1. 

U svojoj presudi od 3. rujna 2008., Kadi i Al Barakaat International Foundation/Vijeće i Komisija ( 2 ) Sud je potvrdio da sudovi Europske unije moraju osigurati načelno cjelovit nadzor zakonitosti akata institucija Europske unije koji provode rezolucije Vijeća sigurnosti Ujedinjenih naroda ( 3 ) kojima se predviđa zamrzavanje imovine osoba i subjekata koje je odredio Odbor za sankcije Vijeća sigurnosti ( 4 ) na pročišćenom popisu ( 5 ).

2. 

U ovim predmetima od Suda se traži da pobliže odredi opseg i narav tog nadzora.

3. 

Poteškoća s kojom je Sud pritom suočen proizlazi iz navedene problematike, odnosno usklađenog sprečavanja terorizma na svjetskoj razini.

4. 

Već sam u okviru drugog predmeta ( 6 ) istaknuo osobitosti borbe protiv terorizma.

5. 

Terorizam je kriminalna djelatnost totalitarnog nadahnuća koja niječe načelo pojedinačne slobode i čiji je cilj da u danom društvu preuzme političku, gospodarsku i pravnu moć kako bi u njega uvela svoju temeljnu ideologiju. Javne vlasti zbog nepredvidljivosti i razarajućih posljedica terorističkih djelovanja moraju razviti sve moguće mjere sprečavanja. U tom je pogledu zaštita sredstava i izvora informacija apsolutan prioritet. Njome se mora omogućiti ocjenjivanje stupnja potencijalne prijetnje na koju se mora odgovoriti mjerom sprečavanja prilagođenom utvrđenom riziku. Taj postupak zahtijeva vrlo prilagodljiv pristup zbog promjenjivosti stvarne situacije. Naime, uvjeti prijetnje i borbe protiv nje mogu se razlikovati ovisno o mjestu i vremenu, a stvarnost i intenzitet rizika mogu se mijenjati ovisno o promjenama u svjetskim geopolitičkim uvjetima.

6. 

Međutim, borba protiv terorizma ne smije dovesti do toga da demokracije napuste ili zaniječu svoja temeljna načela, među kojima je i vladavina prava. Ipak, obvezuje ih da u njih uvedu promjene koje zahtijeva očuvanje vladavine prava.

7. 

Mjere o kojima odlučuje Vijeće sigurnosti i procjene Odbora za sankcije o postojanju terorističke prijetnje koja može ugroziti međunarodni mir i sigurnost imaju ključnu ulogu u borbi protiv međunarodnog terorizma.

8. 

Stoga pri utvrđivanju opsega i intenziteta svojeg nadzora nad zakonitosti akata Unije koji provode rezolucije Vijeća sigurnosti sud Unije mora uzeti u obzir glavnu odgovornost koju to međunarodno tijelo ima za održavanje mira i sigurnosti na svjetskoj razini.

9. 

U ovom ću mišljenju najprije objasniti zašto smatram da Sud ne može preispitati svoju odluku da se uredbama o provedbi rezolucija Vijeća sigurnosti ne odobri izuzeće od sudske nadležnosti.

10. 

Zatim ću objasniti kakav, prema mojem mišljenju, treba biti opseg i intenzitet nadzora koji sudovi Unije provode nad takvim uredbama. Nakon što navedem različite elemente koji se protive tezi koju je Opći sud Europske unije donio u presudi od 30. rujna 2010., Kadi/Komisija ( 7 ), izjasnit ću se u korist uobičajenog nadzora vanjske zakonitosti i ograničenog nadzora unutarnje zakonitosti navedenih uredbi.

11. 

Na kraju ću proučiti posljedice koje tako utvrđen stupanj sudskog nadzora ima na zaštićeni sadržaj temeljnih prava na koje se poziva Y. A. Kadi.

12.

Svojim žalbama Europska komisija (predmet C‑584/10 P), Vijeće Europske unije (predmet C‑593/10 P) i Ujedinjena Kraljevina Velike Britanije i Sjeverne Irske (predmet C‑595/10 P) zahtijevaju ukidanje pobijane presude kojom je Opći sud poništio Uredbu Komisije (EZ) br. 1190/2008 od 28. studenoga 2008. ( 8 ) u dijelu u kojem se taj akt odnosi na Y. A. Kadija. Komisija, Vijeće i Ujedinjena Kraljevina također zahtijevaju od Suda da odbije zahtjev Y. A. Kadija za poništenje pobijane uredbe u dijelu u kojem se odnosi na njega.

13.

Komisija, Vijeće i Ujedinjena Kraljevina istaknuli su različite žalbene razloge u prilog svojim žalbama. U biti, postoje tri. Prvi žalbeni razlog temelji se na pogrešci koja se tiče prava vezanoj uz činjenicu da pobijanom presudom nije priznato izuzeće od sudske nadležnosti pobijane uredbe. Drugi žalbeni razlog temelji se na pogreškama koje se tiču prava koje se odnose na stupanj intenziteta sudskog nadzora utvrđenog u pobijanoj presudi. Treći žalbeni razlog temelji se na pogreškama koje je Opći sud počinio u ispitivanju tužbenih razloga Y. A. Kadija koji se odnose na povredu njegovih prava obrane i njegova prava na djelotvoran sudski nadzor kao i povredu načela proporcionalnosti.

14.

Prije nego što započnem ispitivanje žalbi, ukratko ću opisati presudu Suda Kadi i njezine posljedice te pobijanu presudu.

15.

Podsjećam da je presudom Kadi Sud ukinuo presudu Općeg suda od 21. rujna 2005. Kadi/Vijeće i Komisija ( 9 ) i poništio Uredbu Vijeća (EZ) br. 881/2002 od 27. svibnja 2002. o određenim posebnim mjerama ograničavanja protiv određenih osoba i subjekata povezanih s Osamom bin Ladenom, mrežom Al Qaidom i talibanima te o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 467/2001 o zabrani izvoza određene robe i usluga u Afganistan, pooštravanju zabrane leta i proširivanju zamrzavanja financijskih sredstava i ostalih financijskih izvora u odnosu na afganistanske talibane ( 10 ), u dijelu u kojem se ta uredba odnosila na Y. A. Kadija.

16.

U bitnome, Sud je ocijenio da obveze koje proizlaze iz međunarodnog ugovora ne mogu imati za posljedicu povredu ustavnih načela Ugovora o EZ‑u, osobito načela prema kojem svi akti Unije moraju poštovati temeljna prava, čije poštovanje predstavlja uvjet njihove zakonitosti koju je dužan nadzirati Sud u okviru cjelovitog sustava pravnih lijekova koji je uspostavljen tim Ugovorom. Sud je smatrao da, unatoč poštovanju obveza preuzetih u okviru Ujedinjenih naroda (UN), tijekom provođenja rezolucija Vijeća sigurnosti načela koja uređuju međunarodni pravni poredak proizišao iz Ujedinjenih naroda ne podrazumijevaju izuzeće akta Unije od sudske nadležnosti kao što je Uredba br. 881/2002. Dodao je da takvo izuzeće nema osnove u Ugovoru o EZ‑u.

17.

U tim okolnostima Sud je utvrdio da sudovi Unije moraju osigurati načelno cjelovit nadzor zakonitosti svih akata Unije u odnosu na temeljna prava, uključujući i akte kojima je cilj provesti rezolucije Vijeća sigurnosti, i da je stoga u ocjeni Općeg suda počinjena pogreška koja se tiče prava.

18.

Prilikom odlučivanja o tužbi koju je Y. A. Kadi podnio pred Općim sudom Sud je ocijenio da, s obzirom na to da Vijeće nije dostavilo Y. A. Kadiju dokaze prikupljene protiv njega na osnovi kojih su protiv njega poduzete mjere ograničavanja niti mu je omogućeno pravo da se upozna s tim dokazima u razumnom roku nakon poduzimanja tih mjera, zainteresirana osoba nije imala mogućnost izjasniti se o tome. U tim okolnostima, Sud je odlučio da su prava obrane Y. A. Kadija i njegovo pravo na djelotvornu sudsku zaštitu povrijeđeni kao i da je njegovo pravo vlasništva neopravdano ograničeno. Učinci poništene uredbe u dijelu u kojem se odnosila na Y. A. Kadija održani su na snazi u razdoblju od najduže tri mjeseca, kako bi se omogućilo Vijeću da ispravi utvrđene povrede.

19.

Posljedice te presude Suda koje se odnose na Y. A. Kadija mogu se sažeti na sljedeći način.

20.

Predsjednik Odbora za sankcije dostavio je 21. listopada 2008. stalnom predstavniku Francuske pri UN‑u sažetak obrazloženja upisa Y. A. Kadija na popis, uz dozvolu priopćenja i Y. A. Kadiju. Tekst tog sažetka naveden je u točki 50. pobijane presude.

21.

Stalni predstavnik Francuske pri UN‑u proslijedio je 22. listopada 2008. taj sažetak Komisiji, koja ga je istog dana poslala Y. A. Kadiju, obavještavajući ga o činjenici da zbog razloga navedenih u tom sažetku razmatra zadržati njegov upis na popis koji se nalazi u Prilogu I. Uredbi br. 881/2002. Komisija je dala Y. A. Kadiju vremena do 10. studenoga 2008. da iznese svoja očitovanja o tim razlozima i da joj pruži sve potrebne podatke koje je smatrao relevantnima prije nego što ona donese svoju konačnu odluku.

22.

Y. A. Kadi proslijedio je svoja očitovanja Komisiji 10. studenoga 2008., pri čemu je zahtijevao da se iznesu dokazi koji potvrđuju tvrdnje i iskaze koji se nalaze u sažetku obrazloženja kao i relevantne dokumente Komisijina spisa te je zatražio još jednu mogućnost iznošenja očitovanja o tim dokazima nakon što ih dobije. Također je, uz popratne dokaze, pokušao pobiti optužbe iznesene u sažetku obrazloženja, u mjeri u kojoj je mogao odgovoriti na opće optužbe.

23.

Komisija je 28. studenoga 2008. donijela pobijanu uredbu.

24.

Uvodne izjave 3. do 6., 8. i 9. iz preambule pobijane uredbe glase kako slijedi:

[...]

25.

U skladu s člankom 1. i prilogom pobijanoj uredbi, Prilog I. Uredbi br. 881/2002 izmijenjen je utoliko što je pod naslov „Fizičke osobe” dodan sljedeći unos: „Yasin Abdullah Ezzedine Qadi (alias (a) Kadi, Shaykh Yassin Abdullah; (b) Kahdi, Yasin; (c) Yasin Al‑Qadi). Datum rođenja: 23.2.1955. Mjesto rođenja: Kairo, Egipat. Državljanstvo: saudijsko. Broj putovnice: (a) B 751550; (b) E 976177 (izdana 6.3.2004., istječe 11.1.2009.). Ostali podaci: Jeddah, Saudijska Arabija.”

26.

U skladu s člankom 2. pobijane uredbe, prilog je stupio na snagu 3. prosinca 2008. i primjenjuje se počevši od 30. svibnja 2002.

27.

Komisija je na očitovanja Y. A. Kadija od 10. studenoga 2008. odgovorila dopisom od 8. prosinca 2008., pri čemu je navela:

28.

Komisija je zaključila da je upis Y. A. Kadija na popis priložen Uredbi br. 881/2002 bio opravdan zbog njegove povezanosti s mrežom Al Qaidom. Svojem je dopisu priložila obrazloženja, koja su jednaka sažetku obrazloženja prethodno upućenom Y. A. Kadiju, kao i tekst pobijane uredbe, podsjećajući ga da tu uredbu može pobiti pred Općim sudom i u svakom trenutku uputiti zahtjev za brisanje Odboru za sankcije.

29.

Tužbom podnesenom Općem sudu 26. veljače 2009. Y. A. Kadi pokrenuo je postupak za poništenje pobijane uredbe u dijelu u kojem se odnosi na njega. U prilog svojim navodima istaknuo je pet tužbenih razloga. Drugi tužbeni razlog temeljio se na povredi prava obrane i prava na djelotvornu sudsku zaštitu, a peti tužbeni razlog na povredi načela proporcionalnosti.

30.

U pobijanoj presudi Opći sud najprije je u točki 126. tvrdio da je, s obzirom na točke 326. i 327. presude Suda Kadi, u ovom slučaju dužan osigurati „načelno cjelovit” nadzor zakonitosti pobijane uredbe u odnosu na temeljna prava a da pri tome navedenoj uredbi ne prizna nikakvo izuzeće od sudske nadležnosti uz obrazloženje da joj je namjera provesti rezolucije Vijeća sigurnosti. U točkama 127. do 129. pobijane presude dodao je da, sve dok postupci preispitivanja koje provodi Odbor za sankcije ne pružaju jasno osiguranje djelotvornog sudskog nadzora, kao što je to Sud zaključio u točki 322. presude Kadi, nadzor koji provodi sud Unije nad njezinim mjerama zamrzavanja financijskih sredstava može se smatrati djelotvornim samo ako se neizravno odnosi na procjene sredstava koje je obavio sam Odbor za sankcije kao i na potkrepljujuće elemente.

31.

Argumentacija Komisije i Vijeća koja se tiče nepostojanja stajališta Suda u presudi Kadi o pitanju opsega i intenziteta tog sudskog nadzora u točki 131. pobijane presude bila je ocijenjena kao očito pogrešna. Opći sud u bitnome je u točkama 132. do 135. navedene presude ocijenio da iz točaka 326., 327., 336. i 342. do 344. presude Suda Kadi očito proizlazi da je Sud imao namjeru izvršiti načelno cjelovit nadzor ne samo nad očitom osnovanosti pobijanog akta već i nad dokazima i podacima na kojima su utvrđenja sadržana u tom aktu osnovana.

32.

U točkama 138. do 146. pobijane presude dodao je da je Sud, ponavljajući bitne točke obrazloženja Općeg suda iz presude od 12. prosinca 2006., Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran//Vijeće ( 11 ), potvrdio i prihvatio razinu i intenzitet sudskog nadzora koji je Opći sud proveo u navedenoj presudi, tako da je u ovaj kontekst trebalo prenijeti načela koja je Opći sud uspostavio u toj presudi kao i u svojoj kasnijoj sudskoj praksi u pogledu „samostalnog” režima sankcija Unije.

33.

Opći sud nastavio je s nekoliko dodatnih razmatranja koja se temelje na naravi i učincima spornih mjera zamrzavanja financijskih sredstava na one na koje se primjenjuju s obzirom na njihovu vremensku dimenziju. U tom se pogledu u točki 150. pobijane presude pitao „treba li sada, kad je od prvotnog zamrzavanja tužiteljevih sredstava prošlo gotovo deset godina, dovoditi u pitanje” njegovu ocjenu iz točke 248. presude Kadi I, koju je Sud u bitnome ponovio u točki 358. presude Kadi, „prema kojoj je zamrzavanje sredstava zaštitna mjera koja, za razliku od konfiskacije, ne nanosi štetu samoj biti prava vlasništva zainteresiranih osoba na financijsku imovinu, nego samo njihovoj upotrebi”.

34.

Opći sud u točki 151. pobijane presude zaključio je da je „načelo cjelovitog i strogog nadzora mjera zamrzavanja financijskih sredstava, kao što su to one u ovom slučaju, to više opravdano kada te mjere znatno i trajno utječu na temeljna prava zainteresiranih osoba, kada se prihvati pretpostavka uspostavljena presudom Kadi, prema kojoj se takvim aktima ne daje nikakvo izuzeće od sudske nadležnosti s obrazloženjem da im je namjera provesti rezolucije koje je Vijeće sigurnosti donijelo na temelju Glave VII. Povelje Ujedinjenih naroda”.

35.

Ispitujući zatim drugi i peti tužbeni razlog za poništenje s obzirom na ta različita uvodna razmatranja, što se tiče prvog dijela drugog tužbenog razloga, koji se temelji na povredi prava obrane Y. A. Kadija, Opći je sud u točkama 171. do 175. pobijane presude smatrao:

36.

Stoga je Opći sud u točki 177. pobijane presude, upućujući na presudu Europskog suda za ljudska prava od 19. veljače 2009., A. i drugi protiv Ujedinjene Kraljevine, smatrao da Y. A. Kadi očito nije mogao učinkovito osporiti nijedan od navoda iznesenih protiv sebe jer mu je dostavljen samo sažetak obrazloženja. Nakon što je u točki 178. pobijane presude još istaknuo i da Komisija nije učinila nikakav ozbiljan napor da pobije oslobađajuće dokaze koje je iznio Y. A. Kadi, u točki 179. iste presude zaključio je da su donošenjem pobijane uredbe povrijeđena prava obrane Y. A. Kadija. Upućujući na točke 319. do 325. presude Suda Kadi, u točki 180. pobijane presude dodao je da mogućnost Y. A. Kadija da ga Odbor za sankcije sasluša u svrhu njegova brisanja s popisa tog odbora očito nije mogla ispraviti tu povredu.

37.

Što se tiče drugog dijela drugog tužbenog razloga, koji se temelji na povredi načela djelotvorne sudske zaštite, Opći sud u točkama 181. i 182. pobijane presude presudio je da Y. A. Kadi, s obzirom na to da nije imao potreban pristup podacima i dokazima protiv sebe, nije ni mogao štititi svoja prava u pogledu navedenih elemenata na zadovoljavajući način pred sudom Unije i da ta povreda prava na djelotvornu sudsku zaštitu nije ispravljena tijekom postupka pred Općim sudom jer, naime, predmetne institucije tijekom tog postupka nisu podnijele nijedan dokaz. Nakon što je utvrdio da ne može nadzirati zakonitost pobijane uredbe, Opći sud u točki 183. pobijane presude zaključio je da temeljno pravo Y. A. Kadija na takvo pravno sredstvo u ovom slučaju nije poštovano. Smatrajući da su donošenjem pobijane uredbe povrijeđena prava obrane, u točki 184. pobijane presude zaključio je da je povrijeđeno načelo djelotvorne sudske zaštite.

38.

Argument Vijeća da dodatna postupovna jamstva, koja je u ovom slučaju nakon presude Suda Kadi uvela Komisija, odgovaraju onima koja je samo Vijeće uvelo nakon presude OMPI i koja su odobrena u presudi Općeg suda od 23. listopada 2008., People’s Mojahedin Organization of Iran/Vijeće ( 12 ) odbijen je jer se takvim argumentom ne poštuju velike postupovne razlike između dvaju navedenih režima Zajednice za zamrzavanje financijskih sredstava ( 13 ).

39.

Stoga su oba dijela drugog tužbenog razloga za poništenje proglašena osnovanima ( 14 ).

40.

Što se tiče petog tužbenog razloga, Opći sud u točkama 192. do 194. pobijane presude ocijenio je da – s obzirom na to da je pobijana uredba bila donesena a da se Y. A. Kadiju nije omogućilo da izloži svoj slučaj nadležnim tijelima, unatoč tome što mjere zamrzavanja njegovih dobara zbog svojeg općeg dosega i trajanja predstavljaju značajno ograničenje prava vlasništva – propisivanje takvih mjera predstavlja neopravdano ograničenje tog prava, tako da su prigovori Y. A. Kadija o povredi načela proporcionalnosti, koja se očituje u povredi njegova temeljnog prava na poštovanje vlasništva navedenom uredbom, osnovani.

41.

Stoga je Opći sud poništio pobijanu uredbu u dijelu u kojem se odnosi na Y. A. Kadija.

42.

Napominjem da je 5. listopada 2012. Odbor za sankcije odlučio izbrisati Y. A. Kadija s popisa nakon što je ispitao njegov zahtjev za brisanje kao i izvješće koje je sastavio pravobranitelj. Ime Y. A. Kadija stoga je izbrisano iz Priloga I. Uredbi br. 881/2002 ( 15 ). To brisanje, provedeno nakon podnošenja ovih žalbi, prema mojem mišljenju ne dovodi do nestanka pravnog interesa Komisije, Vijeća i Ujedinjene Kraljevine ni pravnog interesa Y. A. Kadija u okviru njegova zahtjeva za poništenje ( 16 ).

43.

Sada treba ocijeniti obrazloženje koje je Opći sud iznio uzastopno ispitujući tri pitanja, odnosno pitanje nepostojanja izuzeća od sudske nadležnosti pobijane uredbe, pitanje opsega i intenziteta sudskog nadzora u okviru ovih predmeta te, naposljetku, pitanje zaštićenog sadržaja temeljnih prava na koje se Y. A. Kadi poziva u ovom slučaju.

44.

Taj prvi tužbeni razlog ponajprije je razvilo Vijeće. Uz potporu Kraljevine Španjolske, Irske i Talijanske Republike, Vijeće prigovara Općem sudu da je počinio pogrešku koja se tiče prava time što je, u skladu s presudom Suda Kadi, odbio priznati izuzeće od sudske nadležnosti u korist pobijane uredbe, posebno u točki 126. pobijane presude.

45.

Vijeće i Irska službeno pozivaju Sud da preispita načela koja je o tom pitanju izrazio u presudi Kadi. Irska tvrdi da pitanje nepostojanja izuzeća od sudske nadležnosti pobijane uredbe nije pravomoćno, s obzirom na to da ni navedena uredba ni postupak koji njezin autor primjenjuje u svrhu njezina donošenja nisu jednaki predmetnoj uredbi i postupku u predmetu u kojem je donesena presuda Suda Kadi. Vijeće i Irska dodaju da je Sud već odstupio od načela navedenih u svojoj prethodnoj sudskoj praksi ( 17 ).

46.

Smatram da Sud ne može preispitati svoju odluku iz presude Kadi da aktu Unije, kao što je pobijana uredba, odbije priznati izuzeće od sudske nadležnosti.

47.

Naime, napominjem da rješenje kojim se odbija priznavanje izuzeća od sudske nadležnosti akata Unije koji provode mjere ograničavanja donesene na međunarodnoj razini nije izdvojen slučaj u sudskoj praksi Suda, koji je to rješenje potvrdio u svojim presudama od 3. prosinca 2009., Hassan i Ayadi/Vijeće i Komisija ( 18 ) kao i od 16. studenoga 2011., Bank Melli Iran/Vijeće ( 19 ).

48.

Sud je tako u točki 105. potonje presude, oslanjajući se na presudu Suda Kadi, podsjetio da, „ne dovodeći u pitanje prvenstvo rezolucije Vijeća sigurnosti na međunarodnoj razini, poštovanje koje se nameće institucijama Zajednice u odnosu na institucije Ujedinjenih naroda ne može imati za posljedicu nedostatak nadzora zakonitosti akta Zajednice u odnosu na temeljna prava koja čine sastavni dio općih načela prava Zajednice ”.

49.

Što se tiče osnovanosti tog rješenja, ne vidim nikakav razlog zašto bi sud Unije trebao suspendirati svoje ovlasti ako je pozvan odlučiti o zakonitosti uredbe kao što je ona o kojoj je riječ u ovim predmetima. Stoga se slažem s mnogobrojnim argumentima koje je Sud iznio u svojoj presudi Kadi kako bi opravdao odbijanje odobrenja izuzeća od sudske nadležnosti uredbama kojima se unutar Unije provode mjere ograničavanja donesene na razini Ujedinjenih naroda, kao što je to u ovom slučaju zamrzavanje financijskih sredstava. Ti se argumenti u bitnome odnose na ‚ustavno’ jamstvo koje u Uniji koja se temelji na pravu čini sudski nadzor usklađenosti svih akata Unije s temeljnim pravima propisanima u pravu Unije, uključujući i kada provode neki akt međunarodnog prava, na usklađenost takvog nadzora s načelima koja uređuju odnos između međunarodnog pravnog poretka koji proizlazi iz Ujedinjenih naroda i pravnog poretka Unije kao i na nepostojanje osnove, u ugovorima na kojima se temelji Unija, za izuzeće od sudske nadležnosti akata kao što je pobijana uredba.

50.

Ukratko, Sud je smatrao da su institucije Unije, čak i kad imaju ograničen manevarski prostor za provedbu međunarodnog prava, dužne poštovati temeljna prava. Mogao je samo potvrditi svoju ovlast za nadzor poštovanja temeljnih prava osoba upisanih na popis Odbora za sankcije i priznati da u nekim slučajevima institucije Unije provedbom međunarodnog prava mogu povrijediti temeljna prava. Suprotno rješenje znatno bi odstupalo od ustaljene sudske prakse Suda čiji je cilj osigurati opću zaštitu temeljnih prava prilikom ocjenjivanja akta Unije koju provodi Sud.

51.

Kao što je to vidljivo iz drugih žalbenih razloga istaknutih u okviru ovih žalbi, rasprava se odsad ne smije odnositi na to je li sudski nadzor moguć ili nije, nego na načine njegove provedbe. Uzimanjem u obzir okolnosti u kojima je zamrznuta imovina Y. A. Kadija kako bi se prilagodio nadzor suda Unije, u velikoj je mjeri moguće ublažiti povremene kritike iznesene protiv načelnog stajališta Suda u presudi Kadi.

52.

Činjenica da Unija mora poštovati obvezujuće norme međunarodnog prava ne smije dovesti do izuzeća od sudske nadležnosti pobijanog akta, već do prilagodbe provedenog sudskog nadzora. Stoga smatram da tvrdnji Suda o njegovoj ulozi u području zaštite temeljnih prava osoba upisanih na popis Odbora za sankcije moraju biti priložena potrebna pojašnjenja o opsegu i intenzitetu nadzora koji sudovi Unije trebaju provesti nad aktima Unije koji provode te upise.

53.

Kao i Komisija, Vijeće, Ujedinjena Kraljevina te sve vlade intervenijenti, smatram da je Opći sud počinio više pogrešaka koje se tiču prava pri utvrđivanju karakteristika i razine nadzora koji bi sud Unije trebao provesti u okviru mjera ograničavanja, kao što je zamrzavanje imovine Y. A. Kadija.

54.

U pobijanoj je presudi Opći sud odbio tezu koju su zastupali Komisija, Vijeće i vlade intervenijenti, koji su podupirali ograničenje sudskog nadzora akata Unije kojima se u Uniju prenosi popis osoba i subjekata koje je odredio Odbor za sankcije i čija imovina mora biti zamrznuta. Te su stranke u biti pozvale Opći sud da ocjenu Odbora za sankcije ne zamijeni svojom ocjenom. Točnije, Komisija je smatrala da je Opći sud samo trebao ispitati, s jedne strane, je li tužitelju doista dodijeljeno pravo na saslušanje i, s druge strane, je li Komisijina ocjena tužiteljevih očitovanja nerazumna ili zahvaćena očitom pogreškom.

55.

Opći sud smatrao je da takvo ograničenje njegova nadzora „ne bi dovelo do djelotvornog sudskog nadzora, kao što je onaj koji Sud zahtijeva u presudi Kadi, već do prividnosti takvog nadzora ”. Dodao je da bi „[t]o, de facto, dovelo do usvajanja pristupa koji je Opći sud primijenio u vlastitoj presudi Kadi” ( 20 ).

56.

Već mi se ta prva ocjena Općeg suda, iz koje proizlazi nastavak njegova obrazloženja, čini u potpunosti pogrešnom. Naime, ona se temelji na pretpostavci da je Sud u svojoj presudi Kadi jasno podržao detaljan sudski nadzor osnovanosti upisa Y. A. Kadija na popis. Teza koju zastupa Opći sud također je pogrešna jer ograničeni sudski nadzor izjednačuje s nedostatkom nadzora.

57.

U nastavku pobijane presude Opći sud pojasnio je svoje razmišljanje smatrajući da se „nadzor koji provodi sud Zajednice nad mjerama zamrzavanja sredstava Zajednice može smatrati djelotvornim samo ako se neizravno odnosi na materijalne ocjene sredstava koje je obavio sam Odbor za sankcije kao i na potkrepljujuće elemente” ( 21 ). Opći sud također je smatrao da je „Sud imao namjeru izvršiti ‚načelno cjelovit’ sudski nadzor ne samo nad očitom osnovanosti pobijanog akta već i nad dokazima i podacima na kojima su utvrđenja sadržana u tom aktu osnovana” ( 22 ). Na taj je način Opći sud, prema mojem mišljenju, presudi Suda Kadi pripisao navode kojih ondje nema.

58.

Naime, za dobro razumijevanje dosega navoda Suda o „načelno cjelovitom” nadzoru ( 23 ) akata Unije čiji je cilj provesti rezolucije koje je Vijeće sigurnosti usvojilo na temelju Glave VII. Povelje Ujedinjenih naroda treba imati na umu da je Sud, upotrebom tog izraza, namjeravao odgovoriti na tezu koju je Opći sud branio u svojoj presudi Kadi I, a koja je, podsjećam, isključivala sav nadzor takvih akata Unije u pogledu temeljnih prava zaštićenih pravom Unije.

59.

Tim navodom o „načelno cjelovitom” nadzoru Sud želi istaknuti činjenicu da se sudski nadzor odnosi na sve akte Unije, bez obzira na to jesu li doneseni primjenom norme međunarodnog prava, te da se taj nadzor odnosi na vanjsku kao i na unutarnju zakonitost tih akata u odnosu na temeljna prava zaštićena pravom Unije. Sud je na temelju tog načelnog stajališta odbio tezu Općeg suda na temelju koje je sporna uredba trebala „uživati izuzeće od sudske nadležnosti u pogledu unutarnje zakonitosti, osim u odnosu na usklađenost s normama ius cogensa” ( 24 ).

60.

Iako iz navoda Suda o „načelno cjelovitom” nadzoru mogu zaključiti da je riječ o naznaci opsega sudskog nadzora koji Sud namjerava provesti nad pobijanom uredbom, prema mojem je mišljenju pretjerano smatrati da je Sud, upotrijebivši taj izraz, jasno odlučio o stupnju intenziteta tog nadzora. Sud u svojoj presudi Kadi ni na koji način nije izričito podržao detaljan nadzor osnovanosti upisa Y. A. Kadija na popis, za koji bi bilo potrebno strogo ispitivanje dokaza i podataka na kojima se temelji ocjena Odbora za sankcije.

61.

Čini mi se da iz izraza „načelno cjelovit” i, točnije, iz upotrebe riječi „načelno”, na mjestu na kojem ih je Sud upotrijebio, proizlazi tumačenje upravo suprotno onomu koje je donio Opći sud. Da je Sud želio izraziti ideju da njegov nadzor, s obzirom na intenzitet, treba bez ikakve iznimke biti cjelovit, upotreba riječi „načelno” ne bi bila potrebna. Da je želio istaknuti da je time namjeravao uspostaviti apsolutno načelo, onda je trebao upotrijebiti izraz „u pravilu cjelovit”. Zapravo je Sud jasno i sažeto, u dvije riječi, izrazio ideju da je nadzor o kojem govori, bez obzira na to koliko je opsežan, cjelovit samo u načelu i da stoga sadržava moguće iznimke. Međutim, ako postoji područje u kojem se iznimka primjenjuje, to je, zbog gore navedenih razloga, područje borbe protiv terorizma, koje uključuje sprečavanje, osobito u smislu usklađivanja na svjetskoj razini.

62.

Iako je Sud prihvatio načelo nadzora unutarnje zakonitosti akata Unije čiji je cilj provesti rezolucije koje je Vijeće sigurnosti usvojilo na temelju Glave VII. Povelje Ujedinjenih naroda, nije pojasnio načine njegove provedbe. U tom pogledu, izjava Suda iz točke 336. presude Kadi da se sudski nadzor osobito mora odnositi na zakonitost razloga na kojima se temelji pobijani akt Unije, suprotno onomu što je Opći sud naveo u točki 133. pobijane presude, ne podrazumijeva detaljan nadzor Suda nad osnovanosti tog akta na temelju dokaza koji potkrepljuju navedene činjenične i pravne razloge.

63.

Osim toga, prema mojem mišljenju, pogrešno je smatrati, kao što to smatra Opći sud u točkama 138. do 147. pobijane presude, da je Sud u svojoj presudi Kadi „potvrdio i prihvatio razinu i intenzitet sudskog nadzora koji je Opći sud proveo u predmetu u kojem je donesena presuda OMPI”. U tom pogledu treba utvrditi da presuda Suda Kadi ne sadržava nijedno upućivanje na tu presudu. Osim toga, čini se da je analiza Općeg suda u korist usklađivanja standarda sudskog nadzora u dva dijela spora o mjerama zamrzavanja imovine suprotna njegovoj vlastitoj tvrdnji o „velikim postupovnim razlikama između dvaju navedenih režima Zajednice za zamrzavanje sredstava” ( 25 ).

64.

Usto, barem zbog različitosti dvaju režima zamrzavanja imovine, u biti smatram da ne bi bilo korisno standard nadzora, koji je odredio Opći sud u sudskoj praksi koja proizlazi iz presude OMPI, primijeniti u okviru režima upisa o kojem je odlučio Odbor za sankcije. Podsjećam da iz te sudske prakse ( 26 ) proizlazi da, iako Opći sud nadležnoj instituciji Unije priznaje marginu prosudbe, „to ne znači da se mora suzdržati od nadzora nad tumačenjem relevantnih podataka koje provodi ta institucija”. Prema mišljenju Općeg suda, sud Unije „mora osobito ne samo provjeriti materijalnu točnost navedenih dokaza, njihovu pouzdanost i sukladnost nego također nadzirati predstavljaju li ti dokazi skup relevantnih podataka koji se trebaju uzeti u obzir za ocjenu situacije i mogu li poduprijeti zaključke koji se iz njih izvlače”. Međutim, Opći sud pojašnjava da „u okviru tog nadzora on ne može zamijeniti ocjenu nadležne institucije Zajednice svojom ocjenom o tome što je primjereno”.

65.

Standard nadzora koji je uspostavio Opći sud određen je činjenicom da „sudski nadzor zakonitosti odluke Zajednice o zamrzavanju sredstava uključuje ocjenu činjenica i okolnosti koje se navode kako bi je opravdavale kao i provjeru dokaza i podataka na kojima se temelji ta ocjena” ( 27 ).

66.

Iako ovdje neću ispitivati relevantnost takvog standarda nadzora u okviru režima autonomnih popisa zamrzavanja imovine, moram istaknuti da prijenos sudske prakse u području borbe protiv terorizma, na temelju koje složene gospodarske ocjene mogu dovesti do relativno detaljnog nadzora suda Unije ( 28 ), prema mojem mišljenju nije nimalo očit. Trebaju li analize i izvori obavještajnih službi podlijegati sudovima Unije? Osim toga, čini mi se da bi se primjenom takvog standarda nadzora zaboravilo da se uvrštavanje na autonoman popis uvelike temelji na ocjeni nadležnih nacionalnih tijela o postojanju, pouzdanosti i dostatnosti ozbiljnih i vjerodostojnih dokaza o uključenosti dotične osobe u terorističke aktivnosti ( 29 ). Stoga bi se trebalo pitati je li u sustavu koji se uvelike temelji na povjerenju koje institucije Unije imaju u procjenu nadležnih nacionalnih tijela o ozbiljnosti dokaza koji podupiru mjere zamrzavanja imovine detaljan nadzor suda Unije nad tim dokazima zaista prikladan.

67.

U svakom slučaju, što se tiče provedbe mjera ograničavanja koje donosi Odbor za sankcije, postoji više razloga protiv sudskog nadzora koji je jednako detaljan kao i onaj koji je Opći sud izvršio u pobijanoj presudi pozivajući se na svoju presudu OMPI. Ti se razlozi odnose na preventivnu narav predmetnih mjera, međunarodni kontekst pobijanog akta, potrebno pomirenje zahtjeva za borbu protiv terorizma i zahtjeva za zaštitu temeljnih prava, političku narav ocjena koje je Odbor za sankcije izvršio u svrhu odlučivanja o upisu osobe ili subjekta na popis kao i na poboljšanja postupka pred tim tijelom u posljednjih nekoliko godina, a osobito nakon presude Suda Kadi. Ispitat ću ih uzastopno.

68.

Kao prvo, valja podsjetiti da je Sud ustaljeno i još nedavno smatrao da su mjere zamrzavanja sredstava zaštitne mjere kojima se dotičnim osobama ne uskraćuje pravo na vlasništvo ( 30 ). Sredstva se stoga preventivno zamrzavaju, ali se ne oduzimaju. Te mjere ne predstavljaju kaznene sankcije i usto ne uključuju nikakve optužbe te vrste ( 31 ). Cilj im je sprečavanje novih terorističkih djela, a velike posljedice koje mogu imati za određene osobe i subjekte nerazdvojive su od te funkcije sprečavanja. Financiranje terorizma odvija se putem tako raspršenih, složenih i prikrivenih kanala da je za njegovo sprečavanje potrebno djelovati što bliže izvoru i što dalje od stvarne kriminalne djelatnosti. Zapravo je svrha sprečavanja onemogućavanje cijele skupine mreža u najširem smislu tog izraza. Postojanje takvih mjera ograničavanja ima odvraćajući učinak na moguće davatelje sredstava koji znaju da će snositi vrlo teške posljedice ako podržavaju terorističke organizacije. Iako mogu dugo trajati (zašto bi, uostalom, sprečavanje trajalo kraće od prijetnje?), važno je da se nad mjerom i njezinim trajanjem može izvršiti sudski nadzor koji je ponovno prilagođen specifičnom karakteru mjere. Osim toga, napominjem da ta vrsta mjera može biti vremenski ograničena, kao što je to, uostalom, vidljivo iz slučaja Y. A. Kadija. Iz toga slijedi da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što se u točkama 148. do 151. pobijane presude oslonio na moguće dovođenje u pitanje preventivne naravi mjera zamrzavanja sredstava kako bi podržao detaljan sudski nadzor tih mjera.

69.

Kao drugo, Sud je u svojoj presudi Kadi podsjetio da se „pri izvršavanju nadležnosti [Unije] treba poštovati međunarodno pravo” ( 32 ). Pojasnio je da je „[p]oštovanje obveza preuzetih u okviru Ujedinjenih naroda obvezno [...] u području održavanja međunarodnog mira i sigurnosti, kada [Unija] provodi rezolucije koje je Vijeće sigurnosti usvojilo na temelju Glave VII. Povelje Ujedinjenih naroda” ( 33 ). Također je naglasio činjenicu da „[p]ri izvršavanju te nadležnosti [Unija] mora [...] posebnu važnost pridati činjenici da, u skladu s člankom 24. Povelje Ujedinjenih naroda, usvajanje rezolucija koje Vijeće sigurnosti provodi na temelju Glave VII. te Povelje predstavlja izvršavanje glavne odgovornosti koju to međunarodno tijelo ima za održavanje mira i sigurnosti na svjetskoj razini, odgovornosti koja u okviru navedene Glave VII. uključuje ovlast određivanja što predstavlja prijetnju međunarodnom miru i sigurnosti kao i ovlast poduzimanja potrebnih mjera za njihovo održavanje ili ponovnu uspostavu” ( 34 ). Naposljetku, Sud je naveo da tijekom izrade mjera o provedbi rezolucije koju je Vijeće sigurnosti usvojilo na temelju Glave VII. Povelje Ujedinjenih naroda Unija mora „uzeti u obzir odredbe i ciljeve predmetne rezolucije kao i relevantne obveze o takvoj provedbi koje proizlaze iz Povelje Ujedinjenih naroda” ( 35 ).

70.

Iako se tim razmatranjima ne može isključiti nadzor suda Unije nad zakonitosti akta Unije koji provodi rezoluciju Vijeća sigurnosti, kao što je to Sud presudio u točki 299. presude Kadi, ona ipak, prema mojem mišljenju, upućuju na opravdanost prilagodbe sudskog nadzora koji je proveden s obzirom na međunarodni kontekst djelovanja Unije.

71.

Za taj je kontekst ovdje značajna glavna odgovornost koju Vijeće sigurnosti ima za održavanje međunarodnog mira i sigurnosti, koja u načelu institucijama i sudu Unije onemogućuje da zamijene vlastitu ocjenu o osnovanosti mjera ograničavanja koje je donijelo to tijelo. Detaljan sudski nadzor, kao što je onaj koji je Opći sud podržao u pobijanoj presudi, ne može se izvršiti a da se ne zadire u ovlasti Vijeća sigurnosti da utvrdi što predstavlja prijetnju međunarodnom miru i sigurnosti te koje su mjere potrebne za iskorjenjivanje te prijetnje. S obzirom na to da je za odluku o upisu osobe ili subjekta na popis zadužen Odbor za sankcije, sudski nadzor koji se izvršava unutar Unije mora biti u skladu s ograničenom marginom prosudbe institucija Unije. Ukratko, važno je da se ne obezvrijedi glavna odgovornost Vijeća sigurnosti u predmetnom području i da Unija ne postane žalbeno tijelo ili tijelo za preispitivanje odluka koje je donio Odbor za sankcije.

72.

Više odredbi Ugovora o EU‑u i UFEU‑a također ide u prilog ograničenju sudskog nadzora u takvom kontekstu.

73.

Tako, u skladu s člankom 3. stavkom 5. UEU‑a, „Unija doprinosi miru, sigurnosti, [...] zaštiti ljudskih prava, [...] te strogom poštovanju i razvoju međunarodnog prava, uključujući poštovanje načela Povelje Ujedinjenih naroda”. Osim toga, na temelju članka 21. stavka 1. UEU‑a, djelovanje Unije na međunarodnoj sceni temelji se osobito „na poštovanju načela Povelje Ujedinjenih naroda i međunarodnog prava”. Tom se odredbom također predviđa da Unija „promiče multilateralna rješenja zajedničkih problema, osobito u okviru Ujedinjenih naroda”. Također navodim članak 21. stavak 2. točku (c) UEU‑a, kojim se predviđa da Unija nastoji ostvariti visok stupanj suradnje u svim područjima međunarodnih odnosa radi „očuvanja mira, sprečavanja sukoba i jačanja međunarodne sigurnosti u skladu s ciljevima i načelima Povelje Ujedinjenih naroda”. Naposljetku, u izjavi br. 13 dodano je da „[Konferencija] naglašava da Europsku uniju i njezine države članice i dalje obvezuju odredbe Povelje Ujedinjenih naroda, a posebno glavna odgovornost Vijeća sigurnosti i njezinih država članica za održavanje međunarodnog mira i sigurnosti” ( 36 ).

74.

Te su odredbe temelj za djelovanje Unije u području zajedničke vanjske i sigurnosne politike koja je u skladu s djelovanjem Ujedinjenih naroda.

75.

Pri utvrđivanju opsega i intenziteta svojeg nadzora Sud mora uzeti u obzir podrijetlo i okolnosti akta Unije koji nadzire. U ovom slučaju Sud ne može zanemariti činjenicu da se o upisu na popis odlučilo u skladu s postupkom koji je centraliziran i univerzalan na razini Ujedinjenih naroda niti da se takva odluka temelji na sažetku obrazloženja koji je Odbor za sankcije sastavio na temelju podataka i dokaza koje je dobio od države ili država koje su, najčešće povjerljivo, zahtijevale upis na popis i koji ne bi trebali biti na raspolaganju institucijama Unije.

76.

S obzirom na ta razmatranja, smatram da se pomirenje ciljeva borbe protiv terorizma i optimalne zaštite temeljnih prava osoba upisanih na popis najučinkovitije može postići razvijanjem suradnje između Unije i Ujedinjenih naroda u predmetnom području u skladu s gore navedenim odredbama Ugovora. U tom pogledu ističem da se člankom 220. stavkom 1. UFEU‑a previđa da „Unija uspostavlja odgovarajuće oblike suradnje s tijelima Ujedinjenih naroda i njihovim specijaliziranim agencijama”. Iz navedenog proizlazi da tvrdnja o autonomiji pravnog poretka Unije, kojom je Sud u presudi Kadi opravdao odbijanje izuzeća od sudske nadležnosti akata Unije koji provode odluke Odbora za sankcije, prema mojem mišljenju nije suprotna razvoju uže suradnje s tim tijelom. Osim toga, napominjem da je Sud u presudi od 19. srpnja 2012., Parlament/Vijeće ( 37 ) naveo da je Zajedničkim stajalištem 2002/402, Uredbom br. 881/2002 i Uredbom (EU) br. 1286/2009 ( 38 ) uspostavljen „sustav interakcije između Odbora za sankcije i Unije” ( 39 ).

77.

Kao treće, Sud je u presudi Kadi, nakon što je istaknuo da se „priopćavanju određenih podataka zainteresiranim osobama mogu suprotstaviti važni razlozi koji se tiču sigurnosti [Unije] i njezinih država članica ili vođenja njihovih međunarodnih odnosa” ( 40 ), smatrao da sud Unije mora sudjelovati u potrebnom pomirenju borbe protiv terorizma i zaštite temeljnih prava. Tako je dužan „u okviru sudskog nadzora koji izvršava provesti metode koje omogućuju pomirenje, s jedne strane, legitimnih sigurnosnih pitanja o naravi i izvorima informacija koji su uzeti u obzir prilikom donošenja predmetnog akta i, s druge strane, potrebe da se pojedincu pruži dovoljno postupovnih pravila” ( 41 ). Jedna je od tih metoda, prema mojem mišljenju, da sud Unije prilagodi intenzitet svojeg nadzora s obzirom na okolnosti u kojima je donesen osporavani akt Unije.

78.

Kao četvrto, kao što su to Komisija i vlade intervenijenti istaknuli u prvom stupnju, moć odlučivanja o tome da je osoba povezana s Al Qaidom i da je stoga potrebno zamrznuti njezinu imovinu kako bi je se spriječilo da financira ili priprema teroristička djela povjerena je Vijeću sigurnosti te je teško zamisliti važnije i složenije političko područje koje uključuje procjene o zaštiti međunarodne sigurnosti.

79.

Popisi zamrzavanja imovine dio su politike čiji je cilj sprečavanje međunarodne terorističke prijetnje. Cilj mjera zamrzavanja imovine određenih osoba jest „onemogućiti tim osobama pristup gospodarskim izvorima ili financijskim sredstvima, bez obzira na njihovu narav, koje bi mogle upotrijebiti za podržavanje terorističkih aktivnosti” ( 42 ).

80.

Što se tiče popisa koji je sastavio Odbor za sankcije, točno je da se upis na taj popis temelji na indicijama koje upućuju na to da ponašanje neke osobe ili subjekta svjedoči o povezanosti s terorističkom organizacijom, a prema tome i prijetnjom međunarodnom miru i sigurnosti, ali također je općenitije povezan sa strateškim i geopolitičkim interesima. U tom pogledu, odabir upisanih osoba mora biti prilagođen razvoju prijetnje i odražavati želju za borbu protiv bilo kakve terorističke organizacije koja se nalazi na bilo kojem području u svijetu ( 43 ). Tako je upis na popis dio političkog postupka koji prelazi pojedinačni slučaj. Unatoč ciljanoj naravi koja mu daje osobnu dimenziju, taj je režim zamrzavanja imovine prije svega sredstvo za borbu protiv terorističkih organizacija, za njihovo oslabljivanje ili čak uništenje. Politička dimenzija tog postupka, u kojem je Unija odlučila sudjelovati, prema mojem mišljenju uključuje umjerenost suda Unije u izvršavanju sudskog nadzora, što znači da sud Unije ocjenu nadležnih političkih tijela u načelu ne zamjenjuje vlastitom ocjenom.

81.

Kao peto, poboljšanja postupka pred Odborom za sankcije od 2008. također idu u prilog ograničenom nadzoru unutarnje zakonitosti pobijane uredbe koji izvršava sud Unije. Bez obzira na to uzmu li se u okviru ovih žalbi u obzir promjene koje su nastale prije pobijane uredbe ili pak ispitam one koje su nastale nakon nje, neosporno je da su Ujedinjeni narodi postupak poboljšanja postupaka upisa i brisanja u pogledu pravičnosti i poštovanja prava obrane započeli time što je Vijeće sigurnosti usvojilo rezolucije 1822 (2008.) od 30. lipnja 2008., 1904 (2009.) od 17. prosinca 2009. i 1989 (2011.) od 17. lipnja 2011.

82.

Taj postupak svjedoči o osviještenosti unutar Ujedinjenih naroda o tome da se postupci upisa i brisanja, unatoč zahtjevima povjerljivosti, odsad moraju provoditi na temelju dovoljno podataka, da se prosljeđivanje tih podataka dotičnoj osobi mora poticati i da obrazloženje mora biti dovoljno potkrijepljeno. Pravobranitelj, koji je potpuno neovisan i nepristran u obavljanju svojih dužnosti, ima važnu ulogu u tom pogledu. On od predmetnih država prikuplja podatke koji su mu potrebni za ocjenu, na temelju toga započinje dijalog s tužiteljem i zatim Odboru za sankcije iznosi svoje prijedloge u pogledu toga je li osobu ili subjekt potrebno zadržati na popisu. U okviru postupka brisanja taj odbor donosi odluke na temelju neovisne i nepristrane procjene o tome je li dotične osobe potrebno zadržati na popisu. Strogo ispitivanje koje provodi pravobranitelj zahtijeva da za zadržavanje imena na popisu postoji čvrsto opravdanje, odnosno da postoji dovoljno podataka za pružanje „razumnog i vjerodostojnog” razloga za upis na popis ( 44 ). Uzimajući u obzir važnu ulogu koju pravobranitelj ima u odlukama koje donosi Odbor za sankcije, postupak pred Odborom, prema mojem mišljenju, više se ne može smatrati isključivo diplomatskim i međudržavnim. Osim toga, potrebno je napomenuti da periodično preispitivanje popisa osobito omogućuje redovno ažuriranje podataka i prema potrebi dopunjavanje obrazloženja. Poboljšanja postupka pred Odborom za sankcije tako pridonose osiguranju toga da se upisi na popis temelje na elementima koji su dovoljno ozbiljni i da se kontinuirano procjenjuju.

83.

Kao što je to priznao pravobranitelj ( 45 ), presuda Suda Kadi dovela je do osnivanja ureda pravobranitelja, koji je omogućio osjetno povećanje kvalitete popisa. Bilo bi proturječno da Sud ne uzme u obzir poboljšanja kojima je izravno pridonio, iako ured pravobranitelja nije sudsko tijelo.

84.

Pravobranitelj je pridonio razvoju prijenosa podataka država članica Odboru za sankcije, što jamči donošenje odluka na temelju čvršćih osnova. Popis će se samo zahvaljujući takvom dijalogu ažurirati te i dalje imati međunarodnu potporu. Ta bi se dinamika mogla zaustaviti ako Odbor za sankcije bude de facto prisiljen, kao što to proizlazi iz rješenja koje je Opći sud donio u pobijanoj presudi, institucijama Unije dostaviti dokaze i podatke koje su mu države pristale prenijeti, ali ne bez poteškoća. Te bi države u budućnosti mogle biti manje sklone prenositi Odboru za sankcije povjerljive podatke, što bi imalo negativan učinak na kvalitetu i pravičnost postupaka upisa i brisanja. Preveliki regionalni i nacionalni zahtjevi zapravo bi se mogli pokazati kontraproduktivnima u pogledu pomirenja borbe protiv terorizma i zaštite temeljnih prava osoba upisanih na popis.

85.

Smatram da učinkovita borba protiv terorizma na svjetskoj razini podrazumijeva povjerenje i suradnju među međunarodnim, regionalnim i nacionalnim institucijama koje sudjeluju u borbi, a ne nepovjerenje. Uzajamno povjerenje koje mora prevladati između Unije i Ujedinjenih naroda opravdano je činjenicom da su vrijednosti koje se odnose na temeljna prava zajedničke tim dvjema organizacijama.

86.

To ne znači da odlukama Odbora za sankcije treba dodijeliti neograničenu punomoć i automatski ih primijeniti bez kritičkog razmišljanja, čak i ako je tijekom postupka provedbe istaknuta očita pogreška. Međutim, čim postupci upisa i brisanja pri Odboru za sankcije omogućuju strogo ispitivanje toga jesu li upisi osnovani i je li ih potrebno održavati, sudovi Unije, prema mojem mišljenju, ne trebaju provoditi nadzor na razini kojom bi se institucijama Unije naložilo da prije provođenja odluka koje je Odbor za sankcije donio na temelju dokaza i podataka kojima to tijelo raspolaže sustavno i detaljno ispitaju njihovu osnovanost. Poboljšanja postupaka upisa i brisanja zapravo mogu ojačati povjerenje institucija i suda Unije u odluke koje donosi Odbor za sankcije.

87.

S obzirom na ta razmatranja, smatram da su postupci upisa i brisanja pri Odboru za sankcije dovoljno jamstvo da institucije Unije mogu pretpostaviti da su odluke koje to tijelo donosi osnovane. Poboljšanja postupka u Ujedinjenim narodima osobito omogućuju pretpostavku da su razlozi izneseni u prilog upisu dovoljno potkrijepljeni dokazima i podacima. Sud Unije stoga ne bi trebao izvršavati detaljan nadzor osnovanosti upisa na osnovi dokaza i podataka na kojima se temelje ocjene koje je izvršio Odbor za sankcije.

88.

Međutim, ta pretpostavka osnovanosti može se dovesti u pitanje prilikom postupka provedbe u Uniji tijekom kojeg se upisana osoba može pozvati na nove dokaze i podatke. U tom je pogledu jasno da, što je postupak u Ujedinjenim narodima transparentniji i utemeljen na dovoljno brojnim i ozbiljnim podacima, to će regionalne i nacionalne institucije koje su zadužene za provedbu biti u manjem iskušenju da dovedu u pitanje ocjene Odbora za sankcije.

89.

Vođenje postupka provedbe kojim se u potpunosti poštuju prava obrane omogućuje institucijama Unije da, unatoč pretpostavci o osnovanosti procjene Odbora za sankcije, osiguraju da se upis unutar Unije ne može temeljiti na obrazloženju za koje se pokazalo da je očito nedovoljno ili pogrešno. Zbog toga se postupkom provedbe mora omogućiti upisanim osobama i subjektima da ospore obrazloženje pružajući, prema potrebi, nove dokaze ili podatke.

90.

Stoga je ključno da sud Unije izvršava strog nadzor nad načinom na koji je Komisija vodila postupak provedbe. Nadzor koji se odnosi na unutarnju zakonitost pobijanog akta Unije trebao bi pak biti ograničen na provjeru mogućih očitih pogrešaka u ocjeni. Sada ću detaljno razmotriti kakvi bi, prema mojem mišljenju, trebali biti opseg i intenzitet nadzora koji sud Unije izvršava nad aktima Unije kojima se provode odluke Odbora za sankcije.

91.

Pri utvrđivanju opsega i intenziteta nadzora treba postaviti tri pitanja: Koje su referentne norme u pogledu kojih se izvršava nadzor? Nad čime Sud izvršava nadzor? Kako ga izvršava?

92.

Odgovor na prva dva pitanja proizlazi iz presude Suda Kadi. Sud Unije može nadzirati zakonitost akata Unije kojima se provode odluke Odbora za sankcije s obzirom na cjelokupno pravo Unije, a osobito s obzirom na temeljna prava zaštićena u pravnom poretku Unije. Osim toga, sudski nadzor može se odnositi ne samo na vanjsku zakonitost pobijanog akta već i na njegovu unutarnju zakonitost. Opseg sudskog nadzora stoga je osobito velik, tako da se može smatrati „cjelovitim”.

93.

Odgovor na treće pitanje dovodi do pitanja o intenzitetu sudskog nadzora.

94.

Kao što to proizlazi iz mojih prethodnih razmatranja, ne slažem se s tezom Općeg suda da sudski nadzor smanjenog intenziteta u biti treba izjednačiti s nedostatkom nadzora. Sud Unije uvijek je prilagođavao svoj nadzor s obzirom na vrstu postupka koji se pred njim vodi, okolnosti pobijanog akta i narav ocjena na kojima se taj akt temelji, odnosno jesu li, primjerice, složene ili pak političke naravi ( 46 ).

95.

Prethodno opisane posebne okolnosti u kojima je donesena pobijana uredba, prema mojem mišljenju, opravdavaju činjenicu da su aspekti koji se odnose na njezinu vanjsku zakonitost predmet uobičajenog nadzora, dok bi aspekti koji se odnose na unutarnju zakonitost navedene uredbe trebali biti predmet ograničenog nadzora.

96.

Što se tiče presude Suda Kadi, jedan je autor primijetio da primjena postupovnih prava često omogućuje osiguranje neizravne zaštite materijalnih prava ( 47 ). Drugi su naveli da bez priopćavanja razloga, kao u predmetu Kadi I, postoji pretpostavka neprikladnosti i pretjeranosti kojom se može opravdati poništenje akta ( 48 ). Te dvije napomene opravdano ističu važnost sudskog nadzora koji se odnosi na formalne i postupovne aspekte pobijanog akta.

97.

Osiguranje strogog nadzora nad poštovanjem postupovnih zahtjeva i nad time da se u postupku poštuju prava obrane omogućuje sudu Unije da zauzme suzdržanije stajalište kad mora nadzirati unutarnju zakonitost pobijanog akta. Tu se radi o klasičnom dijalektičnom odnosu između nadzora vanjske zakonitosti i nadzora unutarnje zakonitosti. U zamjenu za priznavanje slobode ocjenjivanja nadležnim političkim tijelima i ograničenja nadzora materijalne zakonitosti koje iz toga proizlazi, sud Unije jača formalne i postupovne zahtjeve kojima uvjetuje donošenje akta ( 49 ). Cilj je postupovnih i formalnih pravila osigurati materijalnu zakonitost akta, omogućiti njegovu provjeru i autoru olakšati ocjenu primjerenosti akta. Stoga Sud povećanjem postupovnih i formalnih zahtjeva pokušava ojačati pretpostavku unutarnje zakonitosti i primjerenosti osporavane mjere ( 50 ). Na taj način, čak i ako Sud zauzme stajalište „self‑restraint” u pogledu osnovanosti upisa, visokim postupovnim zahtjevima koje postavlja jamči se odgovarajuće pomirenje zaštite temeljnih prava i borbe protiv terorizma.

98.

Što se tiče pobijanog akta, sud Unije mora strogo nadzirati je li akt donesen u okviru postupka kojim se poštuju prava obrane. Posebno mora provjeriti jesu li zainteresiranoj osobi priopćeni razlozi upisa, jesu li joj ti razlozi dovoljni da se učinkovito brani, je li Komisiji mogla iznijeti svoja očitovanja i je li ih Komisija dovoljno uzela u obzir.

99.

Što se tiče provjere dostatnosti razloga priopćenih upisanoj osobi, potrebno je pozvati se na ustaljenu sudsku praksu Suda koja se odnosi na obvezu obrazlaganja akata Unije ( 51 ). Obrazloženje u biti mora omogućiti zainteresiranoj osobi da sazna razloge za donesenu mjeru, a nadležnom tijelu da provodi svoj nadzor. U obrazloženju moraju biti navedeni posebni i konkretni razlozi zbog kojih je nadležno tijelo smatralo da na zainteresiranu osobu treba primijeniti mjeru ograničavanja, tako da joj to obrazloženje omogući razumijevanje svega što joj se stavlja na teret i da se može učinkovito braniti osporavanjem navedenih razloga.

100.

Zahtjev obrazloženosti ovisi o naravi predmetnog akta i okolnostima u kojima je donesen. Taj zahtjev treba ocjenjivati prema okolnostima slučaja, osobito prema sadržaju akta, naravi navedenih razloga i interesu koji za dobivanje objašnjenja mogu imati adresati akta ili druge osobe na koje se taj akt izravno i pojedinačno odnosi. U obrazloženju nije potrebno podrobno navoditi sve relevantne činjenične i pravne elemente, i to stoga što se dostatnost obrazloženja mora ocjenjivati ne samo u odnosu na njegov tekst nego i u odnosu na njegov kontekst te ukupnost pravnih pravila kojima se uređuje predmetno područje ( 52 ).

101.

Ukratko, zainteresiranoj osobi mora se omogućiti da na temelju obrazloženja ospori osnovanost spornog akta. Posebno mora moći osporiti istinitost navedenih činjenica, njihovu pravnu kvalifikaciju i, šire, sadržaj tog akta, osobito s obzirom na načelo proporcionalnosti.

102.

Osim dostavljanja dostatnog obrazloženja, sud Unije također mora provjeriti je li dotična osoba Komisiji mogla iznijeti svoja očitovanja i je li ih Komisija dovoljno uzela u obzir. U tom je pogledu važno da Komisija detaljno ispita očitovanja i moguće nove dokaze koje je iznijela zainteresirana osoba.

103.

Suprotno tomu, u okolnostima u kojima je donesena pobijana uredba zahtjev za postupkom kojim se poštuju prava obrane ne obvezuje institucije Unije da od Odbora za sankcije prikupe sve podatke ili dokaze kojima on raspolaže i da ih zatim prenesu upisanoj osobi kako bi ona iznijela svoja očitovanja o njihovoj relevantnosti.

104.

Takvo priopćavanje dokaza još je manje opravdano jer sud Unije, prema mojem mišljenju, mora ograničiti intenzitet svojeg nadzora materijalne zakonitosti pobijane uredbe.

105.

Dok sud Unije, kao što smo vidjeli, nad dostatnosti obrazloženja mora izvršiti strog nadzor, suprotno tomu, nad osnovanosti obrazloženja mora izvršiti ograničen nadzor. Točnije, uzimajući u obzir činjenicu da je na Odboru za sankcije da provede procjenu primjerenosti upisa, nije na njemu da ispita dokaze o navodnom postupanju.

106.

Različiti dijelovi materijalne zakonitosti akta Unije koji provode odluke Odbora za sankcije moraju se stoga, prema mojem mišljenju, ograničiti na provjeru postojanja očite pogreške.

107.

Kao prvo, to vrijedi za nadzor materijalne točnosti činjenica. Naime, u okviru sustava interakcije uspostavljenog između Unije i Odbora za sankcije, na Odboru za sankcije jest ( 53 ) da od predmetnih država prikupi podatke i dokaze na temelju kojih se može utvrditi da postoje činjenice kojima se može opravdati upis na popis. Institucije Unije ne bi trebale imati na raspolaganju te podatke ili dokaze. Budući da Odbor za sankcije mora pretpostaviti da su činjenice materijalno utemeljene, do poništenja provedbenog akta može dovesti samo očita pogreška u utvrđenom činjeničnom stanju.

108.

Kao drugo, isto vrijedi za nadzor pravne kvalifikacije činjenica. Sud Unije, prema mojem mišljenju, mora samo provjeriti da Komisija nije počinila očitu pogrešku time što je smatrala da su, s obzirom na obrazloženja, ispunjeni pravni uvjeti za donošenje mjera zamrzavanja sredstava.

109.

Naposljetku, što se tiče nadzora sadržaja spornog akta, nadzor suda Unije mora se, s obzirom na široku marginu prosudbe kojom Odbor za sankcije raspolaže u pogledu primjerenosti upisa na popis, ograničiti samo na provjeru da popis nije očito neprimjeren ili neproporcionalan s obzirom na važnost cilja koji se želi postići, odnosno borbu protiv međunarodnog terorizma.

110.

Ukratko, nadzor koji sud Unije izvršava nad unutarnjom zakonitosti akata Unije kojima se provode odluke koje je donio Odbor za sankcije u načelu ne smije dovesti u pitanje osnovanost upisa na popis, osim u slučaju kada je postupak provedbe tog upisa unutar Unije omogućio isticanje očite pogreške u utvrđenom činjeničnom stanju, pravnoj kvalifikaciji činjenica ili pak ocjeni proporcionalnosti mjere.

111.

Ovdje ću odgovoriti na treći žalbeni razlog koji su iznijeli Komisija, Vijeće kao podredno i Ujedinjena Kraljevina, prema kojem je Opći sud počinio pogreške koje se tiču prava u ispitivanju tužbenih razloga koje je Y. A. Kadi istaknuo u pogledu povrede svojih prava obrane i prava na djelotvornu sudsku zaštitu kao i povrede načela proporcionalnosti.

112.

Opći sud u prvom je stupnju potvrdio argumentaciju Y. A. Kadija kojom se pravima obrane i pravu na djelotvornu sudsku zaštitu pripisao takav sadržaj da je Komisija bila prisiljena prije provedbe upisa o kojem je odlučio Odbor za sankcije prikupiti i ispitati dokaze na temelju kojih je taj upis izvršen. Komisija je tako postala tijelo za preispitivanje odluka koje je donio Odbor za sankcije, a sud Unije žalbeno tijelo za te odluke.

113.

Prethodno sam objasnio razloge zbog kojih se odnos između Odbora za sankcije i Unije ne bi trebao određivati na taj način, već na temelju uzajamnog povjerenja i učinkovite suradnje.

114.

U tom smislu smatram da se upućivanja Suda u presudi Kadi na potrebu da se upisanim osobama priopće „dokazi prikupljeni protiv njih” ili dokazi „koji im se stavljaju na teret” odnose samo na dostavljanje dovoljno detaljnog obrazloženja, a nikako dokaza i podataka kojima Odbor za sankcije raspolaže u prilog upisima o kojima je odlučio. U tom pogledu podsjećam da se Sud pobrinuo da u točki 342. presude Kadi pojasni da se „priopćavanju određenih podatka zainteresiranim osobama mogu suprotstaviti važni razlozi koji se tiču sigurnosti ili vođenja međunarodnih odnosa [Unije] i njezinih država članica”.

115.

U okviru sustava interakcije uspostavljenog između Odbora za sankcije i Unije, zaštićeni sadržaj prava obrane i prava na djelotvornu sudsku zaštitu uglavnom se temelji na dostavljanju obrazloženja zainteresiranoj osobi u kojem su navedeni posebni i konkretni razlozi zbog kojih je nadležno političko tijelo ocijenilo da je trebalo poduzeti mjeru zamrzavanja sredstava i na strogom uzimanju u obzir očitovanja koje je iznijela upisana osoba radi osporavanja relevantnosti tih razloga. Smatram da se od Komisije i suda Unije u ime zaštite prava obrane i prava na djelotvornu sudsku zaštitu ne može zahtijevati ispitivanje dokaza i podataka koji su pohranjeni kod Odbora za sankcije i na temelju kojih je taj odbor sastavio obrazloženje.

116.

Na temelju teksta obrazloženja navedenog u točki 50. pobijane presude u ovom slučaju treba istaknuti da je Y. A. Kadi znao za posebne i konkretne razloge kojima je, prema mišljenju Odbora za sankcije, opravdan upis zainteresirane osobe na popis. Dokazi protiv Y. A. Kadija, suprotno mišljenju Općeg suda u točki 174. pobijane presude, nisu „neodređene tvrdnje”, već su dovoljno precizni da bi zainteresiranoj osobi omogućili da ospori osobne i profesionalne odnose povezane s Al Qaidom i njezinim financiranjem za koje se tereti. To osobito vrijedi za tvrdnju prema kojoj se Zaklada Muwafaq, čiji je član osnivač i upravitelj djelovanja bio Y. A. Kadi, pripojila Al Qaidi, za ulogu koju je ta zaklada imala u financiranju terorističkih aktivnosti, za veze koje je Y. A. Kadi održavao s S. B. M. Al‑Ayadijem, koji se tereti za suradnju s Osamom bin Ladenom, ili za tvrdnju prema kojoj su društva Y. A. Kadija u Albaniji primala sredstva radnog kapitala koja je osiguravao Osama bin Laden.

117.

Nadalje, suprotno ocjeni Općeg suda u točki 171. pobijane presude, ništa ne upućuje na to da su tužiteljeva prava obrane poštovana „samo na formalan i prividan način”. Y. A. Kadi u tom pogledu nije dokazao u kojem se smislu Komisija nije upustila u dovoljno strogo i pažljivo ispitivanje očitovanja koje je iznio nakon što mu je dostavljeno obrazloženje ( 54 ).

118.

Iz toga slijedi da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što je smatrao da su donošenjem pobijane uredbe povrijeđena tužiteljeva prava obrane.

119.

Osim toga, dostavljanje obrazloženja omogućilo je Y. A. Kadiju da se brani pred sudom Unije, a sudu je omogućilo nadzor zakonitosti pobijane uredbe u skladu s načinima koje sam prethodno opisao.

120.

Opći sud stoga je počinio drugu pogrešku koja se tiče prava time što je u točkama 182. i 183. pobijane presude smatrao da zbog nemogućnosti ispitivanja dokaza protiv tužitelja nije mogao provesti nadzor zakonitosti pobijane uredbe, zbog čega je utvrdio da su tužiteljeva prava na djelotvornu sudsku zaštitu povrijeđena.

121.

Naposljetku, Opći sud počinio je posljednju pogrešku koja se tiče prava time što je, s obzirom na svoje utvrđenje o povredi prava obrane i prava na djelotvornu sudsku zaštitu, smatrao da su tužiteljevi prigovori da povreda njegovog temeljnog prava na poštovanje vlasništva koju uzrokuje pobijana uredba dovodi do povrede načela proporcionalnosti bili osnovani.

122.

Zbog svih tih razloga predlažem Sudu da ukine pobijanu presudu.

123.

Budući da su, prema mojem mišljenju, žalbe osnovane, čini mi se, s obzirom na članak 61. prvi stavak Statuta Suda Europske unije, ne samo opravdanim nego i potrebnim da Sud sam odluči o tužbi za poništenje Y. A. Kadija kako bi se završila saga predmetâ Kadi. Kao što ćemo vidjeti, većina odgovora na različite tužbene razloge koje je istaknuo Y. A. Kadi velikim dijelom proizlazi iz mojih prethodnih razmatranja.

124.

Tužitelj u prilog svojem zahtjevu za poništenje pobijane uredbe ističe pet tužbenih razloga. Prvi se temelji na nedovoljnoj pravnoj osnovi. Drugi se temelji na povredi prava obrane i prava na djelotvornu sudsku zaštitu. Treći se temelji na povredi obveze obrazlaganja predviđene u članku 296. UFEU‑a. Četvrti se temelji na očitoj pogrešci u ocjeni činjenica. Naposljetku, peti se temelji na neproporcionalnoj povredi njegova prava vlasništva.

125.

Što se tiče tužbenog razloga koji se temelji na nedovoljnoj pravnoj osnovi, tužitelj smatra da pobijana uredba nije donesena u skladu s onim što je predviđeno u članku 7. stavku 1. prvoj alineji Uredbe br. 881/2002 u verziji koja je u to vrijeme bila na snazi. Na temelju te odredbe „Komisija ima ovlasti [...] izmijeniti ili dopuniti Prilog I. na temelju utvrđenja koje donese Vijeće sigurnosti [...] ili Odbor za sankcije”. Suprotno tužiteljevim tvrdnjama, navedenom se odredbom donošenje pobijane uredbe ne uvjetuje novim „utvrđenjem” koje bi dovelo do toga da Odbor za sankcije ponovno upiše Y. A. Kadija na popis. Komisija je poštovala presudu Suda Kadi te je dodavanjem imena Y. A. Kadija u Prilog I. navedenoj uredbi nakon završetka drugog postupka, u kojem su se ovog puta poštovala prava obrane Y. A. Kadija, postupila u skladu s člankom 7. stavkom 1. prvom alinejom Uredbe br. 881/2002. Stoga prvi tužbeni razlog treba odbiti kao neosnovan.

126.

Što se tiče drugog tužbenog razloga, koji se temelji na povredi prava obrane i prava na djelotvornu sudsku zaštitu, i trećeg tužbenog razloga, koji se temelji na povredi obveze obrazlaganja predviđene u članku 296. UFEU‑a, upućujem na svoja prethodna razmatranja, iz kojih proizlazi da ti tužbeni razlozi trebaju biti odbijeni kao neosnovani.

127.

Što se tiče četvrtog tužbenog razloga, koji se temelji na očitoj pogrešci u ocjeni činjenica, ističem, kao prvo, da na temelju rasprava koje su se održale pred Općim sudom i pred Sudom, prema mojem mišljenju, nije bilo moguće otkriti očite pogreške u materijalnoj točnosti činjenica koje su navedene u obrazloženju. Kao drugo, prema mojem mišljenju, Komisija nije počinila očitu pogrešku u ocjeni time što je, nakon sastanka Odbora za sankcije, na temelju njegova obrazloženja i nakon razmjene podnesaka s tužiteljem smatrala da su činjenice koje je utvrdio Odbor za sankcije odražavale postojanje prijetnje međunarodnom miru i sigurnosti za koju tužitelj nije mogao dokazati da je prestala od njegova inicijalnog upisa na popis.

128.

Naposljetku, za peti tužbeni razlog, koji se temelji na neproporcionalnoj povredi prava vlasništva Y. A. Kadija, već sam istaknuo da, suprotno onomu što je bio slučaj u presudi Suda Kadi, takva povreda u ovom slučaju ne može proizlaziti iz povrede prava obrane i prava na djelotvornu sudsku zaštitu, koja, prema mojem mišljenju, ne postoji. Usto, osim postupovnog aspekta zaštite prava vlasništva, povreda tog prava nije ni meritorno osnovana. U tom pogledu upućujem na obrazloženje Suda u točkama 354. do 366. presude Kadi kao i, po analogiji s onim što je Sud presudio u okviru samostalnog režima zamrzavanja financijskih sredstava, na točke 120. do 130. njegove gore navedene presude Al‑Aqsa/Vijeće i Nizozemska/Al‑Aqsa.

129.

S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem Sudu da: