This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52023DC0760
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS on the review of the Directive on the restriction of the use of certain hazardous substances in electrical and electronic equipment
IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU, VIJEĆU, EUROPSKOM GOSPODARSKOM I SOCIJALNOM ODBORU I ODBORU REGIJA o preispitivanju Direktive o ograničenju uporabe određenih opasnih tvari u električnoj i elektroničkoj opremi
IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU, VIJEĆU, EUROPSKOM GOSPODARSKOM I SOCIJALNOM ODBORU I ODBORU REGIJA o preispitivanju Direktive o ograničenju uporabe određenih opasnih tvari u električnoj i elektroničkoj opremi
COM/2023/760 final
EUROPSKA KOMISIJA
Bruxelles, 7.12.2023.
COM(2023) 760 final
IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU, VIJEĆU, EUROPSKOM GOSPODARSKOM I SOCIJALNOM ODBORU I ODBORU REGIJA
o preispitivanju Direktive o ograničenju uporabe određenih opasnih tvari u električnoj i elektroničkoj opremi
{SWD(2023) 760 final}
1.Uvod
Ovo je izvješće pripremljeno kako bi se prikazao ishod općeg preispitivanja Direktive 2011/65/EU Europskog parlamenta i Vijeća o ograničenju uporabe određenih opasnih tvari u električnoj i elektroničkoj opremi („Direktiva RoHS”) ( 1 ), koje je provela Komisija. Njime se odgovara na zahtjev iz članka 24. stavka 2. Direktive RoHS da Komisija provede opće preispitivanje Direktive najkasnije do 22. srpnja 2021. i da Europskom parlamentu i Vijeću podnese izvješće kojem je, prema potrebi, priložen zakonodavni prijedlog.
Neovisni savjetnici poduprli su prikupljanje informacija i njihovu procjenu u okviru evaluacijske studije pokrenute 2018. i dovršene u ožujku 2021. ( 2 ). Do tada je pokrenuta još jedna studija kako bi se predložile mogućnosti za otklanjanje nedostataka utvrđenih u evaluacijskoj studiji i procijenili njihovi mogući učinci. Budući da je za vrijeme izrade studije postalo očito da nije potrebna potpuna procjena učinka, aktivnosti su usmjerene na nadopunjavanje podataka koji nedostaju za evaluaciju. Druga popratna studija dovršena je u svibnju 2023. ( 3 ). U okviru tog postupka provedeno je savjetovanje s dionicima, koje je uključivalo otvoreno javno savjetovanje i ciljana savjetovanja s dionicima iz industrije i predstavnicima nacionalnih uprava. U ovom se izvješće prikazuju glavni rezultati evaluacije koju je provela Komisija i koja je potkrijepljena tim dvjema studijama koje su u cijelosti predstavljene u povezanom radnom dokumentu službi Komisije ( 4 ). Na temelju toga izrađeni su zaključci usmjereni na budućnost.
2.Kontekst
Direktiva RoHS iz 2011. donesena je nakon preinake prethodne Direktive iz 2002. ( 5 ), koja je bila prvo sveobuhvatno zakonodavstvo EU-a o ograničavanju određenih opasnih tvari ( 6 ) u električnoj i elektroničkoj opremi (EEO). Direktivom se dopunjuje Direktiva o otpadnoj električnoj i elektroničkoj opremi (OEEO), koja je istodobno donesena i preinačena ( 7 ). Najvažniji ciljevi Direktive RoHS jesu sljedeći: smanjiti količinu opasnih tvari u EEO-u radi zaštite zdravlja ljudi i okoliša i olakšati oporabu i odlaganje otpadnog EEO-a na način prihvatljiv za okoliš. Konkretno, čak i ako se otpadni EEO prikuplja odvojeno i podvrgava postupcima recikliranja, sadržaj npr. teških metala i usporivača gorenja vjerojatno bi predstavljao rizik za zdravlje i okoliš, posebno kad se obrađuje u lošijim uvjetima ( 8 ). Direktivom se isto tako nastoji osigurati funkcioniranje unutarnjeg tržišta ( 9 ) usklađivanjem zakonodavstva država članica ( 10 ).
Prilozi Direktivi izmijenjeni su delegiranim aktima kako bi se izmijenio popis ograničenja tvari iz Priloga II. ( 11 ) i popis izuzeća od tih ograničenja u prilozima III. i IV. ( 12 ). Takva vremenski ograničena izuzeća od ograničenja tvari mogu se odobriti za posebne primjene pod jasno definiranim uvjetima utvrđenima u članku 5. stavku 1. točki (a), među ostalim ako zamjena nije izvediva iz tehničkih razloga. Ako su izuzeća odobrena nakon podnošenja zahtjeva, ona će biti uključena u Prilog III. ili Prilog IV. Popisi izuzeća ažuriraju se u skladu s tehničkim napretkom, a tehničku procjenu zahtjevâ za izuzeće provode vanjski savjetnici.
Direktiva RoHS posebno je izmijenjena 2017. ( 13 ) nakon preispitivanja područja primjene provedenog radi provedbe članka 24. stavka 1. Direktiva RoHS od 2019. obuhvaća sav EEO („otvoreno područje primjene”), od kućanskih uređaja do medicinskih proizvoda. Izuzeća iz područja primjene uključuju vojnu opremu, svemirsku opremu, velike nepokretne industrijske alate (npr. tiskarski strojevi, glodalice i bušilice) i fiksna postrojenja (npr. generatori električne energije). Izuzete su i fotonaponske ploče.
Osim ključnih odredbi o ograničenjima tvari Direktiva RoHS uključuje i niz odredbi čiji je cilj omogućiti ponovnu uporabu i popravak EEO-a koji sadržava ograničene tvari kako bi se doprinijelo promicanju učinkovitog korištenje resursa i ciljevima kružnoga gospodarstva. U izmjeni iz 2017. posebna pozornost posvećena je proširenju područja primjene izuzeća od ograničenja tvari za ponovno uporabljene rezervne dijelove, koja su i dalje potrebna za određene rabljene proizvode zbog ograničene kompatibilnosti, pod uvjetom da su oporabljeni iz EEO-a u okviru sustava povrata zatvorene petlje ( 14 ).
3.Interakcija s politikama
Osim s Direktivom o OEEO-u, Direktiva RoHS u interakciji je s nizom drugih politika i zakonodavnih akata EU-a. Direktivom RoHS pridonosi se ciljevima akcijskog plana za kružno gospodarstvo (CEAP) u okviru europskog zelenog plana ( 15 )( 16 ), među ostalim izuzimanjem rezervnih dijelova od ograničenja tvari. Direktivom se olakšava oporaba kritičnih sirovina na koju se odnosi nedavni Komisijin Prijedlog uredbe o uspostavi okvira za sigurnu i održivu opskrbu kritičnim sirovinama ( 17 ) tako što se nastoje poduprijeti nekontaminirani tokovi otpada.
Snažno je povezan sa zakonodavstvom o kemikalijama kao što su Uredba o registraciji, evaluaciji, autorizaciji i ograničavanju kemikalija (Uredba REACH) ( 18 ) i Uredba o postojanim organskim onečišćujućim tvarima ( 19 ). Ujedno je povezana sa strategijom održivosti u području kemikalija ( 20 ), kojom se nastoji postići da su kemikalije predviđene da budu sigurne i održive te da se razviju ciklusi netoksičnih materijala, uključujući EEO.
Direktivom RoHS reguliraju se proizvodi i stoga je riječ o zakonodavstvu o proizvodima koje sadržava usklađene odredbe o ocjenjivanju sukladnosti i nadzoru tržišta. Zahtjevi za ekološki dizajn za određeni EEO uspostavljeni u okviru Direktive o ekološkom dizajnu ( 21 )( 22 ) usko su povezani s ograničenjima tvari u skladu s Direktivom RoHS.
4.Nalazi evaluacije
Evaluacija je provedena u skladu sa smjernicama Europske komisije za bolju regulativu ( 23 ) i u njoj su uzeti u obzir kriteriji za evaluaciju relevantnosti, djelotvornosti, učinkovitosti, usklađenosti i dodane vrijednosti EU-a.
4.1.Djelotvornost
Bilo je teško kvantificirati izravan učinak Direktive na smanjenje količine opasnih tvari u električnoj i elektroničkoj opremi (EEO) koja se stavlja na tržište EU-a, među ostalim i zbog toga što na količinu opasnih tvari u toj opremi utječe nekoliko inicijativa i zakonodavnih akata. U popratnoj studiji procijenjeno je da je uvođenje Direktive RoHS moglo smanjiti ograničene tvari u EEO-u od 2003. do 2016. za otprilike dvije trećine. Iako je ta procjena provedena pod određenim uvjetima i nije obuhvaćala sve tvari koje se trenutačno nalaze u Prilogu II. Direktivi, ipak se može utvrditi da je Direktiva RoHS pridonijela smanjenju relativne količine opasnih tvari u EEO-u koji se stavlja na tržište EU-a.
Cilj smanjenja opasnih tvari u EEO-u jest pridonijeti zaštiti zdravlja ljudi. Konkretno, radnicima u sektoru obrade OEEO-a prijeti opasnost od izloženosti navedenim opasnim tvarima. Smanjenjem opasnih tvari po EEO-u u tom toku otpada postupci gospodarenja otpadom općenito su postali sigurniji za radnike u tom sektoru. Međutim, tome su djelomično pridonijele i mjere za zaštitu zdravlja i sigurnosti radnika u EU-u.
Smanjenje količine opasnih tvari u EEO-u ima i pozitivne učinke na okoliš tako što se smanjuje rizik od ispuštanja tih tvari u okoliš. Osim toga, ograničenjima tvari smanjuje se i rizik od štetnih učinaka na okoliš i zdravlje koji proizlaze iz neodgovarajućeg prikupljanja i obrade OEEO-a. To je relevantno ako se uzme u obzir da je prosječna stopa prikupljanja OEEO-a u EU-u 2020. iznosila 45,9 % ( 24 ).
Zamjena opasnih tvari pridonijela je i većoj apsorpciji recikliranog materijala jer je vjerojatnije da će „čisti” sekundarni materijal ispuniti zahtjeve za proizvode.
Pod određenim je uvjetima i dalje dopuštena upotreba kabela i rezervnih dijelova koji sadržavaju opasne tvari. Kabeli i rezervni dijelovi mogu se upotrebljavati u opremi koja je stavljena na tržište prije nego li je bila obuhvaćena područjem primjene Direktive. Osim toga, u određenim uvjetima oporabljeni rezervni dijelovi mogu se upotrebljavati u EEO-u stavljenom na tržište deset godina nakon što je oprema obuhvaćena područjem primjene Direktive. Osim toga, rezervni dijelovi koji sadržavaju opasne tvari mogu se upotrebljavati za proizvode koji još uvijek ovise o njima odobravanjem vremenski ograničenog izuzeća na temelju priloga III. ili IV., prema potrebi. Time se ujedno doprinosi što učinkovitijem korištenju resursa i izbjegavanju prijevremenog kraja životnog vijeka električne i elektroničke opreme. U tom je pogledu Direktiva bila djelotvorna u ostvarivanju ciljeva kružnoga gospodarstva.
Međutim, ukupno smanjenje opasnih tvari u OEEO-u djelomično je neutralizirano povećanjem količine OEEO-a proizvedenog u Europi, što dovodi do trenutačne godišnje stope rasta toka OEEO-a od 2 % ( 25 ). U popratnoj evaluacijskoj studiji utvrđeno je i da se prosječni životni vijek EEO-a smanjio iako se na tržište stavlja sve više elektrificirane opreme (npr. u sektoru pametnih domova).
4.2.Učinkovitost
Direktiva RoHS doprinijela je ostvarivanju koristi za okoliš i zdravlje, kao što je smanjenje rizika za okoliš i zdravlje ljudi zbog opasnih tvari u EEO-u. Ostvarene su i gospodarske koristi jer je Direktivom stvorena pravna sigurnost za sve dionike i uspostavljeni su jednaki uvjeti za poduzeća iz EEO-a na unutarnjem tržištu. Osim toga, Direktiva RoHS potaknula je ulaganja u pronalaženje zamjenskih tvari za opasne tvari. To je u mnogim slučajevima dovelo do drugih rješenja, što je pozitivno utjecalo na korisne inovacije.
Međutim, provedba Direktive RoHS sama po sebi podrazumijeva i troškove za dionike, koji se sastoje od troškova usklađivanja te se odnose na zahtjeve u pogledu informacija, troškova usklađivanja povezanih s troškovima projektiranja te troškova izvršenja i provedbe. Troškovi uvelike ovise o stanju gospodarskih subjekata i stoga na temelju dostupnih podataka nije moguća pouzdana procjena troškova.
Glavni čimbenik koji utječe na troškove usklađivanja koji se odnose na zahtjeve za obavješćivanje jest upravljanje informacijama u lancu opskrbe i praćenje postupka ocjenjivanja sukladnosti. To uključuje prikupljanje informacija, dostavljanje tehničke dokumentacije i održavanje IT sustava. Većina troškova usklađivanja relevantnih za obveze iz Direktive RoHS proizlazi iz općih zahtjeva za stavljanje proizvoda na tržište koji su relevantni i u okviru drugog zakonodavstva o proizvodima, a primjenjuje se na EEO (npr. Direktiva o niskom naponu ( 26 )). Međutim, na te troškove utječu promjene u Direktivi, kao što je dodavanje novih tvari na popis ograničenih tvari.
Dodatni troškovi mogu nastati za poduzeća kojima su i dalje potrebna vremenski ograničena izuzeća. Takvi troškovi proizlaze iz pripreme zahtjeva, prikupljanja relevantnih informacija u skladu s Prilogom V. Direktivi RoHS i dostavljanja dodatnih dokaza za vrijeme evaluacije. Međutim, nakon što se odobri, izuzeće na temelju Direktive RoHS vrijedi za sve gospodarske subjekte i stoga troškove ne snosi svako društvo koje koristi izuzeće.
Kad ograničenja stupe na snagu, potrebna su ulaganja kako bi se razvile i potvrdile zamjenske tvari ili tehničke alternative. Isto vrijedi i za nova ograničenja. Ti troškovi usklađivanja koji se odnose na redizajniranje i projektiranje nastali su uglavnom oko 2003. s prvom Direktivom RoHS, ponovno 2011., kad je područje primjene prošireno, i naposljetku 2015., kad su četiri plastifikatora dodana na popis ograničenih tvari, iako brojna društva stalno nastoje razviti nove dizajne.
Odredbe o nadzoru tržišta ključne su za provedbu i izvršenje Direktive. Pojačan je nadzor tržišta okvirom Uredbe o nadzoru tržišta ( 27 ). Učinci te uredbe uključuju podvrgavanje Direktive RoHS europskoj mreži za sukladnost proizvoda i osnivanje skupine za administrativnu suradnju radi usklađivanja provedbe među zemljama. Troškovi izvršavanja za države članice viši su od troškova provedbe. Troškovi provedbe uglavnom proizlaze iz činjenice da mnoge države članice moraju prenijeti izmjene priloga pojedinačnim delegiranim direktivama. Od 2012. do prosinca 2022. doneseno je oko 80 delegiranih direktiva Komisije, prije svega u pogledu izuzeća iz priloga III. i IV. Česta potreba za prenošenjem dovodi do administrativnog opterećenja u nekim državama članicama.
Kad je riječ o troškovima izvršenja, države članice imaju na raspolaganju različite resurse, strategije i upotrebljavaju različite mjere za provjeru usklađenosti s Direktivom RoHS. Provjera poštovanja obveza stavljanja oznake CE te prisutnosti i valjanosti tehničke dokumentacije utvrđena je kao najjednostavniji i najekonomičniji način. Samo se dio EEO-a koji se stavlja na tržište može pregledati radi provjere usklađenosti sa zahtjevima za ograničenje tvari iz Direktive RoHS. Procjene upućuju na stopu neusklađenosti u rasponu od 23 do 28 % pregledanog EEO-a, iako zbog nedovoljno informacija još uvijek postoje mnoga neodgovorena pitanja.
Evaluacijom je utvrđeno nekoliko čimbenika koji utječu na to da postupak izuzeća nije transparentan i učinkovit te su utvrđena područja u kojima bi se taj postupak mogao poboljšati. Konkretno, dionici su ukazali na uočeni nedostatak jasnoće u članku 5. stavku 1. točki (a), kojim se utvrđuju kriteriji za odobravanje, obnavljanje ili ukidanje izuzeća.
Kako bi se pronašlo rješenje za taj problem i poboljšala transparentnost, na posebnoj internetskoj stranici Komisije izrađeni su i objavljeni metodologija, obrazac zahtjeva i smjernice za odobravanje izuzeća ( 28 ). Savjetovanje s dionicima provodi se u okviru postupka procjene zahtjeva za izuzeće, odgovarajuće informacije javno su dostupne, a javnosti je omogućeno da šalje povratne informacije o nacrtima delegiranih akata u skladu sa smjernicama za bolju regulativu.
Još jedna slaba točka u postupku jest trajanje postupka izuzeća od datuma primjene do donošenja delegirane direktive. Evaluacija izuzeća i povezano donošenje odluka u prosjeku traju dulje od 24 mjeseca, a trenutačno se obrađuje više od 60 zahtjeva za izuzeće (stanje u prosincu 2022.).
Na to utječe nekoliko čimbenika. Prvo, tehnička složenost i razina pojedinosti povećavale su se s vremenom jer su izuzeća postala konkretnija. Umjesto da su usmjerena na veća i opća područja primjene, pri utvrđivanju izuzeća pozornost se posvećuje posebnim primjenama u kojima zamjena nije lako primjenjiva, te su stoga podijeljena na podizuzeća. Drugo, različite kategorije EEO-a (u skladu s Prilogom I. Direktivi) mogu biti relevantne za jedan unos izuzeća (tj. jedan poseban zahtjev) s različitim datumima isteka. Time se povećava broj zahtjeva i postupaka ocjenjivanja. Kao treće, člankom 5. stavkom 1. točkom (a) zahtijeva se donošenje izmjena putem pojedinačnih delegiranih direktiva, čime se znatno povećavaju administrativni poslovi. Četvrti čimbenik odnosi se na dostupnost sredstava za upravljanje postupkom povezanim sa zahtjevima za izuzeće. To je relevantno za Komisiju, ali i za podnositelje zahtjeva: priprema zahtjeva i, prema potrebi, pružanje dodatnih informacija za vrijeme postupka procjene utječu na resurse, dok nedovoljno dokumentirani zahtjevi produljuju postupak.
Evaluacijom je utvrđeno i da je u izuzetim primjenama manja mogućnost za daljnje smanjenje prisutnosti određenih opasnih tvari u usporedbi s uvođenjem novog ograničenja. To znači da je korist od sužavanja područja primjene izuzeća, u smislu količine izbjegnutih tvari, općenito manja nego što je to prvobitno bio slučaj. Osim toga, ne sva, ali mnoga izuzeća sad su praktički relevantna samo za manji broj trgovačkih društava.
Osim toga, sve je teže temeljito ocijeniti tehničke informacije koje je dostavio podnositelj zahtjeva. To je posljedica sve veće složenosti i sve manjeg sudjelovanja dionika u postupku, posebno konkurentskih društava ili nevladinih organizacija. To može dovesti do toga da u postupku ocjenjivanja sudjeluje samo jedna strana, što može dovesti u pitanje njegovu znanstvenu pouzdanost. Oslanjanje na vanjske savjetnike za tehničku podršku ima određene prednosti, ali često znači promjenu sugovornika te dovodi do rizika od gubitka kontinuiteta. Osim toga, na postupak mogu negativno utjecati ugovorni aranžmani koji su uspostavljeni kako bi se fleksibilno odgovorilo na promjene (npr. povučeni zahtjevi za izuzeće).
Nakon postupka izuzeća utvrđeno je da postupak preispitivanja i izmjene popisa ograničenih tvari nije dovoljno transparentan i predvidljiv za dionike. Direktiva RoHS ne sadržava postupovne zahtjeve u tom smislu – osim obveze savjetovanja sa zainteresiranim stranama. Vanjski savjetnici izradili su metodologiju za ograničenje tvari i objavili je u okviru popratne studije ( 29 ). Osim toga, utvrđeno je da je potrebno vremena i sredstava kako bi se prikupili svi relevantni podaci o tvari i odgovarajućem EEO-u tijekom njezina životnog ciklusa te procijenili različiti proturječni podaci. Potrebno je poboljšati znanstvenu pouzdanost trenutačnog postupka, u prvom redu s pomoću centraliziranijeg postupka prikupljanja informacija i procjene.
4.3.Usklađenost
Kad je riječ o „vanjskoj usklađenosti” Direktive RoHS (tj. njezinoj usklađenosti s drugim relevantnim pravilima), evaluacijom je utvrđeno moguće i uočeno preklapanje između ograničenja tvari na temelju Direktive RoHS i ograničenja na temelju Uredbe REACH. Usklađenost s Direktivom o ekološkom dizajnu i Uredbom o postojanim organskim onečišćujućim tvarima također se smatrala problematičnom. Svi ti zakonodavni akti sadržavaju mehanizme kojima se ograničava ili utječe na prisutnost određenih tvari u EEO-u ili s njima povezanim tokovima materijala.
Na temelju Uredbe REACH za to su najrelevantniji i najusporediviji postupci „ograničenja” i „odobrenja”. Iako postoje važne razlike zbog različite prirode i ciljeva zakonodavnih akata ( 30 ), ti se postupci mogu usporediti s postupkom ograničavanja tvari i postupkom izuzeća na temelju Direktive RoHS i u najširem smislu odgovarati tim postupcima. Razlike u metodologiji između odgovarajućih postupaka u okviru Uredbe REACH i Direktive RoHS mogu otežati koordinaciju kojoj je cilj usklađivanje odluka koje se donose na temelju obaju zakonodavnih akata.
Utvrđena su daljnja pitanja usklađenosti s drugim zakonodavnim aktima u pogledu sadržaja ograničenja i izuzeća na temelju Direktive RoHS. Utvrđeno je da se odredbe razlikuju u pogledu maksimalnih vrijednosti koncentracije, područja primjene zakonodavstva, odstupanja za rezervne dijelove, izuzeća, datuma isteka valjanosti i zahtjeva u pogledu dokumentacije. Na primjer, maksimalne vrijednosti koncentracije iz Priloga II. više ne odgovaraju vrijednostima utvrđenima u drugim zakonodavnim aktima (npr. polibromirani bifenil eteri). Drugi primjer nedosljednosti posljedica je odredbi koje se odnose na rezervne dijelove. Tim je odredbama donesenima zbog posebne prirode Direktive RoHS uveden pristup tom pitanju koji se razlikuje od drugog zakonodavstva o kemikalijama ili je manje naglašen nego u drugim zakonodavnim aktima o kemikalijama.
Međutim, kad se detaljnije razmatraju mnoge općenite tvrdnje dionika, rješenje za većinu dvojbi može se pronaći u zakonodavnim i nezakonodavnim dokumentima, čak i ako oni nisu formulirani na dovoljno razumljiv i transparentan način, a dvojbe se često odnose samo na pojedinačna područja, a njihov širi učinak nije potkrijepljen.
4.4.Dodana vrijednost EU-a
Preinačena Direktiva RoHS iz 2011. temeljila se na prethodnom postignutom usklađivanju i povećala dodanu vrijednost EU-a. Kad je Direktiva RoHS prvi put donesena 2002., stvoreni su jednaki uvjeti za sve i otklonjene razlike među propisima koje su neke države članice uvele prije toga u pogledu upotrebe opasnih tvari u električnoj i elektroničkoj opremi. Nadalje, usklađenim pravnim okvirom u cijelom EU-u podupiru se inovacije i uporaba zamjenskih tvari i alternativa kojima se zamjenjuje uporaba opasnih tvari u EEO-u.
Sve države članice donijele su zakonodavstvo kojim se Direktiva RoHS prenosi u nacionalno zakonodavstvo. Preinakom Direktive 2011. uvedena je jedinstvena primjena općih odredaba o provedbi (npr. oznaka CE i izjava o sukladnosti), u skladu s novim zakonodavnim okvirom ( 31 ). Usklađeni zahtjevi za EEO na temelju Direktive RoHS, u kombinaciji s usklađenim pravilima u okviru zakonodavstva o brojnim proizvodima, pridonose uspostavi i održavanju jednakih uvjeta za EEO, a time i boljem funkcioniranju unutarnjeg tržišta. Evaluacija novog zakonodavnog okvira ( 32 ) podupire taj zaključak time što potvrđuje da se novim okvirom pridonosi jednakim uvjetima, ali i dosljednost i usklađenosti zakonodavstva EU-a o usklađivanju.
Preinakom Direktive i naknadnim izmjenama radi proširenja područja primjene olakšano je daljnje usklađivanje pravila za opremu koja prije nije bila obuhvaćena područjem primjene, kao što su medicinski proizvodi. To je dovelo do veće zaštite okoliša i zdravlja u EU-u. Drugi je aspekt da je Direktiva RoHS uvedena zajedno s Direktivom o otpadnoj električnoj i elektroničkoj opremi, kojom se utvrđuju pravila za prikupljanje, obradu, recikliranje i odlaganje OEEO-a kako bi se doprinijelo održivoj proizvodnji i potrošnji. Oba zakonodavna akta međusobno se podupiru te bi njihovo razdvajanje na nacionalnoj razini i razini EU-a zasigurno dovelo do slabije usklađenosti.
4.5.Relevantnost
Općenito, Direktivom RoHS i dalje se odgovara na potrebe koje se odražavaju u njezinim ciljevima, a to su zaštita zdravlja ljudi i okoliša te promicanje oporabe i odlaganja OEEO-a na okolišno prihvatljiv način. Ograničenja tvari utvrđena Direktivom važan su čimbenik u dizajniranju ekološki prihvatljivog EEO-a te su, osim toga, lako razumljiva svima, među ostalim i zato što mnogi unosi obuhvaćaju skupine tvari umjesto da imaju dug i iscrpan popis konkretnih spojeva tvari (npr. olovo i svi spojevi olova obuhvaćeni su unosom „olovo”).
Relevantnost Direktive RoHS možda je znatno utjecala na razvoj regulatornih okvira za opasne tvari u EEO-u u trećim zemljama. Multinacionalna poduzeća često su se odlučila za primjenu jedne norme kako bi pojednostavnila postupke i smanjila troškove u cijeloj svojoj globalnoj proizvodnji. Stoga je prva usklađena norma ( 33 ), kojom se provode ograničenja na temelju Direktive RoHS, postala temelj za relevantnu međunarodnu normu ( 34 ). Od tada sve više jurisdikcija donosi zakonodavstvo slično Direktivi RoHS, koje olakšava trgovinu takvom opremom.
Razvoj politika EU-a dodatno je pridonio relevantnosti Direktive nakon njezina donošenja. Među njima su:
·ciljevi akcijskog plana za kružno gospodarstvo iz 2020. i njegova usmjerenost na električnu i elektroničku opremu u kontekstu posvećivanja veće pozornosti sekundarnim sirovinama,
·strategija održivosti u području kemikalija, kojom se nastoji postići da su kemikalije predviđene da budu sigurne i održive i da se razviju ciklusi netoksičnih materijala, uključujući EEO,
·oporaba kritičnih sirovina iz OEEO-a. U tim je politikama tok materijala predodređen za oporabu tih tvari, sve dok druge potencijalno opasne tvari ne kontaminiraju tok otpada i sprečavaju njihovu gospodarsku oporabu.
Daljnja važnost odredbi postaje jasna pri razmatranju sve veće upotrebe EEO-a u svakodnevnom životu ljudi. Količina električne i elektroničke opreme koja se stavlja na tržište u EU-u povećala se sa 7,6 milijuna tona u 2012. na 12,4 milijuna tona u 2020. te tako dosegla svoju najveću razinu. Povećanje količine EEO-a naglašava potrebu za smanjenjem utjecaja na okoliš na razini proizvoda, pri čemu je najvažnije izbjegavanje opasnih tvari.
Drugi čimbenik koji treba uzeti u obzir pri razmatranju relevantnosti Direktive jest vremensko razdoblje od stavljanja EEO-a na tržište do zadnjih faza životnog vijeka takve opreme. Ambicije za recikliranje povećat će se kad EEO koji se danas stavlja na tržište postane OEEO, a nove znanstvene spoznaje o potencijalnim opasnim tvarima mogle bi spriječiti recikliranje ili barem povećati cijenu recikliranja tokova otpada koji sadržavaju te tvari.
Drugi čimbenici mogu utjecati na relevantnost Direktive RoHS. Ako se popis ograničenih tvari ne bude redovito preispitivao i mijenjao, Direktiva će izgubiti na svojoj relevantnosti, iako bi se ograničenja tvari u EEO-u mogla uključiti i u druge dijelove zakonodavstva o kemikalijama, kao što je Uredba REACH. Općenito, smanjenje količine opasnih tvari u EEO-u može se poticati i na druge načine osim regulatornim mjerama. To je relevantno za nove potencijalno opasne tvari ili za primjene koje su dosad bile izuzete. Na primjer, zahtjevi u pogledu javne nabave ili modulacija naknada za proširenu odgovornost proizvođača u skladu s Direktivom o OEEO-u mogu doprinijeti zamjeni tih tvari.
Relevantnost Direktive, a osobito relevantnost njezina područja primjene, može isto tako biti dovedena u pitanje ako se na odgovarajući način ne uzme u obzir znanstveni i tehnički napredak. Na primjer, „komercijalne” fotonaponske ploče prvotno su isključene iz područja primjene Direktive kako se ne bi usporilo povećano korištenje obnovljivih izvora energije, ali zbog toga postoji manje poticaja za razvoj alternativa bez opasnih tvari. Drugi je primjer mehanizam vremenski ograničenog sustava izuzeća, kojim se ne uzima u obzir omjer između relevantnosti i područja primjene potencijalnog izuzeća u odnosu na resurse i trud uložene u njegovo ocjenjivanje i provedbu. Kako je prethodno opisano, zahtjevi su postali sve konkretniji i složeniji, djelomično za male količine opasnih tvari, ali okvir za prilagodbu znanstvenom i tehničkom napretku nije se promijenio. Neučinkovit postupak može dovesti u pitanje svrhu sustava, a to je omogućiti izuzeća kad je to potrebno te ujedno podupirati mjere za zamjenu tih tvari. Ako se odredbe ne prilagode konkretnijem sustavu izuzeća (npr. uvođenjem načela proporcionalnosti), postupak se može produljiti. Na primjer, izuzeća za koja se traži produljenje vrijede dok Komisija ne donese odluku. Kao posljedica kašnjenja u donošenju odluka to može dovesti do relativno dugog, de facto produljenja izuzeća, što bi moglo biti štetno na vodeća poduzeća u tom sektoru i u konačnici utjecati na relevantnost sustava izuzeća za smanjenje opasnih tvari u EEO-u.
Evaluacijom je utvrđeno da su razdoblja valjanosti vremenski ograničenih izuzeća i prijelaznih razdoblja u slučaju isteka prekratka za EEO, što zahtijeva dugo razdoblje razvoja, ispitivanja i validacije (npr. za određene medicinske proizvode). Oba su razdoblja trenutačno ograničena. Vremenski ograničena izuzeća ne mogu biti dulja od sedmogodišnjeg razdoblja valjanosti, a ako je izuzeće ukinuto primjenjuje se prijelazno razdoblje od najmanje 12 mjeseci, ali ne dulje od 18 mjeseci.
5. Zaključci
Direktivom RoHS pridonijelo se smanjenju opasnih tvari u električnoj i elektroničkoj opremi (EEO) u EU-u te zaštiti zdravlja ljudi i okoliša u različitim fazama lanca vrijednosti.
Evaluacijom je utvrđeno da Direktiva RoHS općenito dobro funkcionira, unatoč utvrđenim nedostacima. Direktivom se ograničava prisutnost opasnih tvari u EEO-u na jednostavan način, a time i prisutnost opasnih tvari u OEEO-u, dok se s druge strane, prema potrebi, dopuštaju odstupanja. Osiguravanjem jednakih uvjeta za proizvođače električne i elektroničke opreme Direktivom se pridonijelo i usklađivanju i funkcioniranju unutarnjeg tržišta. Ista razina usklađenosti ne bi se mogla postići bez Direktive RoHS, koja je postala i međunarodno relevantna kao globalni standard za smanjenje opasnih tvari u EEO-u s potencijalno značajnim koristima za okoliš i zdravlje u cijelom svijetu.
U evaluaciji je istaknuto da postupci odlučivanja o izuzećima i ažuriranju ograničenja tvari na temelju Direktive RoHS u određenoj mjeri nisu dovoljno transparentni i učinkoviti te da se mogu poboljšati u smislu znanstvene stabilnosti. Utvrđene su i neke metodološke i postupovne razlike, među ostalim između pripremnih aktivnosti za ograničenje tvari RoHS, s jedne strane, i ograničenja tvari i odobrenja na temelju Uredbe REACH, s druge strane.
Kako bi se riješili ti problemi i pridonijelo općoj usklađenosti, Komisija predlaže da se odgovornost za tehničku procjenu vremenski ograničenih izuzeća i postupak preispitivanja popisa ograničenih tvari dodjele Europskoj agenciji za kemikalije (ECHA). To bi predstavljalo promjenu u odnosu na trenutačnu praksu prema kojoj Komisiju podupiru vanjski savjetnici zaduženi za osiguravanje tehničke stručnosti. Ako bi ECHA i njezini tehnički odbori bili zaduženi za postupak tehničke procjene s obzirom na odgovarajuće prijelazno razdoblje, povećala bi se dosljednost i djelotvornost, osobito uzimanjem u obzir bilo kakve interakcije s drugim zakonodavstvom o kemikalijama. Komisija bi i dalje bila odgovorna za donošenje odluka o mogućim izmjenama odgovarajućih priloga Direktivi, što bi učinila delegiranim aktima.
Dodjela zadaća procjene ECHA-i ne bi utjecala na materijalne zahtjeve koji su temelj za uvođenje ograničenja tvari ili odgovarajućih izuzeća.
Takvom dodjelom ojačalo bi se načelo „jedna tvar – jedna procjena”, uspostavljeno u okviru strategije održivosti za kemikalije, i došlo bi do racionalizacije postupaka. Ako Agencija provede povezanu procjenu, bilo bi moguće upotrijebiti već dostupne informacije i procjene ili ih prikupiti na temelju drugih zakonodavnih akata relevantnih za istu tvar u području nadležnosti Agencije. Time bi se poboljšala usklađenost s drugim zakonodavstvom o kemikalijama, čime bi se pridonijelo ispunjavanju jednog od zahtjeva iz Direktive RoHS, odnosno usklađenosti s drugim zakonodavstvom koje se odnosi na kemikalije, posebno s Uredbom (EZ) br. 1907/2006. Ako bi ECHA i njezini znanstveni odbori rješavali sve buduće zahtjeve za izuzeće, osigurala bi se ujedno i dosljednost u preporukama o kojima odlučuje Komisija pod uvjetom da se, osim potrebnih odgovarajućih resursa, ECHA-i omogući da proširi svoje stručno znanje u području EEO-a, kao i na kraju faze otpada EEO-a.
Drugi sinergijski učinak bila bi mogućnost upotrebe uspostavljenih informatičkih alata kojima upravlja ECHA za informiranje dionika na poznat i moderan način (tj. u pogledu Uredbe REACH), ali i za jedinstveno digitalno sučelje za podnošenje zahtjevâ za izuzeće i dosjea o uvođenju ograničenja. S obzirom na te promjene, pri dodjeli zadaća ECHA-i Komisija bi izdala smjernice o zahtjevima za izuzeće i postupku preispitivanja popisa ograničenih tvari.
Komisija bi ažurirala i dokument „Često postavljana pitanja” iz 2012. kako bi se riješila utvrđena potreba za pojašnjenjem terminologije, među ostalim kako bi se uzeo u obzir tehnički i znanstveni napredak ili kako bi se uklonila zastarjela tumačenja.
S obzirom na prethodno navedeno i na druge prioritetne inicijative u okviru akcijskog plana za kružno gospodarstvo, u ovoj fazi ovo opće preispitivanje Direktive RoHS, kako se zahtijeva člankom 24. stavkom 2., neće biti popraćeno revizijom Direktive, nego ciljanom izmjenom u smislu dodjele znanstvenih i tehničkih zadaća ECHA-i ( 35 ).
Pitanja za buduću reviziju
Uzimajući u obzir da se prethodno opisanim mjerama ne mogu otkloniti svi utvrđeni nedostaci, treba istaknuti da bi se pri svakoj budućoj općoj reviziji trebali uzeti u obzir nalazi evaluacije.
Moguće je ažurirati odredbe i učiniti ih prikladnima za budućnost. To započinje ažuriranjem područja primjene (npr. preispitivanje fotonaponskih ploča) i nastavlja se uklanjanjem mnogih prijelaznih odredaba koje su bile relevantne za uvođenje otvorenog područja primjene, ali koje više nisu potrebne. Istodobno bi se iz priloga III. i IV. mogla ukloniti istekla izuzeća i utvrđena administrativna opterećenja povezana s različitim kategorijama EEO-a.
Iako bi se postupovni koraci za ta dva postupka promijenili u okviru njihove preraspodjele ECHA-i, okvir za odobravanje izuzeća i procjenu novih tvari ostaje isti. Međutim, okvir bi trebalo prilagoditi znanstvenom i tehničkom napretku kako bi bio primjeren svrsi i kako bi se fleksibilno odgovorilo na tehnološki i tržišni razvoj. Na primjer, u okviru kriterija za odlučivanje o izuzećima moglo bi se uzeti u obzir u kojim slučajevima izuzeća trebaju isteći jer nisu više relevantna na tržištu. Osim toga, ograničene mogućnosti za razdoblja valjanosti ili prijelazna razdoblja za izuzeća mogle bi se prilagoditi kako bi se omogućilo utvrđivanje pojedinačnih razdoblja u konkretnom slučaju. Osim toga, mogle bi se ukloniti prepreke učinkovitom postupku.
Druga potencijalna mjera bila bi ispitati prikladnost uvođenja naknada za vremenski ograničen sustav izuzeća za primjene u kojima se upotrebljavaju ograničene opasne tvari.
Osim toga, Direktiva RoHS mogla bi se ojačati s obzirom na to da su opasne tvari u EEO-u i dalje važno pitanje u pogledu kružnoga gospodarstva i ciljeva nulte stope onečišćenja. Potreba za procjenom i mogućim ograničavanjem određenih opasnih tvari i dalje je velika, npr. za nove tvari koje se upotrebljavaju u EEO-u, a koje su u suprotnosti s ciljevima Direktive.
S druge strane, trebale bi postojati mogućnosti za jačanje kružnoga gospodarstva za EEO. Direktivom RoHS mogle bi se pojednostavniti odredbe o ponovno upotrijebljenim rezervnim dijelovima za EEO (npr. za upotrebu u određenom vremenskom razdoblju). Upotreba recikliranog materijala mogla bi se povećati uvođenjem povoljnih uvjeta u usporedbi s osnovnim materijalom.
Preporučuje se i buduća revizija zbog međudjelovanja s drugim zakonodavnim instrumentima, koji se trenutačno revidiraju i koji bi mogli dovesti do prilagodbi Direktive RoHS (npr. Uredba REACH). Međutim, to je i razlog zašto sad nije pravo vrijeme za veliku reformu Direktive.
Prisutnost opasnih tvari u OEEO-u vrlo je važna za obradu OEEO-a, što je obuhvaćeno Direktivom o OEEO-u. Ta je direktiva trenutačno u postupku evaluacije, a dobra usklađenost između dvaju zakonodavnih akata mogla bi stvoriti brojne pozitivne sinergije. Na primjer, Direktivom o OEEO-u moglo bi se dodatno potaknuti postupno ukidanje opasnih tvari prilagodbom proširenih odgovornosti proizvođača i obrnuto, Direktivom RoHS mogli bi se omogućiti privremeni rezervni dijelovi za potporu ponovnoj uporabi i mogućnosti popravka određenih uređaja. Osim toga, Direktiva RoHS mogla bi pridonijeti sprečavanju kontaminacije tokova materijala koji sadržavaju kritične sirovine ažuriranjem njezinih odredaba s obzirom na stanje tehničkog i znanstvenog napretka ili dopuštanjem, primjenom vremenski ograničenih izuzeća, da opasne tvari u EEO-u cirkuliraju u zatvorenom sustavu.
Kako bi se uspostavili preduvjeti i omogućilo dovoljno vremena za pripremu na sva buduća kretanja, pri mogućoj budućoj reviziji Direktive trebalo bi uzeti u obzir dugoročnu perspektivu zakonodavstva i njegov položaj u okviru zakonodavstva o otpadu, proizvodima, okolišu i kemikalijama.
