Sažetak

Procjena učinka Preporuke o odobrenju za otvaranje pregovora o konvenciji kojom se uspostavlja multilateralni sud za rješavanje ulagačkih sporova

A. Potreba za djelovanjem

Zašto? O kakvom je problemu riječ?

Proteklih je godina uključivanje rješavanja sporova između ulagača i države (ISDS) u trgovinske i ulagačke sporazume došlo pod povećani javni nadzor i preispitivanje. Nedostatna ili ograničena legitimnost, dosljednost i transparentnost te nepostojanje mogućnosti revizije utvrđeni su kao problemi koji proizlaze iz ad hoc rješavanja sporova između ulagača i države koje se temelji na načelima arbitraže. Unija je kako bi riješila ta ograničenja od 2015. pristupila institucionaliziranju sustava za rješavanje ulagačkih sporova u trgovinskim i ulagačkim sporazumima EU-a uključivanjem sustava sudova za ulaganja (ICS). Međutim zbog njegova bilateralnog karaktera sustavom sudova za ulaganja ne mogu se u potpunosti riješiti svi navedeni problemi. Osim toga, što se više sustavi sudova za ulaganja uključuju u sporazume EU-a, to je za Komisiju upravljanje složenije, a za proračun EU-a, koji će snositi dio operativnih troškova sustava sudova za ulaganja, trošak je veći.

Što se nastoji postići ovom inicijativom?

Cilj inicijative uspostava je okvira za rješavanje ulagačkih sporova koji će biti stalan, neovisan i legitiman; predvidiv u stvaranju dosljedne sudske prakse; dopuštati žalbu na odluke; troškovno učinkovit; transparentan i učinkovit. Tom se inicijativom nastoji uskladiti politika EU-a za rješavanje ulagačkih sporova s globalnim pristupom EU-a u drugim područjima međunarodnog upravljanja i međunarodnog rješavanja sporova u korist multilateralnih rješenja.

Koja je dodana vrijednost djelovanja na razini EU-a? 

Multilateralna reforma rješavanja ulagačkih sporova ne bi se mogla provesti na razini država članica ako ne bi obuhvatila sve postojeće ugovore o ulaganjima i izostavila one koje je sklopio EU. Države članice nemaju nadležnost za sva pitanja obuhvaćena ovom inicijativom jer ona su ili u isključivoj ili podijeljenoj nadležnosti EU-a.

B. Rješenja

Koje su zakonodavne i nezakonodavne opcije razmatrane? Koja je opcija odabrana? Zašto? 

Opcija 1. (osnovni scenarij) znači da će EU nastaviti pregovore o sustavima sudova za ulaganja u svojim bilateralnim sporazumima o ulaganjima, dok će rješavanja sporova između ulagača i države i dalje postojati ukoliko se ugovori koji ga primjenjuju ne ukinu.

Opcija 2. predviđa da EU i države članice ponovno pregovaraju o bilateralnim ugovorima o ulaganjima i o Ugovoru o energetskoj povelji (ECT) kako bi se odredbe o rješavanju sporova u njima uskladile sa sustavom sudova za ulaganja.

U opciji 3. provela bi se reforma pravila o arbitraži na kojima počiva rješavanje sporova između ulagača i države kako bi bila u skladu sa sustavom sudova za ulaganja.

U opciji 4. predviđeno je osnivanje stalne multilateralne žalbene instance.

U opciji 5. predviđeno je osnivanje stalnog multilateralnog suda za ulaganja. U skladu s odabranim značajkama sud bi obuhvatio prvostupanjsku i žalbenu instancu koju bi činio niz sudaca čiji će broj ovisiti o radnom opterećenju. Imenovali bi se na određeno vrijeme te bi ispunjavali visoke zahtjeve u pogledu stručnih kvalifikacija i etičnosti. Imenovalo bi ih neovisno tijelo te bi vodili predmete dodijeljene na temelju slučajnog odabira. Pribjegavanje žalbenom sudu bilo bi moguće u slučajevima očitih pogrešaka u uvažavanju činjenica, uz pogreške u primjeni procesnog i materijalnog prava. Sud će se oslanjati na tajništvo, a države bi mogle postati ugovorne strane kroz sustav dobrovoljnog sudjelovanja. Potrebno je razmotriti mogućnost pomoći za MSP-ove i zemlje u razvoju. Troškove bi trebalo raspodijeliti u skladu sa stupnjem razvoja ugovornih strana te ne bi trebalo isključiti mogućnost naplaćivanja korisničkih naknada.

Opcija 6. podrazumijeva pregovore o multilateralnim materijalnim pravilima za zaštitu ulagača u smislu šireg okvira za pregovore o multilateralnim odredbama o rješavanju sporova.

Opcija 7. predviđa poboljšanje rješavanja sporova između ulagača i države u bilateralnim sporazumima EU-a o ulaganjima i u ECT-u.

U opciji 8. rješavanje sporova između ulagača i države bi se ukinulo, a o sporovima između stranih ulagača i država domaćina odlučivali bi nacionalni sudovi države domaćina.

Tko podržava koju opciju? 

Neprofitni sektor uvelike podržava načela na kojima počiva opcija uspostave stalnog multilateralnog suda za ulaganja, osobito, stalnost, neovisnost i odvojenost sudaca od stranaka u sporu. Poslovne grupacije vide potencijal u toj opciji, ali su zabrinuti da bi novi sustav imenovanja sudaca mogao dovesti do gubitka dragocjenog stručnog znanja i da bi se zbog mogućnosti žalbe postupci mogli odužiti. Znanstvenici i pravnici općenito podupiru reformu postojećeg sustava tako da bude u skladu s načelima nacionalnih i međunarodnih pravosudnih sustava.

C. Učinci odabrane opcije

Koje su prednosti odabrane opcije (ako ni jedna nije odabrana, prednosti glavnih opcija)? 

Uspostavom multilateralnog mehanizma za rješavanje ulagačkih sporova s odabranim podopcijama rješavanje ulagačkih sporova imalo bi veću legitimnost jer bi se suci odvojili od ugovornih stranaka te time sačuvali svoju neovisnost. Postupci bi se pojednostavili te time smanjili troškovi za ulagače i države. Stalnost suda pridonijela bi većoj predvidljivosti sudske prakse što bi isto tako dovelo do bržeg donošenja odluka te do sporova uopće ne bi moralo ni doći. Žalbena instanca pridonijela bi pravnoj točnosti i promicala dosljednost.

Multilateralni sud za ulaganja rješavao bi na globalnoj razini pitanja rješavanja sporova između ulagača i države kojima se sustav sudova za ulaganja bavi samo na bilateralnoj razini. Promicao bi snažnu multilateralnu suradnju i dobro globalno upravljanje jer bi sud nastojao uključiti sve zainteresirane zemlje i osigurao da stupanj razvoja neke zemlje ne bude prepreka za učinkovito korištenje suda. Pojednostavio bi donošenje politika EU-a jer bi postupno zamijenio bilateralne sustave sudova za ulaganja koji su uključeni u sporazume EU-a i mehanizme rješavanja sporova između ulagača i države uključene u ugovore o ulaganjima država članica.

Koliki su troškovi odabrane opcije (ako ni jedna nije odabrana, troškovi glavnih opcija)? 

Godišnji utjecaj multilateralnog suda za ulaganja s odabranim značajkama procjenjuje se na približno 5,4 milijuna EUR za EU i države članice. Ta procjena obuhvaća naknadu za 14 stalnih sudaca (9 na prvostupanjskoj instanci i 5 na žalbenoj) i 42 člana osoblja (3 člana osoblja po sucu) što se smatra razumnim brojem u početnoj fazi. Pretpostavke se temelje na drugim međunarodnim sudovima i ključu za raspodjelu ukupnih troškova među 45 ugovornih strana (uključujući EU, 28 država članica i 16 trećih zemalja) uzimajući u obzir njihov stupanj razvoja (prema sustavu kvote MMF-a). Stvarni troškovi ovisit će o broju sudaca, veličini tajništva i broju ugovornih strana (među ostalim) što se u ovoj fazi ne može precizno utvrditi. Osim toga, moguće je da će se ti parametri s vremenom mijenjati što će dovesti do razlika u troškovima.

S obzirom na to da inicijativa za uspostavu multilateralnog suda obuhvaća samo proceduralna (tj. rješavanje sporova) pravila, a ne i materijalno-pravna pravila (uključena u predmetne sporazume o ulaganju) te stoga neće uzrokovati nove razloge za tužbe, smatra se da financijski utjecaj povezan s plaćanjem odšteta nije relevantan.

Kako će to utjecati na poduzeća, MSP-ove i mikropoduzeća?

Odabranom opcijom osigurat će se pristup ulagača legitimnom, neovisnom i učinkovitom sustavu za rješavanje sporova bez obzira na njihovu veličinu i/ili promet. Očekuje se da će sudski postupci biti kraći, a time i manje skupi za ulagače, s obzirom na to da se neće morati trošiti vrijeme na imenovanje sudaca i da će argumenti biti precizniji zahvaljujući većoj predvidljivosti i dosljednosti u tumačenju materijalno-pravnih odredbi o ulaganjima. MSP-ovi mogu dobiti dodatnu pomoć kojom bi im se uzeo u obzir niži promet.

Hoće li to bitno utjecati na nacionalne proračune i uprave? 

Polazeći od prethodno navedenih pretpostavki procijenjeno je da bi sud proračune država članica koštao oko 2,7 milijuna EUR godišnje. To je manje nego što bi prema osnovnom scenariju koštao proračune EU-a i država članica (procijenjeno na približno 9 milijuna EUR).

Očekuju li se drugi bitni učinci? 

Multilateralnim sudom za ulaganja smanjilo bi se administrativno opterećenje tako što će se svi sporovi rješavati centralno u okviru jedinstvenog skupa proceduralnih pravila. Budući da inicijativa za uspostavu multilateralnog suda za ulaganja obuhvaća samo proceduralna pravila, a ne i materijalno-pravna pravila, ne očekuje se da će imati relevantne ekološke ili socijalne učinke. Predviđeni su manji socijalni učinci na poslovne prilike za zajednicu sudaca/arbitara koji će raditi na sudu. Isto vrijedi i za poslovne prilike potencijalnog osoblja u tajništvu suda.

D. Daljnji koraci

Kada će se politika preispitati?

Komisija će provoditi redovito godišnje praćenje nakon što multilateralni sud započne s radom. Isto tako redovito će provoditi reviziju korištenja financijskih doprinosa EU-a za podmirivanje troškova suda. Evaluacija rada multilateralnog suda za ulaganja provest će se kada bude na snazi dovoljno dugo da smisleni podaci budu dostupni.