što je već navedeno ( 35 ), bez problema u kategoriju nezakonodavnih akata. Ako takvi provedbeni akti imaju opće važenje, što je u pravilu slučaj kod provedbenih uredbi i često kod provedbenih odluka, treba ih smatrati regulatornim aktima.

57.

Konačno, žalitelji tvrde da tumačenje i primjena prava na tužbu, kako ih je proveo Opći sud, nisu pogodni za popunjavanje „pravnih praznina” utvrđenih u slučajevima Unión de Pequeños Agricultores ( 36 ) i Jégo‑Quéré ( 37 ).

58.

I ta je tvrdnja neosnovana.

59.

U predmetu Jégo‑Quéré predmet tužbe za poništenje bila je provedbena uredba Komisije u području ribarstva. Takav bi se pravni akt danas u vremenskom okviru primjene članka 263. stavka 4. UFEU‑a smatrao regulatornim aktom koji ne uključuje nikakve provedbene mjere.

60.

Suprotno tomu, predmet tužbe u predmetu Unión de Pequeños Agricultores bila je zajednička organizacija tržišta u području poljoprivredne politike. Takvu bi se uredbu danas donosilo u redovnom zakonodavnom postupku (članak 43. stavak 2. UFEU‑a) te bi tako predstavljala zakonodavni akt (članak 289. stavak 3. UFEU‑a). Protiv nje, prema tome, također sukladno članku 263. stavku 4. UFEU‑a za fizičke i pravne osobe ne bi postojala mogućnost izravne tužbe sudovima Unije, osim ako se ta uredba ne bi odnosila na te osobe izravno i prije svega osobno (drugi dio četvrtog stavka članka 263. UFEU‑a). Međutim, to ne znači da pojedinci ne mogu ostvariti učinkovitu pravnu zaštitu protiv odredaba iz zajedničke organizacije tržišta. Naprotiv, stoji im na raspolaganju mogućnost da posredno izjave prigovor protiv navodne protupravnosti zajedničke organizacije tržišta, te ovisno o okolnostima, bilo povodom tužbe za poništenje pred sudovima Unije protiv provedbenih mjera Komisije, bilo povodom pravnih lijekova pred nacionalnim sudovima protiv provedbenih mjera nacionalnih tijela ( 38 ).

61.

Usput je potrebno napomenuti da također u ovom predmetu Inuit Tapiriit Kanatami i njegovi suparničari zbog tumačenja Općeg suda pojma „regulatorni akti” u trećem dijelu četvrtog stavka članka 263. UFEU‑a nisu ostavljeni bez pravne zaštite. Naprotiv, za njih postoji mogućnost da protiv navodne protupravnosti Uredbe br. 1007/2009 posredno izjave prigovor, i to u okviru eventualnih sporova o provedbenim mjerama uz tu Uredbu. Upravo je to također učinila većina njih pred Općim sudom Europske unije povodom tužbe o kojoj je postupak još u tijeku protiv Provedbene uredbe br. 737/2010 Komisije ( 39 ).

62.

Sve u svemu je tako prvi dio prvog žalbenog razloga neosnovan.

63.

Budući da prema rješenju koje sam predložila prvi dio prvog žalbenog razloga nema izgleda za uspjeh, potrebno je, stoga, razmotriti drugi, podredno istaknuti dio tog žalbenog razloga. Njime žalitelji ističu prigovor da je Opći sud pogrešno tumačio i primijenio pretpostavku za dopuštenost „izravnog i osobnog utjecaja”.

64.

Cilj postavljanja kriterija izravnog i osobnog utjecaja (drugi dio četvrtog stavka članka 263. UFEU‑a) jest osigurati djelotvornu pravnu zaštitu fizičkih i pravnih osoba protiv pravnih akata Unije kojih oni nisu adresati, ali bez istovremenog proširivanja područja primjene tužbe za poništenje na vrstu popularne tužbe (actio popularis).

65.

Navedeni kriterij Opći sud je razmatrao u točkama 68. do 93. pobijanog rješenja, nakon što je došao do zaključka da Inuit Tapiriit Kanatami i njegovi suparničari Uredbu br. 1007/2009, zakonodavni akt u smislu članka 289. stavka 3. UFEU‑a, ne bi mogli pobijati pod lakšim pretpostavkama važećima za regulatorne akte (treći dio četvrtog stavka članka 263. UFEU‑a).

66.

Žalitelji prije svega prigovaraju shvaćanju Općeg suda, prema kojem je samo četvero od njih izravno pod utjecajem sporne Uredbe, konkretno Ta Ma Su Seal Products, NuTan Furs, GC Rieber Skinn i Canadian Seal Marketing Group ( 40 ); kod njih se radi prema, činjenicama koje je utvrdio Opći sud, o trima poduzetnicima te jednom udruženju poduzetnika, koji se bave stavljanjem na europsko unutarnje tržište proizvoda od tuljana.

67.

Žalitelji prigovaraju da je na taj način Opći sud preusko tumačio kriterij izravnog utjecaja. Prema njihovu mišljenju trebaju se smatrati pod izravnim utjecajem sporne uredbe također i oni među njima koji djeluju samo u fazama koje prethode stavljanju na tržište proizvoda od tuljana na europsko unutarnje tržište, posebno Jäger i Fallensteller te njihova interesna udruženja, ali također i žaliteljica Karliin Aariak, koja se bavi izradom i prodajom odjeće od tuljanove kože.

68.

Na početku je potrebno utvrditi da se kriterij izravnog utjecaja iz članka 263. stavka 4. UFEU‑a ne smije tumačiti uže od kriterija koji je jednako formuliran u prethodnim odredbama članka 173. stavka 4. UEEZ‑u i članka 230. stavka 4. UEZ‑a ( 41 ). Na to su žalitelji ispravno ukazali. Ni tijela koja sudjeluju u postupku nemaju o tome dvojbu.

69.

Pojam izravnog utjecaja je u drugom i trećem dijelu četvrtog stavka članka 263. UFEU‑a jednak. Sukladno tomu, sljedeći argumenti vrijede također i za slučaj ako bi Sud spornu odredbu, suprotno mojem prijedlogu, kategorizirao kao regulatorni akt ( 42 ).

70.

Opći sud se u vezi s definicijom pravnih zahtjeva u pogledu izravnog utjecaja u smislu članka 263. stavka 4. UFEU‑a pozvao na često korištenu formulu u novijoj sudskoj praksi sudova Unije ( 43 ). Prema njoj je zahtjev da se pravni akt Unije mora izravno odnositi na neku fizičku ili pravnu osobu ispunjen samo ako osporeni akt izravno utječe na pravni položaj te osobe, a njegovim adresatima, kojima je povjerena njegova provedba ne ostavlja nikakvu marginu prosudbe, pri čemu se njegova provedba događa čisto automatski, a proizlazi samo iz propisa Unije, bez primjene daljnjih provedbenih propisa ( 44 ).

71.

Imam određene sumnje o tome je li ta formula uistinu prikladna za definitivan opis kriterija izravnog utjecaja u smislu četvrtog stavka članka 263. UFEU‑a. Naime, kao prvo, u sudskoj se praksi – potpuno opravdano – uvijek iznova dopuštaju tužbe pojedinaca protiv pravnih akata Unije, čiji učinci na predmetnog tužitelja nisu pravne, već samo stvarne prirode, primjerice, zato što su oni u svojem svojstvu sudionika na tržištu u tržišnom natjecanju s drugim sudionicima na tržištu pod izravnim utjecajem ( 45 ). S druge strane, u sudskoj su praksi poznati slučajevi u kojima postoji izravni utjecaj na neku osobu samo ako postoji određena margina prosudbe koja je dodijeljena tijelima nadležnima za provedbu pravnih akata Unije, pod uvjetom da se moglo sa zadovoljavajućom vjerojatnosti očekivati da će se ta margina prosudbe provoditi na određen način ( 46 ).

72.

Međutim, u ovom slučaju te nijanse u formulaciji kriterija izravnog utjecaja ne čine nikakvu razliku. Naime, čak i kada se polazi od toga da se u okviru drugog dijela članka 263. stavka 4. UFEU‑a trebaju uzimati u obzir ne samo učinci nekog pravnog akta Unije na pravni položaj neke osobe, već također njegovi stvarni učinci na tu osobu, ti učinci tada moraju biti više nego samo neizravni. To se treba konkretno utvrditi u svakom pojedinačnom slučaju u odnosu na regulatorni sadržaj svakog predmetnog pravnog akta Unije.

73.

U ovom slučaju Uredba br. 1007/2009 sadržava prema članku 1. „pravila o stavljanju na tržište proizvoda od tuljana” u Europskoj uniji. Suprotno tomu, ta uredba ni na koji način ne regulira lov na tuljane, proizvodnju proizvoda od tuljana ili s time povezana istraživanja ( 47 ).

74.

Stoga je Opći sud ispravno u konačnici pošao od toga da svi sudionici postupka koji djeluju u takvoj fazi trgovine koja prethodi konkretnom stavljanju na tržište proizvoda od tuljana u Europskoj uniji nisu izravno pogođeni spornom uredbom. Kao prvo, to vrijedi za lovce i lovce zamkama i njihova interesna udruženja, a kao drugo, za sve osobe i udruženja koji su u najširem smislu povezani s preradom materijala dobivenih ulovom tuljana.

75.

Budući da svi oni ne stavljaju sami u promet proizvode od tuljana u Europskoj uniji, sporna se uredba na njih odnosi samo neizravno, a ne izravno. Moguće je da su također za tu kategoriju osoba vrlo vidljivi gospodarski učinci pravila iz sporne uredbe. Međutim, tijela Unije koja sudjeluju u postupku ispravno su istaknula da bi kriterij izravnog utjecaja bio lišen svoje funkcije i oblika, a krug potencijalnih tužitelja u nedogled proširen, ako bi se željelo smatrati da su osobe koje djeluju u ranijim fazama trgovine također pod izravnim utjecajem.

76.

Manje jasan je položaj žaliteljice Karliin Aariak, koja prema utvrđenjima Općeg suda sama pripada inuitskoj zajednici te se bavi izradom i prodajom odjeće od tuljanove kože. Njoj Opći sud nije priznao da se akt na nju izravno odnosi jer ona „ni na koji način ne tvrdi da djeluje u stavljanju na tržite drugih roba koje nisu one na koje se odnosi predmetna [inuitska] iznimka” ( 48 ).

77.

Prije svega je potrebno s time u vezi primijetiti da iz činjenica koje je utvrdio Opći sud nije jasno stavlja li K. Aariak odjeću od tuljanove kože koju je dizajnirala i distribuirala sama na europsko unutarnje tržište ili ona te proizvode samo prodaje posrednicima, koji ih potom stavljaju na tržište u Europskoj uniji u vlastito ime i za vlastiti račun. U potonjem bi slučaju K. Aariak, slično kao već navedeni lovci i lovci zamkama, djelovala samo u ranijoj fazi trgovine i na taj se način ne bi moglo smatrati da se Uredba br. 1007/2009 na nju izravno odnosi.

78.

Budući da Opći sud u vezi s tim nije izvršio sva potrebna utvrđenja, njegovo rješenje u tom segmentu ima pogrešku koja se tiče prava.

79.

Međutim, ako se pretpostavi, kao što se čini da je Opći sud smatrao, da K. Aariak stvarno sama stavlja na europsko unutarnje tržište proizvode od tuljana ( 49 ), tada se izravni utjecaj sporne Uredbe na nju teško može zanijekati. Poslovna aktivnost K. Aariak tada je, naime, pod izravnim utjecajem odredaba Uredbe br. 1007/2009 o stavljanju na tržište proizvoda od tuljana.

80.

Okolnost da je za moguću primjenu inuitske iznimke na K. Aariak potrebno preciziranje provedbenim propisima Komisije (vidjeti članak 3. stavak 1. u svezi sa stavcima 3. i 4. Uredbe br. 1007/2009), ne isključuje, suprotno stajalištu Općeg suda ( 50 ), izravan utjecaj na tu žaliteljicu.

81.

Naime, moguće je, s jedne strane, dijeliti mišljenje Općeg suda da su provedbeni propisi Komisije tako bitni da se do njihova donošenja uopće ne smije koristiti inuitska iznimka koju je predvidio zakonodavac Unije. U tom slučaju tijekom prijelaznog razdoblja do donošenja spomenutih provedbenih propisa za sve proizvode od tuljana vrijedi jednako opća zabrana stavljanja na europsko unutarnje tržište, kako je navedeno u članku 3. stavku 1. Uredbe br. 1007/2009. Time bi pod izravnim utjecajem bile sve osobe koje se bave stavljanjem na tržište proizvoda od tuljana, pa i K. Aariak.

82.

Ili, u drugom slučaju, ako se zastupa mišljenje drugačije od onoga koje zauzima Opći sud, provedbeni propisi Komisije su tako nebitni, da se i prije njihova donošenja već može koristiti inuitska iznimka koju je predvidio zakonodavac Unije. U tom slučaju jest i ostaje od početka dozvoljeno stavljanje na europsko unutarnje tržište proizvoda od tuljana iz tradicionalnog lova Inuita ili drugih domorodačkih zajednica u smislu članka 3. stavka 1. Uredbe br. 1007/2009. I pri takvom shvaćanju propis se izravno odnosi na sve osobe koje se bave stavljanjem na europsko unutarnje tržište proizvoda od tuljana, uključujući K. Aariak.

83.

U oba se slučaja taj propis prava Unije izravno odnosi na osobe koje se bave stavljanjem na europsko unutarnje tržište proizvoda od tuljana ( 51 ). Ne može nastati siva zona, kao što je ova u koju je, čini se, Opći sud smjestio K. Aariak.

84.

Sve u svemu, slijedom navedenog, pravno su pogrešna utvrđenja Općeg suda o pitanju izravnog utjecaja na žaliteljicu Karliin Aariak. Ipak, takva pravno pogrešna primjena kriterija izravnog utjecaja od strane Općeg suda sama za sebe još ne može dovesti do ukidanja pobijanog rješenja. Naprotiv, ostaje za razmotriti osobni utjecaj na žalitelje, kao daljnju neophodnu postupovnu pretpostavku ( 52 ).

85.

Potpuno neovisno o pitanju odnosi li se izravno na nekog od žalitelja sporna Uredba, i u odnosu na koliko njih je to eventualno slučaj, ta bi se uredba usto trebala osobno na njih odnositi, kako bi se moglo kod podnošenja dopuštene tužbe za poništenje pozvati na drugi dio četvrtog stavka članka 263. UFEU‑a.

86.

Prema ustaljenoj sudskoj praksi, koja kreće još od presude Plaumann, fizičku ili pravnu osobu treba smatrati pod osobnim utjecajem nekog akta tijela Unije, ako se taj akt na njih odnosi zbog određenih osobnih svojstava ili zbog posebnih okolnosti u kojima se one razlikuju od drugih osoba i na temelju toga ih individualizira na sličan način kako se individualiziraju adresati neke odluke ( 53 ).

87.

Uredba br. 1007/2009 ne pokazuje takve učinke prema Inuit Tapiriit Kanatami i njegovim suparničarima. Kao što je Opći sud pravilno primijetio ( 54 ), zabrana iz sporne Uredbe stavljanja na tržište proizvoda od tuljana općenito je formulirana i može bez razlike vrijediti za svaki gospodarski subjekt na koji se ta uredba primjenjuje. Sporna Uredba vrijedi za objektivno utvrđene situacije i proizvodi pravne učinke za skupine osoba koje su općenito i apstraktno utvrđene. Niti jedan od žalitelja nije ovom uredbom individualiziran, kao što su individualizirani adresati neke odluke. Naprotiv, na žalitelje se sporna Uredba odnosi kao i na sve druge gospodarske subjekte koji proizvode ili stavljaju u promet proizvode od tuljana ( 55 ).

88.

Žalitelji to ne poriču, ali su ipak mišljenja da bi trebalo smatrati da se na njih Uredba osobno odnosi. Smatraju da je Ugovorom iz Lisabona za Sud došlo vrijeme da napusti sudsku praksu Plaumann u pogledu osobnog utjecaja.

89.

Taj je argument potrebno odbiti. Suprotno shvaćanju žalitelja, stupanjem na snagu Ugovora iz Lisabona upravo nije potrebno novo ocjenjivanje sudske prakse sudova Unije o osobnom utjecaju. Naprotiv, okolnost da je pretpostavka za dopuštenost (izravnog i) osobnog utjecaja preuzeta neizmijenjena iz drugog dijela četvrtog stavka članka 230. UEZ‑a u drugi dio četvrtog stavka sadašnjeg članka 263. UFEU‑a govori u prilog zadržavanju sudske prakse Plaumann.

90.

Naime, autor Ugovora je nakon intenzivnog razmatranja cjelokupne problematike u Europskoj konvenciji odlučio radi jačanja pravne zaštite pojedinca od općih pravnih akata Unije ne mijenjati kriterij osobnog utjecaja, već umjesto toga uvesti u članku 263. stavku 4. UFEU‑a jednu potpuno novu, treću mogućnost tužbe: u prethodnom tekstu ( 56 ) već razmatranu mogućnost tužbe fizičkih i pravnih osoba protiv regulatornih akata, na koje oni izravno utječu i koji ne zahtijevaju donošenje provedbenih mjera ( 57 ).

91.

Sukladno tomu, drugi dio prvog žalbenog razloga također nije utemeljen.

92.

Sve u svemu, prvi žalbeni razlog stoga treba odbiti.

93.

Svojim drugim žalbenim razlogom žalitelji ističu da je Opći sud, kao prvo, svoje rješenje nedostatno obrazložio, a kao drugo, da nije poštivao zahtjeve djelotvorne sudske zaštite.

94.

U prvom dijelu tog drugog žalbenog razloga žalitelji osporavaju obrazloženje pobijanog rješenja koje je, prema njihovu mišljenju, manjkavo. Manjkavost obrazloženja koja je predmet prigovora leži navodno u tome da Opći sud nije dovoljno opsežno raspravio argumente navedene u prvom stupnju koje su istaknuli Inuit Tapiriit Kanatami i njegovi suparničari o članku 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima ( 58 ) te o člancima 6. i 13. EKLJP‑a ( 59 ), pri čemu žalitelji osobito ističu da Opći sud nije ni spomenuo članke 6. i 13. EKLJP‑a.

95.

Točno je da manjkavost obrazloženja može postojati u slučaju kada se Opći sud u svojoj prvostupanjskoj odluci ne pozabavi dostatno tvrdnjom stranke ( 60 ).

96.

Ipak, prema ustaljenoj sudskoj praksi, obveza obrazlaganja ne zahtijeva da Opći sud u svojim razmatranjima iscrpno obradi redom sve argumente koje su navele stranke u sporu; obrazloženje stoga može biti implicitno, ako ono omogućava osobama na koje se odnosi da saznaju razloge zbog kojih Opći sud nije prihvatio njihovu argumentaciju, i ako daje dostatne podatke Sudu kako bi mogao provesti svoj nadzor ( 61 ).

97.

Te je zahtjeve Opći sud u ovom slučaju ispunio.

98.

Predmetni argument Inuit Tapiriit Kanatami i njegovih suparničara o temeljnom pravu na učinkoviti pravni lijek nalazio se prema njihovim vlastitim navodima u točkama 53. do 57. njihova pisanog odgovora podnesenog u prvom stupnju na prigovor nedopuštenosti Parlamenta i Vijeća. Nesporno je da je Opći sud to razmotrio u točki 51. pobijanog rješenja. On je naveo da sudovi Unije pravo pojedinca na tužbu protiv uredbi, čak ni u svjetlu temeljnog prava na djelotvornu sudsku zaštitu, ne mogu tumačiti na način da dođe do odstupanja od izričito propisanih pretpostavki iz Ugovora.

99.

Taj se odgovor može smatrati šturim. Opsežnost kojom se Opći sud u obrazloženju svoje odluke kojom se završava postupak bavio argumentacijom stranke, međutim, ne ovisi samo o tome, u kojoj je mjeri ta tvrdnja potkrijepljena i koju težinu dobiva u usporedbi s drugim tvrdnjama te stranke. Uzimajući u obzir kratkoću i površnost prvostupanjskih tužbenih navoda o temeljnom pravu na djelotvorni pravni lijek ( 62 ), Općem sudu teško se može prigovoriti da tu problematiku u pobijanom rješenju nije podvrgnuo detaljnom ocjenjivanju.

100.

To vrijedi tim više jer se Opći sud tom prilikom mogao pozivati na utvrđenu sudsku praksu sudova Unije ( 63 ). Navodi Općeg suda u točki 51. pobijanog rješenja, u vezi s navodom relevantne sudske prakse ( 64 ), daju dovoljno razloga iz kojih Opći sud nije prihvatio argument Inuit Tapiriit Kanatami i njegovih suparničara o zahtjevima djelotvorne pravne zaštite.

101.

S tim u vezi nije problem što je Opći sud u točki 51. pobijanog rješenja naveo samo članak 47. Povelje o temeljnim pravima, a ne članke 6. i 13. EKLJP‑a. Naime, Opći sud u spornoj se točki općenito bavio tužbenim navodom o pravu na djelotvorni pravni lijek i s tim u vezi članak 47. Povelje naveo samo kao primjer („posebno”) ( 65 ).

102.

Nadalje, žalitelji ističu prigovor da je proturječno, kada Opći sud u točki 51. pobijanog rješenja – u vezi s granicama mogućnosti podnošenja izravne tužbe pojedinca – govori o pretpostavci za dopuštenost koja je „izričito predviđena u Ugovoru”, iako je to najprije morao izvesti detaljnim tumačenjem.

103.

Međutim, ni taj argument nije uvjerljiv. Razumljivo je samo po sebi da pojam „regulatorni akti” zahtijeva tumačenje. Međutim, to ne mijenja činjenicu da se pri tome radi o izričito predviđenoj pretpostavci za dopuštenost iz članka 263. stavka 4. UFEU‑a za tužbu za poništenje fizičkih i pravnih osoba.

104.

Sve u svemu tako je Opći sud svoja razmatranja o pitanju djelotvorne sudske zaštite izložio dosljedno i dovoljno jasno. Žalitelji mogu biti sadržajno drugačijeg mišljenja nego Opći sud. Međutim, sama ta okolnost ne može predstavljati manjkavost obrazloženja pobijanog rješenja ( 66 ), već u najboljem slučaju sadržajni nedostatak, koji će se ispitati u okviru drugog dijela drugog žalbenog razloga.

105.

Budući da prvi dio drugog žalbenog razloga nema izgleda za uspjeh, potrebno je u daljnjem tekstu razmotriti drugi, podredno istaknuti dio tog žalbenog razloga: prema mišljenju žalitelja tumačenje članka 263. stavka 4. UFEU‑a, na temelju kojeg je Opći sud prvostupanjsku tužbu proglasio nedopuštenom, krši zahtjeve djelotvorne pravne zaštite kako proizlazi iz članka 47. Povelje o temeljnim pravima te iz članaka 6. i 13. EKLJP‑a kao „općih načela prava Unije”.

106.

Pravo na djelotvoran pravni lijek je na razini Unije priznato kao opće pravno načelo ( 67 ) i od tada prema članku 47. Povelje o temeljnim pravima ima rang temeljnog prava Unije.

107.

Bez obzira na to temelji li se ono na Povelji ili na općim načelima prava Unije, to se temeljno pravo treba bez sumnje odgovarajuće uzeti u obzir prilikom tumačenja i primjene pretpostavki za dopuštenost za tužbu za poništenje fizičkih i pravnih osoba ( 68 ), i to u sva tri dijela četvrtog stavka članka 263. UFEU‑a.

108.

Međutim, Sud je već razjasnio da pravo na djelotvorni pravni lijek ne zahtijeva proširenje mogućnosti izravne tužbe fizičkih i pravnih osoba protiv općih akata Unije. Suprotno shvaćanju žalitelja, ne može se izravno izvesti, iz ovog temeljnog prava, da fizičke i pravne osobe moraju obavezno imati na raspolaganju pred sudovima Unije mogućnost izravne tužbe protiv zakonodavnih akata Europske unije ( 69 ).

109.

Stupanjem na snagu Ugovora iz Lisabona 1. prosinca 2009. nije se ništa bitno promijenilo u pogledu odredaba o temeljnim pravima. Doista je sada ovaj ugovor Povelju o temeljnim pravima podigao na rang obvezujućeg primarnog prava Unije i odredio da Povelja i Ugovori imaju isti pravni rang (članak 6. stavak 1. podstavak 1. UEU‑a). Sadržaj temeljnog prava na djelotvorni pravni lijek, koje je priznato na razini Unije, zbog toga ipak nije doživjelo nikakve izmjene. Izmjene ne proizlaze ni iz Objašnjenja ( 70 ), koja su izrađena kao vodič za tumačenje Povelje i koja sudovi Unije, kao i sudovi država članica trebaju odgovarajuće uzeti u obzir (članak 6. stavak 1. podstavak 3. UEU‑a u vezi s člankom 52. stavkom 7. Povelje).

110.

Isto proizlazi iz klauzule o jedinstvenosti koja je sadržana u prvoj rečenici stavka 3. članka 52. Povelje i koju prema članku 6. stavku 1. podstavku 3. UEU‑a treba uzimati u obzir prilikom tumačenja i primjene temeljnog prava na djelotvorni pravni lijek. Prema toj klauzuli temeljna prava iz Povelje koja odgovaraju onima iz EKLJP‑a imaju jednako značenje i opseg kakav im je dodijeljen u EKLJP‑u. Stoga je u vezi s tim temeljnim pravom na djelotvorni pravni lijek potrebno obratiti pozornost na članke 6. i 13. EKLJP‑a na koje se orijentira članak 47. Povelje o ljudskim pravima ( 71 ). Međutim, suprotno mišljenju žalitelja, oba ta temeljna prava iz EKLJP‑a prema postojećem stanju njihova tumačenja od strane Europskog suda za ljudska prava ne zahtijevaju da pojedincima nužno treba dodijeliti mogućnost izravne tužbe protiv zakonodavnih akata ( 72 ).

111.

Zasigurno ostaje moguće prema drugoj rečenici stavka 3. članka 52. Povelje u pravu Unije prijeći standard postavljen EKLJP‑om. Međutim, pri tome je potrebno pomno uzeti u obzir volju zakonodavca koji je pisao Ugovor koji je, kako je prethodno navedeno ( 73 ), u konačnici odbio proširiti mogućnosti izravne tužbe za fizičke i pravne osobe protiv zakonodavnih akata nakon detaljnih rasprava u okviru Europske konvencije.

112.

Usto, zakonodavac Ugovora je razjasnio da nadležnosti Unije koje su utvrđene u Ugovorima ne mogu ni na koji način biti proširene odredbama Povelje (članak 6. stavak 1. podstavak 2. UEU‑a). Iz tog razloga temeljna prava iz Povelje, posebno pravo na djelotvorni pravni lijek iz članka 47. Povelje, ne mogu govoriti u prilog uvrštavanju zakonodavnih akata u kategoriju regulatornih akata (treći dio četvrtog stavka članka 263. UFEU‑a) ili ublažavanja zahtjeva izravnog i osobnog utjecaja zakonodavnih akata na pojedinca (drugi dio četvrtog stavka članka 263. UFEU‑a). Naime, takvo bi tumačenje dovelo do proširenja nadležnosti Unije koje je suprotno članku 6. stavku 1. podstavku 2. UEU‑a, točnije rečeno do proširenja sudskih ovlasti Suda Europske unije kao tijela Unije (prva rečenica prvog stavka članka 19. UEU‑a).

113.

Do istog zaključka dolazimo kada se pogleda članak 51. stavak 2. Povelje, koji u skladu s člankom 6. stavkom 1. podstavkom 3. UEU‑a treba uzeti u obzir prilikom tumačenja i primjene prava, sloboda i načela utvrđenih Poveljom. Sukladno tomu, Povelja ne opravdava ni nove nadležnosti ni zadaće za Uniju, niti mijenja nadležnosti i zadaće iz Ugovora. Temeljno značenje koje države članice pripisuju toj odredbi vidljivo je, među ostalim, u tome da su njezin tekst izričito ponovile u zajedničkoj izjavi uz Ugovore ( 74 ).

114.

U svjetlu navedenog, tumačenjem sudova Unije ne može se izvršiti proširenje u trećem dijelu četvrtog stavka članka 263. UFEU‑a propisanog prava na tužbu fizičkih i pravnih osoba protiv zakonodavnih akata, već je potrebno provesti postupak izmjene Ugovora ( 75 ). Isto vrijedi za slučaj kada se želi izvršiti temeljna izmjena zahtjeva utvrđenih u okviru drugog dijela četvrtog stavka članka 263. UFEU‑a u vezi s izravnim i osobnim utjecajem na pojedinca u odnosu na zakonodavne akte.

115.

Suprotno shvaćanju žalitelja, ipak ne postoji opasnost od postojanja bilo kakve pravne praznine u mogućnosti pravne zaštite pojedinca protiv zakonodavnih akata Unije. Naime, sustav pravne zaštite iz Ugovora stvorio je sveobuhvatni sustav pravnih lijekova i postupaka koji nudi pojedincima protiv zakonodavnih akata, osim mogućnosti izravne tužbe, djelotvornu pravnu zaštitu putem posrednog prigovora protupravnosti ( 76 ).

116.

Nadalje, kao što se može vidjeti iz članka 19. stavka 1. UEU‑a, sustav pravne zaštite Ugovora počiva na dvama stupovima, od kojih se jedan temelji na sudovima Unije, a drugi na nacionalnim sudovima ( 77 ).

117.

Budući da predmetni akt Unije zahtijeva prenošenje od strane tijela Unije, njegova se zakonitost može posredno ispitati od strane sudova Unije prema članku 277. UFEU‑a, povodom tužbe za poništenje protiv predmetnog provedbenog akta. Međutim, ako predmetni pravni akt Unije, kao što je često slučaj, zahtijeva prenošenje od strane nacionalnih tijela, Sud može u prethodnom postupku prema članku 19. stavku 3. točki (b) UEU‑a u vezi s člankom 267. stavkom 1. točkom (b) UFEU‑a ispitati njegovu zakonitost ( 78 ), te ako je potrebno, upućivanje zahtjeva za prethodnu odluku čak može biti obvezno ( 79 ).

118.

Međutim, ponekad se prigovara da samo posredno provedeno ispitivanje zakonitosti zakonodavnog akta ne može biti primjerena zamjena za nepostojanje mogućnosti izravne tužbe predmetnog pojedinca protiv tog akta. Posebno pojedinac ne bi smio doći u položaj u kojem bi morao povrijediti neposredan zahtjev ili zabranu prava Unije, samo kako bi izazvao izvršni akt nadležnog tijela, protiv kojeg se potom može braniti pred Općim sudom ( 80 ).

119.

U vezi s temeljnim pravom Unije na djelotvorni pravni lijek bilo bi u stvari nezadovoljavajuće kada bi se neka fizička ili pravna osoba prvo protupravno ponašala i pri tome bi se čak trebala izvrgnuti neminovnoj sankciji, samo kako bi imala pristup sudskom ispitivanju predmetnog pravnog akta Unije pred nadležnim sudovima ( 81 ). Međutim, takve se situacije u sustavu europskih ugovora u vezi sa zakonodavnim aktima Unije nije potrebno pribojavati.

120.

Uobičajeno, kao kod ove zabrane stavljanja na tržište proizvoda od tuljana, nadzor poštivanja izravnog zahtjeva i zabrane koja proizlazi iz zakonodavnog akta Unije u nadležnosti je nacionalnih tijela. Naime, pojedinac ima na raspolaganju mogućnost obratiti se nadležnom tijelu, u ovom slučaju primjerice nadležnoj nacionalnoj upravi za uvoz ili carinu, te od njega zahtijevati potvrdu da se sporni zahtjev ili zabrana na njega ne primjenjuju ( 82 ). Iz razloga djelotvorne pravne zaštite protiv negativne odluke tog nacionalnog tijela treba postojati mogućnost ispitivanja od strane nacionalnih sudova, koji sami mogu, a ako je potrebno čak i moraju, uputiti pitanje valjanosti predmetnog pravnog akta Unije Sudu na prethodno odlučivanje ( 83 ).

121.

Općenito, države članice osiguravaju pravne lijekove potrebne za osiguranje djelotvorne pravne zaštite u područjima obuhvaćenima pravom Unije ( 84 ). Ta je obveza od stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona izričito formulirana u članku 19. stavku 1. podstavku 2. UEU‑a. Ona ima za posljedicu da, između ostalog, pretpostavke za dopuštenost za tužbe pred nacionalnim sudovima ne budu pretjerano restriktivno primjenjivane, uključujući i za moguće prethodne deklaratorne tužbe ili tužbe za propuštanje ( 85 ).

122.

Ako nadzor poštivanja izravnih zahtjeva ili zabrana iz prava Unije iznimno spada u područja nadležnosti institucije, tijela, ureda ili agencije Unije, pojedinac se može obratiti tim tijelima i zatražiti potvrdu da se predmetni zahtjev ili zabrana na njega ne odnosi. Prema načelu dobre uprave predmetna tijela bi imala obvezu odlučiti o tom zahtjevu ( 86 ). Negativna bi odluka tih tijela trebala iz razloga djelotvorne pravne zaštite biti smatrana odlukom u smislu članka 288. stavka 4. UFEU‑a, kako bi njezin adresat protiv nje prema prvom dijelu četvrtog stavka članka 263. UFEU‑a mogao koristiti tužbu za poništenje, pri čemu bi u okviru takve tužbe uz pozivanje na članak 277. UFEU‑a, imao na raspolaganju mogućnost posrednog podnošenja prigovora protupravnosti zakonodavnog akta Unije na kojem se temelji.

123.

U hitnim slučajevima također postoji pred sudovima Unije (članak 278. i 279. UFEU‑a) kao i pred nacionalnim sudovima ( 87 ) mogućnost ostvarivanja privremene pravne zaštite. Na to je Vijeće ispravno ukazalo na raspravi pred Sudom.

124.

Sve u svemu je, sukladno tomu, potrebno odbiti argument žalitelja u pogledu zahtjevâ djelotvorne pravne zaštite.

125.

Drugi žalbeni razlog stoga je u cijelosti neosnovan.

126.

U trećem se žalbenom razlogu navodi prigovor iskrivljavanja dokaza. Žalitelji prigovaraju Općem sudu da je „netočno prikazao i iskrivio” njihove prvostupanjske argumente.

127.

S jedne strane, žalitelji smatraju da im je Opći sud u točki 47. pobijanog rješenja pogrešno pripisao izjavu prema kojoj razlikovanje između zakonodavnih i regulatornih akata znači da bi se pojam „akti” u prve dvije mogućnosti četvrtog stavka članka 263. UFEU‑a trebao tumačiti kao „zakonodavni akti” ( 88 ). Na taj način Opći sud je pomiješao argumente tužitelja s onima Parlamenta i Vijeća.

128.

S druge strane, žalitelji prigovaraju da im je Opći sud u točki 48. pobijanog rješenja pripisao izjavu da su države članice područje primjene zadnjeg dijela četvrtog stavka članka 263. UFEU‑a željele ograničiti samo na delegirane pravne akte u smislu članka 290. UFEU‑a.

129.

Tijela Unije koja sudjeluju u postupku bez daljnjega pobijaju već i dopuštenost tog žalbenog razloga, time što navode da se ovdje ne radi o dokazima koji su mogli biti iskrivljeni, već u najboljem slučaju o pravnim argumentima.

130.

Taj prigovor ne stoji. U nadležnost Suda kao žalbene instance ne ulazi samo ispitivanje prvostupanjske odluke o tome je li Opći sud iskrivio činjenice ili dokazna sredstva, već i to je li iskrivio argumente stranaka ( 89 ).

131.

Žalitelji su usto dovoljno precizno naveli u kojem dijelu pobijanog rješenja smatraju da se nalazi navodno iskrivljavanje i u čemu se to iskrivljavanje sastoji.

132.

Stoga je treći žalbeni razlog dopušten.

133.

Kao polazišna točka za ispitivanje osnovanosti tog žalbenog razloga može poslužiti ustaljena sudska praksa o iskrivljavanju dokaza. Prema njoj, iskrivljavanje postoji samo ako je bez podnošenja novih dokaza ocjenjivanje podnesenih dokaza očigledno pogrešno ( 90 ).

134.

Ako se ovo primjeni na argumente stranaka iz prvog stupnja, iskrivljavanje se pretpostavlja samo ako ih je Opći sud očigledno pogrešno shvatio ili pogrešno reproducirao ( 91 ). Je li to slučaj u točkama 47. i 48. pobijanog rješenja koje su predmet prigovora, ispitat ću u daljnjem tekstu.

135.

U pozadini točke 47. pobijanog rješenja nalazi se sporno pitanje koje je diskutirano među sudionicima postupka može li podnošenje tužbe protiv zakonodavnih akata biti dopušteno fizičkoj ili pravnoj osobi prema bilo kojem dijelu četvrtog stavka članka 263. UFEU‑a. Parlament i Vijeće su u prvostupanjskom postupku smatrali da takve tužbe ne mogu biti dopuštene, ne samo prema trećem dijelu četvrtog stavka članka 263. UFEU‑a, nego niti prema prvom i drugom dijelu te odredbe ( 92 ). Slijedom toga, Inuit Tapiriit Kanatami i njegovi suparničari prigovaraju da su oba ta tijela u prvom i drugom dijelu četvrtog stavka članka 263. UFEU‑a pojam „akti” tumačili kao „zakonodavni akti” ( 93 ).

136.

To predstavljanje argumenata Parlamenta i Vijeća od strane Inuit Tapiriit Kanatami i njegovih suparničara ono je što Opći sud u točki 47. pobijanog rješenja naziva „argumentima tužitelja”. Opći sud, dakle, ne pripisuje u tom odlomku svojeg rješenja da žalitelji sami tumače pojam „akti” kao ‚zakonodavni akti’, već se samo bavi time koje bi posljedice navodno trebali imati argumenti Parlamenta i Vijeća u očima žalitelja. Opći sud u točki 47. pobijanog rješenja odbacuje samo to tumačenje argumenata protivne stranke od strane Inuit Tapiriit Kanatami i njegovih suparničara.

137.

Iz tog se razloga Općem sudu ne može predbaciti da je u točki 47. pobijanog rješenja očigledno pogrešno razumio ili pogrešno reproducirao argument žalitelja. Naprotiv, sami žalitelji polaze od očigledno pogrešnog tumačenja spornog odlomka pobijanog rješenja.

138.

Situacija je drugačija s točkom 48. pobijanog rješenja u kojoj Opći sud objašnjava da države članice nisu željele ograničiti područje primjene zadnjeg dijela rečenice iz četvrtog stavka članka 263. UFEU‑a, „suprotno argumentima žalitelja”, samo na delegirane akte u smislu članka 290. UFEU‑a.

139.

U tom odlomku svojeg rješenja Opći sud pripisuje Inuit Tapiriit Kanatami i njegovim suparničarima da su u prvostupanjskom postupku naveli da su države članice željele ograničiti područje primjene zadnjeg dijela rečenice iz četvrtog stavka članka 263. UFEU‑a samo na delegirane akte u smislu članka 290. UFEU‑a.

140.

Tom je formulacijom Opći sud očigledno pogrešno reproducirao tužbeni navod iz prvog stupnja. Naime, u stvarnosti Inuit Tapiriit Kanatami i njegovi suparničari nisu nikada u tijeku postupka tvrdili da je namjera država članica bila da se zadnji dio rečenice četvrtog stavka članka 263. UFEU‑a odnosi samo na delegirane akte u smislu članka 290. UFEU‑a. Štoviše, to bi čak bilo dijametralno suprotno njihovim ciljevima u ovom sporu.

141.

Naprotiv, žalitelji su u oba stupnja stalno zastupali mišljenje da je Ugovor iz Lisabona trebao umjesto pojma „regulatorni akti”upotrebljavati pojam „delegirani akt” u smislu članka 290. UFEU‑a, da je njegova svrha bila ograničenje područja primjene članka 263. stavka 4. UFEU‑a na nezakonodavne akte ( 94 ).

142.

Iz toga slijedi da je Opći sud u točki 48. pobijanog rješenja iskrivio argumente Inuit Tapiriit Kanatami i njegovih suparničara.

143.

Međutim, takvo iskrivljavanje ne mora neminovno dovesti do ukidanja prvostupanjske odluke Općeg suda ( 95 ). Na to je Parlament ispravno ukazao.

144.

Ukidanje pobijanog rješenja konkretno se u ovom slučaju ne čini primjerenim, budući da djelomično netočno prikazivanje tužbenih argumenata nije imalo nikakve učinke na odlučivanje Općeg suda. Naprotiv, Opći sud je, kao i svi sudionici postupka, pošao od činjenice da je pojam „regulatorni akti” širi od pojma „delegirani akt” u smislu članka 290. UFEU‑a.

145.

To se, među ostalim, može vidjeti i u spornoj točki 48. pobijanog rješenja u kojoj Opći sud u vezi sa zadnjim dijelom rečenice četvrtog stavka članka 263. UFEU‑a naglašava da „države članice nisu željele područje primjene ove odredbe ograničiti samo na delegirane akte u smislu članka 290. UFEU‑a, već općenito na regulatorne akte”.

146.

Iz toga slijedi da su prigovori žalitelja protiv točke 48. pobijanog rješenja doduše sadržajno opravdani, ali u konačnici nedjelotvorni (francuski: „inopérant”) ( 96 ).

147.

Stoga je, sve u svemu, neosnovan i treći žalbeni razlog.

148.

Budući da niti jedan od razloga koji su naveli žalitelji nema izgleda za uspjeh, žalbu treba u cijelosti odbiti.

149.

Ako se žalba odbije, a što predlažem u ovom predmetu, Sud odlučuje o troškovima (članak 184. stavak 2. Poslovnika), pri čemu se primjenjuju pravila iz članaka 137. do 146. u vezi s člankom 184. stavkom 1. tog Poslovnika ( 97 ).

150.

Iz članka 138. stavaka 1. i 2. u vezi s člankom 184. stavkom 1. Poslovnika proizlazi da je stranka koja ne uspije u postupku dužna, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove; ako više stranaka ne uspije u postupku, Sud odlučuje o podjeli troškova. Budući da su Parlament i Vijeće postavili odgovarajuće zahtjeve, a žalitelji sa svojim argumentima nisu uspjeli, treba im naložiti snošenje troškova. Te su troškove dužni solidarno snositi jer su zajednički podnijeli žalbu ( 98 ).

151.

S druge strane, potrebno je odlučiti o troškovima Komisije. To tijelo, koje se uključilo u prvostupanjskom postupku kao intervenijent u potporu Parlamenta i Vijeća, također je sudjelovalo u usmenom i pisanom žalbenom postupku. Sud takvoj stranci može naložiti snošenje vlastitih troškova prema drugoj rečenici četvrtog stavka članka 184. Poslovnika.

152.

Sukladno tekstu tog članka („može”), potonja odredba doduše ni na koji način ne isključuje mogućnost da Sud u prikladnim slučajevima odluči na drugačiji način i odredi žaliteljima koji nisu uspjeli u postupku snošenje troškova intervenijenta protivne stranke iz prvog stupnja, kada on, kao u ovom slučaju Komisija, sa svojim zahtjevima uspije u žalbenom postupku ( 99 ). Međutim, u ovom mi se predmetu čini primjernim držati se pravila iz druge rečenice četvrtog stavka članka 184. Poslovnika. Naime, ovaj je žalbeni postupak služio razjašnjenju načelnog pitanja koje je za Komisiju od iznimnog institucionalnog interesa koji daleko prelazi ovaj konkretan pojedinačni predmet. Utoliko je potpuno opravdano da Komisija snosi vlastite troškove.

153.

Konačno, što se tiče Kraljevine Nizozemske, koja je u prvom stupnju također bila u svojstvu intervenijenta na stranama Parlamenta i Vijeća, ne može joj se, suprotno zahtjevu žalitelja, naložiti snošenje troškova jer nije sudjelovala u žalbenom postupku (prva rečenica stavka 4. članka 184. Poslovnika).

154.

S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da odluči na sljedeći način: