Tijekom nasilnih sukoba između nogometnih navijača na finalnoj utakmici Europskog kupa 29. svibnja 1985. na stadionu Heysel u Bruxellesu poginulo je 39 ljudi, a stotine su ozlijeđene. Nakon te katastrofe Vijeće Europe izradilo je Europsku konvenciju o nasilju gledatelja i neprimjerenom ponašanju na sportskim priredbama, a osobito na nogometnim utakmicama (dalje u tekstu: CETS br. 120 ili Konvencija br. 120). U Konvenciji br. 120 naglasak je na sprečavanju i odvraćanju od nasilja i neprimjerenog ponašanja unutar ili u blizini stadiona te odgovaranju na njih. Konvencija br. 120 stupila je na snagu 1. studenoga 1985. a ratificirala ju je 41 stranka, uključujući većinu država članica Europske unije.

U prosincu 2013. Odbor ministara Vijeća Europe zaključio je, uzimajući u obzir studiju o osnovanosti i potrebi ažuriranja Konvencije br. 120, da je ona postala zastarjela: njezin sadržaj – osobito najveći naglasak na mjerama zaštite – nije usklađen s iskustvima i dobrom praksom kao ni s novijim preporukama Stalnog odbora Konvencije. Stoga je Odbor ministara uputio Stalni odbor da revidira Konvenciju br. 120. Umjesto revidiranja Stalni se odbor odlučio na izradu novog teksta. Rezultat tog rada je CETS br. 218.

Cilj je CETS-a br. 218 omogućiti sigurno i zaštićeno ozračje dobrodošlice na nogometnim utakmicama te ostalim sportskim priredbama (članak 2.). U Konvenciji se razlikuju „sigurnosne mjere”, „mjere zaštite” i „mjere u području usluga” (članak 3.).

Prema Konvenciji od stranaka se zahtijeva da donesu „integrirani, višeagencijski i uravnoteženi pristup prema sigurnosti, zaštiti i uslugama” (članak 2. točka (a)), odnosno pristup koji se temelji na ideji da se „mjere za sigurnost, zaštitu i usluge na nogometnim utakmicama i ostalim sportskim priredbama uvijek preklapaju, da su međusobno povezane s obzirom na učinak, da trebaju biti uravnotežene te se ne mogu osmisliti ili provesti u izolaciji” (članak 3. točka (f)).

Prema Konvenciji od stranaka se zahtijeva da uspostave nacionalne i lokalne koordinacijske aranžmane za osmišljavanje i provođenje višeagencijskog integriranog pristupa sigurnosti, zaštiti te uslugama (članak 4.). Stranke moraju poduzimati niz mjera radi osiguravanja sigurnosti, zaštite i usluga na sportskim stadionima (članak 5.); na primjer, moraju osigurati da operativne mjere stadiona predviđaju učinkovitu vezu s policijom, hitnim službama i partnerskim agencijama te da uključuju politike i postupke u pogledu rasističkog ili diskriminirajućeg ponašanja (članak 5. stavak 5.). Nadalje, stranke trebaju poticati sve relevantne agencije i dionike da surađuju kako bi omogućili sigurnost, zaštitu te ozračje dobrodošlice na javnim mjestima izvan stadiona (članak 6.). Stranke moraju osigurati da relevantne agencije izrade krizne i interventne planove (članak 7.) te poticati sve agencije da održavaju aktivan dijalog s navijačima i lokalnim zajednicama (članak 8.).

U pogledu policijskog djelovanja, prema članku 9. Konvencije stranke moraju osigurati da se „osmisle, redovito procjenjuju i dodatno razrađuju strategije policijskog djelovanja” koje se temelje na dobroj praksi te koje su usklađene s integriranim pristupom sigurnosti, zaštiti i uslugama; stranke nadalje moraju osigurati da se rad policije odvija u partnerstvu s relevantnim dionicima.

U pogledu prevencije i sankcioniranja, prema članku 10. Konvencije stranke trebaju „poduzeti sve moguće mjere” kako bi se smanjio rizik od incidenata koji uključuju nasilje i nerede te osigurati, u skladu s nacionalnim i međunarodnim pravom, da su uspostavljene „djelotvorne mjere isključivanja, primjerene s obzirom na karakter i mjesto rizika” radi suzbijanja i sprečavanja takvih incidenata. Od stranaka se nadalje zahtijeva da „surađuju kako bi se osiguralo da pojedinci koji počine kaznena djela u inozemstvu budu na odgovarajući način sankcionirani” (članak 10. stavak 3.) i da „razmotre da se pravosudnim ili upravnim tijelima odgovornima za sankcioniranje pojedinaca koji su uzrokovali nasilje i/ili nerede povezane s nogometom ili doprinijeli takvim incidentima omogući da tim pojedincima ograniče mogućnost putovanja na nogometne utakmice u drugim zemljama (članak 10. stavak 4.).

Članak 11. Konvencije nosi naslov „Međunarodna suradnja”. Prema tom članku stranke su obvezne osnovati nacionalne nogometne informacijske točke (NFIP) čija je zadaća biti posrednik za razmjenu svih informacija i obavještajnih podataka o nogometnim utakmicama s međunarodnim elementom i za organiziranje drugih pitanja međunarodne policijske suradnje (članak 11. stavci 2.–4.). Tekst članka 11. stavaka 2.–4. temelji se na Odluci Vijeća 2002/348/PUP od 25. travnja 2002. o sigurnosti u vezi s nogometnim utakmicama s međunarodnim elementom i u njemu se upotrebljava terminologija iz te odluke.

U završnim odredbama Konvencije obrađuju se potpisivanje (članak 16.), stupanje na snagu (članak 17.), pristupanje država koje nisu članice Vijeća Europe (članak 18.), učinci Konvencije u odnosu na Konvenciju br. 120 (članak 19.), teritorijalna primjena (članak 20.), otkazivanje (članak 21.) i obavijesti (članak 22.). Te se odredbe „u osnovi temelje” na oglednim završnim odredbama za konvencije i sporazume sklopljene u Vijeću Europe od veljače 1980. i na završnim odredbama Konvencije br. 120.

Unija je donijela niz mjera u pogledu policijske suradnje i razmjene policijskih informacija. Posebno u pogledu policijske suradnje i razmjene policijskih informacija o sigurnosti i zaštiti na nogometnim utakmicama Unija je donijela Odluku Vijeća 2002/348/PUP od 25. travnja 2002. o sigurnosti u vezi s nogometnim utakmicama s međunarodnim elementom 1 . Odluka Vijeća 2002/348/PUP temeljila se na članku 30. stavku 1. točki (a) Ugovora o Europskoj uniji, što je sada članak 87. stavak 1. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU), te na članku 34. stavku 2. točki (c) Ugovora o Europskoj uniji (UEU), koja je stavljena izvan snage.

Prema Odluci Vijeća 2002/348/PUP od svake se države članice zahtijeva da „osnuje ili odredi nacionalnu policijsku nogometnu informacijsku točku” (NFIP) koja „djeluje kao izravna središnja kontaktna točka za razmjenu relevantnih obavijesti te za olakšavanje međunarodne policijske suradnje u vezi s nogometnim utakmicama s međunarodnim elementom” (članak1.). U Odluci Vijeća utvrđuju se zadaće NFIP-ova (članak 2.), policijske informacije koje trebaju razmjenjivati (članak 3.) i postupak komunikacije između NFIP-ova (članak 4.). U Odluci Vijeća 2007/412/PUP od 12. lipnja 2007. o izmjeni Odluke 2002/348/PUP o sigurnosti na nogometnim utakmicama s međunarodnim elementom 2 dodane su odredbe o periodičnim ocjenama o nogometnim neredima na nacionalnoj razini (članak 2. stavak 6.) i obrascima za razmjenu informacija (članak 3. stavak 4.).

Na Odluku Vijeća 2002/348/PUP poziva se u Rezoluciji Vijeća od 17. studenoga 2003. o zabrani država članica pristupa mjestima odigravanja nogometnih utakmica međunarodnog karaktera 3 i u Nogometnom priručniku EU-a 4 . Priručnik, koji je donesen u lipnju 1999. i zadnji put ažuriran u studenome 2016., sadržava detaljne preporuke za međunarodnu policijsku suradnju te mjere za sprečavanje i kontrolu nasilja i nemira povezanih s nogometnim utakmicama s međunarodnim elementom, uključujući upute o razmjeni policijskih informacija te o ulozi i zadaćama NFIP-a.

Iako Konvencija sadržava odredbe u području policijske suradnje (članak 87. UFEU-a), ona se općenito uklapa u ciljeve politike Unije koji se odnose na pitanja sporta (članak 165. UFEU-a). U skladu s člankom 165. stavkom 3. UFEU-a Unija i države članice podupiru suradnju s trećim zemljama i međunarodnim organizacijama nadležnima u području obrazovanja i sporta, osobito s Vijećem Europe. Poticajne mjere EU-a, uključujući potporu za projekte u okviru poglavlja o sportu programa Erasmus+, kampanje za podizanje razine osviještenosti navijača i sankcije u sportu nisu dovoljne za rješavanje problema nasilja i diskriminacije koji se pojavljuju na marginama sportskih natjecanja. Ti su problemi ujedno i pitanje javnog poretka. Stoga su nacionalna tijela dopunjavala te inicijative s preventivnim aktivnostima i ciljanim prisilnim mjerama. Riječ je o složenoj zadaći zbog međunarodne prirode nekih utakmica i razlika u relevantnim odredbama i praksama održavanja reda, sigurnosti i zaštite među državama članicama EU-a. Potrebna je intenzivnija suradnja različitih dionika u borbi protiv nasilja i diskriminacije svih vrsta. Aktivnosti kaznenog progona moraju se bolje koordinirati, a EU može olakšati taj proces, osobito pružanjem podrške Konvenciji Vijeća Europe.

Sam EU ne može postati stranka Konvencije. To je stoga što se Konvencija odnosi se isključivo na „države” ili „države stranke” i ne sadržava nijednu formulaciju kojom bi se EU-u ili drugim regionalnim organizacijama za integraciju omogućilo da postanu stranke Konvencije.

Usprkos tome, EU je donio i opće i posebne mjere u pogledu suradnje i razmjene policijskih informacija o sigurnosti i zaštiti na nogometnim utakmicama s međunarodnim elementom, kao i detaljne, nedavno ažurirane preporuke o tome kako primijeniti te mjere.

Nadalje, obveze koje su preuzete u članku 11. Konvencije u pogledu nacionalnih nogometnih informacijskih točaka mogle bi utjecati na zajednička pravila u smislu članka 3. stavka 2. UFEU-a. To je stoga što je obveza da se osnuju ili odrede NFIP-ovi već sadržana u Odluci Vijeća 2002/348/PUP, u kojoj se utvrđuju zadaće NFIP-ova i utvrđuju pravila za suradnju među njima, osobito u pogledu razmjene policijskih informacija. Obveze iz članka 11. stavaka 2.–4. Konvencije br. 218 podudaraju se gotovo u cijelosti s obvezama utvrđenima u Odluci Vijeća 2002/348/PUP. Doista, prema izvješću s obrazloženjem uz Konvenciju br. 218 NFIP-ovi su osnovani u skladu sa zakonodavstvom Europske unije, a tekst članka 11. stavaka 2.–4. temelji se na Odluci Vijeća 2002/348/PUP i u njemu se upotrebljava terminologija iz te odluke.

Te okolnosti ukazuju da države članice trebaju djelovati u okviru institucija EU-a pri preuzimanju međunarodnih obveza u području suradnje i razmjene policijskih informacija među državama članicama, osobito u pogledu sigurnosti i zaštite na nogometnim utakmicama s međunarodnim elementom.

Iako se članak 11. stavci 2.–4. Konvencije temelje na Odluci Vijeća 2002/348/PUP upravo kako bi se izbjegao sukob s pravom EU-a, činjenica je da se Odlukom Vijeća 2002/348/PUP utvrđuje sustav suradnje i razmjene policijskih informacija među državama članicama u području sigurnosti i zaštite na nogometnim utakmicama s međunarodnim elementom s pomoću mreže tijela osnovanih za tu svrhu. Sam EU može preuzeti obvezu u odnosu na treće zemlje da će nastaviti primjenjivati taj sustav unutar EU-a i proširiti njegovu primjenu na dotične treće zemlje.

S obzirom na to da sam EU ne može postati stranka Konvencije br. 218, a države članice mogu postati stranke te Konvencije samo ako ih za to ovlasti EU (članak 2. stavak 1. UFEU-a), primjereno je donijeti odluku kojom se države članice ovlašćuju da potpišu i ratificiraju Konvenciju u interesu EU-a.

Predložena Odluka Vijeća temelji se na članku 218. stavku 6. točki (a) podtočki v. i članku 218. stavku 8. UFEU-a, u vezi s člankom 87. stavkom 1. UFEU-a, koji je glavna pravna osnova zakonodavstva EU-a o policijskoj suradnji.