EUROPSKA KOMISIJA

Bruxelles, 16.5.2023.

COM(2023) 274 final

KOMUNIKACIJA KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU, EUROPSKOM VIJEĆU, VIJEĆU, EUROPSKOM GOSPODARSKOM I SOCIJALNOM ODBORU I ODBORU REGIJA

Izvješće o stanju Schengena za 2023.

Komunikacija Komisije Europskom parlamentu, Europskom vijeću, Vijeću, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru i Odboru regija  
Izvješće o stanju Schengena za 2023.

Okosnica Izvješća o stanju Schengena za 2023. daljnja je provedba inicijative Komisije za jačanje upravljanja schengenskim područjem bez nadzora unutarnjih granica („schengensko područje”) i osiguravanje strukturiranog, koordiniranog i zajedničkog europskog odgovora na probleme u zajedničkom prostoru. Izvješće obilježava početak drugog godišnjeg schengenskog ciklusa te pruža informacije o donošenju političkih odluka i tehničkom praćenju napretka na europskoj i nacionalnoj razini. Na temelju, među ostalim, evaluacija Schengena provedenih 2022., u izvješću se iznosi stanje Schengena, prati napredak ostvaren na kraju godišnjeg ciklusa upravljanja i ističu prioritetna područja kojima je potrebno posvetiti dodatnu pozornost.

U protekloj godini uspješno su provedeni važni prioriteti utvrđeni u Izvješću o stanju Schengena za 2022. i ostvareni su ključni ciljevi. Među važna postignuća ubrajaju se pristupanje Hrvatske schengenskom području, donošenje novog pravnog okvira za evaluacije Schengena, prva višegodišnja strateška politika za europsko integrirano upravljanje granicama, donošenje Preporuke Vijeća o operativnoj suradnji u izvršavanju zakonodavstva i pokretanje novog Schengenskog informacijskog sustava. Cilj je nastaviti u istom smjeru s obzirom na prioritete i glavne ciljeve kako bi se zajamčila neometana i djelotvorna provedba schengenske arhitekture, uzimajući u obzir nove izazove i prioritetna područja.

Ova Komunikacija 1 služi kao doprinos Schengenskom vijeću koje će se održati 8. lipnja 2023. i koje okuplja ministre i ministrice schengenskog područja kako bi se osigurala strateška koordinacija politika unutarnjih poslova, promicali uvjeti za dobro funkcioniranje područja slobode, sigurnosti i pravde te osiguralo operativno vodstvo.

1.Jačanje upravljanja schengenskim područjem za održivu i visoku razinu provedbe

Kako bi se zajamčilo područje slobode, sigurnosti i pravde bez unutarnjih granica potrebno je da svi provode zajednički dogovorene mjere u skladu s najvišim mogućim standardima, zajedno sa strukturiranim, koordiniranim i zajedničkim odgovorima na prijetnje. Komisija je 2022. uspostavila prvi godišnji schengenski ciklus kako bi se zadovoljila potreba za tim zajedničkim okvirom upravljanja. To je bio važan korak naprijed u poticanju uzajamnog povjerenja među državama članicama schengenskog područja, povećanju informiranosti o zajedničkim problemima, poticanju snažnijeg osjećaja kolektivne odgovornosti i otvaranju puta koordiniranom i odlučnom djelovanju.

Zajednički i stabilan okvir za koordinaciju politika

Schengensko vijeće od ožujka 2022. redovito okuplja ministre i ministrice unutarnjih poslova kako bi raspravljali o pitanjima zajedničke odgovornosti svojih zemalja u vezi sa Schengenom. Prvo izvješće o stanju Schengena 2 pružilo je zajednički okvir utvrđivanjem ključnih prioriteta politike za rješavanje problema s kojima se suočava schengensko područje. Kako bi usmjerila političke rasprave u svakom Schengenskom vijeću, Komisija je predstavila Schengenski barometar. Barometar je pružio sveobuhvatnu sliku stanja ključnih pokretača koji utječu na stabilnost schengenskog područja i obuhvaćaju stanje na vanjskim i unutarnjim granicama, migracijskim rutama prema EU-u i unutar njega, prijetnje te zajedničke odgovore na izazove unutarnje sigurnosti i vizne politike. U poboljšanom Schengenskom barometru+ predstavljenom u ožujku 2023. razmatrala se potreba za boljom informiranosti o stanju u EU-u, pripravnosti i donošenju politika utemeljenih na činjenicama, kako je predsjednica von der Leyen predložila čelnicima EU-a na izvanrednom sastanku Europskog vijeća u veljači.

Povećanje transparentnosti i angažmana

Nakon poziva na veću političku predanost i transparentnost Komisija je donijela pregled stanja na schengenskom području u bliskoj suradnji s državama članicama. Tim će se alatom dodatno promicati transparentnost u vezi s funkcioniranjem schengenskog područja i uzajamno povjerenje među državama članicama te omogućiti učinkovito određivanje prioriteta za preostale korektivne mjere. Analiza provedbe schengenskih preporuka tijekom proteklih godina u ključnim područjima kao što su upravljanje vanjskim granicama, vraćanje, Schengenski informacijski sustav i vizna politika pokazuje da je stvarna nacionalna stopa provedbe kumulativno znatno viša od 75 %.

Komisija je nastavila sa svojim aktivnostima informiranja na nacionalnoj razini u državama članicama. Održani su sastanci na političkoj i tehničkoj razini kako bi se raspravljalo o ključnim reformama u sklopu daljnjeg postupanja u vezi s izvješćem za 2022., uključujući rasprave koordinatora za schengensko područje, imenovanog u lipnju 2022., i koordinatorâ iz država članica. U razgovorima je naglašena važnost jačanja veza između institucija EU-a i država članica te poticanja zajedničke odgovornosti za upravljanje schengenskim područjem. Osim toga utvrđeno je da, iako postoji vrlo visoka razina djelotvorne provedbe schengenske pravne stečevine, u schengenskom području i dalje postoje ozbiljni problemi koje je potrebno riješiti.

Pregled stope provedbe preporuka iz evaluacija Schengena po područjima politike 3

Drugi schengenski ciklus: konsolidacija postojećeg okvira za bolje otkrivanje i rješavanje utvrđenih problema

U tom drugom schengenskom ciklusu Schengensko vijeće trebalo bi uložiti više truda u koordinaciju provedbe zajedničkih politika i operativno usmjeravanje na temelju zajedničkog razumijevanja rizika i ranjivosti. Kako bi se nastavio napredak postignut u provedbi prioritetnih mjera prvog schengenskog ciklusa i dalje je važno dodatno konsolidirati okvir upravljanja, ubrzati operativne mjere za migracije i upravljanje granicama, u potpunosti provesti Preporuku o policijskoj suradnji, ukinuti svaki dugotrajni nadzor unutarnjih granica i nastaviti širiti schengensko područje.

Djelotvorno funkcioniranje tog okvira zajednička je odgovornost svih schengenskih država te institucija i agencija EU-a, što zahtijeva visok stupanj koordinacije i povjerenja. Iako se evaluacijama Schengena osigurava da države članice učinkovito provode preporuke, zajednički schengenski pristup mora biti na prvom mjestu kako bi se spriječili mogući negativni učinci na schengensko područje. Pojedinačno djelovanje schengenskih država trebalo bi stoga dopuniti zajedničkim djelovanjem u okviru Schengenskog vijeća koje se bavi prioritetima pojedinačnih država i cijelog schengenskog područja. Novi okvir za evaluaciju Schengena donesen 2022. 4 doprinijet će izradi pojednostavnjenih i sveobuhvatnijih preporuka za pojedine zemlje, čime će se omogućiti razvoj strateških smjernica i donošenje preporuka za cijelo schengensko područje te dodatno ojačati okvir upravljanja i uloga Schengenskog vijeća. Njime se osigurava uvođenje treće generacije evaluacija Schengena 5 i ukidanje rascjepkanih izvješća o ocjeni usklađenosti za određena područja politike te otvara put prema sveobuhvatnim procjenama ukupne uspješnosti država članica. Nadalje, jačaju se mogućnosti Komisije i država članica da provedu tematske evaluacije kako bi procijenile probleme i prakse u područjima politika država članica koje se suočavaju sa sličnim izazovima. Pojačanim aktivnostima praćenja 6 poboljšat će se provedba tih zajedničkih prioriteta i nadopuniti pregled stanja na schengenskom području, čime se nastavlja rad na stvaranju pouzdanog instrumenta koji se temelji na zajedničkom, strogom i transparentnom pristupu koji točno odražava stanje na terenu. Glavna kretanja, trenutačno stanje i sljedeći koraci povezani s mehanizmom evaluacije i praćenja schengenske pravne stečevine predstavljeni su u Prilogu 1.

Za jačanje uloge Schengenskog vijeća kroz snažniji pristup usmjeren na djelovanje potrebna je djelotvornija upotreba schengenskog barometra, evaluacija Schengena i drugih alata s ciljem boljeg utvrđivanja područja u kojima je potrebno djelovanje, što bi dovelo do konkretnih i opipljivih rezultata. Stoga su poboljšanje zajedničke odgovornosti i odgovornosti uz veću srednjoročnu usmjerenost, u kombinaciji s jačom, usklađenijom i djelotvornijom provedbom, prioriteti za ovaj drugi ciklus. Komisija poziva sadašnje i predstojeće predsjedništvo Vijeća da dodatno konsolidira okvir za upravljanje schengenskim područjem na temelju čvrstih temelja prvog schengenskog ciklusa kako bi se osiguralo neometano, kontinuirano i trajno upravljanje schengenskim područjem. 

2.Veći i prosperitetniji Schengen: ključno sredstvo za europski rast

Oko 425 milijuna ljudi uživa danas u slobodi, sigurnosti i pravdi koju nudi Schengen. Schengen je najveće područje slobodnog kretanja bez nadzora unutarnjih granica na svijetu. S osmim proširenjem i pristupanjem Hrvatske 1. siječnja 2023. schengensko područje sastoji se od 27 europskih zemalja koje su formalno ukinule svoje unutarnje granice.

Schengensko područje: najposjećenije odredište u svijetu 2022.

Godinu 2022. obilježio je nastavak međunarodnih putovanja u velikim razmjerima nakon pandemije bolesti COVID-19. U Europu je 2022. ušlo 585 milijuna turista od ukupnih 900 milijuna koji su putovali po svijetu, što predstavlja 65 % ukupnog broja turista u svijetu, zbog čega je Schengen najprivlačnije i najposjećenije područje na svijetu 7 .

Osim što olakšava putovanja unutar Unije, Schengen je ključni pokretač konkurentnosti europskih poduzeća. Schengen znatno doprinosi dobrom funkcioniranju jedinstvenog tržišta, na kojem posluje 23 milijuna poduzeća i koje čini 15 % svjetskog BDP-a. Trgovina robom i uslugama unutar schengenskog područja pojačala se u posljednja tri desetljeća te je i dalje glavni izvor trgovine robom za EU (otprilike 60 % više od trgovine robom između zemalja EU-27 i ostatka svijeta). Unatoč složenom i nestabilnom međunarodnom kontekstu, trgovina unutar EU-a u 2022. znatno je porasla u usporedbi s prethodnim godinama, što je odraz nastojanja da se smanji ovisnost o vanjskim tržištima i prednosti poslovanja u zajedničkom schengenskom području s malo prepreka. Na primjer, ukupna trgovina uslugama prijevoza u zajedničkom području 2022. iznosila je gotovo 270 milijardi EUR (povećanje u odnosu na oko 125 milijardi EUR u 2013.). Takve usluge obično uključuju prekogranično kretanje ljudi i usluga, što potvrđuje dobro funkcioniranje jedinstvenog tržišta i schengenskog područja. Prijedlogom izmjene Zakonika o schengenskim granicama dopunjuje se predloženi Instrument za izvanredne okolnosti na jedinstvenom tržištu čiji je cilj očuvati slobodno kretanje robe, usluga i osoba te osigurati dostupnost ključnih proizvoda tijekom izvanrednih situacija.

Pojačani porast globalne mobilnosti doveo je do naglog povećanja broja zahtjeva za schengensku vizu, a time i do znatnih kašnjenja u odobravanju termina i obradi zahtjeva za vizu, kako je navedeno u evaluacijama schengenske pravne stečevine 2022. U nekim slučajevima podnositelji zahtjeva plaćaju do 500 EUR agencijama ili pojedincima samo kako bi dobili termin. Osim toga, države članice podnositeljima zahtjeva za vizu često pružaju neodgovarajuće i netočne informacije o postupku podnošenja zahtjeva za vizu, što utječe na kvalitetu procjene migracijskih i sigurnosnih rizika. Posljedice tih nedostataka višestruke su, od narušavanja ugleda država članica i EU-a u cjelini do gospodarskog gubitka, posebno u sektoru turizma, i prekida obiteljskih kontakata i poslovnih odnosa. Države članice trebale bi rasporediti dovoljno odgovarajućeg osoblja u konzulate za obavljanje zadaća povezanih s razmatranjem zahtjeva kako bi se osigurala kvalitetna usluga za javnost. Države članice mogu se koristiti sredstvima EU-a iz svojih nacionalnih programa u okviru Instrumenta za upravljanje granicama i vize (BMVI) Fonda za integrirano upravljanje granicama (IBMF) za razdoblje 2021.–2027.: 88 milijuna EUR dodijeljeno je za pokrivanje operativne potpore za zajedničku viznu politiku 8 . Komisija podsjeća i na nedavne preporuke u kojima se države članice pozivaju na pojednostavnjenje neučinkovitih radnih postupaka u konzulatima, bolje iskorištavanje znanja i resursa lokalnog osoblja te ponovno razmatranje određenih savjetovanja sa središnjim tijelima. Izdavanje većeg broja viza za višekratni ulazak s dugim rokom valjanosti dovelo bi i do povećanja učinkovitosti.

Komisija je u travnju 2022. predložila digitalizaciju postupka izdavanja viza uspostavom zajedničke platforme za podnošenje zahtjeva za izdavanje vize i zamjenom postojeće naljepnice vize digitalnom vizom. Cilj je smanjiti administrativno opterećenje država članica pri obradi zahtjeva za vizu i time smanjiti postojeća kašnjenja. To će pridonijeti i jačanju sigurnosti schengenskog područja jer će format viza biti manje podložan prijevarama ili krađi. Parlament i Vijeće započeli su raspravu o prijedlogu u lipnju 2022., a tijekom češkog i švedskog predsjedanja postignut je znatan napredak i omogućen početak trijaloga u svibnju 2023.

Proširenje Schengena

Potpuno pristupanje Hrvatske schengenskom području 2023. važan je korak prema njegovu dovršetku. To je bilo ključno prioritetno područje utvrđeno u prvom izvješću o stanju Schengena. Pozitivna kretanja do kojih je došlo 2022. rezultat su sveobuhvatnog postupka evaluacije koji je započeo 2016. Tijekom tog razdoblja Hrvatska je uložila znatan trud kako bi ispunila svoje obveze usklađivanja sa schengenskom pravnom stečevinom. Nakon pozitivnog mišljenja Europskog parlamenta 9 Vijeće je 8. prosinca 2022. 10 odlučilo ukinuti nadzor na zajedničkim granicama između Hrvatske i drugih zemalja schengenskog područja. Osim toga, Hrvatska je 2023. počela izdavati schengenske vize, što turistima olakšava posjet zemlji. Takva neometana putovanja koriste ne samo Hrvatskoj nego i susjednim zemljama te cijelom schengenskom području.

U prosincu 2022. i češko je predsjedništvo vodilo važnu raspravu o odluci Vijeća o ukidanju nadzora unutarnjih granica u Bugarskoj i Rumunjskoj 11 . Prošlo je 12 godina otkad je Komisija potvrdila da su Bugarska i Rumunjska spremne u potpunosti postati dio schengenskog područja bez nadzora unutarnjih granica. U svojoj Komunikaciji „Jačanje Schengena uz puno sudjelovanje Bugarske, Rumunjske i Hrvatske u području bez nadzora unutarnjih granica 12 ” iz studenoga 2022. Komisija je ponovno potvrdila spremnost tih država članica EU-a da se pridruže schengenskom području. Posebno je razmotrila dobrovoljne misije za utvrđivanje činjenica provedene u Bugarskoj i Rumunjskoj u listopadu i studenome 2022., u kojima su potvrđeni zaključci dovršenih postupaka evaluacije iz 2011., a posebno da Bugarska i Rumunjska i dalje ispunjavaju uvjete potrebne za potpunu primjenu svih relevantnih dijelova schengenske pravne stečevine, te je naglašeno da te dvije države članice propisno primjenjuju najnovije izmjene schengenske pravne stečevine, zbog čega su ključni akteri u dobrom funkcioniranju schengenskog područja.

Europsko je obećanje i legitimno očekivanje da će države članice koje pristupaju Uniji u potpunosti sudjelovati u schengenskom području nakon što se provjere i ispune svi dogovoreni uvjeti. Osim toga, neuspjeh u ukidanju nadzora unutarnjih granica ima negativne gospodarske i ekološke posljedice za bugarske i rumunjske građane i za cijeli EU. Dulje vrijeme čekanja na granicama dovodi do dugih redova vozila i kamiona, što dovodi do povećanih troškova, smanjene konkurentnosti poduzeća, poremećaja u lancima opskrbe i smanjenja prihoda turističkog sektora. Nesigurnosti povezane sa zastojima na granicama i administrativnim opterećenjima mogu obeshrabriti strana ulaganja i ugroziti gospodarsku i socijalnu koheziju među državama članicama. Postoji čak i trošak za okoliš, a procjene upućuju na to da se godišnje ispušta 46,000 tona CO2 13 zbog toga što se nije ukinuo nadzor unutarnjih granica.

Komisija blisko surađuje sa švedskim i budućim španjolskim predsjedništvom kako bi se pripremila za odluku Vijeća o ukidanju nadzora unutarnjih granica što je prije moguće ove godine. Rumunjska i Bugarska uvijek su bili ključni akteri za kontinuirani razvoj schengenske pravne stečevine. Krajnje je vrijeme da EU ispuni svoju obvezu i tim državama članicama dodijeli puno članstvo u schengenskom području i pritom dodatno ojača europsko jedinstvo.

Znatan napredak ostvaren je i u tekućem radu na daljnjoj konsolidaciji schengenskog područja. Nakon intenzivnih priprema ciparskih vlasti kako bi se osigurala njihova spremnost za obradu podataka iz Schengenskog informacijskog sustava, Cipar će od srpnja 2023. 14 početi primjenjivati odredbe schengenske pravne stečevine koje se odnose na Schengenski informacijski sustav. Povezivanje Cipra sa Schengenskim informacijskim sustavom ojačat će suradnju u području izvršavanja zakonodavstva i povećati sigurnost u Europi. Nakon što na Cipru postane operativan Schengenski informacijski sustav, Komisija će u listopadu 2023. provesti schengensku evaluaciju kako bi provjerila jesu li u Cipru ispunjeni potrebni uvjeti za primjenu schengenske pravne stečevine u području Schengenskog informacijskog sustava. Kad je riječ o Irskoj, nakon uspješnih schengenskih evaluacija u području zaštite podataka, Schengenskog informacijskog sustava i policijske suradnje, u Irskoj će se 2023. provesti evaluacije preostale schengenske pravne stečevine u kojoj želi sudjelovati (tj. pravosudna suradnja u kaznenim stvarima, suradnja u području droga i članak 26. Schengenske konvencije 15 ) s ciljem donošenja odluke Vijeća o primjeni tih dijelova schengenske pravne stečevine.

3.Snažno i ujedinjeno schengensko područje

Europski sustav upravljanja granicama koji su uvele države članice omogućio je stotinama milijuna ljudi da 2022. putuju u schengensko područje. Tim se postignućem ističe zajednička predanost cilju da EU postane najprivlačnije odredište na svijetu omogućavanjem brzih i sigurnih prelazaka granica. Stoga je ključno da se mjere za upravljanje vanjskim granicama usklade s trostrukim ciljem olakšavanja putovanja, jačanja sigurnosti i upravljanja migracijama.

Iako gotovo svi državljani trećih zemalja dolaze u EU zakonitim kanalima, nezakonite migracije 2022. su dosegnule najvišu razinu od 2016. 16 , a Frontex je prijavio 330 000 nezakonitih prelazaka granice. Broj nezakonitih prelazaka granice na gotovo svim uspostavljenim migracijskim rutama povećao se u usporedbi s prethodnim godinama. Iako je riječ o povećanju od 66 % u odnosu na 2021., taj je broj daleko od razina iz 2015. 17 Povećani broj nezakonitih dolazaka uglavnom je posljedica nepovoljnih kretanja u europskom susjedstvu i šire, što je dovelo i do znatnog povećanja sekundarnih nezakonitih migracija, posebno duž zapadnobalkanske rute, na koju je 2022. otpadalo 43 % svih nezakonitih ulazaka. Srednjosredozemna ruta bila je druga najprometnija migracijska ruta u apsolutnom smislu i doživjela je povećanje od 56 % u odnosu na 2021. Povećana nezakonita migracija dovela je i do dodatnih rizika jer su nezakoniti migranti izloženi iskorištavanju, a prelasci, i morskim i kopnenim putovima, jako su opasni.

U veljači 2023. Europsko vijeće razmotrilo je migracijsku situaciju i postiglo dogovor o jačanju i ubrzavanju rada s ambicioznim skupom operativnih mjera za migracije i upravljanje granicama. Razvoj događaja i napredak posljednjih mjeseci potvrdili su da smo, u usporedbi s razdobljem 2015.–2016., sada bolje pripremljeni za zajedničko sprečavanje nezakonitih kretanja zahvaljujući pojačanom nadzoru vanjskih granica EU-a te za učinkovitije operacije vraćanja i ponovnog prihvata. Posljednjih mjeseci uloženo je puno truda kako bi se poboljšali kapaciteti na granicama i poduprla kupnja sustava elektroničkog nadzora na vanjskim granicama. U tu svrhu Komisija dovršava otvoreni poziv na iskaz interesa u okviru tematskog Instrumenta za financijsku potporu u području upravljanja granicama i vizne politike (BMVI) kako bi pružila potporu državama članicama koje su suočene s pritiskom na određenim dijelovima vanjskih kopnenih granica te uvela, proširila ili nadogradila postojeće sustave nadzora. Osim toga, mjere provedene u razdoblju 2022.–2023. u kontekstu Akcijskog plana za zapadni Balkan, kao što je povećano usklađivanje viznog režima partnera sa zapadnog Balkana s EU-om 18 , već su polučile prve dobre rezultate i smanjen je broj osoba koje nezakonito ulaze u EU iz te regije 19 . Nadalje, u prosincu 2022. Frontex je proširio svoju zajedničku operaciju u Srbiji na granicu s Mađarskom, čime se dopunjuje potpora koja se već pruža na granici s Bugarskom. Pokrenuo je i zajedničke operacije u Moldovi (travanj 2022.) i Sjevernoj Makedoniji (travanj 2023.). Komisija sa zanimanjem iščekuje donošenje sporazuma o statusu o kojima je pregovarala s Crnom Gorom i Albanijom 2023., kao i početak pregovora sa Srbijom i Bosnom i Hercegovinom o obnovljenim odnosno novim sporazumima o statusu. Sporazumi će pridonijeti djelotvornijem rješavanju problema nezakonitih migracija iskorištavanjem punog potencijala agencije za suradnju s trećim zemljama i u njima.

Nadalje, aktualnim mjerama za suradnju s prioritetnim trećim zemljama nastojat će se smanjiti broj nezakonitih odlazaka u EU i promicati vraćanja, kao i zakoniti putovi, u skladu s Akcijskim planom za središnje Sredozemlje i raznim inicijativama Tima Europa. Na primjer, provodi se prva faza novog paketa za zaštitu granica za Egipat, pokrenuto je operativno partnerstvo za borbu protiv krijumčarenja s Tunisom, a planirano je i partnerstvo s Egiptom. Nadovezujući se na te pozitivne pomake i s ciljem uspostave mjera na razini EU-a za očuvanje cjelovitosti i funkcionalnosti schengenskog područja, Komisija radi i na pripremi akcijskih planova za istočno Sredozemlje te atlantsku i zapadnosredozemnu rutu.

Sada je ključno nastaviti djelovati, stoga Komisija poziva Schengensko vijeće da razmotri operativne mjere koje EU zajednički provodi nakon izvanrednog sastanka Europskog vijeća u veljači. Konkretno, Frontex bi trebao izvijestiti o mehanizmima za jačanje svojeg (ponovnog) raspoređivanja osoblja i opreme za jačanje ključnih dijelova vanjskih granica 2023. i o koracima koje će se provesti zajedno s državama članicama kako bi se osigurala dostupnost potrebnih kapaciteta.

Razvoj događaja tijekom protekle godine ponovno je ukazao na hitnu potrebu za brzim donošenjem zakonodavnih prijedloga priloženih Paktu o azilu i migracijama s ciljem uspješnog upravljanja nezakonitim migracijama i azilom, jačanja nadzora granica i borbe protiv krijumčarenja migranata na strateški, dosljedan i djelotvoran način. Kako bi podržala stabilnije i snažnije schengensko područje, Komisija poziva Europski parlament i Vijeće da brzo donesu novi Zakonik o schengenskim granicama, posebno Uredbu o dubinskoj provjeri i Uredbu o Eurodacu.

Djelotvorno upravljanje granicama i vraćanjem

Komisija je u ožujku 2023. uspostavila prvu višegodišnju stratešku politiku 20 o europskom integriranom upravljanju granicama koju će u sljedećih pet godina provoditi europska granična i obalna straža. Ta je odluka važan korak u nastojanjima da se ojača schengensko područje i osigura učinkovito upravljanje njegovim granicama, čime se provodi jedna od prioritetnih mjera utvrđenih u izvješću o stanju Schengena za 2022. Taj ciklus politike rezultat je opsežnog postupka savjetovanja među institucijama koji je doveo do zajedničke vizije upravljanja vanjskim granicama. Njime se pruža koordinirani okvir kako bi se osiguralo da se sve aktivnosti država članica i Frontexa, od nadzora granica do borbe protiv krijumčarenja i vraćanja, vode istim skupom zajedničkih načela i daju opipljive rezultate na terenu. Taj će se okvir upravljanja dodatno ojačati tehničkom i operativnom strategijom koju će Frontex razviti do rujna 2023.

Za dobro funkcioniranje upravljanja granicama EU-a i vraćanja potreban je i djelotvoran nacionalni sustav upravljanja u svakoj državi članici. Evaluacije Schengena provedene 2022. potvrdile su da slabo upravljanje i ograničen strateški pristup u nekim državama članicama negativno utječu na nadzor državne granice i aktivnosti vraćanja. U nekoliko država članica zabilježena je i ograničena suradnja među tijelima za granične aktivnosti i tijelima za aktivnosti vraćanja, što dodatno otežava djelotvoran operativni odgovor. U području upravljanja granicama neke su države članice ojačale svoje nacionalno upravljanje, primjerice uspostavom strateških koordinacijskih jedinica, dok druge primjenjuju decentraliziraniji pristup, što bi moglo dovesti do problema u pogledu strateške koordinacije nadzora granica.

U području vraćanja, zbog stalne neujednačenosti rješenja, ad hoc odgovora i nepostojanja strateškog planiranja države članice ne mogu sveobuhvatno pojednostavniti nacionalne postupke, raditi na prioritetima i na najbolji način iskoristiti (ograničene) dostupne resurse.

Iako ne postoji jedinstveno institucionalno rješenje ili model, nacionalni sustav svake države članice trebao bi biti djelotvoran u uklanjanju postojećih nedostataka, ujednačavanju djelovanja i koordinaciji svih uključenih relevantnih tijela kako bi se učinkovito upravljalo vanjskim granicama i provodilo vraćanje. Revizija nacionalnih strategija integriranog upravljanja granicama koja se provodi do ožujka 2024. jedinstvena je prilika za jačanje nacionalnog sustava upravljanja i daljnje jačanje strateškog planiranja nacionalnih kapaciteta za nadzor državne granice i vraćanje te za uspostavu nacionalnih planova djelovanja u nepredvidivim okolnostima.

Stoga, kako bi se osigurao dovoljan broj dobro osposobljenog osoblja, oprema i infrastruktura za djelotvornu potporu nacionalnim strategijama za europsko integrirano upravljanje granicama, za aktivnosti na granicama kao i aktivnosti vraćanja, države članice trebale bi do ožujka 2024. uspostaviti odgovarajuće financijske i operativne mehanizme, među ostalim o upotrebi sredstava EU-a, za provedbu svojih postojećih nacionalnih planova za razvoj kapaciteta.

Nadalje, kako bi se zajamčila buduća dostupnost zajedničkih kapaciteta i nakon pripreme pregleda nacionalnih planova za razvoj kapaciteta, Frontex treba donijeti plan kapaciteta za daljnje usmjeravanje razvoja osoblja i opreme za europsku graničnu i obalnu stražu u nadolazećim godinama kako bi Frontex i tijela država članica mogli izvršavati svoje zadaće upravljanja granicama i vraćanja.

Ususret najnaprednijem upravljanju granicama na svijetu

Početak rada obnovljenog Schengenskog informacijskog sustava u ožujku 2023. temelj je za uspostavu najnaprednijeg sustava upravljanja granicama na svijetu. Ažuriranim sustavom jača se upravljanje vanjskim granicama i pružaju dodatne mogućnosti za prekograničnu operativnu suradnju unutar schengenskog područja. Time se ispunjava jedan od primarnih ciljeva utvrđenih u izvješću o stanju Schengena za 2022. Zbog povećanja broja funkcija sustava sada je lakše otkriti i uhititi osobe koje putuju pod lažnim identitetom.

Novi alati mogu se u potpunosti iskoristiti samo ako ih u potpunosti provedu sve schengenske države. Nadalje, države članice moraju uvesti i postojeće funkcije kako bi se osigurali jednaki uvjeti i potpuni reciprocitet unutar EU-a i schengenskog područja. Konkretno, evaluacije Schengena za 2022. pokazale su da nisu sve države članice uvele potrebne alate i postupke kako bi osigurale da se sve relevantne informacije, uključujući otiske prstiju i fotografije, pri izradi upozorenja unose u Schengenski informacijski sustav ili da su dostupne krajnjim korisnicima. Zbog toga policijski službenici i službenici graničnog nadzora ne mogu točno identificirati osobu na koju se odnosi upozorenje i poduzeti odgovarajuće mjere. Nadalje, u evaluacijama iz 2022. istaknuto je da države članice sve više upotrebljavaju sustav za automatsku identifikaciju otisaka prstiju, ali da u nekim državama članicama 21 još ima prostora za poboljšanje. Nesustavna upotreba sustava mogla bi omogućiti pojedincima na koje se odnosi upozorenje da izbjegnu otkrivanje upotrebom krivotvorenih isprava.

Zajedno s drugim opsežnim informacijskim sustavima, Schengenski informacijski sustav omogućit će jednostavno putovanje schengenskim područjem te istodobno jamčiti najvišu razinu unutarnje sigurnosti i upravljanja zakonitim i nezakonitim migracijama. Provedba sustava ulaska/izlaska i europskog sustava za informacije o putovanjima i odobravanje putovanja i dalje je ključni prioritet. U zaključcima Europskog vijeća iz veljače potvrđena je potreba da ti sustavi što prije postanu operativni kako bi se osigurao potpun i djelotvoran nadzor vanjskih granica. Tijekom protekle godine države članice, eu-LISA i Komisija nastavile su se snažno zalagati za provedbu te nove informatičke arhitekture i njezine interoperabilnosti, a rezultat je tehnološki najnapredniji sustav upravljanja granicama u svijetu. Iznimno je važno da eu-LISA i drugi relevantni dionici poduzmu potrebne korake u okviru svojih odgovornosti kako bi se izbjegla daljnja kašnjenja koja bi mogla imati domino učinak na druge sustave. U tu svrhu eu-LISA mora što prije isporučiti ključnu središnju komponentu sustava ulaska/izlaska koja nedostaje kako bi države članice mogle testirati svoj nacionalni tehnički razvoj i napredak u pripremi upotrebe sustava.

Zajednički rad na djelotvornijem sustavu EU-a za vraćanje 

Rad u tom području razvijao se tijekom prošle godine, a zajednički sustav EU-a za vraćanje poprima svoj oblik u skladu s prioritetnim mjerama utvrđenima u izvješću o stanju Schengena za 2022. Provedba strategije EU-a za dobrovoljni povratak i reintegraciju 22 iz 2021. dobro napreduje. Pozitivan trend dobrovoljnog povratka kao najpoželjnije opcije za vraćanje državljana trećih zemalja bez pravnog statusa nastavio se 2022., pri čemu na dobrovoljni povratak otpada 56 % svih provedenih vraćanja 23 . Taj se trend nastavio unatoč nedavnom ukidanju ograničenja prisilnog vraćanja povezanih s bolešću COVID-19. Frontex od travnja 2022. državama članicama pruža standardizirane pakete za potporu reintegraciji osoba koje se vraćaju u svoje zemlje podrijetla kako bi se dodatno ojačao dosljedan europski pristup. Države članice aktivnije sudjeluju u zajedničkim službama za reintegraciju s agencijom, a Frontex proširuje zemljopisnu pokrivenost 24 i opseg tih usluga.

Međutim, ukupan broj djelotvornih vraćanja provedenih 2022. (oko 78 000 25 ) ostao je nizak, uzimajući u obzir da je 2022. od otprilike 420 000 državljana trećih zemalja 26 zatraženo da napuste EU i schengensko područje. Iako suradnja s nekim trećim zemljama u pogledu ponovnog prihvata ograničava mogućnosti za provedbu vraćanja, evaluacije Schengena provedene 2022. ponovno su potvrdile trend zabilježen posljednjih godina i istakle trajne probleme u smislu prepreka na nacionalnoj razini koje ometaju učinkovitost postupaka vraćanja. I dalje postoje praktične prepreke, kao što su ograničeni operativni kapaciteti i opterećujući nacionalni postupci, zbog čega države članice ne izdaju brzo odluke o vraćanju nezakonitim migrantima. To znatno otežava mogućnosti pokretanja potrebnih postupaka i uspješne provedbe vraćanja. Negativno utječe i na dodanu vrijednost ažuriranog Schengenskog informacijskog sustava jer ograničava mogućnost uvođenja upozorenja o vraćanju. Nadalje, djelotvorna suradnja među različitim nacionalnim akterima u području vraćanja 27 i dalje nije dovoljna, što u kombinaciji s nedostatkom integriranih informatičkih sustava za upravljanje predmetima dovodi do nedostataka, lošeg praćenja i neučinkovitosti. Savjetovanje o vraćanju još uvijek nije široko dostupno u svim državama članicama.

Jasno je da su za rješavanje složenosti vraćanja potrebni strukturirana suradnja, redovita razmjena informacija, zajednički prioriteti i strateški usmjerenija upotreba resursa. Nedavno uspostavljenom operativnom strategijom za djelotvornije vraćanje 28 nastoji se riješiti taj ključni nedostatak i poboljšati usklađenost rada država članica. Komisija poziva sve države članice da u potpunosti iskoriste rasprave, praktičnu potporu i suradnju koje se razvijaju putem mreže na visokoj razini za vraćanje i koordinatora za vraćanje. Djelotvorno pružanje savjetovanja o vraćanju treba i dalje biti prioritet za mrežu na visokoj razini za vraćanje kako bi se osiguralo da sve države članice imaju na raspolaganju profesionalne savjetnike u području vraćanja i da su upoznate sa svim dostupnim alatima i mogućnostima osposobljavanja. Osim toga, tijekom ovog drugog schengenskog ciklusa mreža na visokoj razini treba istražiti praktična rješenja za utvrđene trajne nedostatke na temelju iskustva i primjera dobre prakse država članica. Evaluacija Schengena koja će se provoditi od 2023. doprinijet će tom radu podupiranjem razvoja zajedničkog okvira za procjenu uspješnosti u području vraćanja.

Ključnu ulogu u tom pogledu ima Frontex, operativni ogranak EU-ove politike vraćanja. Sve veći broj vraćanja koje koordinira Frontex vrlo je pozitivan trend (31 % u 2022. u usporedbi s 22 % u 2021. i 17 % u 2020.), posebno zato što je povezan sa sve većim udjelom dobrovoljnih povrataka (+ 109 % u 2022. u odnosu na 2021.). Operacije vraćanja u Albaniju, Nigeriju i Bangladeš pod vodstvom Frontexa znakovi su djelotvornog europskog sustava te je potrebno povezivanje s novim trećim zemljama. Agencija bi također trebala nastaviti podupirati države članice u razvoju, provedbi i usklađivanju informacijskih sustava za upravljanje predmetima vraćanja na razini EU-a.

Za pouzdan i otporan zajednički sustav EU-a potrebno je uspostaviti jači i djelotvorniji pravni okvir, u protivnom će i dalje postojati rizik od neadekvatnosti našeg odgovora. U tu je svrhu ključno napredovati s radom na paktu o migracijama i azilu, uključujući početak pregovora o preinaci Direktive o vraćanju, te na djelotvornijoj suradnji s trećim zemljama.

Pojačana zaštita temeljnih prava tijekom aktivnosti na granicama i aktivnosti vraćanja

Područje slobode, sigurnosti i pravde mora iznad svega biti jedinstveno područje u kojem su zaštićena temeljna prava i slobode. EU i države članice ponovno su potvrdili svoju odlučnu predanost djelotvornom i sigurnom upravljanju vanjskim granicama i aktivnostima vraćanja uz istodobnu zaštitu temeljnih prava. U višegodišnjoj strateškoj politici za integrirano upravljanje granicama naglašena je potreba da svi akteri EU-a i država članica tijekom aktivnosti na granicama i aktivnosti vraćanja na djelotvoran način poštuju temeljna prava, uz pomoć pouzdanih struktura kojima se jamči pristup međunarodnoj zaštiti i poštovanje načela zabrane prisilnog udaljenja te u skladu s pravom EU-a osiguraju odgovarajuće uvjete u iznimnim slučajevima u kojima je zadržavanje državljana trećih zemalja neophodno. Frontex je 2022. zaposlio 46 promatrača za temeljna prava 30 . Nacionalnim mehanizmima praćenja temeljnih prava kako je predloženo u Uredbi o dubinskoj provjeri povećavaju se transparentnost i odgovornost na granicama EU-a. Hrvatska je poduzela prvi korak i uspostavila prvi neovisni mehanizam praćenja u lipnju 2022., koji je u studenome poboljšan novim elementima kao što su nenajavljeni posjeti na zelenim granicama. Naposljetku, evaluacije provedene 2022. pokazale su da iako je u nekim državama članicama i dalje potrebno poboljšati uvjete zadržavanja, postoje i pozitivni primjeri centara koji odražavaju administrativnu prirodu zadržavanja.

Postupno ukidanje dugotrajnog nadzora unutarnjih granica

Za schengensko područje potreban je zajednički i koordinirani pristup rješavanju situacija koje bi mogle znatno utjecati na sigurnost i dobrobit stanovnika EU-a. Iako se privremeno ponovno uvođenje nadzora unutarnjih granica može provesti u iznimnim okolnostima, to ne smije ugroziti samo načelo nepostojanja nadzora unutarnjih granica 31 . Iznimke i odstupanja od tog načela trebaju se tumačiti strogo kad je riječ o ozbiljnoj prijetnji javnom poretku ili unutarnjoj sigurnosti. Poduzeti su važni koraci za provedbu tog ključnog prioriteta opisanog u prvom izvješću o stanju Schengena. Međutim, potrebno je uložiti još puno truda kako bi se osiguralo da se nadzor unutarnjih granica upotrebljava samo kao krajnja mjera.

Tijekom protekle godine države članice ponovno su uvele ili produljile nadzor unutarnjih granica u 28 navrata, od čega se 19 odnosi na produljenje postojećeg dugotrajnog nadzora unutarnjih granica koji je na snazi od 2015. Od listopada 2022. koordinator za schengensko područje blisko surađuje s Austrijom, Danskom, Francuskom, Njemačkom, Norveškom i Švedskom, kao i s državama članicama na koje se odnosi taj nadzor. Kako bi se što prije razvio plan za odmak od nadzora unutarnjih granica, organiziran je niz bilateralnih, trilateralnih i multilateralnih sastanaka kako bi se bolje razumjela priroda prijetnji koje je prijavilo tih šest država te kako bi se utvrdile usmjerenije i djelotvornije alternativne mjere za njihovo suzbijanje. Naknadno ukidanje kontrola Austrije i Češke na granici sa Slovačkom te Danske na granici sa Švedskom ukazuje na dostupnost takvih alternativnih mjera te pokazuje vrijednost dijaloga i razmjene dobre prakse.

Na tim je sastancima također utvrđeno da se države članice i dalje suočavaju s ozbiljnim prijetnjama unutarnjoj sigurnosti i javnom poretku, za što je potrebno poduzeti mjere. Nadalje, prijavljeni slučajevi nadzora unutarnjih granica znatno se razlikuje u pogledu intenziteta, a često i dopunjuju druge mjere poduzete za uklanjanje utvrđenih prijetnji. Neke države članice provode trilateralne ophodnje vlakova, na primjer na željezničkim linijama između Austrije, Njemačke i Mađarske te između Austrije, Italije i Njemačke, dok su druge uspostavile zajedničke ophodnje. Austrija, Hrvatska i Slovenija uspostavile su i mrežu policijske suradnje s partnerima sa zapadnog Balkana, čime se pomaže u sprečavanju ulaska nezakonitih migranata iz te regije, a time i u rješavanju jednog od opetovanih razloga za ponovno uvođenje graničnih kontrola. U slučaju Danske nadzor se provodi na temelju sustava prepoznavanja registarskih pločica koji su na kopnenoj granici s Njemačkom uvela danska tijela i koji omogućuje ciljane kontrole određenih sumnjivih vozila umjesto sustavnog nadzora granice. Zahvaljujući pojačanoj međusobnoj prekograničnoj suradnji Austrija i Češka ukinule su nadzor svojih granica sa Slovačkom u veljači 2023. Proširena primjena te uspješne prakse prekogranične policijske suradnje na sve relevantne dijelove granice trebala bi dovesti do zamjene postojećeg nadzora unutarnjih granica alternativnim mjerama, čime bi se osigurala visoka razina sigurnosti na cijelom schengenskom području.

4.Potpuno iskorištavanje potencijala Schengena za sigurno i zaštićeno područje slobodnog kretanja

Trgovina ljudima, drogom i vatrenim oružjem, kibernetički kriminalitet i terorizam i dalje su glavne prijetnje unutarnjoj sigurnosti schengenskog područja. Organizirani kriminal nanosi društvu ogromne gospodarske i ljudske gubitke. Procjenjuje se da gospodarski gubici zbog organiziranog kriminala i korupcije iznose od 218 do 282 milijardi EUR godišnje 34 .

Borba protiv organiziranog kriminala

Nezapamćeno povećanje količine nedopuštenih droga dostupnih u Europi, posebno kokaina iz Južne Amerike, dosegnulo je rekordne razine. Iako je velika većina trgovine koja se odvija kroz luke EU-a (kritičnu infrastrukturu kojom se osigurava neometano funkcioniranje unutarnjeg tržišta) legitimna, luke se iskorištavaju i za unošenje nezakonite robe u EU i podložne su infiltraciji kriminalnih mreža. Otkrivanje nezakonite robe iznimno je teško zbog velikog broja kontejnera (više od 90 milijuna) koji se svake godine obrade, a mali postotak tih kontejnera (između 2 i 10 %) može se fizički pregledati 35 . Procjenjuje se da trgovina drogom u EU-u godišnje ostvaruje 30 milijardi EUR prihoda 36 . Infiltracija kriminalaca u zakonito gospodarstvo i društvenu strukturu ima dalekosežne i destabilizirajuće posljedice za društvo, vladavinu prava i povjerenje u javna tijela. Komisija istražuje moguće nove političke inicijative za razbijanje kriminalnih mreža i trgovine drogom u okviru Strategije EU-a u području droga i Akcijskog plana EU-a u području droga za razdoblje 2021.–2025.

Organizirane kriminalne skupine koriste se ekstremnim nasiljem, korupcijom i zastrašivanjem. Jednostavan i jeftin pristup vatrenom oružju u nekim zemljama u velikoj mjeri potpomaže nezakonitoj trgovini vatrenim oružjem u cijelom EU-u. Tijekom 2022. Komisija je provela procjenu nacionalnog zakonodavstva 38 kako bi se osigurao ujednačen pristup nadzoru nabave i posjedovanja oružja te odgovarajuća razmjena informacija i sljedivost oružja radi smanjivanja rizika njegova preusmjeravanja na nezakonita tržišta.

Onemogućivanje poslovnih modela organiziranog kriminala

Za borbu protiv kriminalnih skupina koje djeluju izvan schengenskih granica potrebna je suradnja, zajedničko djelovanje u zemljama podrijetla, tranzita i odredišta te udruživanje resursa i koordinacija napora.

Europska multidisciplinarna platforma za borbu protiv kaznenih djela (EMPACT) postala je ključni instrument u borbi Unije protiv organiziranog kriminala. Svake se godine provodi gotovo 300 operativnih aktivnosti u okviru zajedničkog rada na skupljanju kriminalističko-obavještajnih podataka, provođenju istraga i osiguravanju djelotvornog pravosudnog odgovora. Samo u 2022. te su zajedničke aktivnosti dovele do više od 10 000 prijavljenih uhićenja i zapljena u vrijednosti od 269 milijuna EUR, što ukazuje na znatan učinak tog okvira zahvaljujući povećanom angažmanu država članica i partnera. Za taj zajednički rad državama članicama u 2022. dodijeljeno je 15,7 milijuna EUR iz Fonda za unutarnju sigurnost kao daljnju potporu projektima i aktivnostima u okviru EMPACT-a.

Prošireni mandat Europola 39 doveo je borbu protiv teškog i organiziranog kriminala u Europi na novu razinu. Tim pojačanim mandatom Agencija se ovlašćuje da predloži državama članicama da u Schengenski informacijski sustav unose informacije o osumnjičenicima i kriminalcima iz zemalja koje nisu članice EU-a ili međunarodnih organizacija. Zahvaljujući informacijama koje su dostavili vanjski partneri Europol je pojačao obradu popisa stranih terorističkih boraca s ciljem njihova uvrštavanja u Schengenski informacijski sustav. Potrebni su dodatni napori kako bi se Europol preoblikovao iz centra EU-a za informacije o kaznenim djelima u standardnu platformu za europska policijska rješenja. Preispitivanjem strategije Europola 2020.+ pruža se prilika da se u potpunosti iskoriste pojačani mandat i resursi Europola kako bi se odgovorilo na sve veće potrebe za aktivnim raspoređivanjem u državama članicama te kako bi se ojačao doprinos Europola sigurnosti u schengenskom području.

Razmjena informacija

Razmjena podataka i relevantnih informacija među nacionalnim tijelima za izvršavanje zakonodavstva preduvjet je za učinkovitu suradnju u sprečavanju, otkrivanju i istrazi prekograničnog kriminala. Schengenski informacijski sustav, kao najkorišteniji i najveći sustav razmjene informacija za sigurnost i upravljanje granicama u Europi, tijelima država članica omogućuje pristup ključnim informacijama u stvarnom vremenu, kao što su upozorenja o traženim osobama, nestalim osobama, ukradenim vozilima i izgubljenim ili ukradenim ispravama. U tom pogledu ključnu ulogu imaju integrirane nacionalne jedinstvene kontaktne točke, središnje tijelo odgovorno za međunarodnu policijsku suradnju. Tijekom prošle godine uočeni su pozitivni pomaci s povećanim brojem država članica koje primjenjuju višeagencijski pristup, pri čemu se svakoj jedinstvenoj kontaktnoj točki dodjeljuju predstavnici različitih tijela za izvršavanje zakonodavstva (policija, carina, službenici graničnog nadzora). Moguća su daljnja poboljšanja, posebno u pogledu djelotvornog i učinkovitog protoka informacija, izravnog pristupa svim relevantnim bazama podataka prilagođenog korisnicima te integriranog i automatiziranog sustava upravljanja predmetima.

Očekuje se da će nova Direktiva o razmjeni informacija među tijelima za izvršavanje zakonodavstva biti donesena u sljedećim tjednima 40 . Njome će se tijelima za izvršavanje zakonodavstva pružati bolji alati za sprečavanje, otkrivanje i istragu kaznenih djela osiguravanjem djelotvornog i pravodobnog protoka informacija u cijelom EU-u. Direktivom se utvrđuju i pravila za sastav nacionalne jedinstvene kontaktne točke i osposobljavanje osoblja te se predviđa automatska upotreba Europolove mrežne aplikacije za sigurnu razmjenu informacija (SIENA), čime se jača uloga Europola kao informacijskog centra EU-a za izvršavanje zakonodavstva. Direktivom se rješavaju i nedostaci na nacionalnoj razini utvrđeni tijekom evaluacija Schengena u području policijske suradnje.

Vijeće je u lipnju 2022. donijelo pregovarački mandat za prijedlog Prüm II. 41 , a Europski parlament sad treba hitno poduzeti daljnje korake kako bi se pojačala razmjena informacija među državama članicama 42 . U skladu s obvezom preuzetom u izvješću o stanju Schengena za 2022. Komisija je u prosincu 2022. donijela prijedloge o unaprijed dostavljenim informacijama o putnicima 43 , kojima se predviđa prikupljanje podataka o odabranim letovima unutar EU-a za potrebe izvršavanja zakonodavstva te omogućuje zajednička obrada podataka radi učinkovite borbe protiv teških kaznenih djela i terorizma. Kao odgovor na operativne potrebe za obradom podataka o putnicima iz drugih vrsta prijevoza koje su navele države članice, Komisija će pokrenuti dvije studije o pomorskim podacima i potrebama tijela za izvršavanje zakonodavstva u željezničkom i cestovnom prometu kako bi procijenila nužnost, proporcionalnost i tehničku izvedivost takve obrade podataka. Kako bi se ojačala sposobnost zemalja pridruženih Schengenu da obrađuju podatke iz evidencije podataka o putnicima i da se tako suzbiju zajedničke sigurnosne prijetnje, Komisija će predložiti otvaranje pregovora o međunarodnim sporazumima kojima se omogućuje prijenos takvih podataka iz EU-a.

U digitalnom dobu gotovo svaka kaznena istraga uključuje tehnologiju i alate koji se također zloupotrebljavaju u kriminalne svrhe, zbog čega je teško održati djelotvorno izvršavanje zakonodavstva. Postoji rizik da se kriminalci povuku iz javnih komunikacijskih kanala i stvore internetska utočišta nekažnjivosti. Komisija će zbog toga u suradnji s predsjedništvom Vijeća osnovati stručnu skupinu na visokoj razini za pristup podacima za djelotvorno izvršavanje zakonodavstva. Skupina će istražiti probleme s kojima se suočavaju službenici u području izvršavanja zakonodavstva i predložiti rješenja za osiguravanje pristupa podacima i poboljšanje sigurnosti u digitalnom dobu.

Maksimalno povećanje prekogranične operativne suradnje

Prekogranična suradnja tijelâ za izvršavanje zakonodavstva ključna je za zajedničko uklanjanje sigurnosnih prijetnji i osiguravanje neometanog funkcioniranja schengenskog područja. Ta povećana razina suradnje služi kao temelj djelovanja država članica i zahvaljujući njoj velika većina njih izbjegla je uvođenje nadzora unutarnjih granica.

Od prvog izvješća o stanju Schengena države članice poduzimaju zajedničke mjere kako bi Preporuku Vijeća o operativnoj suradnji tijela kaznenog progona 44 iz lipnja 2022., koja je jedna od glavnih prioritetnih mjera utvrđenih u izvješću o stanju Schengena za 2022., počele primjenjivati u praksi. Na temelju razmjene dobre prakse o zajedničkim ophodnjama na radionici u prosincu 2022. koju su organizirali češko predsjedništvo Vijeća i Komisija, niz država članica radi na povećanju broja zajedničkih ophodnji sa svojim susjedima. Dodatne takve radionice poticat će suradnju među službenicima u području izvršavanja zakonodavstva. Ostvaren je i napredak u uklanjanju pravnih i praktičnih prepreka koje sprečavaju države članice da u potpunosti iskoriste potencijal Preporuke Vijeća. Projekti koje financira EU pomogli su državama članicama uspostaviti zajedničke policijske postaje i osposobljavanje o različitim operativnim postupcima susjednih država članica u okviru zajedničkih ophodnji ili drugih vrsta zajedničkih operacija te pripremiti zajedničku regionalnu analizu rizika od kriminala kojom se omogućuje bolje usmjeravanje zajedničkih ophodnji i operacija. Komisija će 2023. osigurati dodatna sredstva za jačanje te suradnje. U skladu s tom obvezom evaluacije Schengena provedene 2022. pokazale su znatno povećanje informiranosti o instrumentima EU-a za operativnu policijsku suradnju i njihovoj upotrebi. U nekoliko graničnih područja unutar EU-a održavaju se redoviti zajednički sastanci o planiranju, zajednička osposobljavanja te zajedničke ophodnje koje se provode na temelju zajedničkih regionalnih analiza rizika.

Međutim, ima dosta prostora za daljnje jačanje prekogranične suradnje među tijelima za izvršavanje zakonodavstva u schengenskom području, što je vidljivo iz evaluacija Schengena. Posebno je potrebno pokrenuti postupak revizije bilateralnih i multilateralnih sporazuma između država članica o policijskoj suradnji kako bi se zadovoljile trenutačne operativne potrebe.

U nekim državama članicama postoji mnoštvo primjera dobre prakse u području operativne policijske suradnje koje druge mogu primijeniti. Komisija namjerava osnovati stručnu skupinu za razmjenu stručnog znanja i koordinaciju među državama članicama radi poboljšanja policijske suradnje, uz znatna namjenska sredstva dostupna 2024. i 2025. kako bi se ubrzalo uvođenje dobre prakse u drugim državama članicama. Rad stručne skupine uzet će se u obzir i u Komisijinoj procjeni provedbe navedene preporuke Vijeća koja se treba provesti do 2024.

Ispunjavanje potrebe za povećanom razmjenom osobnih podataka uz istodobno osiguravanje poštovanja njihove zaštite

Poštovanje zaštite podataka ključno je kako bi se osiguralo da putovanje unutar schengenskog područja bude popraćeno nužnom zaštitom osobnih podataka. Oni koji se koriste i upravljaju informacijskim sustavima kao što su Schengenski informacijski sustav, vizni informacijski sustav, a u bliskoj budućnosti i sustav ulaska/izlaska i ETIAS moraju osigurati da se zahtjevi u pogledu zaštite podataka poštuju u praksi i da se usklađenost s njima redovito prati. Evaluacije Schengena provedene 2022. potvrdile su da to nije uvijek slučaj. Osim toga, tijela za zaštitu podataka često ne raspolažu dostatnim ljudskim i financijskim resursima koji bi omogućili savjetovanje tih subjekata i sveobuhvatan nadzor zakonitosti obrade osobnih podataka u informacijskim sustavima. Naposljetku, evaluacije su pokazale i da neke države članice i dalje moraju tijelima za zaštitu podataka dodijeliti djelotvorne korektivne ovlasti nad tijelima za izvršavanje zakonodavstva.

5.Ključne mjere u pogledu vanjske dimenzije za rješavanje problema nezakonitih migracija i sigurnosnih rizika: Strateški pristup viznoj politici EU-a 

Zajednička vizna politika EU-a sastavni je dio Schengena i jedan od najvažnijih alata za rješavanje sigurnosnih rizika i problema povezanih s nezakonitim migracijama u schengenskom području.

Međutim, redovito praćenje bezviznih režima koje EU ima s trećim zemljama, posebno zemljama u susjedstvu EU-a 45 , pokazalo je da i dalje postoje ozbiljni problemi u tom pogledu. To se posebno odnosi na nezakonite migracijske tokove do kojih dolazi zbog neusklađenosti vizne politike tih zemalja s politikom EU-a, povećanje broja neutemeljenih zahtjeva za azil državljana zemalja čijim državljanima nije potrebna viza, kao i na potencijalno rizične programe za dodjelu državljanstva ulagačima, kojima se državljanima trećih zemalja kojima bi inače bile potrebne vize omogućuje bezvizni pristup EU-u.

EU mora raspolagati odgovarajućim alatima za rješavanje tih problema i sprečavanje tih rizika. Postojeća pravila 46 kojima se od Komisije zahtijeva da prati funkcioniranje bezviznih režima s trećim zemljama i suspendira izuzeća od obveze posjedovanja vize u slučajevima povećanih rizika od nezakonitih migracija ili sigurnosnih rizika mogla bi se poboljšati s obzirom na prethodno navedene probleme.

U prvim mjesecima 2023. Vijeće je na inicijativu švedskog predsjedništva raspravljalo o mogućoj reviziji tih pravila, a posebno mehanizma suspenzije viza, za što su države članice izrazile veliku potporu. U svojem pismu Europskom vijeću od 20. ožujka 2023. predsjednica von der Leyen osvrnula se na tu raspravu i izjavila da će „Komisija rigoroznije pratiti usklađivanje vizne politike i iznijeti sveobuhvatno izvješće koje će biti temelj za zakonodavni prijedlog o izmjeni mehanizma suspenzije viza”.

U tom kontekstu Komisija će uoči sastanka Schengenskog vijeća 9. lipnja predstaviti Komunikaciju o praćenju bezviznih režima EU-a. Komisija se tom Komunikacijom namjerava savjetovati s Europskim parlamentom i Vijećem o procjeni glavnih pitanja u područjima nezakonitih migracija i sigurnosti povezanih s funkcioniranjem bezviznih režima, o glavnim nedostacima postojećeg mehanizma suspenzije viza te o mogućim načinima njihova rješavanja, čime se otvara put za predstojeći prijedlog revizije tog mehanizma, koji bi trebao biti donesen u rujnu 2023. Ta bi se pitanja trebala razmotriti i u okviru evaluacija Schengena kako bi se pružila dodatna potpora praćenju funkcioniranja bezviznih režima s trećim zemljama.

6.Sljedeći koraci

S izvješćem o stanju Schengena za 2023. započinje drugi schengenski ciklus utvrđivanjem glavnih problema u schengenskom području i prioritetnih mjera koje treba poduzeti na nacionalnoj i europskoj razini. Ono bi trebalo biti temelj za pojačani politički dijalog, praćenje i provedbu schengenske pravne stečevine. Ovo izvješće pokazuje da unatoč konkretnim problemima imamo stabilno schengensko područje koje dobro funkcionira. Kako bi se područje dodatno ojačalo bez nadzora unutarnjih granica, u ovom drugom ciklusu trebalo bi razmotriti određena ključna prioritetna područja. Komisija stoga predlaže, na temelju bliskog dijaloga sa švedskim, španjolskim i belgijskim predstojećim predsjedništvima, niz prioritetnih mjera za schengenski ciklus 2023./2024.:

(1)

     U Izvješću o stanju Schengena za 2023. razmatra se i pravna obveza Komisije da dostavlja izvješća u skladu s člankom 25. Uredbe Vijeća 922/2022 i člankom 33. Zakonika o schengenskim granicama.

(2)

     Komunikacija Komisije Europskom parlamentu, Europskom vijeću, Vijeću, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru i Odboru regija od 24. svibnja 2022., o „Izvješću o stanju Schengena za 2022”, COM(2022) 301 final.

(3)

     Stope provedbe za područje politike: vanjske granice 78 %, vraćanje 75 %, policijska suradnja 79 %, Schengenski informacijski sustav 79 % i zajednička vizna politika 82 %. Kod stopa provedbe uzimaju se u obzir priroda nedostataka (neusklađenost ili potrebno poboljšanje) i razina provedbe korektivnih mjera za provedbu preporuka iz evaluacije Schengena.

(4)

     Uredba Vijeća (EU) 2022/922 o uspostavi i funkcioniranju mehanizma evaluacije i praćenja za provjeru primjene schengenske pravne stečevine i stavljanju izvan snage Uredbe (EU) br. 1053/2013, SL L 160, 15.6.2022., str. 1–27.

(5)

     Dok je prvu generaciju evaluacija Schengena koordiniralo Vijeće između 1998. i 2014., koordinacija druge generacije (2015. – 2023.) prebačena je na Komisiju u skladu s Uredbom Vijeća (EU) br. 1053/2013 od 7. listopada, SL L 295, 6.11.2013., str. 27. – 37. Novi okvir u potpunosti će se primjenjivati na evaluacije Finske, Litve, Latvije i Estonije 2023.

(6)

     Novi mehanizam evaluacije i praćenja schengenske pravne stečevine uključuje mogućnost strateški usmjerenije upotrebe dostupnih i novih alata za praćenje, kao što su ponovljeni posjeti (u slučaju ozbiljnih nedostataka), posjeti radi provjere i tematske evaluacije. Time će se osigurati pojačano i ciljano praćenje evaluacija država članica, što je posebno važno u slučajevima ozbiljnih nedostataka. Komisija je u veljači 2023. provela prvi posjet radi provjere kako bi pratila napredak Belgije u uklanjanju nedostataka u upravljanju vanjskim granicama.

(7)

     UNWTO: Turizam bi se 2023. trebao vratiti na razine prije pandemije u nekim regijama, objavljeno 17. siječnja 2023., dostupno ovdje . Statista: Broj međunarodnih turističkih dolazaka u svijetu od 2005. do 2022. po regijama, posljednji pristup12. svibnja, dostupno ovdje .

(8)

     Iako države članice u velikoj mjeri upotrebljavaju sredstva EU-a za nadogradnju prostora, razvoj softvera i hardvera te za osposobljavanje, samo mali broj njih upotrebljava ta sredstva za raspoređivanje/zapošljavanje osoblja koje se bavi obradom schengenskih viza.

(9)

     Zakonodavna rezolucija Europskog parlamenta od 10. studenoga 2022. o Nacrtu odluke Vijeća o punoj primjeni odredaba schengenske pravne stečevine u Republici Hrvatskoj (10624/2022 – C9 – 0222/2022 – 2022/0806(NLE)).

(10)

     Odluka Vijeća (EU) 2022/2451 od 8. prosinca 2022. o punoj primjeni odredaba schengenske pravne stečevine u Republici Hrvatskoj.

(11)

     Pristupanje području bez nadzora unutarnjih granica i dalje podliježe sporazumu između države pristupnice i svih ugovornih stranaka, kako je utvrđeno u članku 140. stavcima 1. i 2. Konvencije o provedbi Schengenskog sporazuma. U prosincu 2022. Austrija i Nizozemska nisu podržale odluku o punoj primjeni schengenske pravne stečevine u Bugarskoj i Rumunjskoj.

(12)

     Komunikacija Komisije Europskom parlamentu i Vijeću od 16. studenoga 2022. o punoj primjeni schengenske pravne stečevine u Bugarskoj, Rumunjskoj i Hrvatskoj u području bez nadzora unutarnjih granica, COM/2022/636 final.

(13)

     KPMG Rumunjska, Nepotrebno opterećenje, ožujak 2023., dostupno ovdje .

(14)

     Odluka Vijeća 2023/870 od 25. travnja 2023. o primjeni odredaba schengenske pravne stečevine koje se odnose na Schengenski informacijski sustav u Republici Cipru.

(15)

     Člankom 26. Schengenske konvencije utvrđuju se obveze prijevoznika koji prevoze državljane trećih zemalja kojima je zabranjen ulazak.

(16)

     Komunikacija Komisije Europskom parlamentu, Vijeću, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru i Odboru regija od 12. siječnja 2023. o Izvješću o migracijama i azilu (COM(2023) 219 final.

(17)

     Frontex je 2015. prijavio 1 047 210 nezakonitih prelazaka granice.

(18)

     Srbija je ponovno uvela obvezu posjedovanja vize za Burundi (21. listopada), Tunis (21. listopada – primjena od 22. studenoga), Indiju (9. prosinca, primjena od 1. siječnja 2023.), Gvineju Bisau (1. prosinca, primjena od 6. prosinca), Kubu i Boliviju (27. prosinca, primjena od 13. travnja odnosno 10. veljače 2023.). Sjeverna Makedonija ponovno je uvela obvezu posjedovanja vize za Bocvanu i Kubu (29. studenoga, primjena od 1. siječnja 2023.) i Azerbajdžan (29. studenoga, primjena od 16. ožujka 2023.). Crna Gora donijela je 12. siječnja 2023. odluku o ponovnom uvođenju obveze posjedovanja vize za državljane Kube i osobe s boravištem u Ujedinjenim Arapskim Emiratima (primjena od 13. siječnja 2023.). Albanija nije obnovila sezonsko izuzeće od obveze posjedovanja vize za državljane Indije, Rusije i Egipta (međutim, do 31. prosinca 2023. produljeno je za državljane Saudijske Arabije, Bahreina, Omana, Katara i Tajlanda).

(19)

     U veljači 2023. prijavljena su 3654 nezakonita prelaska granice, što je pad od 36 % u odnosu na siječanj 2023. (5751), čime se nastavlja trend smanjenja koji je započeo u studenome (14 105). Iako je u ožujku zabilježeno povećanje od 69 % u odnosu na mjesec (6181), u 2023. i dalje je zabilježeno smanjenje nezakonitih prelazaka granice tom rutom od 22 % (14 858), u usporedbi s istim razdobljem prošle godine (19 029).

.

(20)

     Komunikacija Komisije Europskom parlamentu i Vijeću o uspostavi višegodišnje strateške politike za europsko integrirano upravljanje granicama, COM/2023/146 final.

(21)

     U Schengenskom informacijskom sustavu sa sustavom automatske identifikacije otisaka prstiju provedeno je više od 4 milijuna pretraživanja u 2022., dok je 2021. bilo samo 1,3 milijuna pretraživanja.

(22)

     Komunikacija Komisije Europskom parlamentu i Vijeću od 27. travnja 2021. o EU-ovoj strategiji dobrovoljnog povratka i reintegracije. COM(2021) 120 final.

(23)

     Preliminarni podaci koje je Frontex prikupio kako su ih dostavile države članice.

(24)

     Broj obuhvaćenih država članica sudionica i trećih zemalja nastavio se povećavati s pet država članica u pilot-projektu na 17 država članica od siječnja 2023., a povećalo se i zemljopisno područje primjene (s 24 aktivne treće zemlje 2022. na 37 u 2023.).

(25)

     Podaci Eurostata za 2022. Statistički podaci | Eurostat (europa.eu)

(26)

     Podaci Eurostata za 2022. Statistički podaci | Eurostat (europa.eu)

(27)

     U više od 10 država članica za izdavanje odluka o vraćanju odgovorna su najmanje dva tijela (koja se često nalaze u različitim nadležnostima), a u većini država članica razlikuju se i tijela odgovorna za izvršenje vraćanja.

(28)

     Komisija je pridonijela operativnoj strategiji dokumentom o politikama „Prema operativnoj strategiji za učinkovitija vraćanja” od 24. siječnja 2023. (COM(2023) 45 final).

(29)

     Preporuka Komisije od 16. ožujka 2023. o uzajamnom priznavanju odluka o vraćanju i ubrzavanju vraćanja pri provedbi Direktive 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća, C(2023) 1763 final.

(30)

     Taj broj zapošljavanja premašuje broj promatrača (40) predviđen Uredbom o europskoj graničnoj i obalnoj straži.

(31)

     Spojeni predmeti C‑368/20 i C-369/20, NW protiv Landespolizeidirektion Steiermark, ECLI:EU:C:2022:298, točka 64.

(32)

     Preporuka Komisije (EU) 2017/820 od 12. svibnja 2017. o razmjernim policijskim kontrolama i policijskoj suradnji u schengenskom prostoru. C/2017/3349, SL L 122, 13.5.2017., str. 79.

(33)

     Vidjeti presudu Suda u spojenim predmetima C-368/20 i C-369/20.

(34)

     Vidjeti Europska komisija, Zaštita Europljana od terorizma i organiziranog kriminala, posljednji pristup 12. svibnja, dostupno ovdje .

(35)

     Vidjeti Europol, Kriminalne mreže u lukama EU-a: rizici i poteškoće za izvršavanje zakonodavstva. https://www.europol.europa.eu/cms/sites/default/files/documents/Europol_Joint-report_Criminal%20networks%20in%20EU%20ports_Public_version.pdf

(36)

     EU Drugs Market Report (Tržište droga u EU-u), 2019., EMCDDA 2019.

(37)

     Provedbena odluka Komisije C(2023) 56 od 13. siječnja 2023. o određivanju godišnjeg programa evaluacije za 2023. u skladu s člankom 13. stavkom 1. Uredbe Vijeća (EU) 2022/922 od 9. lipnja 2022. o uspostavi i funkcioniranju mehanizma evaluacije i praćenja za provjeru primjene schengenske pravne stečevine.

(38)

     Komisija je zaključila 38 predmeta zbog povrede obveze obavješćivanja protiv država članica. Jednu državu članicu uputila je Sudu zbog neprenošenja Direktive i jednu državu članicu zbog neprenošenja provedbenog akta o označivanju. Komisija trenutačno procjenjuje usklađenost nacionalnog zakonodavstva s tim pravnim tekstovima.

(39)

     Uredba (EU) 2022/991 Europskog parlamenta i Vijeća od 8. lipnja 2022. o izmjeni Uredbe (EU) 2016/794 u pogledu suradnje Europola s privatnim stranama, obrade osobnih podataka koju provodi Europol radi potpore kaznenim istragama i uloge Europola u području istraživanja i inovacija, SL L 169, 27.6.2022., str. 1.–42.

(40)

     Prijedlog direktive Europskog parlamenta i Vijeća o razmjeni informacija između tijela za izvršavanje zakonodavstva država članica i o stavljanju izvan snage Okvirne odluke Vijeća 2006/960/PUP, COM/2021/782 final.

(41)

     Prijedlog Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o automatskoj razmjeni podataka za policijsku suradnju („Prüm II”), izmjeni odluka Vijeća 2008/615/PUP i 2008/616/PUP te uredaba (EU) 2018/1726, 2019/817 i 2019/818 Europskog parlamenta i Vijeća, COM(2021) 784 final.

(42)

   Uz mjere povezane sa schengenskom pravnom stečevinom – čvrstim pravnim okvirom mjera kojima se podupiru operativna suradnja i razmjena informacija između policije i pravosudnih tijela u kaznenim stvarima, kao i mjerama u području vizne politike i politike vraćanja – države članice moraju surađivati i u području sigurnosti, policijske i pravosudne suradnje te migracija i azila. 

(43)

     Prijedlog uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o prikupljanju i prijenosu unaprijed dostavljenih informacija o putnicima (API podaci) radi poboljšanja i olakšavanja nadzora vanjskih granica, izmjeni Uredbe (EU) 2019/817 i Uredbe (EU) 2018/1726 te stavljanju izvan snage Direktive Vijeća 2004/82/EZ, COM(2022) 729 final i Prijedlog uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o prikupljanju i prijenosu unaprijed dostavljenih informacija o putnicima u svrhu sprečavanja, otkrivanja, istrage i kaznenog progona kaznenih djela terorizma i teških kaznenih djela te o izmjeni Uredbe (EU) 2019/818, COM(2022) 731 final.

(44)

     Preporuka Vijeća (EU) 2022/915 od 9. lipnja 2022. o operativnoj suradnji tijelâ kaznenog progona, SL L 158, 13.6.2022., str. 53.–64.

(45)

     U skladu s člankom 8. stavkom 4. Uredbe (EU) 2018/1806 Komisija je dužna na odgovarajući način pratiti ispunjavaju li zemlje čiji su državljani dobili bezvizni pristup EU-u nakon uspješno završenog dijaloga o liberalizaciji viznog režima kontinuirano zahtjeve za izuzeće od obveze posjedovanja vize. Komisija je u tu svrhu od 2017. donijela pet izvješća u okviru mehanizma suspenzije viza, a njima su obuhvaćene zemlje oslobođene obveze posjedovanja vize na zapadnom Balkanu (Albanija, Bosna i Hercegovina, Crna Gora, Sjeverna Makedonija i Srbija) i u Istočnom partnerstvu (Gruzija, Moldova i Ukrajina).

(46)

     Članak 8. Uredbe (EU) 2018/1806.

EUROPSKA KOMISIJA

Bruxelles, 16.5.2023.

COM(2023) 274 final

PRILOG

Komunikaciji Komisije Europskom parlamentu, Europskom vijeću, Vijeću, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru i Odboru regija

Izvješće o stanju Schengena za 2023.

PRILOG 1.

Mehanizam evaluacije i praćenja schengenske pravne stečevine: najvažnije promjene i sljedeći koraci

Mehanizam evaluacije i praćenja schengenske pravne stečevine ključna je zaštitna mjera za dobro funkcioniranje schengenskog područja te omogućuje pravodobno utvrđivanje i uklanjanje strateških ranjivosti. Timovi stručnjaka iz država članica i Komisije, uz potporu agencija i tijela EU-a, najmanje jednom svakih sedam godina ocjenjuju svaku državu članicu i zemlju pridruženu Schengenu koja u potpunosti primjenjuje schengensku pravnu stečevinu. To je ujedno i okvir za provjeru jesu li ispunjeni potrebni uvjeti za primjenu schengenske pravne stečevine u državama članicama za koje još ne postoji odluka Vijeća o primjeni schengenske pravne stečevine u cijelosti ili djelomično, osim za one države članice čija je evaluacija već dovršena u trenutku stupanja na snagu nove Uredbe o mehanizmu evaluacije i praćenja schengenske pravne stečevine (Uredba) 1 .

U skladu s člankom 25. Uredbe Komisija izvješćuje o evaluacijama provedenima tijekom prethodne godine i zaključcima donesenima na temelju tih evaluacija, o funkcioniranju skupine stručnjaka, uključujući dostupnost stručnjaka iz država članica, te o trenutačnom stanju u vezi s korektivnim mjerama koje su poduzele države članice.

Evaluacije provedene 2022.

Komisija je 2022. posjetila Španjolsku, Norvešku, Švedsku, Island, Dansku i Portugal i zaključila drugi programski ciklus evaluacija Schengena. Osim toga, Grčka, Italija, Malta, Luksemburg, Cipar, Belgija, Austrija, Francuska i Nizozemska evaluirane su u pogledu provedbe zajedničke vizne politike 2 . U Luksemburgu je provedena i evaluacija provedbe zahtjeva za zaštitu podataka.

Svaka od tih država članica primila je evaluacijske timove koji ocjenjuju upravlja li se vanjskim granicama u skladu s potrebnim standardima i evaluiraju mjere unutar schengenskog područja, uključujući djelotvornu provedbu politike vraćanja, policijsku suradnju i Schengenski informacijski sustav. Mjere u trećim zemljama u području vizne politike također su bile dio evaluacija. Posebna pozornost posvećena je provjeri poštovanja temeljnih prava u primjeni schengenske pravne stečevine, uključujući provedbu primjenjivih zahtjeva za zaštitu podataka.

Tijekom svih evaluacija provedenih 2022. razmotreni su strateški elementi na nacionalnoj razini kako bi se evaluacijskim timovima omogućilo dobro razumijevanje središnje organizacije i strategije nadležnih tijela, uključujući elemente kao što su osposobljavanje i ljudski resursi, analiza rizika i planiranje djelovanja u nepredvidivim situacijama za provedbu schengenske pravne stečevine. Te su točke ocijenjene prilikom posjeta središnjim tijelima, uključujući nacionalne operativne koordinacijske centre, policijska sjedišta, ministarstva i urede SIRENE. Posjeti na strateškoj razini provedeni su usporedno s posjetima na operativnoj razini, primjerice glavnih graničnih prijelaza i međunarodnih zračnih luka, policijskih postaja i centara za zadržavanje.

Rezultati drugih mehanizama praćenja, posebno Frontexove procjene ranjivosti, propisno su uzeti u obzir pri pripremi i provedbi evaluacija, čime se osigurava informiranost o aktualnom stanju.

Evaluacije Schengena iz 2022. pružaju opću sliku provedbe schengenske pravne stečevine u schengenskom području u svim državama članicama. Iako je provedba schengenske pravne stečevine općenito na visokoj razini, tijekom evaluacija iz 2022. u tri su navrata utvrđeni ozbiljni nedostaci. Zaključenje akcijskih planova koji se odnose na ozbiljne nedostatke 3 apsolutni je prioritet za schengensko područje. Većina ozbiljnih nedostataka utvrđenih tijekom prošle godine otklonjena je ili se na tome trenutačno radi. Konkretno, u području upravljanja vanjskim granicama evaluacija Španjolske pokazala je da su granične kontrole na većini posjećenih graničnih prijelaza nedostatne i loše kvalitete. Poduzete su brze korektivne mjere za rješavanje problema povezanosti i drugih tehničkih problema u vezi sa sustavima granične kontrole, a Komisija planira tijekom godine ponovno posjetiti Španjolsku i ocijeniti razvoj situacije. Nadalje, u slučaju Islanda utvrđeni su ozbiljni nedostaci u području policijske suradnje zbog nedjelotvornosti pretraživačkih sposobnosti islandske policije. Zbog toga policijski službenici nisu mogli sustavno otkrivati aktivna upozorenja u Schengenskom informacijskom sustavu. Čim su obaviještena, islandska nadležna tijela poduzela su korake za rješavanje tog problema. Za ovu je godinu predviđen i posjet radi provjere. Naposljetku, ozbiljna kašnjenja vanjskih pružatelja usluga u odobravanju sastanaka za podnošenje zahtjeva za vizu u Nizozemskoj smatrala su se ozbiljnim nedostatkom. Nizozemska tijela obvezala su se da će prioritetno riješiti taj problem, a Komisija dodatno prati korektivne mjere koje se provode.

Nadalje, na temelju rezultata evaluacija moguće je utvrditi neke zajedničke probleme u nekoliko država članica kojima je potrebno posvetiti posebnu pozornost:

·Evaluacije upravljanja vanjskim granicama iz 2022. pokazale su slabosti kad je riječ o europskom integriranom upravljanju granicama u nekim državama članicama i nisku međuagencijsku suradnju. Općenito niska kvaliteta graničnih kontrola, posebno na morskim granicama, slaba zaštita morske granice, kao i nedostatak usklađenosti u pogledu analize rizika te neujednačena informiranost o stanju u većini evaluiranih država članica 2022. i dalje su glavni problemi koji izazivaju zabrinutost.

·Evaluacije su pokazale da postoji veća predanost radu na djelotvornijoj politici vraćanja u usporedbi s evaluacijama provedenima prethodnih godina. Međutim, još se ne ulaže dovoljno rada u poboljšanje unutarnjih aspekata vraćanja, a dostupni alati nisu u potpunosti iskorišteni. Ograničenja u suradnji i nepostojanje učinkovitih sustava za upravljanje predmetima vraćanja znatno otežavaju provedbu vraćanja.

·Iako je većina država članica pokazala dobru usklađenost s relevantnom schengenskom pravnom stečevinom u području policijske suradnje, opetovani problem bio je ograničen ili nedovoljan pristup policijskih jedinica viznom informacijskom sustavu za sprečavanje, otkrivanje i istragu kaznenih djela terorizma i drugih teških kaznenih djela. Mnoge države članice nisu imale uspostavljen sustav kojim bi se zajamčio takav pristup.

·Zajedničko svim evaluacijama viza iz 2022. bila su znatna kašnjenja u odobravanju sastanaka podnositeljima zahtjeva za vizu i/ili u obradi tih zahtjeva. Suradnja konzulata država članica s vanjskim pružateljima usluga i praćenje često su bili nedostatni.

·Evaluacijama kojima se provjerava upotreba Schengenskog informacijskog sustava otkriveno je da mnoge države članice još uvijek ne upotrebljavaju dovoljno funkciju pretraživanja otisaka prstiju. Prikaz svih dostupnih podataka, kao što su fotografije i otisci prstiju, u nacionalnim aplikacijama SIS-a još nije optimalan.

·Evaluacije kojima se provjerava poštovanje zahtjeva za zaštitu podataka u provedbi schengenske pravne stečevine pokazale su da neke države članice tijelima za zaštitu podataka i dalje trebaju osigurati dostatne ljudske i financijske resurse kako bi im omogućile izvršavanje njihovih zadaća povezanih sa Schengenom, posebno s obzirom na to da tijela za zaštitu podataka ne mogu uvijek provoditi obvezne revizije zaštite podataka.

U skladu s pojačanim mehanizmom evaluacije i praćenja schengenske pravne stečevine, koji se počeo primjenjivati u listopadu 2022., Komisija je u veljači 2023. organizirala i prvi posjet Belgiji radi provjere kako bi pratila napredak u provedbi akcijskog plana povezanog s evaluacijom iz 2020. u području upravljanja vanjskim granicama. Zabilježen je napredak u pogledu strateške koordinacije, a u tijeku su mjere za konsolidaciju međuagencijske suradnje i koordinacije na nacionalnoj razini.

Tijekom 2022. nisu obavljeni nikakvi nenajavljeni posjeti.

Funkcioniranje skupine stručnjaka

Nakon donošenja nove Uredbe o mehanizmu evaluacije i praćenja schengenske pravne stečevine Komisija je uspostavila skupinu stručnjaka za 2023. kako bi osigurala sudjelovanje dovoljnog broja iskusnih stručnjaka na brži i manje opterećujući način.

Sve države članice imenovale su najmanje jednog stručnjaka za svako područje politike u kojima se evaluiraju, osim ako bi imenovanje znatno utjecalo na obavljanje nacionalnih zadaća 4 . Ukupno je imenovano 570 nacionalnih stručnjaka, od kojih je 514 odabrano za skupinu za 2023., uzimajući u obzir opće i posebne kriterije utvrđene u Uredbi i u pozivu na imenovanje državama članicama 5 .

Skupina je glavni izvor stručnjaka za aktivnosti evaluacije i praćenja koje će se provoditi 2023. Objavljen je dodatni poziv za stručnjake kako bi se pronašli posebni stručnjaci za tematsku evaluaciju područja trgovine drogom.

Pregled korektivnih mjera po državama članicama

Nakon evaluacije države članice moraju ukloniti utvrđene nedostatke i podnijeti Vijeću i Komisiji akcijski plan s korektivnim mjerama koje treba provesti. Na temelju objave drugog izvješća o stanju Schengena praćenje korektivnih mjera koje države članice provode nakon evaluacija Schengena prenosi se na internetski alat KOEL-SCHEVAL. Ukidanjem rukovanja dokumentima u papirnatom obliku omogućit će se bolji pregled stanja provedbe preporuka i bolja usklađenost sa zahtjevima za izvješćivanje u skladu s novom Uredbom.

Od pokretanja prvih evaluacija Schengena pod koordinacijom Komisije 2015. evaluacijski timovi uspjeli su zaključiti više od 50 akcijskih planova. Nakon najnovijih procjena izvješćâ o daljnjim mjerama koje su dostavile države članice i potpune provedbe svih preporuka Komisija zaključuje akcijske planove Portugala, Litve, Malte, Norveške, Češke, Mađarske i Slovačke u području zajedničke vizne politike, akcijske planove Estonije u području granica i vraćanja te akcijski plan Mađarske u području upravljanja vanjskim granicama.

Osim toga, Komisija zaključuje i sve akcijske planove u kojima se uzimaju u obzir preporuke iz evaluacija provedenih 2015. i 2016. 6 Međutim, to je zaključenje tehničke prirode jer se odnosi na akcijske planove u kojima još nisu provedene mjere iz prethodnih evaluacija, dok je za tu državu članicu već provedena nova evaluacija u tom području politike te su sastavljene nove preporuke. Te se mjere prenose u akcijski plan nove evaluacije kako bi se spriječilo udvostručavanje obveza izvješćivanja. U tom kontekstu, nakon što države članice dostave svoje akcijske planove povezane s nedavnim evaluacijama, svi stari akcijski planovi bit će tehnički zaključeni u okviru preispitivanja primjerenosti novog akcijskog plana 7 .

Kako je prikazano u prethodnoj tablici, još uvijek postoji znatan broj otvorenih akcijskih planova (168 od 255). Međutim, važno je napomenuti da Komisija u pravilu može zaključiti akcijske planove samo ako se sve preporuke u potpunosti provedu 9 . Stanje pojedinačnih akcijskih planova pokazuje da je postignut znatan napredak i da je ukupna stopa provedbe u velikoj mjeri veća od 75 %. Prioritetna područja za pojačanu provedbu uključuju granične kontrole, nadzor granica, EUROSUR i djelotvornost sustava vraćanja.

Pregled stope provedbe preporuka iz sustava Scheval po područjima politike

Upravljanje vanjskim granicama:

Vraćanje:

Policijska suradnja:

Opsežni informacijski sustavi:

Zajednička vizna politika:

(1)

     Uredba Vijeća (EU) 2022/922 od 9. lipnja 2022. o uspostavi i funkcioniranju mehanizma evaluacije i praćenja za provjeru primjene schengenske pravne stečevine i stavljanju izvan snage Uredbe (EU) br. 1053/2013.

(2)

     Zbog ograničenja putovanja nakon pandemije bolesti COVID-19 navedene države članice nisu se mogle evaluirati u području njihove provedbe zajedničke vizne politike 2020. ili 2021., kao ni u drugim područjima politike.

(3)

     Ako se utvrde ozbiljni nedostaci, evaluirana država članica podliježe strožem nadzoru evaluacijskog tima i Vijeća. Nizozemska mora češće izvješćivati, a Komisija će je ponovno posjetiti kako bi se utvrdio napredak postignut u uklanjanju nedostataka.

(4)

     U skladu s člankom 17. stavkom 2. Uredbe, „[d]ržave članice nisu dužne imenovati stručnjake u područjima u kojima ih se, iz objektivnih razloga, ne evaluira ili, u iznimnim situacijama, ako bi se imenovanjem znatno utjecalo na obavljanje nacionalnih zadaća. Ako se država članica pozove na potonju situaciju, Komisiji u pisanom obliku dostavlja razloge i informacije o toj izvanrednoj situaciji”.

(5)

     Člankom 15. stavkom 1. propisano je da stručnjaci „posjeduju odgovarajuće kvalifikacije, uključujući dobro teorijsko znanje i iskustvo u područjima obuhvaćenima mehanizmom evaluacije i praćenja, dobro poznaju načela, postupke i tehnike evaluacije te su sposobni učinkovito komunicirati na zajedničkom jeziku”. U skladu s člankom 17. stavkom 5. države članice moraju imenovati stručnjake koji ispunjavaju te uvjete.

(6)

     Sljedeći akcijski planovi tehnički su zatvoreni: Austrija – Schengenski informacijski sustav i zaštita podataka (2015.); Belgija – Schengenski informacijski sustav (2015.); Njemačka – vraćanje (2015.); Lihtenštajn – vraćanje i zaštita podataka (2015.); Nizozemska – zaštita podataka (2015.); Grčka – vraćanje, policijska suradnja, Schengenski informacijski sustav (sve iz 2016.); Francuska – upravljanje vanjskim granicama, vraćanje, Schengenski informacijski sustav (sve iz 2016.); Italija – upravljanje vanjskim granicama, vraćanje, Schengenski informacijski sustav (sve iz 2016.); Luksemburg – Schengenski informacijski sustav (2016.); i Malta – upravljanje vanjskim granicama, vraćanje, policijska suradnja i Schengenski informacijski sustav (sve iz 2016.); Akcijski plan za evaluaciju Grčke u području upravljanja vanjskim granicama iz 2016. nije se mogao zaključiti zbog znatnog broja mjera koje još nisu provedene. Akcijski planovi za zaštitu podataka za Belgiju, Njemačku, Grčku, Francusku, Italiju, Luksemburg i Maltu (povezani s evaluacijama iz 2015. i 2016.) nisu se mogli zaključiti zbog kašnjenja u donošenju izvješća o evaluaciji ili preporuka nakon evaluacija 2020. i 2021.

(7)

     To se tehničko zaključenje već sada može najaviti za akcijske planove povezane s evaluacijama Islanda, Norveške i Švedske u području Schengenskog informacijskog sustava i Španjolske u području zajedničke vizne politike iz 2017. nakon novih evaluacija iz 2022.

(8)

     U tablici je prikazan broj akcijskih planova koji proizlaze iz periodičnih evaluacija koje je Komisija zaključila, uključujući one koji su zaključeni u izvješću o stanju Schengena za 2023.

(9)

     Osim u slučaju tehničkih zaključenja, kako je prethodno navedeno, države članice u tom su slučaju dužne izvijestiti o otvorenim preporukama u novom izvješću.

EUROPSKA KOMISIJA

Bruxelles, 16.5.2023.

COM(2023) 274 final

PRILOG

Komunikaciji Komisije Europskom parlamentu, Europskom vijeću, Vijeću, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru i Odboru regija

Izvješće o stanju Schengena za 2023.

PRILOG 2.

Zbirka najboljih primjera iz prakse utvrđenih u okviru mehanizma evaluacije i praćenja schengenske pravne stečevine

Schengensko područje bez kontrola na unutarnjim granicama („schengensko područje”) trajni je temelj europske integracije, stoga je djelotvorna provedba schengenskih pravila ključna za osiguravanje neometanog prekograničnog kretanja ljudi, jačanje sigurnosti uz poštovanje temeljnih prava i poticanje suradnje među državama članicama. Utvrđivanje najbolje prakse i inovativnih rješenja u državama članicama koje bi drugi mogli primijeniti središnji je element novog mehanizma evaluacije i praćenja schengenske pravne stečevine. Njegov je cilj poboljšati njezinu provedbu.

Ova zbirka objedinjuje brojne primjere najbolje prakse i inovativna rješenja kojima su obuhvaćeni različiti aspekti schengenske pravne stečevine, uključujući upravljanje granicama, vraćanje, viznu politiku, izvršavanje zakonodavstva, zaštitu podataka i upotrebu informacijskih sustava, koji su utvrđeni tijekom evaluacija Schengena provedenih tijekom provedbe prvog (2015.–2019.) i drugog višegodišnjeg programa evaluacije (2020.–2022.).

Njome se nastoji pružiti uvid u inovativne strategije, alate i mjere kojima se tijelima država članica može pružiti potpora u provedbi schengenske pravne stečevine i pomoć u daljnjem razvoju dokazanih pristupa i tehnika pri predlaganju novih prijedloga i inicijativa. Cilj je i ojačati okvir, koji je uspostavila relevantna radna skupina Vijeća, kako bi se državama članica pružila dodatna pomoć i poticaj na razmjenu iskustava i znanja. Time bi se konkretno omogućilo uzajamno učenje i potaknula suradnja među državama članicama, što bi dovelo do poboljšane provedbe schengenske arhitekture. Zbirkom se ne namjerava zamijeniti ili ponoviti postojeće primjere najbolje prakse iz različitih primjenjivih preporuka ili priručnika Komisije ili Vijeća, već ih se dopunjuje novim stavkama.

Komisija namjerava svake godine ažurirati zbirku kako bi prikupila nove i inovativne mjere koje su utvrdili evaluacijski timovi tijekom evaluacija Schengena iz prethodne godine.

Tim primjerima najbolje prakse trebala bi se poduprijeti i djelotvorna provedba višegodišnje strateške politike za europsko integrirano upravljanje granicama (EIBM). Stoga se države članice pozivaju da relevantne primjere najbolje prakse uključe u svoje nacionalne strategije integriranog upravljanja granicama za EIBM.

Ova je zbirka obrazloženje i nema pravno obvezujući status. Ona služi kao vrijedan resurs za oblikovatelje politika, službenike za izvršavanje zakonodavstva i druge dionike uključene u osiguravanje neometanog i učinkovitog funkcioniranja schengenskog područja te za podupiranje mogućih rješenja za korektivne mjere kojima se uzimaju u obzir buduće preporuke koje predlože evaluacijski timovi. Dio je godišnjeg izvješća iz članka 25. Uredbe Vijeća (EU) 2022/922.

1.Upravljanje vanjskim granicama

2.Vizna politika

3.Vraćanje

4.Policijska suradnja

5.Opsežni informacijski sustavi

Schengenski informacijski sustav (SIS)

6.Zaštita podataka