EUROPSKA KOMISIJA

Bruxelles, 20.11.2019.

COM(2019) 900 final

PRILOZI

KOMUNIKACIJI KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU, VIJEĆU I EUROPSKOJ SREDIŠNJOJ BANCI

Nacrti proračunskih planova za 2020.: ukupna ocjena

PRILOG I.: Ocjena nacrta proračunskih planova po državama članicama

Države članice na koje se primjenjuje preventivni dio Pakta o stabilnosti i rastu

Planovi usklađeni s obvezama države članice

Općenito, Komisija smatra da je nacrt proračunskog plana Njemačke usklađen s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu. Komisija poziva nadležna tijela da izvrše proračun za 2020. Zbog povoljnog proračunskog stanja u Njemačkoj Komisija poziva nadležna tijela na planiranje dodatnih rashoda za poticanje održivog uzlaznog trenda u privatnim i javnim ulaganjima, posebno na regionalnoj i lokalnoj razini, te na usmjeravanje gospodarske politike povezane s ulaganjima na obrazovanje, istraživanje i inovacije, digitalizaciju i širokopojasni internet vrlo visokog kapaciteta, održivi promet te energetske mreže i cjenovno pristupačno stanovanje, uzimajući u obzir regionalne razlike, u skladu s preporukama Vijeća u kontekstu europskog semestra. Mišljenje je Komisije i da je Njemačka ostvarila određeni napredak u odnosu na strukturni dio fiskalnih preporuka iz Preporuke Vijeća od 9. srpnja 2019. izdane u kontekstu Europskog semestra te Komisija poziva nadležna tijela da ostvare daljnji napredak. Napredak u provedbi preporuka za Njemačku opsežno će se opisati u izvješću za tu državu članicu za 2020. i ocijeniti u kontekstu preporuka za Njemačku koje će Komisija predložiti u proljeće 2020.

Općenito, Komisija smatra da je nacrt proračunskog plana Irske usklađen s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu. Komisija poziva nadležna tijela da izvrše proračun za 2020. i da eventualne neočekivane prihode iskoriste za daljnje smanjenje udjela duga opće države. Mišljenje je Komisije i da je Irska ostvarila ograničen napredak u odnosu na strukturni dio fiskalnih preporuka iz Preporuke Vijeća od 9. srpnja 2019. izdane u kontekstu Europskog semestra te Komisija stoga poziva nadležna tijela da taj napredak ubrzaju. Napredak u provedbi preporuka za Irsku opsežno će se opisati u izvješću za tu državu članicu za 2020. i ocijeniti u kontekstu preporuka za Irsku koje će Komisija predložiti u proljeće 2020.

Općenito, Komisija smatra da je nacrt proračunskog plana Grčke usklađen s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu. Očekuje se da će Grčka ostvariti svoj srednjoročni proračunski cilj u 2020. Smatra se i da je Grčka ostvarila propisani primarni suficit u vrijednosti od 3,5 % BDP-a koji se prati u okviru pojačanog nadzora. Komisija stoga poziva nadležna tijela da izvrše proračun za 2020. Grčkoj je u srpnju 2019. upućena Preporuka Vijeća da poduzme mjere kojima je cilj „ostvariti održiv gospodarski oporavak i ukloniti prekomjerne makroekonomske neravnoteže nastavkom i dovršetkom reformi u skladu s obvezama nakon provedbe programa preuzetima na sastanku Euroskupine održanom 22. lipnja 2018.” Provedba te preporuke prati se u okviru pojačanog nadzora.

Općenito, Komisija smatra da je nacrt proračunskog plana Cipra usklađen s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu. Komisija poziva nadležna tijela da izvrše proračun za 2020. Mišljenje je Komisije i da je Cipar ostvario ograničeni napredak u odnosu na strukturni dio fiskalnih preporuka iz Preporuke Vijeća od 9. srpnja 2019. izdane u kontekstu Europskog semestra te Komisija stoga poziva nadležna tijela da taj napredak ubrzaju. Napredak u provedbi preporuka za Cipar opsežno će se opisati u izvješću za tu državu članicu za 2020. i ocijeniti u kontekstu preporuka za Cipar koje će Komisija predložiti u proljeće 2020.

Općenito, Komisija smatra da je nacrt proračunskog plana Litve usklađen s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu. Komisija poziva nadležna tijela da izvrše proračun za 2020. Mišljenje je Komisije i da je Litva ostvarila određen napredak u odnosu na strukturni dio fiskalnih preporuka iz Preporuke Vijeća od 9. srpnja 2019. izdane u kontekstu Europskog semestra te Komisija poziva nadležna tijela da ostvare daljnji napredak. Napredak u provedbi preporuka za Litvu opsežno će se opisati u izvješću za tu državu članicu za 2020. i ocijeniti u kontekstu preporuka za Litvu koje će Komisija predložiti u proljeće 2020.

Općenito, Komisija smatra da je nacrt proračunskog plana Luksemburga usklađen s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu. Komisija poziva nadležna tijela da izvrše proračun za 2020. Mišljenje je Komisije i da je Luksemburg ostvario ograničeni napredak u odnosu na strukturni dio fiskalnih preporuka iz Preporuke Vijeća od 9. srpnja 2019. izdane u kontekstu Europskog semestra te Komisija stoga poziva nadležna tijela da taj napredak ubrzaju. Napredak u provedbi preporuka za Luksemburg opsežno će se opisati u izvješću za tu državu članicu za 2020. i ocijeniti u kontekstu preporuka za Luksemburg koje će Komisija predložiti u proljeće 2020.

Općenito, Komisija smatra da je nacrt proračunskog plana Malte usklađen s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu. Komisija poziva nadležna tijela da izvrše proračun za 2020. Mišljenje je Komisije i da je Malta ostvarila ograničeni napredak u odnosu na strukturni dio fiskalnih preporuka iz Preporuke Vijeća od 9. srpnja 2019. izdane u kontekstu Europskog semestra te Komisija stoga poziva nadležna tijela da taj napredak ubrzaju. Napredak u provedbi preporuka za Maltu opsežno će se opisati u izvješću za tu državu članicu za 2020. i ocijeniti u kontekstu preporuka za Maltu koje će Komisija predložiti u proljeće 2020.

Općenito, Komisija smatra da je nacrt proračunskog plana Nizozemske usklađen s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu. Komisija poziva nadležna tijela da izvrše proračun za 2020. S obzirom na povoljno stanje proračuna Nizozemske, Komisija poziva nadležna tijela da dodatnim rashodima podrže trend rasta ulaganja te da investicijsku politiku usmjere na istraživanje i razvoj, posebno u privatnom sektoru, na obnovljive izvore energije, energetsku učinkovitost i strategije smanjenja emisija stakleničkih plinova te na rješavanje problema prometnih uskih grla, u skladu s preporukom Vijeća u kontekstu Europskog semestra. Mišljenje je Komisije i da je Nizozemska ostvarila određeni napredak u odnosu na strukturni dio fiskalnih preporuka iz Preporuke Vijeća od 9. srpnja 2019. izdane u kontekstu Europskog semestra te Komisija poziva nadležna tijela da ostvare daljnji napredak. Napredak u provedbi preporuka za Nizozemsku opsežno će se opisati u izvješću za tu državu članicu za 2020. i ocijeniti u kontekstu preporuka za Nizozemsku koje će Komisija predložiti u proljeće 2020.

Općenito, iako uzima u obzir da su njezina predviđanja temeljena na pretpostavci nepromijenjenih politika, Komisija smatra da je nacrt proračunskog plana Austrije usklađen s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu. Mišljenje je Komisije i da je Austrija ostvarila ograničen napredak u odnosu na strukturni dio fiskalnih preporuka iz Preporuke Vijeća od 9. srpnja 2019. izdane u kontekstu Europskog semestra te Komisija stoga poziva nadležna tijela da taj napredak ubrzaju. Napredak u provedbi preporuka za Austriju opsežno će se opisati u izvješću za tu državu članicu za 2020. i ocijeniti u kontekstu preporuka za Austriju koje će Komisija predložiti u proljeće 2020.

Planovi uglavnom usklađeni s obvezama države članice

Općenito, Komisija smatra da je nacrt proračunskog plana Estonije uglavnom u skladu s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu. Komisija stoga poziva nadležna tijela da budu spremna poduzeti potrebne mjere u okviru nacionalnog proračunskog postupka kako bi se osigurala usklađenost proračuna za 2020. s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu. Napredak u provedbi preporuka za Estoniju opsežno će se opisati u izvješću za tu državu članicu za 2020. i ocijeniti u kontekstu preporuka za Estoniju koje će Komisija predložiti u proljeće 2020.

Općenito, mišljenje je Komisije da je nacrt proračunskog plana Latvije uglavnom u skladu s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu. Međutim, ta ocjena ovisi o sadašnjem predviđanju da će Latvija biti blizu ostvarenja srednjoročnog proračunskog cilja. Ako se to predviđanje ne potvrdi u budućim ocjenama usklađenosti sa zahtjevima iz preventivnog dijela, pri ukupnoj ocjeni usklađenosti uzet će se u obzir veličina odstupanja od zahtjeva koji je utvrdilo Vijeće. Komisija poziva nadležna tijela da budu spremna poduzeti potrebne mjere u okviru nacionalnog proračunskog postupka kako bi se osigurala usklađenost proračuna za 2020. s Paktom o stabilnosti i rastu. Mišljenje je Komisije i da je Latvija ostvarila određen napredak u odnosu na strukturni dio fiskalnih preporuka iz Preporuke Vijeća od 9. srpnja 2019. izdane u kontekstu Europskog semestra te Komisija poziva nadležna tijela da ostvare daljnji napredak. Napredak u provedbi preporuka za Latviju opsežno će se opisati u izvješću za tu državu članicu za 2020. i ocijeniti u kontekstu preporuka za Latviju koje će Komisija predložiti u proljeće 2020.

Planovi za koje postoji rizik od neusklađenosti s obvezom države članice

Općenito, iako uzima u obzir da se njezina predviđanja temelje na pretpostavci nepromijenjenih politika, Komisija smatra da postoji rizik od neusklađenosti nacrta proračunskog plana Belgije s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu. Konkretno, Komisija predviđa da postoji rizik od značajnog odstupanja od potrebnog kretanja prilagodbe prema ostvarenju srednjoročnog proračunskog cilja u 2019. i u 2020. Osim toga, ne predviđa se da će Belgija u 2019. i u 2020. poštovati referentno mjerilo za smanjenje duga. Mišljenje je Komisije i da je Belgija ostvarila ograničeni napredak u odnosu na strukturni dio fiskalnih preporuka iz Preporuke Vijeća od 9. srpnja 2019. izdane u kontekstu Europskog semestra te Komisija stoga poziva nadležna tijela da taj napredak ubrzaju. Napredak u provedbi preporuka za Belgiju opsežno će se opisati u izvješću za tu državu članicu za 2020. i ocijeniti u kontekstu preporuka za Belgiju koje će Komisija predložiti u proljeće 2020. Komisija poziva nadležna tijela da poduzmu potrebne mjere u okviru nacionalnog proračunskog postupka kako bi osigurala usklađenost proračuna za 2020. s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu te da neočekivane prihode iskoriste za brže smanjenje udjela državnog duga u BDP-u.

Općenito, iako uzima u obzir da se njezina predviđanja temelje na pretpostavci nepromijenjenih politika, Komisija smatra da postoji rizik od neusklađenosti nacrta proračunskog plana Španjolske s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu. Konkretno, Komisija predviđa da postoji rizik od značajnog odstupanja od potrebnog kretanja prilagodbe prema ostvarenju srednjoročnog proračunskog cilja. Osim toga, ne očekuje se da će Španjolska ostvariti dovoljan napredak prema usklađenosti s referentnim mjerilom za smanjenje duga u 2019. i u 2020. Mišljenje je Komisije i da je Španjolska ostvarila ograničeni napredak u odnosu na strukturni dio fiskalnih preporuka iz Preporuke Vijeća od 9. srpnja 2019. izdane u kontekstu Europskog semestra. Komisija stoga poziva nadležna tijela da taj napredak ubrzaju. Napredak u provedbi preporuka za Španjolsku opsežno će se opisati u izvješću za tu državu članicu za 2020. i ocijeniti u kontekstu preporuka za Španjolsku koje će Komisija predložiti u proljeće 2020. Komisija poziva nadležna tijela da poduzmu potrebne mjere u okviru nacionalnog proračunskog postupka kako bi osigurala usklađenost proračuna za 2020. s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu te da neočekivane prihode iskoriste za brže smanjenje udjela državnog duga u BDP-u.

Općenito, Komisija smatra da postoji rizik od neusklađenosti nacrta proračunskog plana Francuske s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu. Konkretno, Komisija predviđa da postoji rizik od značajnog odstupanja od potrebnog kretanja prilagodbe prema ostvarenju srednjoročnog proračunskog cilja u 2019. i u 2020. Osim toga, ne očekuje se da će Francuska u 2019. i u 2020 ostvariti dovoljan napredak prema usklađenosti s referentnim mjerilom za smanjenje duga. Stoga Komisija poziva nadležna tijela da poduzmu potrebne mjere u okviru nacionalnog proračunskog postupka kako bi osigurala usklađenost proračuna za 2020. s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu te da neočekivane prihode iskoriste za brže smanjenje udjela državnog duga u BDP-u. Mišljenje je Komisije i da je Francuska ostvarila ograničen napredak u odnosu na strukturni dio fiskalnih preporuka iz Preporuke Vijeća od 9. srpnja 2019. izdane u kontekstu Europskog semestra te Komisija stoga poziva nadležna tijela da taj napredak ubrzaju. Napredak u provedbi preporuka za Francusku opsežno će se opisati u izvješću za tu državu članicu za 2020. i ocijeniti u kontekstu preporuka za Francusku koje će Komisija predložiti u proljeće 2020.

Općenito, Komisija smatra da postoji rizik od neusklađenosti nacrta proračunskog plana Italije s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu. Konkretno, Komisija predviđa da postoji rizik od značajnog odstupanja od potrebnog kretanja prilagodbe prema ostvarenju srednjoročnog proračunskog cilja u 2019. i u 2020. Osim toga, ne predviđa se da će Italija u 2019. i u 2020. poštovati referentno mjerilo za smanjenje duga. Komisija poziva nadležna tijela da poduzmu potrebne mjere u okviru nacionalnog proračunskog postupka kako bi osigurala usklađenost proračuna za 2020. s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu te da neočekivane prihode iskoriste za brže smanjenje udjela državnog duga u BDP-u. Komisija smatra i da je Italija ostvarila određen napredak u odnosu na strukturni dio fiskalnih preporuka iz Preporuke Vijeća od 9. srpnja 2019. izdane u kontekstu Europskog semestra te Komisija poziva nadležna tijela da ostvare daljnji napredak. Napredak u provedbi preporuka za Italiju opsežno će se opisati u izvješću za tu državu članicu za 2020. i ocijeniti u kontekstu preporuka za Italiju koje će Komisija predložiti u proljeće 2020.

Općenito, iako uzima u obzir da se njezina predviđanja temelje na pretpostavci nepromijenjenih politika, Komisije smatra da postoji rizik od neusklađenosti nacrta proračunskog plana Portugala s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu. Konkretno, Komisija predviđa da postoji rizik od značajnog odstupanja od potrebnog kretanja prilagodbe prema ostvarenju srednjoročnog proračunskog cilja u 2019. i u 2020. Komisija smatra i da je Portugal ostvario ograničeni napredak u odnosu na strukturni dio fiskalnih preporuka iz Preporuke Vijeća od 9. srpnja 2019. izdane u kontekstu Europskog semestra te Komisija stoga poziva nadležna tijela da taj napredak ubrzaju. Napredak u provedbi preporuka za Portugal opsežno će se opisati u izvješću za tu državu članicu za 2020. i ocijeniti u kontekstu preporuka za Portugal koje će Komisija predložiti u proljeće 2020. Komisija poziva nadležna tijela da poduzmu potrebne mjere u okviru nacionalnog proračunskog postupka kako bi osigurala usklađenost proračuna za 2020. s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu te da neočekivane prihode iskoriste za brže smanjenje udjela državnog duga u BDP-u.

Općenito, mišljenje je Komisije da postoji rizik od neusklađenosti nacrta proračunskog plana Slovenije s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu. Za 2020. predviđa se ukupni suficit proračuna od 0,5 % BDP-a i smanjenje udjela javnog duga u skladu sa zahtjevima referentnog mjerila za smanjenje duga. Komisija za 2020. predviđa rizik od određenog odstupanja od kretanja prilagodbe koje je preporučilo Vijeće prema ostvarenju srednjoročnog proračunskog cilja, no postoji rizik od značajnog odstupanja kad se 2019. i 2020. zajedno uzmu u obzir. No visok stupanj nesigurnosti koji se veže uz procjene jaza outputa mogao bi značiti da Slovenija može biti bliža svojem srednjoročnom proračunskom cilju u 2020., što bi upućivalo na općenitu usklađenost. To će se uzeti u obzir ako se potvrdi ex post. Komisija poziva nadležna tijela da u okviru nacionalnog proračunskog postupka poduzmu potrebne mjere kako bi osigurala usklađenost proračuna za 2020. s Paktom o stabilnosti i rastu. Mišljenje je Komisije i da je Slovenija ostvarila ograničen napredak u odnosu na strukturni dio fiskalnih preporuka iz Preporuke Vijeća od 9. srpnja 2019. izdane u kontekstu Europskog semestra te Komisija stoga poziva nadležna tijela da taj napredak ubrzaju. Napredak u provedbi preporuka za Sloveniju opsežno će se opisati u izvješću za tu državu članicu za 2020. i ocijeniti u kontekstu preporuka za Sloveniju koje će Komisija predložiti u proljeće 2020.

Općenito, Komisija smatra da postoji rizik od neusklađenosti nacrta proračunskog plana Slovačke s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu. Udio javnog duga znatno je ispod 60 % BDP-a i dodatno se smanjuje, a ukupni proračunski saldo osigurava znatnu marginu do referentne vrijednosti iz Ugovora (3 % BDP-a). Osim toga, dodatnim mjerama koje su najavljene 6. studenoga 2019. smanjeno je odstupanja od preporučenog kretanja prilagodbe prema ostvarenju srednjoročnog proračunskog cilja, zbog čega to odstupanje u 2020. više nije značajno. Međutim, uglavnom zbog odstupanja u 2019., i dalje postoji rizik od značajnog odstupanja od kretanja prilagodbe prema ostvarenju srednjoročnog proračunskog cilja koji preporučuje Vijeće za 2019. i 2020. kad se uzmu zajedno. Komisija poziva nadležna tijela da u okviru nacionalnog proračunskog postupka poduzmu potrebne mjere kako bi se osiguralo da proračun za 2020. bude u skladu s Paktom o stabilnosti i rastu. Mišljenje je Komisije i da je Slovačka ostvarila ograničen napredak u odnosu na strukturni dio fiskalnih preporuka iz Preporuke Vijeća od 9. srpnja 2019. izdane u kontekstu Europskog semestra te Komisija stoga poziva nadležna tijela da taj napredak ubrzaju. Napredak u provedbi preporuka za Slovačku opsežno će se opisati u izvješću za tu državu članicu za 2020. i ocijeniti u kontekstu preporuka za Slovačku koje će Komisija predložiti u proljeće 2020.

Općenito, Komisija smatra da postoji rizik od neusklađenosti nacrta proračunskog plana Finske s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu. Predviđa se da će udio javnog duga ostati ispod referentne vrijednosti iz Ugovora od 60 % BDP-a, a ukupni proračunski saldo osigurava znatnu marginu u odnosu na referentnu vrijednost iz Ugovora (3 % BDP-a). Komisija poziva nadležna tijela da u okviru nacionalnog proračunskog postupka poduzmu potrebne mjere kako bi se osiguralo da proračun za 2020. bude u skladu s Paktom o stabilnosti i rastu. Mišljenje je Komisije i da je Finska ostvarila ograničen napredak u odnosu na strukturni dio fiskalnih preporuka iz Preporuke Vijeća od 9. srpnja 2019. izdane u kontekstu Europskog semestra te Komisija stoga poziva nadležna tijela da taj napredak ubrzaju. Napredak u provedbi preporuka za Finsku opsežno će se opisati u izvješću za tu državu članicu za 2020. i ocijeniti u kontekstu preporuka za Finsku koje će Komisija predložiti u proljeće 2020.

PRILOG II.: Metodologija i pretpostavke na kojima se temelji Komisijina jesenska prognoza 2019.

U skladu s člankom 7. stavkom 4. Uredbe (EU) br. 473/2013 „metodologija i pretpostavke najnovijih gospodarskih prognoza službi Komisije za svaku državu članicu, uključujući procjene učinka ukupnih proračunskih mjera na gospodarski rast, prilažu se ukupnoj procjeni”. Pretpostavke primijenjene u Komisijinoj jesenskoj prognozi 2019., koju neovisno izrađuje osoblje Komisije, objašnjene su u samom dokumentu prognoze 1 .

Proračunski podaci za razdoblje do 2018. temelje se na podacima koje su države članice Komisiji dostavile do 1. listopada 2019. i koje je Eurostat potvrdio 21. listopada 2019. Eurostat nije izmijenio podatke koje su države članice dostavile tijekom postupka obavješćivanja u jesen 2019. Eurostat je povukao zadršku o kvaliteti podataka koje je Mađarska dostavila o sektorskoj klasifikaciji Mađarske udruge za zalihe ugljikovodika i zaklada koje je osnovala Mađarska narodna banka. Zaklade i sve njihove podružnice te udruga reklasificirane su pod opću državu. Ponajprije zbog kombiniranog učinka tih reklasifikacija dug je porastao za 0,4 postotna boda BDP-a u 2017. i za 0,3 postotna boda u 2015., 2016. i 2018., dok se deficit povećao za 0,2 postotna boda BDP-a u 2017. i za 0,1 postotni bod u 2015. i 2016. Eurostat je osim toga povukao zadršku o kvaliteti podataka koje je dostavila Slovačka u pogledu bilježenja određenih rashoda države, i to nakon revizije koju su provela slovačka tijela nadležna za statistiku koja je dovela do povećanja deficita za 0,2 % BDP-a u 2018.

Mjere kojima se podupire financijska stabilnost evidentirane su za potrebe prognoze u skladu s odlukom Eurostata od 15. srpnja 2009. 2 . Osim ako dotična država članica prijavi drugačije, dokapitalizacije o kojima su dostupni dostatni podaci uključene su u prognozu kao financijske transakcije, odnosno kao mjere kojima se povećava dug, ali ne i deficit. Državna jamstva za bankovne obveze i depozite nisu uključena u državne rashode, osim ako je u trenutku dovršetka izrade prognoze bila potvrđena njihova aktivacija. Međutim, potrebno je napomenuti da se zajmovi koje vlada ili drugi subjekti klasificirani u državni sektor odobre bankama obično uključuju u državni dug.

Kad je riječ o 2020., uzeti su u obzir proračuni koji su doneseni ili predstavljeni nacionalnim parlamentima te sve druge mjere za koje su dostupne dostatne informacije. Konkretno, u ovu jesensku prognozu uključene su sve informacije iz nacrta proračunskih planova dostavljenih do sredine listopada. Kad je riječ o 2021., pretpostavka o „nepromijenjenim politikama” primijenjena u prognozama podrazumijeva ekstrapolaciju podataka o kretanjima prihoda i rashoda te uključivanje svih mjera za koje su dostupni dostatni podaci.

Ukupne vrijednosti za dug opće države na razini EU-a iz prognoza za razdoblje 2019.–2021. objavljene su na nekonsolidiranoj osnovi (tj. bez korekcije zbog međudržavnih zajmova). Da bi se osigurala vremenska dosljednost, povijesni su podaci objavljeni na istoj osnovi. Projekcije duga opće države za pojedinačne države članice u razdoblju 2019.–2021. uključuju učinak jamstava Europskog fonda za financijsku stabilnost, bilateralne zajmove drugim državama članicama i sudjelovanje u kapitalu Europskog stabilizacijskog mehanizma, kako je planirano zadnjeg dana prognoze 3 .

Prema Komisijinoj jesenskoj prognozi 2019. proračunske mjere opisane u nacrtima proračunskih planova za 2020. imaju u cjelini neznatan učinak na povećanje deficita (učinak od približno 0,05 % BDP-a). To je uglavnom posljedica očekivanog negativnog učinka mjera kojima se povećavaju rashodi, dok se istodobno predviđa da će mjere na strani prihoda u cjelini imati neutralan učinak. Općenito, predviđa se da će mehanički učinak na rast BDP-a kratkoročno biti zanemariv.

Pri tumačenju te procjene potreban je oprez zbog sljedećeg:

·Zbog nedjelovanja u slučaju fiskalnih neravnoteža može se povećati osjetljivost financijske imovine, što dovodi do većih razlika i većih kamatnih stopa na kredite te negativnog učinka na rast.

·Cilj je Uredbe (EU) br. 473/2013 procijeniti učinak mjera koje će se poduzeti na temelju nacrta proračunskih planova. Stoga, mjere koje su poduzete i koje su stupile na snagu prije podnošenja nacrta proračunskog plana nisu uključene u ovu ocjenu (čak i ako mogu dodatno utjecati na projekcije javnih financija za 2020.).

·Učinak opisanih mjera temelji se na scenariju nepromijenjenih politika. Smjer fiskalne politike iz tog osnovnog scenarija nije nužno neutralan. Primjerice, trend povećanja nekih stavki rashoda mogao bi biti veći ili manji od potencijalnog rasta, mogao bi se očitovati dodatni učinak ranije poduzetih mjera u osnovnom scenariju ili bi se ranije poduzete mjere mogle prestati primjenjivati u 2020. Ekspanzivna priroda osnovnog scenarija vidljiva je iz toga što je opći smjer fiskalne politike u 2020. ekspanzivniji od učinka opisanih mjera na povećanje deficita.

PRILOG III.: Analiza osjetljivosti

U skladu s člankom 7. Uredbe (EU) br. 473/2013 „ukupna procjena uključuje analize osjetljivosti koje daju naznaku o rizicima za održivost javnih financija u slučaju nepovoljnih gospodarskih, financijskih ili proračunskih događaja”. Ovaj Prilog stoga sadržava analizu osjetljivosti kretanja javnog duga na moguće makroekonomske šokove (na rast, kamatne stope, primarni državni saldo), koja se temelji na rezultatima stohastičkih projekcije duga. Ta analiza omogućuje mjerenje mogućeg učinka pozitivnih i negativnih rizika za rast nominalnog BDP-a na dinamiku javnog duga, učinaka pozitivnih/negativnih trendova na financijskim tržištima, što se odražava na rast/pad troškova državnog zaduživanja, i fiskalnih šokova koji utječu na proračunsko stanje.

U stohastičkim projekcijama neizvjesnost budućih makroekonomskih uvjeta uključuje se u analizu dinamike javnog duga koja se temelji na „središnjim” scenariju projekcije duga, koji odgovara scenariju iz Komisijine jesenske prognoze 2019. odnosno scenariju na temelju prognoza iz nacrta proračunskih planova, koji su oba prikazani u grafikonu u nastavku i u kojima se iskazuju rezultati za europodručje (u oba se slučaja na razdoblje koje nije obuhvaćeno prognozom primjenjuje uobičajena pretpostavka o nepromijenjenoj fiskalnoj politici). Šokovi se primjenjuju na makroekonomske uvjete (kratkoročne i dugoročne kamatne stope na državne obveznice, stopa rasta, primarni državni saldo) pretpostavljene u središnjem scenariju kako bi se dobio „stožac” (raspodjela) mogućih kretanja duga prikazanih u grafikonu u nastavku. Stožac prikazuje široku paletu mogućih temeljnih makroekonomskih uvjeta, uz 2000 simuliranih šokova primijenjenih na rast, kamatne stope i primarni saldo. Veličina i korelacija šokova odražavaju prethodno ponašanje varijabli, što znači da metodologija ne uzima u obzir nesigurnost u stvarnom vremenu. Dijagrami u nastavku prikazuju probabilističke informacije o dinamici duga za europodručje, uzimajući u obzir moguću pojavu šokova koji utječu na rast, kamatne stope i primarni saldo, čije su veličina i korelacija odraz veličine i korelacija zabilježenih u prošlosti.

U dijagramima je kao isprekidana linija prikazana projekcija kretanja duga prema središnjem scenariju (na koji se primjenjuju makroekonomski šokovi), dok je kao puna crna linija u središtu stošca prikazana putanja projekcije duga koja na dvije polovine dijeli cijelu paletu mogućih putanja dobivenih primjenom šokova (medijan). Sam stožac označava 80 % svih mogućih kretanja duga dobivenih simulacijom 2000 šokova koji utječu na rast, kamatne stope i primarni saldo (gornja i donja linija, odnosno granice stošca označuju 10. i 90. percentil raspodjele), isključujući tako iz osjenčanog područja simulirana kretanja duga (20 % od ukupnog broja) koja su rezultat ekstremnijih (manje vjerojatnih) šokova (događaji male učestalosti). Različito osjenčana područja unutar stošca prikazuju različite udjele u ukupnoj raspodjeli mogućih kretanja duga. Tamnoplavo područje (između 40. i 60. percentila) označava 20 % svih mogućih kretanja duga koja su bliže središnjem scenariju.

I prema scenariju temeljenom na prognozi Komisije i prema scenariju iz nacrta proračunskih planova, ako se uzmu u obzir pozitivni i negativni rizici za primarni državni saldo, rast i uvjeti na financijskom tržištu, dug u europodručju trebao bi u 2020. iznositi u rasponu od oko 82 % do 88 % BDP-a, uz vjerojatnost od 80 % (jer stožac označava 80 % svih mogućih simuliranih kretanja duga). Donja i gornja granica intervala udjela duga u 2020. bile bi prema tome vrlo slične prema scenariju Komisije i scenariju iz nacrta proračunskih planova, i to zbog vrlo male razlike između središnjih prognoza na koje se primjenjuju šokovi (udio duga od oko 85 % prema scenariju Komisije i prema scenariju iz nacrta proračunskih planova).

Za razdoblje nakon 2020., koje je obuhvaćeno aktualnim nacrtima proračunskih planova, rezultati simulacije upućuju na to da je razlika između predviđenih udjela duga u slučaju šokova prema scenariju Komisije i prema scenariju iz nacrta proračunskih planova i dalje prilično mala. Na kraju razdoblja projekcija obuhvaćenog ovim dijagramima (2024.) postoji vjerojatnost od 50 % da će udio duga biti veći od oko 79 % BDP-a prema scenariju iz nacrta proračunskih planova odnosno 80 % BDP-a prema scenariju Komisije. Ta se mala razlika uglavnom objašnjava činjenicom da će prema zadnjim prognozama iz scenarija nacrta proračunskih planova primarni strukturni saldo biti nepromijenjen, te imati nešto veći suficit u odnosu na scenarij Komisije.

Napominjemo da s obzirom na to da veličina i korelacija šokova odražavaju prethodno ponašanje varijabli, metodologija ne uzima u obzir nesigurnost u stvarnom vremenu, koja bi mogla postojati osobito za ocjenu jaza outputa. Uzimajući u obzir prijašnja iskustva bitnih revizija procjena jaza outputa, pri čemu se često predviđao niži potencijalni output od outputa procijenjenog u stvarnom vremenu, ta nesigurnost upućuje na dodatne izvore rizika za buduća kretanja duga, što nije vidljivo iz prethodne analize.

Grafikon III.1.: dijagram stohastičkih projekcija javnog duga prema scenariju iz Komisijine prognoze i scenariju na temelju prognoza iz nacrta proračunskih planova (NPP)

PRILOG IV. Grafikoni i tablice

Tablica IV.1.: rast realnog BDP-a (%) u skladu s programima stabilnosti (PS), nacrtima proračunskih planova (NPP) i Komisijinom jesenskom prognozom 2019. (COM)

Tablica IV.2.: ciljevi ukupnog salda (% BDP-a) u skladu s programima stabilnosti (PS), nacrtima proračunskog plana (NPP) i Komisijinom jesenskom prognozom 2019. (COM)

Grafikon IV.1.: usporedba ukupnog državnog salda u 2020. (% BDP-a): Komisijina jesenska prognoza 2019. (COM) u odnosu na nacrte proračunskih planova (NPP)

Napomena: Podaci za Cipar, za koji se predviđa da će u 2020. imati suficit veći od 2 % BDP-a, nisu uključeni u ovaj grafikon radi njegova lakšeg tumačenja.

Grafikon IV.2.: uzroci razlike ukupnog državnog salda (% BDP-a) u 2020. između Komisijine jesenske prognoze 2019. i nacrta proračunskih planova

Tablica IV.3.: ciljevi ukupnog primarnog salda (% BDP-a) u skladu s programima stabilnosti (PS), nacrtima proračunskih planova (NPP) i Komisijinom jesenskom prognozom 2019. (COM)

Tablica IV.4.: promjene strukturnog salda (postotni bodovi potencijalnog BDP-a) u skladu s programima stabilnosti (PS), nacrtima proračunskih planova (NPP) i Komisijinom jesenskom prognozom 2019. (COM)

Tablica IV.5.: promjene strukturnog primarnog salda (postotni bodovi potencijalnog BDP-a) u skladu s programima stabilnosti (PS), nacrtima proračunskih planova (NPP) i Komisijinom jesenskom prognozom 2019. (COM)

Grafikon IV.3.: promjene strukturnog salda u 2020. (postotni bodovi potencijalnog BDP-a): nacrti proračunskih planova (NPP) u odnosu na Komisijinu jesensku prognozu 2019. (COM)

Napomena: Podaci za Grčku i Cipar, za koje se predviđa promjena strukturnog salda veća od –1 % potencijalnog BDP-a u 2020., nisu uključeni u ovaj grafikon radi njegova lakšeg tumačenja.

Grafikon IV.4.: Fiskalni napor u 2020. prema metodologiji referentnog mjerila za rashode (postotni bodovi potencijalnog BDP-a) nacrti proračunskih planova (NPP) u odnosu na Komisijinu jesensku prognozu 2019. (COM)

Napomena: Fiskalni napor mjeri se u odnosu na desetogodišnji prosječni rast potencijalnog BDP-a i ne uključuje fiskalni prostor država članica koje su premašile svoje srednjoročne proračunske ciljeve.

Grafikon IV.5a: promjena strukturnog salda u 2019. (postotni bodovi potencijalnog BDP-a) u odnosu na jaz outputa iz Komisijine jesenske prognoze 2019. (COM)

Grafikon IV.5b: promjena strukturnog salda u 2020. (postotni bodovi potencijalnog BDP-a) u odnosu na jaz outputa iz Komisijine jesenske prognoze 2019. (COM)

Napomena: U kontekstu pozitivnog jaza outputa „procikličko” i „anticikličko” u ovim grafikonima označava promjenu u fiskalnoj politici (u odnosu na prethodnu godinu) koja je pozitivna odnosno negativna za gospodarstvo. Podaci o Grčkoj nisu uključeni ni u jedan grafikon radi lakšeg tumačenja grafikona.

Grafikon IV.6a: scenariji fiskalne politike – strukturni saldo (Komisijina jesenska prognoza 2019.)

Grafikon IV.6b: scenariji fiskalne politike – rast neto primarnih rashoda (Komisijina jesenska prognoza 2019. – COM)

Napomena: Scenariji prikazani u ovim grafikonima odnose se na opći smjer fiskalne politike europodručja, mjereno promjenom ukupnog strukturnog salda i stopom rasta neto primarnih rashoda koja se izračunava tako da se ukupni rashodi umanje za kamatu, cikličke rashode, diskrecijske mjere na strani prihoda i jednokratne mjere. Scenarij „poštovanje Pakta o stabilnosti i rastu” temelji se na pretpostavci da države članice koje još nisu dosegnule svoj srednjoročni proračunski cilj slijede u potpunosti fiskalnu prilagodbu preporučenu u preporukama po državama članicama za 2019. Scenarij „poštovanje Pakta o stabilnosti i rastu i korištenje fiskalnog prostora (prognoza COM)” temelji se na pretpostavci da će Nizozemska i Njemačka iskoristiti dio svojeg fiskalnog prostora u 2020. (povećanje strukturnog salda za 0,6 % odnosno 0,4 % BDP-a) u skladu s Komisijinom jesenskom prognozom 2019.

Grafikon IV.6c: fiskalna politika – strukturni saldo, primarni strukturni saldo i fiskalni napor prema metodologiji referentnog mjerila za rashode (Komisijina jesenska prognoza 2019.)

Tablica IV.6.: srednjoročni proračunski ciljevi, kako su utvrđeni u programima stabilnosti za 2019. i minimalna referentna mjerila za 2020.

Grafikon IV.7a: stanje država članica u odnosu na njihov srednjoročni proračunski cilj u 2020. u skladu s Komisijinom jesenskom prognozom 2019. (postotni bodovi potencijalnog BDP-a) 4

Grafikon IV.7b: stanje država članica u odnosu na njihov srednjoročni proračunski cilj u 2020. u skladu s nacrtima proračunskih planova za 2020. (postotni bodovi potencijalnog BDP-a)

Tablica IV.7.: udio duga u BDP-u (% BDP-a) u skladu s programima stabilnosti (PS), nacrtima proračunskih planova (NPP) i Komisijinom jesenskom prognozom 2019. (COM)

Grafikon IV.8.: kretanje javnog duga u odabranim državama članicama od 2018. do 2020. u skladu s nacrtima proračunskih planova (NPP) i Komisijinom jesenskom prognozom 2019.

Grafikon IV.9.: uzroci promjene bruto duga kad se usporede 2019. i 2020. (postotni bodovi BDP-a) na temelju nacrta proračunskih planova (NPP)

Grafikon IV.10.: bruto dug (% BDP-a) u odnosu na promjenu strukturnog salda (postotni bodovi potencijalnog BDP-a) u 2020. u skladu s Komisijinom jesenskom prognozom 2019.

Napomena: veličina balončića označava nominalni BDP država članica

Grafikon IV.11.: saldo tekućeg računa (% BDP-a) u odnosu na promjenu strukturnog salda (postotni bodovi potencijalnog BDP-a) u 2020.

Napomena: fiskalne ekspanzije (konsolidacije) označene su pozitivnim (negativnim) znakom. Boje označavaju razliku u odnosu na srednjoročni proračunski cilj u 2020.: crvenom bojom označene su države članice koje su više od 50 baznih bodova ispod svojeg srednjoročnog proračunskog cilja; žutom su bojom označene one koje su manje od 50 baznih bodova ispod svojeg srednjoročnog proračunskog cilja, dok su zelenom bojom označene one koje su iznad svojeg srednjoročnog proračunskog cilja. Podaci o Cipru nisu uključeni ni u jedan grafikon radi lakšeg tumačenja grafikona.

Tablica IV.8.: sastav fiskalne konsolidacije u 2019. i 2020. u skladu s programima stabilnosti (PS), nacrtima proračunskih planova (NPP) i Komisijinom jesenskom prognozom 2019. (COM)

Grafikon IV.12.: predviđene promjene udjela ciklički prilagođenih rashoda (postotni bodovi potencijalnog BDP-a) iz nacrta proračunskih planova (NPP) za 2020. i Komisijine jesenske prognoze 2019. (COM)

Grafikon IV.13.: predviđene promjene glavnih vrsta rashoda (postotni bodovi BDP-a) za 2020.: nacrti proračunskih planova (NPP) u odnosu na Komisijinu jesensku prognozu 2019. (COM)

Napomena: u grafikonu su prikazani doprinosi glavnih komponenti rashoda u predviđenim promjenama udjela rashoda u BDP-u.

Grafikon IV.14.: diskrecijske mjere na strani prihoda i druge promjene udjela prihoda (postotni bodovi BDP-a) u 2020.: nacrti proračunskih planova (NPP) u odnosu na Komisijinu jesensku prognozu 2019. (COM)

Grafikon IV.15.: predviđene promjene glavnih vrsta poreznih prihoda (postotni bodovi BDP-a) za 2020.: nacrti proračunskih planova (NPP) u odnosu na Komisijinu jesensku prognozu 2019. (COM)

Napomena: u grafikonu su prikazani doprinosi glavnih komponenti prihoda u predviđenim promjenama udjela prihoda u BDP-u.

Tablica IV.9.: kratkoročne elastičnosti na kojima se temelje projekcije prihoda za 2020.: nacrti proračunskih planova (NPP) u odnosu na Komisijinu jesensku prognozu 2019. (COM) i OECD

Napomena: elastičnosti iz nacrta proračunskih planova i Komisijine prognoze s jedne strane te elastičnosti prema OECD-u s druge strane treba uspoređivati uz određen oprez. Prve su dvije elastičnosti neto elastičnosti u odnosu na rast BDP-a, dok su druge zapravo izračunane u odnosu na jaz outputa. Razlike su općenito neznatne. 

Tablica IV.10.: pokazatelji održivosti na temelju Komisijine jesenske prognoze 2019.

Napomena: na temelju metodologije korištene u Izvješću Europske komisije o fiskalnoj održivosti iz 2018. i Izvješću Europske komisije o održivosti duga iz 2017. U odnosu na prethodna izvješća izmijenjena je samo pretpostavka koja se odnosi na kamatnu stopu, a za određivanje ciljeva T+10 primijenjena su tržišna očekivanja. Ti će ažurirani rezultati, koji se temelje na Komisijinoj jesenskoj prognozi 2019., biti izneseni u Izvješću Europske komisije o održivosti duga za 2019. S obzirom na jedinstveni sastav grčkog javnog duga i mjere za otpis duga koje je Euroskupina donijela u lipnju 2018., analiza grčkog javnog duga i fiskalne održivosti temelji se na specifičnim pretpostavkama za Grčku (za više informacija vidjeti Izvješće o fiskalnoj održivosti iz 2018., okvir 3.3.). Stoga rezultati nisu prikazani u ovoj tablici s horizontalnom ocjenom koja se temelji na zajedničkim pretpostavkama i metodologijama.

Grafikon IV.16.: kretanje razlike između kamatnih stopa i stopa rasta

Izvor: AMECO, jesen 2019., za podatke za 1999.–2019. (stupci) i Escolano i sur. (2017.) za podatke za 1966.–2010. (linije).

Napomena: na dijagramu je prikazana razlika između prosječne nominalne kamatne stope za državni dug i nominalne stope rasta BDP-a. Slična je tablica objavljena u Ekonomskom biltenu ESB-a, broj 2/2019.

(1)

   Metodološke pretpostavke primijenjene u Komisijinoj jesenskoj ekonomskoj prognozi 2019. dostupne su na: http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/eeip/forecasts_en.htm ).

(2)

   Dostupno na: http://ec.europa.eu/eurostat/documents/1015035/2041337/FT-Eurostat-Decision-9-July-2009-3--final-.pdf .

(3)

   U skladu s odlukom Eurostata od 27. siječnja 2011. o statističkom bilježenju poslova u okviru EFSF-a, dostupno i na: http://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/5034386/2-27012011-AP-EN.PDF .

(4)

U ovim su grafikonima prikazane razlike između predviđenih strukturnih salda i srednjoročnih proračunskih ciljeva za svaku državu članicu. U njima se ne uzimaju u obzir primjenjiva odstupanja zbog klauzula o fleksibilnosti.

EUROPSKA KOMISIJA

Bruxelles, 20.11.2019.

COM(2019) 900 final

KOMUNIKACIJA KOMISIJE
EUROPSKOM PARLAMENTU, VIJEĆU I EUROPSKOJ SREDIŠNJOJ BANCI

Nacrti proračunskih planova za 2020.: ukupna ocjena

I. Uvod

Radi poboljšanja koordinacije nacionalnih fiskalnih politika u ekonomskoj i monetarnoj uniji, zakonodavstvom EU-a određeno je da države članice europodručja moraju do 15. listopada Komisiji dostaviti nacrt proračunskog plana za sljedeću godinu 1 . 

U tim su planovima sažeti nacrti proračuna koje vlade podnose nacionalnim parlamentima. Komisija donosi mišljenje o svakom planu i tako ocjenjuje je li usklađen s obvezama države članice europodručja u okviru Pakta o stabilnosti i rastu.

Komisija ima i obvezu donijeti ukupnu ocjenu proračunskog stanja europodručja te prognoze za cijelo europodručje.

U skladu s uputama iz kodeksa ponašanja iz „paketa od dvije mjere”, 2 zbog održavanja nacionalnih izbora od kraja rujna do prve polovine studenoga Austrija, Portugal i Španjolska dostavili su nacrte proračunskih planova koji se temelje na pretpostavci o nepromijenjenim politikama. I Belgija, u kojoj još traje postupak formiranja vlade, podnijela je plan o nepromijenjenim politikama. Očekuje se da te vlade što prije dostave cjeloviti nacrt proračunskog plana.

Poštujući nadležnost država članica europodručja u području proračuna, mišljenja Komisije pružaju objektivne savjete o politikama, koji su prvenstveno namijenjeni nacionalnim vladama i parlamentima, da bi se olakšala ocjena usklađenosti nacrta proračuna s fiskalnim pravilima EU-a. Ekonomska i proračunska politika pitanja su od zajedničkog interesa u europodručju.

U studenome 2018. Komisija je predložila ažuriranu preporuku o ekonomskoj politici europodručja, koju su čelnici EU-a potvrdili na sastanku Europskog vijeća 21. i 22. ožujka 2019. te ju je Vijeće donijelo 9. travnja 2019. 3 Ta je preporuka temelj za Komisijinu ocjenu.

Ova Komunikacija ima dvostruku namjenu. Prvo, njome se na temelju horizontalne ocjene nacrtâ proračunskih planova pruža slika ukupne proračunske politike na razini europodručja. Ta je analiza odraz horizontalne ocjene programâ stabilnosti koja se provodi u proljeće, no nije usmjerena na srednjoročne fiskalne planove, već na sljedeću godinu. Drugo, ona sadržava pregled nacrta proračunskih planova država članica europodručja uz objašnjenje Komisijina pristupa ocjeni, osobito ocjeni usklađenosti sa zahtjevima iz Pakta o stabilnosti i rastu. Ta se ocjena temelji na zahtjevima koji se tiču razine i dinamike državnog duga te ekonomskim izgledima za europodručje.

II. Glavni zaključci za europodručje

Ekonomski izgledi prema planovima država članica europodručja i Komisijinoj prognozi

Iako i su i dalje pozitivni, izgledi za rast europodručja oslabjeli su od proljetne ocjene i nije vjerojatno da će se brzo oporaviti. Prema Komisijinoj jesenskoj prognozi 2019. očekuje se da će ukupni rast realnog BDP-a u europodručju usporiti s 1,9 % iz 2018. na 1,1 % u 2019., a u 2020. će neznatno narasti na 1,2 %. To je uglavnom slično makroekonomskim pretpostavkama iz nacrta proračunskih planova (Tablica 1.). Prognoza za 2019. korigirana je naniže za 0,1 postotni bod u odnosu na Komisijinu proljetnu prognozu 2019., a u odnosu na programe stabilnosti za 0,2 postotna boda. U oba slučaja prognoza za 2020. korigirana je naniže za 0,3 postotna boda u odnosu na proljeće. Makroekonomski scenariji iz nacrta proračunskih planova općenito su vrlo slični prognozama Komisije za pojedinačne države članice europodručja, što djelomično odražava činjenicu da svaka država članica europodručja mora temeljiti nacrt proračuna na makroekonomskim prognozama koje su potvrdila ili izradila neovisna tijela. Njemačkoj i Grčkoj Komisija predviđa bitno manji rast od nacrta proračunskog plana, a znatno veći Irskoj koja nacrt proračunskog plana temelji na scenariju neuređenog Brexita (Prilog IV. tablica 1.).

U skladu s očekivanim blagim usporavanjem gospodarskog rasta predviđa se da se u 2019. ukupni jaz outputa u europodručju smanjio i da će se u 2020. još više smanjiti. Na temelju Komisijine jesenske prognoze 2019. i iz (ponovno izračunanih) nacrta proračunskih planova 4 očekuje se smanjenje ukupnog pozitivnog jaza outputa u 2019. i 2020. Konkretno, uz Grčku i Italiju predviđa se da će u 2020. negativan jaz outputa imati Belgija i Njemačka.

Općenito, predviđa se da će rast realnog BDP-a u 2020. i dalje biti slab, a nesigurnost i rizici od pogoršanja ekonomskih izgleda i dalje povišeni. Iako je dobro funkcioniranje tržišta rada pridonijelo održavanju osobne potrošnje i domaće potražnje, rast BDP-a vjerojatno se neće brzo oporaviti. Očekuje se da će se, uglavnom zbog usporavanja rasta ulaganja, smanjiti udio domaće potražnje u rastu. Istodobno, gospodarstvo europodručja suočeno je s povišenom razinom nesigurnosti. I dalje prevladavaju negativni rizici u vezi sa središnjim scenarijem, a karakterizira ih visok stupanj međusobne povezanosti koja može povećati njihov utjecaj na gospodarstvo ako se ostvare. Zbog daljnje eskalacije trgovinskih i geopolitičkih tenzija te neočekivano snažnog usporavanja kineskoga gospodarstva moglo bi doći do smanjenja globalnih gospodarskih aktivnosti, što bi negativno utjecalo na europodručje. Nadalje, učinak prelijevanja zbog slabosti proizvodnog sektora mogao bi još više usporiti rast, a na gospodarsku aktivnost u EU-u mogao bi negativno utjecati i neuređeni Brexit.

Tablica 1.: Pregled ukupnih ekonomskih i proračunskih vrijednosti (EA-19) za razdoblje 2019. – 2020.

Izvor: programi stabilnosti za 2019., nacrti proračunskih planova za 2020., jesenska prognoza Europske komisije 2019.

Fiskalni izgledi prema planovima država članica i Komisijinoj jesenskoj prognozi 2019.

Kad je riječ o ukupnom deficitu europodručja u cjelini očekuje se da će se nedavni trend njegova smanjivanja preokrenuti u 2019. te da će se u 2020. deficit dalje povećavati. Prema Komisijinoj jesenskoj prognozi 2019. ukupni deficit europodručja trebao bi se u 2019. povećati na 0,8 % BDP-a (tablica 1.), što je niže od deficita predviđenog u Komisijinoj proljetnoj prognozi 2019. i u programima stabilnosti za 2019., ali više nego u nacrtima proračunskih planova. Kretanja u državama članica su različita te se za Belgiju, Slovačku i Finsku očekuje da će imati veći deficit (u usporedbi s Komisijinom proljetnom prognozom 2019.), dok se za Njemačku, Irsku, Grčku, Cipar, Luksemburg, Maltu, Nizozemsku i Austriju očekuje da će imati veći suficit (Prilog IV. tablica 2.). Prema Komisijinoj jesenskoj prognozi 2019. ukupni deficit europodručja trebao bi se u 2020. povećati na 0,9 % BDP-a. Malo veći deficit u usporedbi s nacrtima proračunskih planova odraz je posebice nešto nižeg rasta koji Komisija predviđa u svojoj jesenskoj prognozi 2019. (Prilog IV. grafikon 2.). Ta razina odgovara Komisijinoj proljetnoj prognozi 2019., ali znači povećanje u usporedbi s programima stabilnosti za 2019. (+0.4 % BDP-a) što je posljedica viših očekivanih deficita u Belgiji, Španjolskoj, Francuskoj, Italiji, Latviji, Slovačkoj i Finskoj te nižim očekivanim suficitima u Njemačkoj, Irskoj, Grčkoj, Litvi, Nizozemskoj, Portugalu i Sloveniji. To bi bilo drugo povećanje ukupnog deficita za europodručje u cjelini od 2009.

Po prvi put u mnogo godina ni na jednu se državu članicu europodručja trenutačno ne primjenjuje postupak u slučaju prekomjernog deficita. Samo se za Francusku očekuje da će u 2019. imati deficit veći od referentne vrijednosti iz Ugovora od 3 %, ali to je prekoračenje privremeno, blizu referentne vrijednosti i posljedica je samo jedne jednokratne mjere. Španjolska je u 2018. smanjila svoj prekomjerni deficit, pri čemu se njezin ukupni deficit smanjio na 2,5 %, a prema Komisijinoj jesenskoj prognozi 2019. očekuje se da će se dalje smanjivati (Prilog IV. tablica 2.). Očekuje se da će Belgija, Španjolska, Francuska i Italija imati deficite veće od 2 % BDP-a. Očekuje se da će u 2019. i 2020. devet država članica europodručja imati suficit, a Litva i Portugal zadržati proračunsku ravnotežu. Općenito, prema nacrtima proračunskih planova i Komisijinoj jesenskoj prognozi 2019. razlike u predviđenom fiskalnom saldu država članica europodručja u 2020. nisu velike (Prilog IV. grafikoni 1. i 2.), iako su prognoze Komisije pesimističnije osobito za Slovačku, Španjolsku, Sloveniju i Maltu.

Očekuje se da će se ukupni primarni saldo europodručja, dobiven isključivanjem kamatnih rashoda iz ukupnog salda, smanjiti, ali da će u 2019. i 2020. i dalje biti u suficitu. U Komisijinoj jesenskoj prognozi 2019. i u nacrtima proračunskih planova predviđa se da će se ukupni primarni saldo europodručja smanjiti s 1 % BDP-a koliko je iznosio u 2018. na 0,9 % BDP-a u 2019., kao što je predviđeno i u programima stabilnosti za 2019. (tablica 1.). Očekuje se da će samo Estonija, Španjolska, Francuska i Finska imati negativan primarni saldo u 2019. (Prilog IV. tablica 3.). Prema Komisijinoj jesenskoj prognozi 2019. i uglavnom u skladu s nacrtima proračunskih planova ukupni primarni saldo europodručja trebao bi se u 2020. smanjiti na 0,6 % BDP-a. Očekuje se da će u 2020. osobito veliko smanjenje primarnog salda imati Belgija, Njemačka, Grčka, Cipar, Luksemburg i Nizozemska. Estonija, Španjolska, Francuska i Finska trebale bi i dalje imati negativan primarni saldo u 2020., kao i Belgija. U obje godine razlike u predviđanjima država članica europodručja i Komisije općenito su male, iako bi prema predviđanjima Komisije primarni saldo Španjolske, Cipra, Slovenije i Slovačke u 2020. trebao biti niži za više od 0,4 % BDP-a u usporedbi s predviđanjima iz nacrta proračunskih planova.

Promjena primarnog strukturnog salda upućuje na blago ekspanzivni smjer fiskalne politike za europodručje i u 2019. i u 2020., prema nacrtima proračunskih planova i prognozi Komisije 5 . Prema Komisijinoj jesenskoj prognozi 2019. očekuje se da će se u 2019. strukturni saldo pogoršati za 0,3 postotna boda potencijalnog BDP-a. To je u skladu s nacrtima proračunskih planova. Prema Komisijinoj jesenskoj prognozi 2019. i u skladu s nacrtima proračunskih planova očekuje se da će se u 2020. strukturni saldo pogoršati za dodatna 0,4 postotna boda potencijalnog BDP-a (Prilog IV. tablica 5.) 6 . Nacrt proračunskih planova predstavlja znatnu korekciju u odnosu na programe stabilnosti za 2019., u kojima se predviđalo da će se ukupni primarni strukturni saldo europodručja u 2020. stabilizirati. Prema nacrtu proračunskih planova očekuje se da će primarni strukturni saldo Belgije, Španjolske, Italije, Cipra, Luksemburga, Nizozemske i Finske biti niži za više od 0,5 postotnih bodova potencijalnog BDP-a u usporedbi s programima stabilnosti za 2019.

Predviđa se da će se u razdoblju od 2019. do 2020. povećati broj država članica europodručja koje su ostvarile ili premašile svoje srednjoročne proračunske ciljeve. Prema Komisijinoj jesenskoj prognozi 2019. predviđa se da će u 2019. sedam država članica europodručja premašiti svoje srednjoročne proračunske ciljeve (Njemačka, Grčka, Cipar, Luksemburg, Malta, Nizozemska i Austrija) (Prilog IV. tablica 6.). Predviđa se da će sve te države članice u 2020. ostati na razini svojih srednjoročnih proračunskih ciljeva ili ih premašiti, iako Njemačka, Cipar, Luksemburg i Nizozemska planiraju iskoristiti dio svojeg fiskalnog prostora (Prilog IV. grafikoni 7.a i 7.b). Osim toga, očekuje se da će Irska i Litva u 2020. ostvariti svoje srednjoročne proračunske ciljeve. Međutim, prema Komisijinoj jesenskoj prognozi 2019. očekuje se da će u 2020. nekoliko država članica europodručja ostati znatno ispod svojih srednjoročnih proračunskih ciljeva, tj. Španjolska (–3,2 postotna boda), Italija (–3 postotna boda), Belgija (–2,4 postotna boda) i Francuska (–2,2 postotna boda). (Prilog IV. tablica 6. i grafikoni 7.a/7.b). Kad je riječ o državama članicama europodručja koje još nisu ostvarile svoje srednjoročne proračunske ciljeve, Komisija predviđa da će se Belgija, Španjolska, Italija, Finska i Slovačka u 2020. dodatno udaljiti od svojih proračunskih ciljeva 7 . S druge strane, očekuje se da će Estonija i Latvija provesti određenu prilagodbu prema ostvarenju svojih srednjoročnih proračunskih ciljeva u 2020., dok se za Francusku, Portugal i Sloveniju očekuje da će stanje biti nepromijenjeno.

Predviđa se nastavak smanjenja udjela javnog duga u BDP-u u europodručju u 2019. i 2020. Taj se udio smanjuje od 2014., kada je dosegnuo najveću zabilježenu vrijednost od 94,5 %. Prema Komisijinoj jesenskoj prognozi 2019. očekuje se njegovo smanjenje na oko 85 % u 2020. Taj je udio mnogo niži nego u SAD-u i Japanu (oko 114 % odnosno 237 % u 2020.). Kontinuirano smanjenje ukupnog udjela duga u BDP-u u europodručju uglavnom je uvjetovano pozitivnim „efektom grude snijega”, koji odražava projekciju da će nominalne kamatne stope i dalje biti niže od rasta nominalnog BDP-a. Očekuje se da će na smanjenje duga utjecati i predviđeni primarni suficiti u 2019. i 2020. (Prilog IV. grafikon 8.) S druge strane, očekuje se da će prilagodba stanja i tokova 8 rezultirati tendencijom blagog porasta ukupnog udjela duga u BDP-u u 2020. U nacrtima proračunskih planova planirano je slično smanjenje udjela duga u BDP-u. U objema godinama planirani udio duga u BDP-u viši je od onih iz programa stabilnosti za 2019., s velikim korekcijama naviše u 2019. i 2020. u slučaju Belgije, Grčke, Italije i Cipra (Prilog IV. tablica 7.) 9 . 

Očekuje se da će sve države članice osim Belgije, Francuske, Italije i Finske između 2019. i 2020. smanjiti svoj udio duga u BDP-u 10 . Očekuje se da će u 2020. „efekt grude snijega”, koji pridonosi smanjenju duga, koristiti svim državama članicama europodručja osim Italije, a učinak smanjenja imaju i pozitivna primarna salda, osim u slučaju Belgije, Estonije, Francuske i Finske (Prilog IV. grafikon 9.). Razlike između predviđanja iz Komisijine jesenske prognoze 2019. i nacrta proračunskih planova nisu zanemarive, ali u cjelini gledano velikim se dijelom međusobno poništavaju, pri čemu Komisija predviđa nešto veće udjele za Grčku, Španjolsku, Italiju i Sloveniju te nešto niže udjele za Belgiju, Njemačku, Irsku, Cipar i Latviju (Prilog IV. grafikon 8.).

Prema Komisijinoj prognozi očekuje se da će u 2020. udio duga u BDP-u biti veći od 60 % u devet država članica europodručja. To je od 2008. najveći broj država članica europodručja koje poštuju prag od 60 % BDP-a iz Ugovora. Očekuje se da će Grčka i Italija imati udjele veće od 130 %. Očekuje se da će Portugal nastaviti smanjivati svoj udio duga u BDP-u na razinu nižu od 120 %, dok se za Belgiju očekuje stabilizacija udjela duga u BDP-u na razini neznatno nižoj od 100 %. Očekuje se da će Francuska i Španjolska u 2020. svoje udjele zadržati na razini nižoj od 100 %, ali blizu nje. Prema Komisijinoj jesenskoj prognozi 2019. predviđa se da će neke visokozadužene države članice europodručja u 2020. uložiti neznatne strukturne napore (Francuska i Portugal) ili provesti ekspanzivne mjere (Belgija, Grčka, Španjolska, Italija i Cipar). Međutim, Grčka 11 , Cipar i Portugal održavaju velike primarne suficite (Prilog IV. tablica 3.), imaju velike strukturne suficite (ili skoro uravnotežen ukupni saldo, u slučaju Portugala) i njihova se zaduženost u skladu s tim rapidno smanjuje. Za razliku od toga, prema Komisijinoj jesenskoj prognozi 2019. primarni saldo Belgije, Španjolske, Francuske i Italije opada ili je čak negativan, što upućuje na to da imaju prostora za brže smanjenje tereta duga (Prilog IV. grafikon 10.). Očekuje se da će Italija u 2019. i 2020. uvelike odstupiti od referentnog mjerila za smanjenje duga te se predviđa da će se njezin udio duga u BDP-u nastaviti povećavati i dosegnuti gotovo 137 %. Predviđa se da, u manjoj mjeri, ni Belgija neće biti usklađena s referentnim mjerilom za smanjenje duga ni u jednoj od tih godina. Od obustave postupka u slučaju prekomjernog deficita u Francuskoj 2017. i Španjolskoj 2018. na te se dvije države članice primjenjuje prijelazno pravilo o dugu, ali predviđa se da ga neće ispuniti ni u 2019. ni u 2020. Nasuprot tome, očekuje se da će Grčka i Portugal biti usklađene s prijelaznim pravilom o dugu u 2019. te s referentnim mjerilom za smanjenje duga u 2020. Očekuje se da će i Cipar u 2019. i 2020. uvelike ispuniti referentno mjerilo za smanjenje duga.

Struktura fiskalne prilagodbe

Predviđeno povećanje ukupnog strukturnog deficita europodručja u 2020. uglavnom je uzrokovano smanjenjem udjela ciklički prilagođenih prihoda. Iako se u 2020. očekuje povećanje ukupnih državnih prihoda po stopi od 2,4 % (prema Komisijinoj jesenskoj prognozi 2019.), udio ciklički prilagođenih prihoda trebao bi ostati uglavnom nepromijenjen na 46,3 % potencijalnog BDP-a u 2019. te na 46,2 % potencijalnog BDP-a u 2020. (tablica 1. i Prilog IV. tablica 8.). Očekuje se da će sve vrste prihoda rasti po nižoj stopi od nominalnog BDP-a, ali očekivanom malom smanjenju ciklički prilagođenog udjela prihoda najviše pridonose izravni porezi i ostali prihodi (Prilog IV. grafikon 15.). To odražava i učinak mjera na prihodovnoj strani, zbog kojih se u 2020. očekuje povećanje ukupnog deficita od 0,1 % BDP-a (Prilog IV. grafikon 14.) 12 . U nacrtima proračunskih planova planira se slično smanjenje udjela prihoda u 2020., dok se za rast prihoda predviđa nešto veća stopa od 2,6 %.

Prema Komisijinoj jesenskoj prognozi 2019. očekuje se da će se u razdoblju od 2019. do 2020. udio ciklički prilagođenih rashoda smanjiti, što odgovara ukupnom rastu rashoda od 2,7 %. Očekuje se da će udio ciklički prilagođenih rashoda u razdoblju između 2018. i 2020. ostati uglavnom nepromijenjen te se predviđa da će u 2020. iznositi 47,3 % potencijalnog BDP-a (tablica 1.). U nacrtima proračunskih planova planira se slično smanjenje ciklički prilagođenog udjela rashoda u razdoblju od 2019. do 2020., iako se očekuje povećanje ukupnih rashoda u skladu s Komisijinom prognozom. Prema Komisijinoj jesenskoj prognozi 2019. kao i prema nacrtima proračunskih planova očekuje se da će i ciklički prilagođeni udio primarnih rashoda uglavnom ostati nepromijenjen (Prilog IV. tablica 8.), iako se iza te stabilnosti kriju neke razlike među državama članicama europodručja (Prilog IV. grafikon 12.). Naime, predviđaju se prilično velika povećanja ciklički prilagođenog udjela primarnih rashoda u 2020. u nekima od njih (Grčka, Italija, Cipar, Luksemburg i Nizozemska), dok se u drugima očekuju znatna smanjenja (Estonija, Francuska i Latvija). Prema Komisijinoj jesenskoj prognozi 2019. očekuje se nastavak trenda smanjenja udjela kamatnih rashoda u BDP-u, s očekivanim smanjenjem od 0,1 postotnog boda u razdoblju od 2019. do 2020. Implicitna kamatna stopa na kojoj se temelji Komisijina prognoza trebala bi u 2020. u prosjeku pasti na 1,8 %, što je neznatno više od pretpostavke iz nacrta proračunskih planova.

Procjena smjera fiskalne politike u europodručju

Pri određivanju smjera fiskalne politike trebalo bi uzimati u obzir monetarnu politiku, za koju se očekuje da će i dalje biti usmjerena na poticanje rasta gospodarstva. U rujnu 2019. Europska središnja banka najavila je novi paket akomodativnih mjera, uključujući daljnje smanjenje pasivne kamatne stope na -0,50 % i ponovni početak kupovine (s neodređenim trajanjem) vrijednosnih papira. U kombinaciji sa smjernicama buduće politike 13 Upravnog vijeća ESB-a, stoga se očekuje da će monetarna politika ostati vrlo akomodativna u 2020. i nakon toga. Istovremeno međutim, nakon što je proteklih godina nosila teret napora reflacije, monetarna politika suočava se sa sve većim negativnim nuspojavama, npr. s neskladom u cijenama imovine i zabrinutosti u pogledu financijskog zdravlja nekih dijelova financijskog sektora. Kad je riječ o fiskalnoj politici, kako je prethodno navedeno, u Komisijinoj jesenskoj prognozi 2019. predviđa se blago ekspanzivan smjer fiskalne politike u 2020. Grafikon 1. prikazuje zajednički smjer monetarne i fiskalne politike usporedbom kretanja uvjeta financiranja (realna dugoročna kamatna stopa) s mjerom fiskalnog napora (na temelju promjene strukturnog primarnog salda).

Kad je riječ o izazovima povezanima s dugom i održivosti, države članice europodručja imaju vrlo različite fiskalne položaje. Na temelju Komisijine jesenske prognoze 2019. ažurirana je ocjena rizika fiskalne održivosti (Prilog IV. tablica 10.). U toj se ocjeni u obzir uzimaju, među ostalim, postojeće razine duga, postojeći primarni saldo i očekivani troškovi povezani sa starenjem stanovništva. Iako ni u jednoj državi članici europodručja ne postoje rizici za kratkoročnu fiskalnu održivost, čini se da je kratkoročna održivost talijanskih javnih financija i dalje izložena riziku zbog povećanja troškova izdavanja dužničkih instrumenata. Rizici za kratkoročnu fiskalnu održivost utvrđeni su i za Francusku i Španjolsku. Vrijednost fiskalnog podindeksa S0 iznad je kritičnog praga, što dokazuje postojanost tih rizika. Prema pokazatelju S1 čini se da se Belgija, Španjolska, Francuska i Italija i dalje suočavaju s visokim srednjoročnim rizicima. Također se za sve navedene države članice europodručja smatra da se suočavaju s velikim rizicima, uzmu li se u obzir dodatni rezultati analize održivosti duga. Na temelju te analize smatra se da se i Portugal suočava s velikim rizicima. Pogoršala se srednjoročna ocjena rizika za Finsku, što ukazuje na manji fiskalni prostor u odnosu na prošlu godinu. Iako se čini da se fiskalni prostor Cipra od prošle godine povećao, Cipar se i dalje suočava sa značajnim rizicima povezanima s nepredviđenim obvezama.

Grafikon 1.: Realne dugoročne kamatne stope (%) i promjena strukturnog primarnog salda (postotni bodovi potencijalnog BDP-a) za europodručje

Očekuje se da će smjer fiskalne politike europodručja biti blago ekspanzivan u 2020. (grafikon 1.). U 2020. očekuje se smanjenje strukturnog primarnog proračunskog salda za približno 0,4 postotna boda potencijalnog BDP-a, što se smatra blago ekspanzivnim smjerom fiskalne politike. To je potvrđeno fiskalnim naporom na temelju metodologije referentnog mjerila za rashode, koji upućuje na ekspanzivniji smjer fiskalne politike od približno 0,5 postotnih bodova potencijalnog BDP-a (Prilog IV. grafikon 6.c) 14 . 

Neke države članice europodručja s velikim fiskalnim prostorom i velikim suficitom tekućeg računa planiraju iskoristiti dio svojeg fiskalnog prostora. U skladu s prethodnim preporukama Vijeća Nizozemska i, u manjoj mjeri, Njemačka planiraju u 2020. provoditi ekspanzivnu fiskalnu politiku (Prilog IV. grafikon 11.). Istovremeno će dio njihova fiskalnog prostora ostati neiskorišten, na temelju Komisijine jesenske prognoze 2019. S obzirom na opseg toga fiskalnog prostora, te bi ga države članice europodručja trebale nastaviti upotrebljavati.

S druge strane, neke od tih država članica europodručja koje se suočavaju s najvećim izazovima povezanima s održivosti ne planiraju u 2020. značajniju fiskalnu prilagodbu (npr. Francuska) ili fiskalnu ekspanziju (npr. Belgija, Španjolska i Italija) 15 (Prilog IV. grafikon 10.). U planiranim fiskalnim politikama Belgije, Španjolske, Francuske i Italije ne vodi se dovoljno računa o njihovim strukturnim deficitima i vrlo akomodativnoj monetarnoj politici. Prema Komisijinoj jesenskoj prognozi 2019. te države članice europodručja imaju opadajući ili čak negativni primarni saldo, pri čemu se dug tek neznatno smanjuje ili se uopće ne smanjuje. Iako ostvaruju određene uštede zbog iznimno niske razine razlike u rastu kamatnih stopa (Prilog IV. grafikon 16.), te države članice europodručja ne planiraju iskoristiti te uštede za smanjenje povijesno visokih razina duga. Sve je to u suprotnosti s preporukom o obnovi fiskalnih pričuva. Posebno je vidljivo blago smanjenje primarnog suficita u Italiji, u odnosu na razinu duga koja se izdvaja u odnosu na druge države članice europodručja i sve slabiji „efekt grude snijega”, kao i trajno negativan primarni saldo Francuske (grafikon 2.). Provedba razboritih fiskalnih politika od strane država članica europodručja s visokim razinama javnog duga dovela bi do smanjenja udjela duga i manje izloženosti šokovima te omogućila funkcioniranje automatskih stabilizatora u slučaju gospodarskog pada. Zbog nesmanjivanja javnog duga mogao bi se u budućnosti povećati rizik od povećanog pritiska tržišta na države članice s visokim javnim dugom, što bi moglo imati negativne učinke prelijevanja na tržišta javnog duga ostalih država članica europodručja.

Općenito, fiskalne politike i dalje su nedovoljno diferencirane, posebno u visoko zaduženim državama članicama europodručja. Potpuna provedba nacrta proračunskih planova rezultirala bi uglavnom neutralnim do blago ekspanzivnim smjerom fiskalne politike za europodručje u cjelini. Države članice europodručja s fiskalnim prostorom taj prostor i koriste. S obzirom na opseg toga fiskalnog prostora, trebale bi ga nastaviti upotrebljavati. Nedostatak konsolidacije u državama članicama s izazovima povezanima s održivosti, unatoč zahtjevima Pakta o stabilnosti i rastu, i dalje izaziva zabrinutost. Usklađenost s Paktom o stabilnosti i rastu država članica europodručja koje nisu dosegnule svoje srednjoročne proračunske ciljeve u kombinaciji s većom ekspanzijom država članica europodručja s fiskalnim prostorom (vidjeti Prilog IV. grafikone 6.a i 6.b) pridonijela bi ravnoteži ukupne kombinacije politika u europodručju, uz bolje razlikovanje među državama članicama europodručja u odnosu na njihov raspoloživi fiskalni prostor.

Grafikon 2.: Uzroci promjene bruto duga kad se usporede 1999. i 2018. (% BDP-a), doprinos primarnog salda i „efekt grude snijega” u odabranim državama članicama europodručja

III. Pregled nacrta proračunskih planova

Mišljenja Komisije o nacrtima proračunskih planova usredotočena su na usklađenost s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu te preporukama izdanima na toj osnovi. Budući da se trenutačno na sve države članice primjenjuje preventivni dio Pakta o stabilnosti i rastu, u mišljenjima Komisije za te države članice ocjenjuju se ispunjenje srednjoročnih proračunskih ciljeva pojedinih država članica ili napredak prema njihovu ostvarenju te usklađenost s pravilom o dugu, kako bi se utvrdilo jesu li planovi u skladu s Paktom o stabilnosti rastu i fiskalnim preporukama iz preporuka Vijeća po državama članicama od 9. srpnja 2019.

Sve države članice europodručja dostavile su pravodobno svoje nacrte proračunskih planova, u skladu s člankom 6. Uredbe (EU) br. 473/2013, osim Italije koja je svoj nacrt proračunskog plana dostavila jedan dan nakon zadanog roka (tj. 16. listopada). U skladu s odredbama kodeksa ponašanja iz paketa od dvije mjere, četiri države članice dostavile su nacrt proračunskog plana koji se temelji na pretpostavci o nepromijenjenim politikama. Austrija, Portugal i Španjolska dostavili su nacrte proračunskih planova koji se temelje na pretpostavci o nepromijenjenim politikama zbog održavanja nacionalnih izbora između kraja rujna i prve polovine studenoga 2019. I Belgija je dostavila nacrt proračunskog plana koji se temelji na pretpostavci o nepromijenjenim politikama zbog formiranja vlade koje je u tijeku. Nakon što vlade preuzmu dužnost, a u pravilu najmanje mjesec dana prije nego što nacionalni parlament donese nacrt proračunskog zakona, pozivaju se nadležna tijela da Komisiji i Euroskupini dostave ažurirani nacrt proračunskog plana.

Ni za jedan nacrt proračunskog plana nije utvrđena posebno ozbiljna neusklađenost s Paktom o stabilnosti i rastu kako je navedeno u članku 7. stavku 2. Uredbe (EU) br. 473/2013. Ipak, neki nacrti proračunskih planova izazvali su zabrinutost. Konkretno, Komisija je 14. listopada 2019. poslala dopise Finskoj odnosno 22. listopada 2019. Belgiji, Francuskoj, Italiji, Španjolskoj i Portugalu, u kojima je zatražila dodatne informacije te istaknula niz preliminarnih opažanja u vezi s njihovim nacrtima proračunskih planova, dok je u slučaju Belgije, Španjolske i Portugala naglasila važnost podnošenja ažuriranog nacrta proračunskih planova. Finska je dostavila odgovor 16. listopada, a Francuska i Italija 23. listopada 2019. Informacije iz njihovih odgovora Komisija je uzela u obzir u svojoj ocjeni proračunskih kretanja i rizika.

U tablici 2. sažete su ocjene pojedinačnih nacrta proračunskih planova država članica u odnosu na mišljenja Komisije donesena 20. studenoga 2019. zajedno s ocjenom napretka fiskalno-strukturnih reformi. Te ocjene temelje se na Komisijinoj jesenskoj prognozi 2019. Radi lakše usporedbe ocjena planova sažeta je u tri opće kategorije. S obzirom na to da se trenutačno ni na jednu državu članicu ne primjenjuje postupak u slučaju prekomjernog deficita, ocjene usklađenosti za 2020. za sve države članice izrađene su u odnosu na zahtjeve iz preventivnog dijela Pakta o stabilnosti i rastu, a posebno preporuka Vijeća od 9. srpnja 2019.:

·Usklađeno: prema Komisijinoj jesenskoj prognozi 2019. nije potrebno prilagoditi proračunske planove u okviru nacionalnog proračunskog postupka kako bi se osigurala usklađenost proračuna za 2020. s pravilima Pakta o stabilnosti i rastu.

·Uglavnom usklađeno: prema Komisijinoj prognozi za 2020. očekuje se da će se u nacrtu proračunskog plana osigurati načelna usklađenost s pravilima Pakta o stabilnosti i rastu.

U Komisijinoj prognozi za 2020. predviđa se da će te države članice biti blizu ostvarenja svojeg srednjoročnog proračunskog cilja ili da će biti određenog odstupanja od potrebnog kretanja prilagodbe prema tom cilju. Ako je država članica blizu ostvarenja srednjoročnog cilja, ali referentno mjerilo za rashode trenutačno upućuje na rizik od značajnog odstupanja od zahtjeva, to će trebati uzeti u obzir u budućim ocjenama ako se više ne predviđa da će strukturni saldo biti blizu srednjoročnog proračunskog cilja, po potrebi uzimajući u obzir odstupanja. Za te države članice ocijenjeno je da su u skladu s kriterijem duga.

·Rizik od neusklađenosti: prema Komisijinoj prognozi za 2020. ne očekuje se da će se u nacrtu proračunskog plana osigurati usklađenost s pravilima Pakta o stabilnosti i rastu.

U Komisijinoj prognozi za 2020. predviđa se značajno odstupanje od srednjoročnog proračunskog cilja ili od potrebnog kretanja prilagodbe prema njemu i/ili neusklađenost s referentnim mjerilom za smanjenje duga, ako se primjenjuje.

Ni jedna država članica nije zatražila dodatnu fleksibilnost za 2020. za ulaganja i strukturne reforme u skladu sa „Zajednički dogovorenim stajalištem o fleksibilnosti u okviru Pakta o stabilnosti i rastu”, koje je Vijeće potvrdilo 12. veljače 2016.

Italija je u svojem nacrtu proračunskog plana za 2020. navela da će proračunski učinak preventivnog plana za ograničavanje hidrogeoloških rizika u 2020. biti znatan i da bi se trebao smatrati neuobičajenim događajem izvan kontrole države, za potrebe članka 5. stavka 1. i članka 6. stavka 3. Uredbe (EZ) br. 1466/97. Italija je u vezi s time zatražila privremeno odstupanje od kretanja prilagodbe prema ostvarenju srednjoročnog proračunskog cilja u iznosu od 0,2 % BDP-a u 2020. Komisija će konačnu ocjenu, uključujući prihvatljive iznose, izraditi u proljeće 2021. na temelju zabilježenih podataka koje su dostavila nadležna tijela.

Komisija je, uz savjetovanje s državama članicama, nastavila primjenjivati instrument za provjeru vjerojatnosti kako bi otkrila slučajeve u kojima bi se moglo smatrati da procjene jaza outputa u skladu s dogovorenom metodologijom uzrokuju visoku razinu nepouzdanosti. Pristup Komisije nije se promijenio u odnosu na prethodne faze nadzora. Na temelju instrumenta za provjeru jazovi outputa za 2019. mogli bi biti izrazito nepouzdani u slučaju pet država članica (Cipar, Litva, Luksemburg, Slovenija i Španjolska). S obzirom na to da se očekuje da će Cipar i Luksemburg premašiti svoje srednjoročne proračunske ciljeve, smatra se da nepouzdanost procjena jaza outputa ne bi mogla utjecati na ocjenu usklađenosti sa zahtjevima preventivnog dijela Pakta o stabilnosti i rastu te stoga nije provedena daljnja ocjena. Kad je riječ o Litvi, ako se u proljeće 2020. utvrdi da i dalje postoji visok stupanj nepouzdanosti procjena jaza outputa za 2019., provest će se detaljno preispitivanje u ocjeni Komisije za 2019. Ocjena nepouzdanosti procjena jaza outputa za Sloveniju i Španjolsku već je provedena u proljeće 2019. i u njoj je utvrđeno da su procjene jaza outputa na temelju zajedničke metodologije uzrokovale visok stupanj nepouzdanosti. Na temelju toga, u slučaju Španjolske niži je zahtjev maksimalne stope rasta neto primarnih državnih rashoda od 0,9 %, što odgovara godišnjoj strukturnoj prilagodbi od 0,65 % BDP-a u 2020., utvrđen u kontekstu preporuka Vijeća od 9. srpnja 2019. U slučaju Slovenije nije postojao učinak na zahtjev iz 2020., tj. ostvarenje srednjoročnog proračunskog cilja. U jesenskim ocjenama 2019. potvrđen je visok stupanj nepouzdanosti procjena jaza outputa za Sloveniju i Španjolsku. Kada je riječ o Sloveniji, jaz outputa na koji upućuje instrument za provjeru vjerojatnosti značio bi niži strukturni deficit u 2020., što bi Sloveniju približilo ostvarenju njezina srednjoročnog proračunskog cilja. To bi upućivalo na načelnu usklađenost. Međutim, s obzirom na veliku promjenjivost relevantnih procjena, to će se, ako bude potvrđeno, uzeti u obzir samo u ex post ocjeni usklađenosti sa zahtjevima preventivnog dijela Pakta o stabilnosti i rastu u proljeće 2021.

Naposljetku, Komisija je preliminarno ocijenila razinu napretka u provedbi fiskalno-strukturnih reformi navedenih u preporukama Vijeća od 9. srpnja 2019. Ocjena nacrta proračunskih planova sažeta je u sljedećih pet općih kategorija: nema napretka, ograničeni napredak, određeni napredak, značajan napredak, potpuni napredak. S obzirom na to da je od donošenja preporuka Vijeća u srpnju 2019. prošlo tek nekoliko mjeseci, većina država članica europodručja ostvarila je „ograničeni napredak” u odnosu na strukturni dio fiskalnih preporuka koje su im upućene. S druge strane, Njemačka, Italija, Latvija, Litva i Nizozemska ostvarile su „određeni napredak” u provedbi fiskalno-strukturnog dijela preporuka po državama članicama za 2019. Konkretno, Njemačka i Nizozemska donijele su mjere koje se uglavnom odnose na ulaganja, a Italija, Latvija i Litva mjere koje se uglavnom odnose na oporezivanje. U izvješćima po državama članicama za 2020. iznijet će se sveobuhvatan opis napretka postignutog u provedbi preporuka po državama članicama, koji će se ocijeniti u kontekstu preporuka po državama članicama za 2020. koje Vijeće donosi 2020.

Tablica 2.: Pregled pojedinačnih mišljenja Komisije o nacrtima proračunskih planova

1.    Komisija je 5. lipnja 2019. objavila izvješće u skladu s člankom 126. stavkom 3. UFEU-a u kojem je zaključila da se iz analize ne može jasno zaključiti je li kriterij duga ispunjen ili nije.

2.    Nacrt proračunskog plana dostavljen na temelju pretpostavke o nepromijenjenim politikama.

3.    Postupak u slučaju prekomjernog deficita za Španjolsku obustavljen je 14. lipnja 2019. jer je deficit smanjen na razinu ispod 3 % BDP-a u 2018., a predviđa se da će ostati ispod 3 % u 2019. i 2020. Na Španjolsku se stoga primjenjuje preventivni dio Pakta o stabilnosti i rastu.

4.    Komisija je 5. lipnja 2019. objavila izvješće u skladu s člankom 126. stavkom 3. UFEU-a u kojem je zaključila da bi se trebalo smatrati da su kriteriji deficita i duga definirani u Ugovoru ispunjeni.

5.    Komisija je 5. lipnja 2019. objavila izvješće u skladu s člankom 126. stavkom 3. UFEU-a u kojem je zaključila da bi se trebalo smatrati da kriterij duga nije ispunjen. Nakon ažuriranja fiskalnih planova Italije od 1. srpnja 2019., koji uključuju fiskalnu korekciju za 2019., Komisija je objavila komunikaciju i poslala dopis talijanskim tijelima u srpnju 2019., zaključivši da je paket donesenih mjera dostatan da se ne otvori postupak u slučaju prekomjernog deficita iz razloga što Italija u toj fazi nije ispunjavala kriterij duga u 2018.

6.    Nakon obustave postupka u slučaju prekomjernog deficita 19. rujna 2017. i završetka programa potpore stabilnosti Europskog stabilizacijskog mehanizma 20. kolovoza 2018. na Grčku se primjenjuje preventivni dio Pakta o stabilnosti i rastu. Grčka bi trebala zadržati dobar fiskalni položaj kojim se osigurava ostvarenje ciljanog primarnog suficita utvrđenog Odlukom (EU) 2017/1226 od 30. lipnja 2017., odnosno 3,5 % BDP-a za 2018. i u srednjoročnom razdoblju. S obzirom na to da Grčka nije trebala podnositi programe stabilnosti za trajanja programa ekonomske prilagodbe, grčke vlasti nisu utvrdile srednjoročni proračunski cilj za 2018. i 2019. Grčka je svoj srednjoročni cilj od 0,25 % BDP-a za razdoblje 2020.–2022. utvrdila u Programu stabilnosti za 2019.

7.    Napredak u provedbi fiskalno-strukturnog dijela preporuka po državama članicama za 2019. prati se u okviru pojačanog nadzora.

8.    Komisija je 5. lipnja 2019. objavila izvješće u skladu s člankom 126. stavkom 3. UFEU-a u kojem je zaključila da ne bi trebalo poduzimati daljnje korake za donošenje odluke o postojanju prekomjernog deficita.

(1)

     Kako je utvrđeno Uredbom (EU) br. 473/2013 o zajedničkim odredbama za praćenje i procjenu nacrta proračunskih planova i osiguranju smanjenja prekomjernog deficita država članica u europodručju.

(2)

     Kodeks ponašanja iz paketa od dvije mjere:

http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/pdf/coc/2014-11-07_two_pack_coc_amended_en.pdf  

(3)

   Preporuka Vijeća od 9. travnja 2019., SL C 136, 12.4.2019., str. 1.:

(4)

Jaz outputa iz nacrta proračunskih planova Komisija ponovno izračunava na temelju informacija navedenih u tim planovima koristeći dogovorenu metodologiju.

(5)

Primarni strukturni saldo je strukturni saldo bez rashoda za kamate. Godišnja promjena tog pokazatelja najjednostavnija je i standardna mjera fiskalne politike.

(6)

Fiskalna politika može se izraziti i s pomoću ta dva pokazatelja koji se primjenjuju u svrhu fiskalnog nadzora. Ako se mjeri promjenom strukturnog salda, na koji utječu neočekivani prihodi od nižih kamatnih rashoda, za europodručje se za 2020., prema Komisijinoj jesenskoj prognozi 2019., očekuje uglavnom neutralan smjer fiskalne politike od oko 0,2 postotna boda potencijalnog BDP-a. Blago ekspanzivni smjer fiskalne politike procijenjen koristeći promjenu primarnog strukturnog salda potvrđen je fiskalnim naporom mjerenim prema metodologiji referentnog mjerila, koji nije narušen nižim kamatnim rashodima (ni neočekivanim prihodima) i koji za 2020. predviđa blagu ekspanziju od oko 0,5 postotnih bodova potencijalnog BDP-a, prema Komisijinoj jesenskoj prognozi 2019.

(7)

Treba napomenuti da se očekuje da će Finska i Slovačka održati udio duga u BDP-u niži od 60 %.

(8)

Prilagodbom stanja i tokova osigurava se usklađenost između neto zaduživanja (tok) i promjene stanja bruto duga. To uključuje akumulaciju financijske imovine, promjene vrijednosti duga denominiranog u stranoj valuti i preostale statističke prilagodbe.

(9)

U nekim slučajevima viši udjeli duga u BDP-u odražavaju reviziju podataka iz prethodnih razdoblja.

(10)

Treba podsjetiti da se očekuje da će Finska održati udio duga u BDP-u niži od 60 %.

(11)

Grčka se obvezala zadržati dobar fiskalni položaj koji osigurava usklađenost s ciljem primarnog suficita utvrđenim Odlukom (EU) 2017/1226 od 30. lipnja 2017. (3,5 % BDP-a za 2018. i u srednjoročnom razdoblju). Komisija usklađenost s tim ciljem prati u okviru izvješća o pojačanom nadzoru koja se objavljuju na tromjesečnoj osnovi.

(12)

 Ukupna elastičnost udjela prihoda u odnosu na BDP prema proračunskim planovima i Komisijinoj jesenskoj prognozi 2019. iznosi oko 0,9, u usporedbi sa standardnom elastičnosti prihoda u odnosu na jaz outputa, koja iznosi 1.

(13)

Upravno vijeće ESB-a zasad očekuje da će ključne kamatne stope ostati na sadašnjim ili nižim razinama, sve dok ne vidi da se izgledi inflacije unutar razdoblja projekcije jasno približavaju razini koja je dovoljno blizu, ali ispod 2 % i da se takvo približavanje sustavno odražava u temeljnoj dinamici inflacije. Nadalje, očekuje se da će neto kupnja imovine završiti netom prije prvog povećanja ključne kamatne stope.

(14)

Nasuprot tome, promjena strukturnog salda (drugi pokazatelj koji se koristi u fiskalnom nadzoru uz referentno mjerilo za rashode) upućuje samo na uglavnom neutralan smjer fiskalne politike od približno 0,2 postotna boda potencijalnog BDP-a. Ta niža procjena posljedica je neočekivanih prihoda od kamata, koji mehanički poboljšavaju strukturni saldo. U tom smislu, fiskalni napor koji se temelji na strukturnom primarnom saldu važno je mjerilo diskrecijskih fiskalnih mjera vlade jer, za razliku od strukturnog salda, ne utječe na tekuće uštede u rashodima za kamate.

(15)

Treba podsjetiti da se fiskalni planovi Belgije i Španjolske temelje na nacrtu proračunskog plana koji se temelji na pretpostavci o nepromijenjenim politikama.