EUROPSKA KOMISIJA

Bruxelles, 26.10.2022.

SWD(2022) 544 final

RADNI DOKUMENT SLUŽBI KOMISIJE

SAŽETAK IZVJEŠĆA O PROCJENI UČINKA

[…]

priložen dokumentu

Zakonodavni prijedlog

revizije Direktive Vijeća 91/271/EEZ od 21. svibnja 1991. o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda

{COM(2022) 541 final} - {SEC(2022) 541 final} - {SWD(2022) 541 final}

SAŽETAK

Europska unija 1991. je donijela  Direktivu o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda . Cilj je te direktive „zaštita okoliša od štetnih utjecaja ispuštanja otpadnih voda iz urbanih izvora i određenih industrija”. Države članice dužne su osigurati da se otpadne vode iz svih aglomeracija s više od 2 000 stanovnika prikupljaju i pročišćavaju u skladu s minimalnim standardima EU-a. Države članice također moraju odrediti „osjetljiva područja” u skladu s kriterijima iz Direktive, u kojima se primjenjuju stroži standardi.

Evaluacijom u okviru programa REFIT iz 2019. potvrđeno je da je zahvaljujući Direktivi postignuto znatno smanjenje ispuštanja onečišćujućih tvari iz kućanstava 1 u okoliš. Učinci na kvalitetu jezera, rijeka i mora EU-a vidljivi su i opipljivi. Direktiva je učinkovita zbog jednostavnosti njezinih zahtjeva koja omogućuje laku provedbu. Stupanj provedbe Direktive je visok: 98 % otpadnih voda u EU-u primjereno se prikuplja, a 92 % na odgovarajući način pročišćava, unatoč tome što određen broj država članica i dalje ima poteškoća s potpunim usklađivanjem. Usto su europski fondovi bili velik pokretač ulaganja u potrebnu infrastrukturu (oko dvije milijarde eura godišnje za vodni sektor).

Operatori za gospodarenje otpadnim vodama javna su poduzeća (60 %) ili privatna poduzeća koja posluju za javno tijelo ili mješovita poduzeća. Posluju na ograničenom tržištu: građani i poduzeća priključeni na javnu mrežu ne mogu birati svoje operatore. Oko 30 % troškova povezanih s vodoopskrbom i odvodnjom pokriva se iz javnih proračuna, a 70 % iz naknada za vodu, uz velike razlike među državama članicama. Sektor uglavnom reagira na pravne zahtjeve.

DEFINIRANJE PROBLEMA

U evaluaciji u okviru programa REFIT utvrđena su tri glavna skupa problema:

1. Preostalo onečišćenje iz urbanih izvora 2 . Prvotna direktiva bila je usmjerena na onečišćenje iz kućanstava koje se prikuplja i pročišćava u centraliziranim uređajima, za što su zahtjevi jasni i precizni. Manja je pozornost pridana drugim izvorima gradskog onečišćenja (manjim aglomeracijama, necentraliziranim uređajima za pročišćavanje ili obilnim kišama), za koje su zahtjevi bili općenitiji. Emisije iz tih izvora s vremenom su postale glavni preostali izvori gradskog onečišćenja, kako je prikazano na slici 1.

Dio tog onečišćenja može se izbjeći, iako postoje ograničenja onoga što se može učiniti postojećim tehnikama pročišćavanja. Ovisno o onečišćujućoj tvari, ispuštanja iz neusklađenih aglomeracija i dalje čine od 1,9 % (dušik – N) do 7,78 % (fosfor – P) preostalog onečišćenja. Onečišćenje uzrokovano obilnim kišama (prelijevanje oborinskih voda i gradsko površinsko otjecanje) velik je preostali izvor opterećenja koje se šalje u okoliš: od 7,2 % (N) do 29,77 % (E. Coli). U necentraliziranim sustavima pročišćavanja (pojedinačni ili drugi odgovarajući sustavi), odobrenima na temelju Direktive pod uvjetom da se njima postiže „ista razina zaštite okoliša”, nalazi se od 4,7 % (mikroonečišćujuće tvari) do 16,1 % (E. Coli) preostalog onečišćenja.

Slika 1: Preostala opterećenja iz gradskih izvora (p.e./god.) – trenutačno stanje – izvor JRC

Male aglomeracije s p.e. manjim od 2 000 predstavljaju dodatni veliki pritisak na vodna tijela EU-a – od 9,7 % (mikroonečišćujuće tvari) do 26,2 % (E. Coli) preostalog onečišćenja. Unatoč smanjenju emisija postignutom postojećom direktivom, uređaji za pročišćavanje otpadnih voda i dalje su izvor dušika i fosfora koji se ispuštaju u okoliš, i to 134 milijuna p.e. godišnje kad je riječ o dušiku i 94 milijuna p.e. godišnje kad je riječ o fosforu. Nove onečišćujuće tvari kao što su mikroplastika i mikroonečišćujuće tvari utvrđene su u evaluaciji kao razlog za zabrinutost. Mikroplastika se relativno dobro hvata uređajima za pročišćavanje, što nije slučaj s mikroonečišćujućim tvarima: svake se godine u vodna tijela u EU-u šalje oko 254 milijuna p.e., što izaziva zabrinutost za okoliš i javno zdravlje. Uređaji za pročišćavanje također primaju vode koje nisu iz kućanstava koje nisu dobro kontrolirane, uključujući industrijske otpadne vode (uglavnom iz malih i srednjih poduzeća) priključene na javnu mrežu.

2. Nedovoljna usklađenost Direktive s ciljevima politike europskog zelenog plana (osim smanjenja onečišćenja): predmetni sektor čini 0,8 % ukupne potrošnje energije u EU-u te je 2018. bio odgovoran za 0,86 % ukupnih emisija stakleničkih plinova u EU-u. Gotovo trećina tih emisija mogla bi se izbjeći poboljšanjem postupka pročišćavanja, boljom upotrebom mulja i povećanjem primjene tehnologija za energetsku učinkovitost i obnovljive izvore energije, koja je i dalje vrlo slaba. Potrebno je i bolje uključivanje tog sektora u kružno gospodarstvo: upravljanje muljem i ponovna uporaba vode nisu optimalni jer se još uvijek gubi previše vrijednih resursa. Naposljetku, otpadne vode brz su i pouzdan izvor korisnih informacija za javno zdravlje. To se dokazalo nadziranjem koronavirusa i njegovih varijanti kao dodatnim oblikom borbe protiv nedavne pandemije. Nedostatak koordinacije tijela za javno zdravlje i tijela nadležnih za otpadne vode prepreka je optimalnoj upotrebi tih informacija.

3. Nedovoljna i neujednačena razina upravljanja: u evaluaciji i nedavnim studijama OECD-a istaknuto je da se razina uspješnosti operatora znatno razlikuje od jedne do druge. To vrijedi i za transparentnost i pristup ključnim informacijama. Kako je navedeno u nedavnom izvješću Revizorskog suda, i suprotno načelima Ugovora o EU-u, načelo „onečišćivač plaća” ne primjenjuje se u dovoljnoj mjeri. Metode praćenja i izvješćivanja nisu prilagođene potrebama i mogućnostima koje nudi digitalizacija. Pristup sanitarnim objektima i dalje je problem koji sprečava EU da u potpunosti provede 6. cilj održivog razvoja.

CILJEVI

Intervencija EU-a ima dva glavna opća cilja: 1. zaštititi građane i ekosustave EU-a od preostalih izvora nedovoljno pročišćenih otpadnih voda; 2. poboljšati transparentnost i upravljanje sektorom; i dva komplementarna cilja: 3. bolje uskladiti sektore s ciljevima zelenog plana, posebno usmjeravanjem tog sektora na energetsku neutralnost kao doprinos klimatskoj neutralnosti te podupiranjem njegova nužnog prijelaza na kružno gospodarstvo, nulte stope onečišćenja i bolju zaštitu bioraznolikosti; 4. bolje upotrebljavati parametre za otpadne vode kao potporu djelovanju u području javnog zdravlja. Kako bi se to postiglo, ključne su dugoročna vizija i pravna sigurnost jer ulaganja u taj sektor iziskuju vrijeme i moraju se planirati dovoljno unaprijed.

OBRAZLOŽENJE DJELOVANJA NA RAZINI EU-a

Djelovanje EU-a i dalje je presudno kako bi se osiguralo da svi građani EU-a mogu imati koristi od poboljšane kvalitete vode u rijekama, jezerima, podzemnim vodama i morima. Budući da je 60 % vodnih tijela EU-a prekogranično, potrebno je osigurati isti stupanj zaštite svugdje i na istoj razini kako bi se izbjegao rizik da rezultati nekih država članica budu ugroženi zbog slabijeg napretka drugih država članica. Evaluacija je pokazala da je u većini država članica Direktiva bila jedinstveni pokretač ulaganja u potrebnu infrastrukturu.

OPCIJE POLITIKE

Za svaki je problem utvrđeno nekoliko opcija na temelju najboljih praksi koje se primjenjuju u državama članicama te na temelju detaljnog savjetovanja s dionicima. Opcije kojima nedostaje potpora dionika ili koje su previše složene za provedbu odbačene su u ranoj fazi. Razrađene su različite opcije, počevši od niskih ambicija (mjere koje se primjenjuju samo na veće uređaje) do visokih ambicija (iste mjere, ali se primjenjuju i na manje uređaje) 3 . Za neke su probleme opcije bile ograničene, primjerice za necentralizirane uređaje (pojedinačne ili druge odgovarajuće sustave), poboljšanje transparentnosti ili praćenje zdravstvenih parametara. Kad je riječ o drugim problemima (obilne kiše, pojedinačni ili drugi odgovarajući sustavi ili potrošnja energije), u skladu s načelom supsidijarnosti ostavljeno je dovoljno fleksibilnosti kako bi se omogućilo osmišljavanje troškovno najučinkovitijih rješenja na lokalnoj razini.

NAJPOŽELJNIJA OPCIJA

Učinci opcija procijenjeni su na temelju modela koji je razvio Zajednički istraživački centar i koji je već upotrijebljen za evaluaciju u okviru programa REFIT. Osnovni scenarij (uz pretpostavku potpune usklađenosti) i najizvediviji scenarij razvijeni su kao točke usporedbe. Za svaki se problem odabir najpoželjnije opcije temeljio na nekoliko kriterija: troškovi/koristi, troškovi/djelotvornost, razina doprinosa ciljevima europskog zelenog plana i smanjenju onečišćenja voda, provedivost i administrativno opterećenje.

U najpoželjnijoj opciji, kako bi se poradilo na najvažnijim preostalim izvorima onečišćenja, predlaže se 1. proširenje područja primjene Direktive kako bi se obuhvatile sve gradske aglomeracije s p.e. većim od 1 000; 2. razvoj novih standarda EU-a za pojedinačne ili druge odgovarajuće sustave i zahtijevanje od država članica da uspostave učinkovite strategije inspekcije; 3. sastavljanje i provedba integriranih planova upravljanja vodama u svim velikim aglomeracijama i u onima s p.e. većim od 10 000 u kojima postoji rizik za okoliš te, prema potrebi, ograničavanje onečišćenja iz obilnih kiša, pri čemu su prioritetne preventivne (uključujući zelene) mjere. Kako bi se dodatno ograničila ispuštanja hranjivih tvari, strože granične vrijednosti za pročišćavanje dušika i fosfora postupno će se primjenjivati na sve veće uređaje, ali i u svim uređajima s p.e. većim od 10 000 koji se nalaze u područjima u kojima eutrofikacija i dalje predstavlja problem. Nove granične vrijednosti za mikroonečišćujuće tvari postupno će se uvoditi najprije za sve velike uređaje, a zatim za uređaje s p.e. većim od 10 000 u kojima postoji rizik za okoliš na temelju jasnih i jednostavnih kriterija. U skladu s prijedlozima nekoliko dionika ocijenjena je izvedivost sustava odgovornosti proizvođača za dodatno pročišćavanje mikroonečišćujućih tvari i uključena u najpoželjniju opciju 4 . Uvest će se novi zahtjevi za praćenje, posebno u pogledu emisija stakleničkih plinova, onečišćenja iz kišnice i zdravstvenih parametara.

Energetski pregledi postupno će se uvoditi za sve uređaje s p.e. većim od 10 000 kako bi se energetska neutralnost mogla postići do 2040. na razini sektora, u skladu s najboljim praksama koje se već primjenjuju u nekim državama članicama za razdoblje do 2025./2030. Kako bi se povećale mogućnosti ponovne upotrebe mulja i vode nakon pročišćavanja, od država članica zahtijevat će se da bolje prate, i to na izvoru, onečišćenje koje nije iz kućanstava. Naposljetku, kako bi se postiglo općenito bolje upravljanje sektorom, izvješćivanje će se pojednostavniti i dodatno digitalizirati. Učinci dodatnih mjera za poboljšanje transparentnosti, uspješnosti operatora i pristupa sanitarnim objektima navedeni su u procjeni učinka. Sve mjere uključene u najpoželjniju opciju postupno će se primjenjivati do 2040.

GLAVNI UČINCI

Učinci najpoželjnije opcije na onečišćenje vode do 2040. sažeti su na slici 2. U usporedbi s polaznim vrijednostima, ukupno onečišćenje smanjilo bi se za 4,8 milijuna p.e. (ili 105 014 tona) za biološku potrošnju kisika, za 56,4 milijuna p.e. za dušik (ili 229 999 tona), za 49,6 milijuna (ili 29 678 tona) za fosfor, za 77,4 milijuna p.e. za toksično opterećenje mikroonečišćujućim tvarima i za 24,8 milijuna p.e. za E. Coli. Ta smanjenja predstavljaju 27 % onoga što je „tehnički izvedivo” za biološku potrošnju kisika, 62 % za dušik, 61 % za fosfor, 63 % za toksično opterećenje mikroonečišćujućim tvarima i 50 % za E. coli. Emisije mikroplastike smanjile bi se za 9 %, uglavnom mjerama za prelijevanje oborinskih voda i otjecanje gradskih voda.

Planiranim mjerama za postizanje energetske neutralnosti emisije stakleničkih plinova smanjile bi se za 4,86 milijuna tona (37,32 % emisija iz sektora koje se mogu izbjeći, što čini 0,86 % ukupnih emisija u EU-u). U usporedbi s 1990. i uz očekivane učinke osnovnog scenarija to bi značilo smanjenje emisija stakleničkih plinova za 62,51 %, u skladu s ciljevima Europskog zakona o klimi i klimatskog paketa „Spremni za 55 %”.

Slika 2: Najpoželjnija opcija – učinci na emisije (u milijunima p.e. godišnje 2040.)

Očekivane monetizirane koristi najpoželjnije opcije do 2040. na razini EU-a (6,643 milijarde EUR godišnje) veće su od troškova (3,793 milijarde EUR godišnje). U svim državama članicama koristi su veće od troškova – imajući u vidu da za mikroonečišćujuće tvari (koje čine 27 % ukupnih troškova najpoželjnije opcije) nije dostupna metodologija za monetizaciju koristi povezanih s njihovim smanjenjem.

Troškovi inicijative predstavljali bi povećanje od 3,79 % u usporedbi s trenutačnim rashodima za vodoopskrbu i odvodnju 5 . Ti dodatni troškovi djelomično bi se pokrili sustavom odgovornosti proizvođača (oko 1,2 milijarde EUR godišnje potrebno za pročišćavanje mikroonečišćujućih tvari), a očekuju se ograničeni učinci na cijene konačnog proizvoda ili na marže profita sektora (u prosjeku 0,6 %). Na temelju trenutačnih strategija financiranja država članica može se pretpostaviti da će se oko 30 % (ili 0,774 milijarde EUR godišnje) preostalih troškova pokriti iz javnih proračuna, a 70 % (ili 1,806 milijardi EUR godišnje) naknadama za vodu. To bi predstavljalo povećanje od 2,26 % u odnosu na prosječne naknade za vodu u EU-u. Cjenovna pristupačnost vode ne bi bila ugrožena, iako bi u ograničenom broju država članica bile korisne popratne socijalne mjere. Sredstva EU-a (oko dvije milijarde EUR godišnje za vodni sektor) i dalje bi bila neophodna za pokrivanje dijela ulaganja potrebnih za postizanje potpune usklađenosti s revidiranom Direktivom. Iako digitalizacija može pomoći u poboljšanju i pojednostavnjenju praćenja i izvješćivanja, potrebna su dodatna nastojanja da se bolje prate preostali izvori onečišćenja. Očekuje se da će vodni sektor EU-a imati koristi od novih poslovnih prilika, a poticat će se i inovacije i istraživanja, čime će se doprinijeti održavanju i poboljšanju konkurentnog položaja vodnog sektora.

Provedbom najpoželjnije opcije Direktiva bi bila u potpunosti usklađena sa svim ostalim ključnim ciljevima zelenog plana, uključujući sveobuhvatni cilj klimatske neutralnosti, i nekoliko aktualnih/planiranih zakonodavnih prijedloga, kao što su revizije Direktive o standardima kvalitete okoliša, Direktive o vodi za kupanje, Okvirne direktive o pomorskoj strategiji i evaluacija Direktive o mulju iz otpadnih voda. Ujedno će izravno doprinijeti boljoj provedbi 6. cilja održivog razvoja o pristupu odgovarajućim i pravednim sanitarnim uslugama.

(1)

   Uglavnom dušik (N), fosfor (P), organsko onečišćenje izraženo kao biološka potrošnja kisika (BPK).

(2)

   Standardna jedinica za mjerenje onečišćenja je „ekvivalent stanovništva” (p.e.): 1 p.e. odgovara prosječnom onečišćenju koje je proizvela jedna osoba. Za neke onečišćujuće tvari (dušik, fosfor i organske tvari – BPK) moguće je pretvoriti p.e. u količine (u gramima) onečišćujućih tvari.

(3)

   Prag za „veće” uređaje utvrđen je na p.e. od 100 000, uzimajući u obzir da se 46 % nastalog opterećenja pročišćava u relativno malom broju „većih” uređaja (974). Utvrđen je još jedan prag p.e. od 10 000 jer se 81 % opterećenja pročišćava u 7 527 uređaja s p.e. većim od 10 000.

(4)

   Predviđeni sustav bio bi sličan postojećim sustavima za gospodarenje krutim otpadom: uvoznici i proizvođači bili bi financijski odgovorni za pročišćavanje onečišćenja koje stvaraju njihovi proizvodi. U ovom su slučaju farmaceutski proizvodi i proizvodi za osobnu njegu glavni izvor onečišćujućih tvari.

(5)

   Prema podacima OECD-a, oko 100 milijardi godišnje.