EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52019PC0420
Recommendation for a COUNCIL DECISION to authorise the opening of negotiations for an Agreement between the European Union and Japan for the transfer and use of Passenger Name Record (PNR) data to prevent and combat terrorism and other serious transnational crime
Preporuka za ODLUKU VIJEĆA o odobrenju otvaranja pregovora o sporazumu između Europske unije i Japana o prijenosu i uporabi podataka iz evidencije podataka o putnicima (PNR) radi sprečavanja i suzbijanja terorizma i drugih teških transnacionalnih kaznenih djela
Preporuka za ODLUKU VIJEĆA o odobrenju otvaranja pregovora o sporazumu između Europske unije i Japana o prijenosu i uporabi podataka iz evidencije podataka o putnicima (PNR) radi sprečavanja i suzbijanja terorizma i drugih teških transnacionalnih kaznenih djela
COM/2019/420 final
EUROPSKA KOMISIJA
Bruxelles, 27.9.2019.
COM(2019) 420 final
Preporuka za
ODLUKU VIJEĆA
o odobrenju otvaranja pregovora o sporazumu između Europske unije i Japana o prijenosu i uporabi podataka iz evidencije podataka o putnicima (PNR) radi sprečavanja i suzbijanja terorizma i drugih teških transnacionalnih kaznenih djela
OBRAZLOŽENJE
1.SVRHA
EU bi trebao otvoriti pregovore s Japanom u svrhu potpisivanja bilateralnog sporazuma kojim se utvrđuju okvir i uvjeti pod kojima će zračni prijevoznici biti ovlašteni Japanu prenositi podatke iz evidencije podataka o putnicima (PNR) za putnike na letovima između EU-a i Japana na način koji je u skladu sa zahtjevima prava EU-a.
2. KONTEKST PRIJEDLOGA
PNR je evidencija svih obveznih podataka o putniku koja sadržava sve potrebne informacije kojima se zračnim prijevoznicima omogućuje obrada rezervacija. Što se tiče ove preporuke, podaci iz PNR-a obuhvaćaju podatke koji su prikupljeni i pohranjeni u automatiziranim kontrolnim sustavima za rezervacije i odlaske zračnog prijevoznika.
Obrada podataka iz PNR-a u EU-u je jedan od bitnih instrumenata zajedničkog odgovora na terorizam i teška kaznena djela te ključan element sigurnosne unije. Otkrivanje i praćenje sumnjivih obrazaca putovanja obradom podataka iz PNR-a radi prikupljanja dokaza i, prema potrebi, pronalaska počinitelja teških kaznenih djela i njihovih pomagača te razotkrivanja zločinačkih mreža pokazuje se nužnim za sprečavanje, otkrivanje, istragu i kazneni progon kaznenih djela terorizma i teških kaznenih djela.
Europski parlament i Vijeće donijeli su 27. travnja 2016. Direktivu (EU) 2016/681 o uporabi podataka iz evidencije podataka o putnicima (PNR) u svrhu sprečavanja, otkrivanja, istrage i kaznenog progona kaznenih djela terorizma i teških kaznenih djela („Direktiva o PNR-u”) 1 . Ta je direktiva omogućila nacionalnim tijelima država članica izravan pristup ključnim informacijama u posjedu zračnih prijevoznika uz puno poštovanje prava na zaštitu podataka. Državama članicama daje važan alat za sprečavanje, otkrivanje i istragu terorizma i teških kaznenih djela, uključujući trgovinu drogom i ljudima te seksualno iskorištavanje djece. Države članice trebale su prenijeti Direktivu o PNR-u u svoje nacionalno zakonodavstvo do 25. svibnja 2018. 2
Na globalnoj razini, u Rezoluciji Vijeća sigurnosti Ujedinjenih naroda 2396 donesenoj 21. prosinca 2017. od članica UN-a zahtijeva se da razviju sposobnost za prikupljanje, obradu i analizu, u skladu s normama ICAO-a i preporučenom praksom, podataka iz evidencije podataka o putnicima (PNR) te da osiguraju da sva nacionalna nadležna tijela upotrebljavaju i dijele podatke iz PNR-a uz puno poštovanje ljudskih prava i temeljnih sloboda. U Rezoluciji se poziva ICAO da surađuje sa svojim državama članicama na uvođenju norme za prikupljanje, uporabu, obradu i zaštitu podataka iz PNR-a 3 . Odbor za zračni promet ICAO-a u ožujku 2019. osnovao je radnu skupinu za pojednostavnjenje zračnog prijevoza koja je zadužena za razmatranje prijedloga za međunarodne norme i preporučene prakse u pogledu prikupljanja, uporabe, obrade i zaštite podataka iz PNR-a u skladu s Rezolucijom Vijeća sigurnosti UN-a 2396 (2017). Radna skupina treba: a) preispitati postojeće međunarodne standarde i preporučene prakse za PNR iz poglavlja 9. Priloga 9. Čikaškoj konvenciji; b) utvrditi treba li ih dopuniti dodatnim međunarodnim standardima i preporučenim praksama i/ili smjernicama, uzimajući u obzir odluke i razmatranja Vijeća sigurnosti te c) prema potrebi, razviti nove odredbe (norme, preporučene prakse i/ili smjernice) o prikupljanju, uporabi, obradi i zaštiti podataka iz PNR-a.
Prijenos relevantnih osobnih podataka iz EU-a trećoj zemlji može se provesti samo uz poštovanje odredbi o međunarodnom prijenosu iz poglavlja V. Uredbe (EU) 2016/679 (Opća uredba o zaštiti podataka) 4 .
Trenutačno su na snazi dva međunarodna sporazuma između EU-a i trećih zemalja (odnosno sporazumi s Australijom 5 i SAD-om 6 ) o obradi i prijenosu podataka iz PNR-a. Sud Europske unije 26. srpnja 2017. donio je Mišljenje o predviđenom Sporazumu između EU-a i Kanade koji je potpisan 25. lipnja 2014. 7 Sud je zaključio da se sporazum ne može sklopiti u postojećem obliku jer su neke od njegovih odredbi nespojive s temeljnim pravima na privatnost i zaštitu osobnih podataka koje priznaje EU. Sud je utvrdio dodatne pravne zahtjeve u pogledu nadzora neovisnog tijela, osjetljivih podataka, automatizirane obrade podataka iz PNR-a, svrha u koje se podaci iz PNR-a mogu obrađivati te zadržavanja, uporabe, otkrivanja i daljnjeg prijenosa podataka iz PNR-a. Nakon što je u prosincu 2017. dobila odobrenje Vijeća, Europska komisija u lipnju 2018. pokrenula je nove pregovore s Kanadom o PNR-u. EU i Kanada pozdravili su zaključenje tih pregovora na 17. sastanku na vrhu EU-a i Kanade koji je održan u Montrealu 17. i 18. srpnja 2019. Iako je Kanada istaknula da je potrebno pravno preispitivanje, stranke se obvezuju da će, podložno rezultatima tog preispitivanja, što prije finalizirati Sporazum i priznati njegovu ključnu ulogu u jačanju sigurnosti uz istodobno osiguravanje privatnosti i zaštite osobnih podataka.
3.CILJEVI PRIJEDLOGA
Japan je blizak strateški partner Europske unije u borbi protiv terorizma i drugih teških transnacionalnih kaznenih djela. U okviru Ujedinjenih naroda, skupina G20 i G7 te drugih multilateralnih foruma Europska unija i Japan blisko surađuju na unapređenju globalnih sigurnosnih okvira te na jačanju sigurnosti svojih građana.
Sporazum o strateškom partnerstvu EU-a i Japana potpisan u srpnju 2018. jača cjelokupno partnerstvo i u njemu se navodi sljedeće: „Stranke nastoje, u mjeri u kojoj je to u skladu s njihovim relevantnim zakonima i drugim propisima, upotrebljavati dostupne alate kao što je evidencija podataka o putnicima s ciljem sprečavanja i borbe protiv terorizma i teških kaznenih djela, poštujući pritom pravo na privatnost i zaštitu osobnih podataka”. Sporazum između EU-a i Japana o PNR-u pridonio bi jačanju predloženog partnerstva EU-a i Japana za održivu povezanost i kvalitetnu infrastrukturu, osobito povećanjem sigurnosti zračnog prometa.
Europska komisija donijela je 23. siječnja 2019. odluku o primjerenosti u vezi s prijenosom osobnih podataka iz EU-a u Japan između komercijalnih operatera 8 . U tom je kontekstu Europska komisija također ocijenila uvjete i zaštitne mjere pod kojima japanska javna tijela, uključujući tijela za izvršavanje zakonodavstva, mogu pristupiti podacima tih operatera.
Japan je Europskoj komisiji jasno izrazio svoj interes za ulazak u pregovore radi sklapanja sporazuma o PNR-u s Europskom unijom. Nadalje, Japan je nedavno istaknuo veliku potrebu za pribavljanjem podataka iz PNR-a od zračnih prijevoznika iz EU-a zbog očekivanog povećanja sigurnosnih rizika uoči Olimpijskih igara koje će se 2020. održati u toj zemlji.
U skladu s japanskim zakonodavstvom (Zakon o carini te Zakon o nadzoru imigracije i priznavanju statusa izbjeglice) zračni prijevoznici obvezni su prenositi podatke iz evidencije podataka o putnicima (PNR) japanskom Uredu za carine i tarife te Uredu za imigraciju. Cilj je tog zakonodavstva povećati sigurnost Japana pribavljanjem podataka iz PNR-a prije dolaska ili odlaska putnika i na taj način uvelike povećati sposobnost da se unaprijed provedu učinkovite i djelotvorne procjene rizika u vezi s putnicima.
Zračni prijevoznici i njihova udruženja u nekoliko su navrata zatražili od Europske komisije da zajamči pravnu sigurnost za zračne prijevoznike koji lete između EU-a i Japana s obzirom na njihovu obvezu da dostavljaju Japanu podatke iz PNR-a u mjeri u kojoj su ti podaci prikupljeni i pohranjeni u njihovim automatiziranim kontrolnim sustavima za rezervacije i odlaske.
Potrebno je rješenje koje će osigurati pravnu osnovu na razini EU-a za prijenos podataka iz PNR-a iz EU-a u Japan odražavajući svijest o nužnosti podataka iz PNR-a u borbi protiv terorizma i drugih oblika teških transnacionalnih kaznenih djela. Budući sporazum istodobno bi trebao zajamčiti odgovarajuće zaštitne mjere za zaštitu podataka u smislu članka 46. stavka 2. točke (a) Opće uredbe o zaštiti podataka, uključujući sustav neovisnog nadzora. Budućim sporazumom trebala bi se poštovati temeljna prava i načela priznata Poveljom Europske unije o temeljnim pravima, posebice pravo na privatni i obiteljski život iz članka 7. Povelje, pravo na zaštitu osobnih podataka iz članka 8. Povelje te pravo na učinkoviti pravni lijek i na pravično suđenje iz članka 47. Povelje.
Prijenos podataka iz PNR-a u Japan dodatno bi pridonio jačanju međunarodne suradnje u području izvršavanja zakonodavstva s Europskom unijom u okviru koje bi, među ostalim, Japan nadležnim tijelima država članica te Europolu i/ili Eurojustu, ovisno o njihovim nadležnostima, dostavljao analitičke informacije izrađene na temelju podataka iz PNR-a.
4.PRAVNI ELEMENTI PRIJEDLOGA
Ova preporuka za otvaranje pregovora s Japanom o Sporazumu o PNR-u uzima u obzir primjenjivi pravni okvir EU-a o zaštiti podataka i PNR-u, odnosno Uredbu (EU) 2016/679, Direktivu (EU) 2016/680 9 i Direktivu (EU) 2016/681, kao i Ugovor i Povelju o temeljnim pravima kako se tumače u skladu s relevantnom sudskom praksom Suda EU-a, posebice u skladu s Mišljenjem 1/15 Suda.
U preporuci se u obzir uzima i odobrenje koje je Europska komisija u prosincu 2017. dobila od Vijeća za otvaranje pregovora o sporazumu između EU-a i Kanade o prijenosu i uporabi podataka iz PNR-a.
Ova je preporuka u skladu s pravnim zahtjevima iz Mišljenja 1/15 Suda EU-a. Temelji se na članku 218. Ugovora o funkcioniranju EU-a. U skladu s člankom 218. Ugovora o funkcioniranju EU-a Europska komisija imenuje se pregovaračem Unije.
Preporuka za
ODLUKU VIJEĆA
o odobrenju otvaranja pregovora o sporazumu između Europske unije i Japana o prijenosu i uporabi podataka iz evidencije podataka o putnicima (PNR) radi sprečavanja i suzbijanja terorizma i drugih teških transnacionalnih kaznenih djela
VIJEĆE EUROPSKE UNIJE,
uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju Europske unije, a posebno njegov članak 218. stavke 3. i 4.,
uzimajući u obzir preporuku Europske komisije,
budući da:
1.Pregovore bi trebalo otvoriti s ciljem sklapanja sporazuma između Europske unije i Japana o prijenosu i uporabi podataka iz evidencije podataka o putnicima (PNR) radi sprečavanja i suzbijanja terorizma i drugih teških transnacionalnih kaznenih djela.
2.Sporazumom bi se trebala poštovati temeljna prava i načela priznata Poveljom Europske unije o temeljnim pravima, posebice pravo na privatni i obiteljski život iz članka 7. Povelje, pravo na zaštitu osobnih podataka iz članka 8. Povelje te pravo na učinkoviti pravni lijek i na pravično suđenje iz članka 47. Povelje. Sporazum bi se trebao primjenjivati u skladu s tim pravima i načelima,
DONIJELO JE OVU ODLUKU:
Članak 1.
Europska komisija se ovlašćuje da, u ime Unije, pregovara o sporazumu između Unije i Japan o prijenosu i uporabi podataka iz evidencije podataka o putnicima (PNR) radi sprečavanja i suzbijanja terorizma i drugih teških transnacionalnih kaznenih djela.
Članak 2.
Pregovaračke smjernice utvrđene su u Prilogu.
Članak 3.
Pregovori se vode uz savjetovanje s posebnim odborom koji imenuje Vijeće.
Članak 4.
Ova je Odluka upućena Europskoj komisiji.
Sastavljeno u Bruxellesu
Za Vijeće
Predsjednik
EUROPSKA KOMISIJA
Bruxelles, 27.9.2019.
COM(2019) 420 final
PRILOG
Preporuci za
ODLUKU VIJEĆA
o odobrenju otvaranja pregovora o sporazumu između Europske unije i Japana o prijenosu i uporabi podataka iz evidencije podataka o putnicima (PNR) radi sprečavanja i suzbijanja terorizma i drugih teških transnacionalnih kaznenih djela
PRILOG
Smjernice za pregovore o sporazumu između Europske unije i Japana o prijenosu i uporabi podataka iz evidencije podataka o putnicima (PNR) radi sprečavanja i suzbijanja terorizma i drugih teških transnacionalnih kaznenih djela
Komisija bi tijekom pregovora trebala nastojati ostvariti ciljeve koji su detaljno navedeni u nastavku.
(1)Cilj bi sporazuma trebao biti osiguranje pravne osnove, uvjeta i zaštitnih mjera za prijenos podataka iz PNR-a u Japan.
(2)Sporazum bi trebao odražavati svijest o nužnosti i važnosti uporabe podataka iz PNR-a za sprečavanje i suzbijanje terorizma i drugih teških transnacionalnih kaznenih djela.
(3)Zbog toga bi cilj ovog sporazuma trebao biti uređivanje prijenosa i uporabe podataka iz PNR-a u isključivu svrhu sprečavanja i suzbijanja terorizma i drugih teških transnacionalnih kaznenih djela, uz puno poštovanje zaštite privatnosti, osobnih podataka te temeljnih prava i sloboda pojedinaca u skladu s uvjetima koji će se utvrditi sporazumom.
(4)Sporazumom bi trebalo priznati doprinos prijenosa podataka iz PNR-a u Japan poticanju policijske i pravosudne suradnje koja će se ojačati dostavljanjem analitičkih informacija izrađenih na temelju podataka iz PNR-a. U skladu s tim sporazum bi trebao zajamčiti prijenos analitičkih informacija, s kojima raspolažu japanska nadležna tijela, policijskim i pravosudnim tijelima država članica te Europolu i/ili Eurojustu, ovisno o njihovim nadležnostima.
(5)Kako bi se osiguralo poštovanje načela ograničavanja svrhe, sporazum bi trebao ograničiti obradu podataka iz PNR-a na sprečavanje, otkrivanje, istragu ili kazneni progon terorizma i drugih teških transnacionalnih kaznenih djela u skladu s definicijama iz relevantnih instrumenata EU-a.
(6)Sporazum bi trebao osigurati puno poštovanje temeljnih prava i sloboda kako su utvrđeni u članku 6. Ugovora o EU-u, posebice prava na zaštitu osobnih podataka kako je predviđeno u članku 16. Ugovora o funkcioniranju EU-a i članku 8. Povelje EU-a o temeljnim pravima. Trebao bi osigurati i puno poštovanje načela nužnosti i proporcionalnosti u pogledu prava na privatni i obiteljski život i zaštitu osobnih podataka u skladu s člancima 7. i 8. Povelje EU-a o temeljnim pravima kako ih tumači Sud EU-a u Mišljenju 1/15 o predviđenom sporazumu između EU-a i Kanade o PNR-u.
(7)Sporazum bi trebao zajamčiti pravnu sigurnost, osobito za zračne prijevoznike kojima bi pružio pravnu osnovu za prijenos podataka iz PNR-a koji su pohranjeni u njihovim automatiziranim kontrolnim sustavima za rezervacije i odlaske.
(8)Sporazum bi, u kontekstu prijenosa podataka iz PNR-a u Japan, trebao jasno i precizno utvrditi potrebne zaštitne mjere i kontrole u vezi sa zaštitom osobnih podataka, temeljnih prava i sloboda pojedinaca, bez obzira na njihovu nacionalnost i mjesto boravka. Tim bi zaštitnim mjerama trebalo osigurati sljedeće:
(a)kategorije podataka iz PNR-a koje treba prenositi trebalo bi iscrpno navesti na jasan i precizan način te u skladu s međunarodnim normama. Prijenosi podataka trebali bi biti ograničeni na nužan minimum te proporcionalni svrsi koja je navedena u sporazumu;
(b)osjetljive podatke u smislu prava EU-a, uključujući osobne podatke koji otkrivaju rasno ili etničko podrijetlo, politička mišljenja, vjerska ili filozofska uvjerenja, članstvo u sindikatu ili podatke koji se odnose na zdravlje, spolni život ili seksualnu orijentaciju pojedinca ne bi trebalo obrađivati;
(c)sporazum bi trebao uključivati odredbe o sigurnosti podataka, posebice one o dopuštanju pristupa podacima iz PNR-a samo ograničenom broju za to posebno ovlaštenih pojedinaca te odredbe o obvezi obavješćivanja europskih nadzornih tijela za zaštitu podataka bez odgode u slučaju povreda sigurnosti podataka koje utječu na podatke iz PNR-a osim ako nije vjerojatno da bi povreda za posljedicu imala ugrožavanje prava i sloboda fizičkih osoba, kao i upućivanje na učinkovite i odvraćajuće kazne;
(d)sporazum bi trebao uključivati odredbe o pružanju odgovarajućih i transparentnih informacija putnicima u vezi s obradom njihovih podataka iz PNR-a, kao i o pravu na pojedinačno obavješćivanje nakon dolaska u slučaju uporabe podataka te na pristup podacima i, prema potrebi, njihovo ispravljanje ili brisanje;
(e)sporazum bi trebao zajamčiti pravo na djelotvornu upravnu i sudsku zaštitu na nediskriminirajućoj osnovi i bez obzira na nacionalnost ili mjesto boravka za sve osobe čiji se podaci obrađuju na temelju sporazuma, u skladu s člankom 47. Povelje EU-a o temeljnim pravima;
(f)sporazum bi trebao zajamčiti da se automatizirana obrada temelji na posebnim, objektivnim, nediskriminirajućim i pouzdanim unaprijed utvrđenim kriterijima te da se ne upotrebljava kao jedina osnova za donošenje odluka koje imaju negativne pravne učinke ili ozbiljne posljedice za pojedinca. Za provjeru podataka iz PNR-a trebalo bi upotrebljavati samo one baze podataka koje su relevantne za svrhe obuhvaćene sporazumom te pouzdane i ažurne;
(g)uporaba podataka iz PNR-a za potrebe japanskih nadležnih tijela koje su izvan područja sigurnosti i graničnih kontrola trebala bi se temeljiti na novim okolnostima i podlijegati materijalnim i postupovnim uvjetima na temelju objektivnih kriterija. Takva bi uporaba osobito trebala podlijegati prethodnom preispitivanju koje bi provodio sud ili neovisno upravno tijelo, osim u utvrđenim hitnim situacijama;
(h)razdoblje zadržavanja podataka iz PNR-a trebalo bi ograničiti i ono ne bi trebalo biti duže nego što je potrebno za postizanje izvornog cilja. Zadržavanje podataka iz PNR-a nakon odlaska putnika u zračnom prometu iz Japana trebalo bi biti u skladu sa zahtjevima utvrđenima u sudskoj praksi Suda EU-a. Sporazum bi trebao propisati da se podaci brišu nakon isteka razdoblja zadržavanja ili da se anonimiziraju na način koji jamči da se predmetnu osobu nakon toga više ne može identificirati;
(i)sporazum bi trebao osigurati da je daljnje otkrivanje podataka iz PNR-a drugim tijelima vlasti u istoj zemlji ili drugim zemljama moguće samo na pojedinačnoj osnovi i uz određene uvjete i zaštitne mjere. Takvo otkrivanje podataka moguće je samo ako tijelo primatelj ima ovlasti koje su povezane s borbom protiv terorizma ili drugih teških transnacionalnih kaznenih djela te jamči mjere zaštite koje su utvrđene u sporazumu. Daljnje prijenose nadležnim tijelima ostalih trećih zemalja trebalo bi ograničiti na one zemlje s kojima EU ima sklopljen jednakovrijedan sporazum o PNR-u ili za koje je EU donio odluku o primjerenosti u skladu s pravom EU-a o zaštiti podataka kojom su obuhvaćena nadležna tijela kojima se trebaju prenositi podaci iz PNR-a.
(9)Sporazum bi trebao zajamčiti sustav nadzora koji provodi neovisno javno tijelo nadležno za zaštitu podataka s ovlastima za istragu, djelovanje i prisilu u cilju provedbe nadzora nad javnim tijelima koja upotrebljavaju podatke iz PNR-a. To bi tijelo trebalo imati ovlasti za odlučivanje o pritužbama pojedinaca, osobito onih koje se odnose na obradu njihovih podataka iz PNR-a. Javna tijela koja upotrebljavaju podatke iz PNR-a trebala bi biti odgovorna za poštovanje pravila o zaštiti osobnih podataka iz sporazuma.
(10)Sporazum bi trebao predviđati obvezu da se podaci prenose isključivo na temelju sustava „push”.
(11)Sporazum bi trebao osigurati da učestalost i vrijeme prijenosa podataka iz PNR-a ne stvaraju nerazuman teret za prijevoznike te da budu ograničeni na ono što je nužno potrebno.
(12)Sporazum bi trebao osigurati da se od zračnih prijevoznika ne zahtijeva da prikupljaju dodatne podatke u odnosu na one koje već prikupljaju ili da prikupljaju određene vrste podataka, već samo da prenose one podatke koje već prikupljaju u okviru svojeg poslovanja.
(13)Sporazum bi trebao uključivati odredbe o redovitom zajedničkom preispitivanju svih aspekata njegove provedbe, uključujući pouzdanost i aktualnost unaprijed utvrđenih modela i kriterija i baza podataka te uključujući ocjenu proporcionalnosti zadržanih podataka na temelju njihove vrijednosti za sprečavanje i suzbijanje terorizma i drugih teških transnacionalnih kaznenih djela.
(14)Sporazum bi trebao predviđati mehanizam za rješavanje sporova u pogledu njegova tumačenja, primjene i provedbe.
(15)Sporazum bi trebalo sklopiti na razdoblje od sedam godina i trebao bi uključivati odredbu na temelju koje se sporazum može obnoviti na slično razdoblje, osim ako ga jedna od stranaka ukine.
(16)Sporazum bi trebao uključivati klauzulu o teritorijalnom području primjene.
(17)Sporazum je jednako vjerodostojan na bugarskom, češkom, danskom, engleskom, estonskom, finskom, francuskom, grčkom, hrvatskom, latvijskom, litavskom, mađarskom, malteškom, nizozemskom, njemačkom, poljskom, portugalskom, rumunjskom, slovačkom, slovenskom, španjolskom, švedskom i talijanskom jeziku te sadržava klauzulu o jeziku u tu svrhu.
