EUROPSKA KOMISIJA

Bruxelles, 22.11.2017.

COM(2017) 800 final

KOMUNIKACIJA KOMISIJE

Nacrti proračunskih planova za 2018.: ukupna ocjena

1. Uvod

U cilju poboljšanja koordinacije nacionalnih fiskalnih politika u ekonomskoj i monetarnoj uniji, zakonodavstvom EU-a predviđa se da države članice europodručja moraju do 15. listopada Komisiji dostaviti nacrte proračunskih planova za sljedeću godinu. 1  

U tim su planovima sažeti nacrti proračuna koje vlade podnose nacionalnim parlamentima. Komisija donosi mišljenje o svakom planu ocjenjujući njegovu usklađenost s obvezama države članice u okviru Pakta o stabilnosti i rastu.

Komisija je obvezna i donijeti ukupnu ocjenu proračunskog stanja te prognoze za cijelo europodručje.

Osamnaest država članica europodručja (dalje u tekstu EA-18 ili „europodručje”) 2 moralo je do 16. listopada Komisiji dostaviti svoje nacrte proračunskih planova za 2018., u skladu s odredbama tzv. „paketa od dvije mjere” 3 . Grčka, na koju se primjenjuje program potpore stabilnosti u okviru ESM-a, nije dužna dostaviti plan jer je tim programom već predviđeno pozorno fiskalno praćenje.

U skladu sa smjernicama kodeksa ponašanja iz paketa od dvije mjere Austrija i Njemačka dostavile su nacrte proračunskih planova koji se temelje na pretpostavci o nepromijenjenim politikama jer nakon nedavnih izbora te države članice imaju samo tehničke vlade koje nemaju pune proračunske ovlasti 4 . Od novih se vlada očekuje da dostave cjelovit nacrt proračunskog plana čim stupe na dužnost. I Španjolska je dostavila nacrt proračunskog plana koji se temelji na pretpostavci o nepromijenjenim politikama jer postupak za donošenje proračuna središnje vlade i proračuna sustava socijalne sigurnosti kasni u odnosu na svoje uobičajene rokove. Očekuje se da će Španjolska što prije dostaviti cjeloviti nacrt proračunskog plana.

Poštujući nadležnost država članica u području proračuna, mišljenja Komisije izvor su objektivnih savjeta o politikama namijenjenih prvenstveno nacionalnim vladama i parlamentima, kojima se želi olakšati ocjena usklađenosti nacrta proračuna s fiskalnim pravilima EU-a. Paketom od dvije mjere predviđen je sveobuhvatan skup instrumenata koji omogućava da se s ekonomskom i proračunskom politikom postupa kao s pitanjem od zajedničkog interesa u europodručju, kako je predviđeno Ugovorom.

Uz to je u srpnju 2015. Vijeće pozvalo Euroskupinu da prati i uskladi fiskalne politike država članica europodručja te opći smjer fiskalne politike europodručja kako bi se omogućila diferencirana fiskalna politika kojom se potiče rast. 5 Vijeće je državama članicama europodručja preporučilo da, ne dovodeći u pitanje ispunjenje zahtjeva iz Pakta o stabilnosti i rastu, „usklade fiskalne politike kako bi se osiguralo da sveukupna fiskalna politika europodručja bude u skladu s rizicima održivosti i konjunkturnim uvjetima”.

U studenome 2016. Komisija je predložila ažuriranu preporuku o ekonomskoj politici europodručja, koju su čelnici EU-a potvrdili na sastanku Europskog vijeća 9. i 10. ožujka 2017. te ju je Vijeće donijelo 21. ožujka 2017 6 . Ta je preporuka temelj za Komisijinu ocjenu. U okviru godišnjeg ciklusa europskog semestra Komisija uz ovaj paket predlaže i novu preporuku o ekonomskoj politici europodručja za razdoblje 2018. – 2019 7 .

U srpnju 2017. Vijeće je donijelo preporuke po državama članicama u kojima se posebno navodi planirano postupanje Komisije prema državama članicama za koje matrica upućuje na fiskalnu prilagodbu od 0,5 % BDP-a ili više 8 . U uvodnim je izjavama navedeno da će se ocjenom nacrta proračunskog plana za 2018. i naknadnom ocjenom proračunskih rezultata morati uzeti u obzir da je cilj postići smjer fiskalne politike koji pridonosi jačanju postojećeg oporavka te osigurati održivost javnih financija država članica. U tom kontekstu Vijeće je primilo na znanje da Komisija namjerava provesti ukupnu ocjenu u skladu s Uredbom (EZ) br. 1466/97, posebno s obzirom na cikličko stanje država članica.

Ova Komunikacija ima dvostruku namjenu. Prvo, njome se na temelju horizontalne ocjene nacrtâ proračunskih planova pruža opća slika proračunske politike na razini europodručja. Ova je analiza odraz horizontalne ocjene programâ stabilnosti koja se provodi u proljeće, no nije usmjerena na srednjoročne fiskalne planove, već na sljedeću godinu. Drugo, ona sadržava pregled nacrta proračunskih planova država članica uz objašnjenje Komisijina pristupa njihovoj ocjeni, posebice u pogledu usklađenosti sa zahtjevima iz Pakta o stabilnosti i rastu. Ta se ocjena razlikuje ovisno o tome primjenjuje li se na državu članicu preventivni ili korektivni dio Pakta o stabilnosti i rastu te se u okviru nje uzimaju u obzir zahtjevi koji se odnose na razinu i dinamiku državnog duga.

2. Glavni nalazi za europodručje

Ekonomski izgledi prema planovima država članica i Komisijinoj prognozi

Države članice i Komisija od proljeća su predviđanja rasta revidirale znatno naviše. Na temelju makroekonomskih pretpostavki iz nacrta proračunskih planova, očekuje se da će se realni BDP za europodručje (isključujući Grčku) u cjelini povećati za 2,2 % u 2017. i 2,0 % u 2018. To je znatno više od prognoza rasta za te godine na kojima se temelje najnoviji programi stabilnosti (vidjeti tablicu 1.), prema kojima on za obje godine iznosi 1,7 %. U Komisijinoj jesenskoj prognozi 2017. predviđaju se slične stope snažnog rasta, odnosno 2,2 % u 2017. i 2,1 % u 2018. Općenito, ekonomske pretpostavke na kojima se temelje nacrti proračunskih planova vrlo su slične onima iz Komisijine prognoze (vidjeti Prilog IV. tablicu 1.). To je možda povezano s činjenicom da sve države članice osim Njemačke ispunjuju zahtjev iz Uredbe (EU) br. 473/2013 prema kojem se nacrt proračuna te, implicitno, nacrt proračunskog plana, mora temeljiti na makroekonomskim prognozama koje su potvrdila ili izradila neovisna tijela.

Budući da rast gospodarstva nadilazi svoj potencijal, proizvodni se jaz dodatno smanjuje u 2017. te se očekuje da će u 2018. postati pozitivan. Na temelju Komisijine prognoze i na temelju planova država članica ukupni proizvodni jaz u 2018. postat će pozitivan. U svim nacrtima proračunskih planova pretpostavlja se da će (ponovno izračunani) proizvodni jaz u 2018. biti pozitivan, odnosno u slučaju Francuske i Finske, tek neznatno negativan 9 . 

I države članice i Komisija očekuju da će ukupna inflacija i dalje biti stabilna i ispod referentne stope od 2 %. Prema planovima država članica ukupna inflacija u europodručju trebala bi dosegnuti 1,5 % u 2017. i 1,4 % u 2018. To je uglavnom nepromijenjeno u odnosu na pretpostavke iz programâ stabilnosti, a i u Komisijinoj prognozi predviđa se jednaka stopa inflacije za europodručje. Samo se za Estoniju, Litvu i Latviju očekuje da će stopa inflacije premašiti 2 %.

Gospodarska ekspanzija u europodručju nastavlja se, ali ima određena atipična obilježja. Jača oporavak europodručja te se širi na sve veći broj država članica, uz stalan rast zaposlenosti i poboljšanje poslovnog raspoloženja. Taj oporavak ipak ima određena atipična obilježja. Konkretno, temeljna inflacija i rast plaća i dalje su slabi te ne odražavaju poboljšanja na tržištu rada na koja upućuju standardni pokazatelji tržišta rada. Konkretno, čini se da je ograničeni rast plaća rezultat kontinuirane stagnacije na tržištu rada u nekim gospodarstvima, niskih inflacijskih očekivanja koja utječu na pregovore o plaćama i niskog rasta produktivnosti. Konačno, čini se da oporavak i dalje podupiru izvanredne povoljne okolnosti, primjerice akomodativna monetarna politika ESB-a. U tom bi kontekstu bilo prikladno tek postupno ukidati mjere politike kojima se podupire rast. Komisija je zaista najavila da namjerava primijeniti određeni stupanj diskrecije s obzirom na cikličko stanje država članica (vidjeti okvir 1.).

Tablica 1.: Pregled ukupnih ekonomskih i proračunskih vrijednosti (EA-18) za razdoblje 2017. – 2018.

Izvor: programi stabilnosti za 2017., nacrti proračunskih planova za 2018., jesenska prognoza Europske komisije 2017.

Fiskalni izgledi prema planovima država članica i Komisijinoj prognozi

Očekuje se nastavak trenda smanjenja agregiranog ukupnog deficita, koji je potaknut cikličkim poboljšanjima. Prema Komisijinoj prognozi deficit europodručja smanjit će se sa 1,6 % BDP-a u 2016. na 1,1 % u 2017. U nacrtima proračunskih planova predviđa se nešto veći deficit od 1,2 % u 2017., što je za 0,15 postotnih bodova iznad ciljeva iz programa stabilnosti koje su države članice dostavile u proljeće 2017., kad su, međutim, pretpostavke rasta bile znatno manje dinamične. Samo je u slučaju Slovačke došlo do velike revizije naviše ciljnog deficita za 2017. u usporedbi s Programom stabilnosti. Provedba planova država članica rezultirala bi ukupnim deficitom europodručja od 0,9 % BDP-a u 2018. Time se potvrđuje agregirani ukupni deficit naveden u programima stabilnosti dostavljenima u proljeće 2017. unatoč boljem rezultatu za 2017. od očekivanog i unatoč znatnoj reviziji izgleda rasta za 2018. To implicitno znači da je strukturna prilagodba donekle revidirana naniže u usporedbi s najnovijim programima stabilnosti (vidjeti u nastavku). Iako u slučaju pojedinačnih država članica postoje razlike između planova i Komisijine prognoze (vidjeti Prilog IV. tablicu 2.), ukupni deficit za 2018. iz Komisijine prognoze potpuno je u skladu s onim iz planova.

U planovima osamnaest država članica predviđa se suficit ukupnog salda u 2018. Od država članica koje bilježe deficit, samo Latvija i Finska predviđaju povećanje ukupnog deficita. Nijedna država članica ne predviđa za 2018. deficit veći od referentne vrijednosti od 3 % BDP-a. Francuska planira u 2017. smanjiti svoj prekomjerni deficit, u skladu s preporukom Vijeća, dok Španjolska planira smanjiti svoj prekomjerni deficit do roka odnosno do 2018. Predviđeni deficiti Slovačke, Italije, Belgije i Francuske bitno su veći od onih iz njihovih programâ stabilnosti.

Ukupni primarni saldo europodručja, dobiven isključivanjem rashoda za kamate iz ukupnog salda, bilježi suficit. Predviđa se njegovo dodatno poboljšanje sa 0,8 % BDP-a u 2017. na 0,9 % BDP-a u 2018. Francuska, Latvija i Finska jedine su države članice europodručja koje predviđaju primarni deficit u 2018.

Ni u nacrtima proračunskih planova ni u prognozi ne predviđa se gotovo nikakva fiskalna prilagodba, mjerena promjenom ukupnog strukturnog salda, za razdoblje 2017. – 2018. 10 . Općenito, u Komisijinoj se prognozi predviđa da će strukturni saldo europodručja u 2017. i dalje biti stabilan. U (ponovno izračunanim) proračunskim planovima predviđa se neznatno strukturno poboljšanje u 2017., u skladu s programima stabilnosti. Za 2018. nacrti proračunskih planova upućuju na neznatno pogoršanje strukturnog salda europodručja u vrijednosti od 0,1 % BDP-a, dok se u najnovijim programima stabilnosti još uvijek predviđalo ukupno poboljšanje od 0,2 % BDP-a (vidjeti Prilog IV. tablicu 3.). I Komisija predviđa pogoršanje od 0,1 postotnog boda za europodručje u 2018., slično predviđanjima iz planova. Međutim, ta brojka prikriva znatne razlike u nacrtima proračunskih planova pojedinačnih država članica. Konkretno, Komisija predviđa bitno nižu strukturnu prilagodbu u Belgiji, Španjolskoj, Francuskoj, Litvi, Portugalu i Sloveniji (vidjeti u nastavku). U kontekstu europodručja u cjelini to se neutralizira stabilnim strukturnim saldom u Njemačkoj,jer se u nacrtu proračunskog plana Njemačke predviđa ekspanzija BDP-a od 0,5 %.

Općenito, i dalje se međusobno znatno razlikuju stanja država članica u odnosu na njihove srednjoročne proračunske ciljeve (vidjeti Prilog IV. grafikon 5.). Prema Komisijinoj prognozi šest država članica europodručja postigle su u 2017. svoj srednjoročni proračunski cilj (Litva) ili su ga premašile (Cipar, Njemačka, Luksemburg, Malta i Nizozemska) 11 . Predviđa se da će sve one i dalje bilježiti istu razinu u 2018., dok se za neke od njih predviđa da će premašiti ciljeve i iskoristiti dio svojeg fiskalnog prostora 12 . Prema svojem nacrtu proračunskog plana, koji se temelji na pretpostavci o nepromijenjenim politikama, Njemačka bi trebala iskoristiti dio svojeg fiskalnog prostora 13 . Od država članica koje još nisu ostvarile svoj srednjoročni proračunski cilj, predviđa se da će ga Irska ostvariti u 2018., dok bi Slovačka trebala postići bitan napredak prema njegovu ostvarenju. Istodobno za neke države članice koje su još daleko od ostvarenja svojih srednjoročnih proračunskih ciljeva Komisija trenutačno ne predviđa bitnije poboljšanje (Španjolska, Italija, Portugal i Slovenija) ili čak očekuje pogoršanje (Belgija i Francuska). Osim Slovenije, to su i države članice s najvećim udjelima duga (vidjeti u nastavku). Za te se države članice u (ponovno izračunanim) nacrtima proračunskih planova predviđa veća prilagodba u odnosu na Komisijinu prognozu, u rasponu od 0,0 % postotnih bodova BDP-a u slučaju Francuske do 0,5 % BDP-a u slučaju Slovenije. Konačno, predviđa se i da će se Estonija, Austrija, Finska i Latvija donekle udaljiti od ostvarenja svojih proračunskih ciljeva, ali ne za više od 1 postotnog boda BDP-a.

U usporedbi sa strukturnim saldom diskrecijski fiskalni napor, izračunan na temelju Komisijine prognoze, upućuje na nešto ekspanzivniji smjer u 2017. i 2018. 14  Diskrecijski fiskalni napor sličan je referentnom mjerilu za rashode iz fiskalnog okvira EU-a i pokazuje zbroj planiranih mjera na strani prihoda i kretanja primarnih rashoda u vezi sa stopom (srednjoročnog) potencijalnog rasta. Diskrecijski fiskalni napor, izračunan na temelju prognoze, upućuje na ekspanziju od gotovo 0,4 % BDP-a u 2017. To je posebno zbog toga što je rast primarnih rashoda premašio srednjoročni potencijalni rast, dok su diskrecijske mjere na prihodovnoj strani u 2017. ostale neutralne. Razlika u odnosu na promjenu strukturnog salda može se djelomično objasniti činjenicom da se pri izračunu diskrecijskog fiskalnog napora ne uzimaju u obzir prihodi od kamata 15 . Za 2018. diskrecijski fiskalni napor izračunan na temelju planova potvrđuje tumačenje strukturnog salda te upućuje na gotovo neutralan opći smjer u planovima politika. Predviđa se da će rast primarnih rashoda u europodručju neznatno premašiti srednjoročni potencijalni rast, dok su diskrecijske mjere na prihodovnoj strani tek neznatno ekspanzivne (vidjeti u nastavku). Diskrecijski fiskalni napor izračunan na temelju Komisijine prognoze iznosi 0,25 % BDP-a te upućuje na donekle ekspanzivniji smjer fiskalne politike u 2018. (vidjeti Prilog IV. grafikon 4.) 16 . 

Očekuje se nastavak smanjenja javnog duga zahvaljujući cikličkom poboljšanju te i dalje niskim kamatnim stopama. I na temelju Komisijine prognoze i na temelju planova država članica očekuje se da će se dug opće države u europodručju, koji je u 2014. dosegnuo vrhunac od gotovo 93 % BDP-a, smanjiti sa 89,6 % BDP-a u 2016. na tek nešto manje od 88 % BDP-a u 2017. Ukupno gledano, planovi bi rezultirali dodatnim smanjenjem duga u 2018. na tek nešto iznad 86 % BDP-a. Smanjenje u 2018. rezultat je efekta grude snijega koji utječe na smanjenje duga te primarnog suficita, dok planirana prilagodba stanja i tokova ima suprotno djelovanje. Prema Komisijinoj prognozi smanjenje udjela duga bit će nešto veće.

Sve države članice osim Francuske predviđaju smanjenje udjela duga u BDP-u u razdoblju 2017. – 2018. (vidjeti Prilog IV. tablicu 6.). U slučaju Francuske očekuje se stabilizacija duga na razini od nešto ispod 97 % BDP-a. Sve države članice imale su koristi od efekta grude snijega koji pridonosi smanjenju duga te i predviđeni primarni suficiti u većini država članica imaju učinak smanjenja (vidjeti Prilog IV. grafikon 6.). Razlike u kretanjima duga za 2018. između Komisijine prognoze i nacrta proračunskih planova općenito su vrlo ograničene, osim u slučaju Cipra i Slovenije, čiji su planovi optimističniji, te Njemačke, za koju je Komisijina prognoza optimističnija. Italija i Portugal i dalje su države članice s najvećom razinom javnog duga, odnosno iznad 120 % BDP-a, dok javni dug Belgije, Cipra, Francuske i Španjolske iznosi približno 100 % BDP-a. Na deset država članica europodručja koje su dostavile nacrte proračunskih planova primjenjuje se referentno mjerilo za smanjenje duga 17 . Prema Komisijinoj prognozi na temelju dokaza prima facie ne predviđa se da će Belgija i Italija u 2018. biti usklađene s tim mjerilom. To se odnosi i na Francusku, na koju bi se u slučaju pravovremenog i trajnog smanjenja njezina prekomjernog deficita od 2018. počelo primjenjivati prijelazno pravilo o dugu.

Struktura fiskalne prilagodbe

Države članice predviđaju umjeren pad ciklički prilagođenog udjela rashoda, što se u potpunosti neutralizira sličnim padom udjela prihoda. Prema planovima, očekuje se pad ciklički prilagođenog udjela rashoda za 0,25 postotnih bodova, koji je potaknut smanjenjem rashoda za kamate te rastom primarnih rashoda koji je nešto sporiji od potencijalnog rasta. U usporedbi s time, u Komisijinoj prognozi očekuju se nešto dinamičnija kretanja primarnih rashoda, što će dovesti do stabilnog ciklički prilagođenog udjela rashoda. Države članice predviđaju da će izdaci za socijalna davanja i plaće zaposlenicima rasti sporije od nominalnog BDP-a, što će doprinijeti padu udjela rashoda (vidjeti Prilog IV. grafikon 8.). S druge strane, planira se neznatno povećanje javnih ulaganja u 2018., nakon njihova kontinuiranog smanjenja u razdoblju od 2010. do 2016. Komisijina prognoza potvrđuje to neznatno uravnoteženje javnih rashoda. Rashodi za kamate, i prema planovima i prema Komisijinoj prognozi, smanjit će se za 0,1 postotni bod kako bi dosegli 1,9 % BDP-a u 2018. Na vrhuncu krize državnog duga u 2012. rashodi za kamate iznosili su 3,0 % BDP-a. Sve države članice osim Cipra pretpostavljaju dodatno smanjenje implicitne kamatne stope na nepodmireni dug. U prosjeku implicitna kamatna stopa na kojoj se temelje nacrti proračunskih planova smanjit će sa 2,25 % BDP-a u 2017. na 2,15 % BDP-a u 2018., slično Komisijinim pretpostavkama.

Predviđa se smanjenje udjela prihoda zbog mjera kojima se smanjuju prihodi te zbog manjka prihoda. Prema planovima ukupni učinak mjera na prihodovnoj strani na povećanje deficita iznosi 0,1 % BDP-a, iako države članice očekuju i manjak prihoda od gotovo 0,2 % BDP-a u odnosu na ono što se moglo očekivati na temelju izgleda nominalnog rasta (vidjeti Prilog IV. tablicu 8.) 18 . Smanjenje udjela prihoda uglavnom je potaknuto smanjenjem socijalnih doprinosa i neporeznih prihoda. Prema planovima postotak izravnih i neizravnih poreza izražen kao postotak BDP-a i dalje je nepromijenjen. U Komisijinoj prognozi predviđa se sličan učinak prihodovnih mjera i manjka prihoda.

Procjena smjera fiskalne politike u europodručju

Predviđa se da će opći smjer fiskalne politike europodručja i dalje biti uglavnom neutralan u 2017./2018. Nakon znatne fiskalne konsolidacije provedene u razdoblju od 2011. do 2013. opći smjer fiskalne politike idućih je godina postao uglavnom neutralan. Predviđa se da će takav biti i u 2017. Mjereni na temelju promjene strukturnog salda, svi nacrti proračunskih planova država članica i Komisijina prognoza upućuju na to da će smjer fiskalne politike u 2018. i dalje biti uglavnom neutralan, pri čemu će se strukturni saldo samo neznatno pogoršati. Kretanje primarnog strukturnog salda upućuje na nešto ekspanzivniji smjer fiskalne politike u 2018. (vidjeti Prilog IV., tablicu 4.), s obzirom na to da ne uključuje kontinuirani pad rashoda za kamate. To potvrđuje i diskrecijski fiskalni napor (vidjeti prethodno navedeno) izračunat na temelju Komisijine prognoze (vidjeti Prilog IV., grafikon 4.).

Čini se da je uglavnom neutralan smjer fiskalne politike europodručja u cjelini još uvijek primjeren u svjetlu postojećeg gospodarskog oporavka koji sve više jača, ali je i dalje nepotpun. To je još relevantnije u kontekstu postojećeg duga naslijeđenog iz doba krize. Ključno je uspostaviti odgovarajuću ravnotežu između osiguravanja dugotrajne održivosti javnih financija, ovisno o uvjetima u pojedinoj državi članici, i podupiranja gospodarskog oporavka. Doista, smjer fiskalne politike u razdoblju 2017./2018. potrebno je ocijeniti u odnosu na dva cilja: dugoročnu održivost i kratkoročnu makroekonomsku stabilizaciju. Za dugoročnu održivost potrebno je da javni dug postane održiv, uzimajući u obzir postojeću razinu duga i predviđene buduće rashode povezane sa starenjem stanovništva. Iako se makroekonomska stabilizacija može izraziti u smislu premošćivanja proizvodnog jaza odgovarajućim tempom u kratkom ili srednjem roku, trebalo bi uzeti u obzir i druge ekonomske elemente kao što su razina inflacije, stagnacija tržišta rada i potreba da se s vanjskih izvora rasta prijeđe na domaće izvore rasta.

Grafikon 1.: Realne dugoročne kamatne stope (%) i diskrecijski fiskalni napor (% potencijalnog BDP-a), europodručje

Izvor: Jesenska prognoza Europske komisije 2017.

Napomena: Smatra se da je realna dugoročna kamatna stopa od +1.0 uglavnom u skladu s potencijalnim rastom tijekom razdoblja obuhvaćenog prognozom

Pri određivanju smjera fiskalne politike trebala bi se uzeti u obzir vrlo akomodativna monetarna politika u kontekstu niske inflacije. Posljednjih godina monetarna politika u europodručju bila je vrlo akomodativna. ESB je poduzeo niz mjera za ublažavanje monetarne politike, uključujući politiku snižavanja kamatnih stopa ispod nule, ciljane dugoročne operacije refinanciranja, programe kupnje imovine i smjernice za buduće politike kamatnih stopa. Te su mjere općenito predstavljale bitne monetarne poticaje. ESB je nedavno odlučio ponovno kalibrirati svoj program kupnje imovine od siječnja 2018. nadalje, s obzirom na sve snažniju i općenitiju gospodarsku ekspanziju u europodručju. Istovremeno se smatralo da je i dalje potrebna velika količina monetarnih poticaja jer su domaći cjenovni pritisci općenito još uvijek prigušeni, a ekonomski izgledi i inflacija i dalje ovise o kontinuiranoj potpori monetarne politike. Unatoč tome što se pretpostavlja da će se nastaviti povoljni uvjeti financiranja, u najnovijim makroekonomskim predviđanjima osoblja ESB-a predviđa se za europodručje da će se ukupna stopa inflacije tek postupno povećavati i tijekom razdoblja od 2017. do 2019. i dalje biti manja od 2 %. To je ujedno uglavnom u skladu s najnovijim prognozama Europske komisije o inflaciji.

Zajednički smjer monetarne i fiskalne politike (kombinacija politika) može se ocijeniti kretanjem uvjeta financiranja (npr. realnom dugoročnom kamatnom stopom) i fiskalnim naporima (npr. diskrecijski fiskalni napor). Kao što se navodi u grafikonu 1., uvjeti financiranja znatno su se ublažili od 2011. do 2012., zahvaljujući intervenciji ESB-a kojom se odgovorilo na krizu. Uvjeti financiranja nastavili su se ublažavati nakon 2013., ali u manjoj mjeri. Ustvari, dok je ESB uspijevao svojim dodatnim mjerama utjecati na smanjenje nominalne dugoročne kamatne stope, dugoročna inflacijska očekivanja također su se smanjila i počela su rasti tek krajem 2016. Očekuje se da će uvjeti financiranja biti manje blagi u 2018., kada se napokon očekuje premošćivanje proizvodnog jaza u europodručju. Očekuje se da će prosječne realne dugoročne stope 2018. porasti, jer se predviđa da će očekivani postupni rast nominalnih stopa biti popraćen relativno ograničenijim rastom inflacijskih očekivanja koji će uslijediti 19 . No, očekuje se da će uvjeti financiranja općenito i dalje biti vrlo povoljni.

Situacija u europodručju cjelini unatoč tome prikriva znatne razlike na nacionalnoj razini jer su neke države suočene s potrebom za konsolidacijom, dok druge imaju fiskalnog prostora (vidjeti grafikone 2. i 3.). Iako se očekuje da će u većini država članica proizvodni jazovi biti pozitivni u 2018., u nekoliko država članica još uvijek postoji znatna stagnacija ekonomije 20 . S druge strane, neke države članice suočene su s velikim rizicima u pogledu održivosti. Na temelju Komisijine jesenske prognoze 2017, provedena je procjena rizika u pogledu održivosti, uzimajući u obzir, među ostalim, postojeće razine duga i primarnog salda, te očekivani trošak starenja stanovništva 21 . Čini se da se ni jedna država članica ne suočava s kratkoročnim rizicima u pogledu održivosti. Na temelju analize održivosti dugova te izračuna pokazatelja S1 čini se da su s velikim srednjoročnim rizicima suočene Belgija, Španjolska, Francuska, Italija, Portugal i Finska, dok se za Cipar, Litvu, Austriju i Sloveniju procjenjuje da su srednjoročni rizici srednje razine 22 .

Stoga je potreban diferenciran pristup nacionalnim fiskalnim politikama kako bi se postigla ravnoteža između cilja ekonomske stabilizacije i cilja osiguravanja dugoročne održivosti javnih financija. No, na temelju Komisijine prognoze, očekivana fiskalna prilagodba relativno je ograničena ili čak i negativna za neke države članice koje su visokozadužene, primjerice Italija, Portugal, Belgija, Španjolska i Francuska. Planovi tih država članica donekle su optimističniji, ali su za njih potrebne dodatne mjere kako bi ostvarile ciljne napore koje su države članice utvrdile u svojim nacrtima proračunskih planova. Predviđa se da bi u budućnosti države članice koje imaju velik udio duga u BDP-u možda trebale uložiti dodatne fiskalne napore, posebice ako se nastave predviđanja umjerenog rasta i ako se povećaju kamatne stope, uzimajući u obzir da trenutačno bilježe povijesno niske razine.

Grafikon 2.: Fiskalna karta europodručja u 2018.

 Napomena: Na temelju jesenske prognoze Europske komisije 2017. Dobro (loše) ekonomsko razdoblje mjeri se proizvodnim jazom u 2018., kao postotkom potencijalnog BDP-a, izračunatog prema usuglašenoj metodologiji. Potreba za konsolidacijom ili fiskalni prostor mjere se s pomoću Komisijina pokazatelja rizika za održivost S1, i to kao postotak BDP-a, na temelju izračuna jesenske prognoze 2017. i uzimajući 2017. kao baznu godinu.

Grafikon 3.: Promjena strukturnog primarnog salda u 2018. u nacrtima proračunskih planova naspram održivosti i potreba stabilizacije (% BDP-a)

Izvor: Europska komisija na temelju Komisijine jesenske prognoze 2017. i nacrta proračunskih planova.

Uputa o načinu tumačenja ovog grafikona:

Kriterij održivosti temelji se na pokazatelju S1 i njime se pretpostavlja da će se 25 % do 50 % naznačenih promjena strukturnog primarnog salda (SPB) provesti u 2017., što uglavnom odgovara većim konsolidacijskim naporima na početku razdoblja ako je S1 pozitivan. Za države s negativnim pokazateljem S1 to upućuje na to da ima prostora za ekspanzivne politike kojima se odgovara na moguće potrebe za stabilizacijom.

Kriterij stabilizacije mjeri se kao promjena strukturnog primarnog salda za koju se proizvodni jaz koji bi bio rezultat neutralne fiskalne politike u 2018. smanjuje za 25 % (kratka plava linija) ili za 50 % (dugačka plava linija). Drugim riječima, to premošćivanje proizvodnog jaza od 25 % ili 50 % postiže se uz spontano premošćivanje proizvodnog jaza koje je predviđeno Komisijinom jesenskom prognozom 2017. (prilagođenom na temelju pretpostavke o neutralnom smjeru fiskalne politike). Time se pretpostavlja da fiskalna politika uvijek ima protucikličku ulogu, bilo da se njome podupire premošćivanje proizvodnog jaza ili smanjuje njegovo povećanje. Ako se pretpostavkom o neutralnoj fiskalnoj politici podrazumijeva da je proizvodni jaz znak koji se mijenja, onda se ciljem stabilizacije gornja granica premošćivanja proizvodnog jaza određuje na 100 %, čime se izbjegava poticanje procikličnosti.

Crveni križevi pokazuju planirane promjene strukturnog primarnog salda koji države članice iznose u svojim nacrtima proračunskih planova za 2017., kako ih je Komisija ponovno izračunala koristeći se usuglašenom metodologijom za potencijalnu proizvodnju. Zelene točke prikazuju promjene strukturnog primarnog salda u skladu s Komisijinom jesenskom prognozom 2017. do kojih je došlo uz pretpostavku da neće biti promjena u politikama.

3. Pregled nacrta proračunskih planova

Mišljenja Komisije o nacrtima proračunskih planova usredotočena su na usklađenost s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu te preporukama izdanima na toj osnovi. Za države članice na koje se primjenjuje postupak u slučaju prekomjernog deficita mišljenja Komisije sadržavaju ocjenu napretka u smanjenju prekomjernog deficita u odnosu na ciljeve ukupnog deficita i ciljeve strukturnih napora. U mišljenjima Komisije za države članice na koje se primjenjuje preventivni dio Pakta o stabilnosti i rastu ocjenjuju se ispunjenje srednjoročnih proračunskih ciljeva pojedinih država članica ili napredak prema njihovu ostvarenju te usklađenost s pravilom o dugu, kako bi se utvrdilo jesu li planovi u skladu s Paktom o stabilnosti rastu i fiskalnim preporukama iz preporuka Vijeća po državama članicama od 11. srpnja 2017. 23  

Sve države članice europodručja na koje se ne primjenjuje program pomoći pravodobno su dostavile svoje nacrte proračunskih planova, u skladu s člankom 6. Uredbe (EU)br. 473/2013. U skladu s odredbama kodeksa ponašanja iz paketa od dvije mjere, Austrija i Njemačka dostavile su nacrt proračunskog plana na temelju nepromijenjenih politika jer su u tom trenutku u njima na vlasti bile tehničke vlade. Od novih se vlada očekuje da dostave cjelovit nacrt proračunskog plana čim stupe na dužnost. I Španjolska je dostavila nacrt proračunskog plana na temelju nepromijenjenih politika, iako se njezina vlada ne smatra tehničkom vladom. Komisija je u dopisu od 27. listopada 2017. pozvala Španjolsku da što prije dostavi ažurirani nacrt proračunskog plana. Vlada Nizozemske u odlasku dostavila je nacrt proračunskog plana u roku, dok je nova vlada dostavila dopunu nacrtu proračunskog plana s dodatnim informacijama o novim mjerama. S obzirom na to da dopuna ne sadržava tablice u skladu sa zahtjevima kodeksa ponašanja, od nadležnih tijela zatraženo je da bez odgode dostave takve ažurirane tablice.

Ni jedan nacrt proračunskog plana nije „posebno ozbiljno neusklađen” s Paktom o stabilnosti i rastu kako je utvrđeno u članku 7. stavku 2. Uredbe (EU) br. 473/2013. Unatoč tome, nekoliko dostavljenih planova ipak izaziva zabrinutost. Stoga je Komisija 27. listopada 2017. poslala dopise Belgiji, Francuskoj, Italiji i Portugalu u kojima je zatražila dodatne informacije te je istaknula niz preliminarnih opažanja u vezi s nacrtom proračunskog plana. Predmetne države članice odgovorile su krajem listopada. Informacije iz dopisa uzete su u obzir u Komisijinoj procjeni proračunskih kretanja i rizika. U slučaju Italije udio duga veći od 130 % BDP-a razlog je za zabrinutost. Poboljšanje makroekonomskih i financijskih uvjeta pruža priliku za brže smanjenje javnog duga. No, potrebne su dodatne informacije o općoj strategiji vlade i konkretnim planiranim koracima za smanjenje udjela duga kojim bi se osiguralo usklađenost s kriterijem duga. Budući da su fiskalni izgledi u 2017. i dalje vrlo neizvjesni, Komisija namjerava u proljeće 2018. ponovno ocijeniti usklađenost Italije s kriterijem duga, na temelju potvrđenih podataka za 2017. i konačnog proračuna koji će parlament donijeti u prosincu 2017.

U tablicama 2.a i 2.b sažete su ocjene pojedinačnih nacrta proračunskih planova država članica u odnosu na mišljenja Komisije donesena 22. studenoga zajedno s procjenom napretka fiskalno-strukturnih reformi. Te ocjene temelje se na Komisijinoj jesenskoj prognozi 2017. Kako bi se olakšale usporedbe, ocjena planova sažeta je u tri opće kategorije, koje imaju različita značenja ovisno o tome primjenjuje li se na državu članicu postupak u slučaju prekomjernog deficita:

·Usklađeno: prema Komisijinoj prognozi, nije potrebno prilagođavati proračunske planove u okviru nacionalnog proračunskog postupka kako bi se osigurala usklađenost proračuna za 2018. s pravilima Pakta o stabilnosti i rastu.

·Uglavnom usklađeno: prema Komisijinoj prognozi za 2018., očekuje se da će se u nacrtu proračunskog plana osigurati načelna usklađenost s pravilima Pakta o stabilnosti i rastu.

Države članice na koje se primjenjuje postupak u slučaju prekomjernog deficita: premda se u Komisijinoj prognozi za 2018. predviđa ili postizanje ciljanog srednjoročnog ukupnog deficita ili pravodobno smanjenje prekomjernog deficita, postoji primjetan nedostatak fiskalnog napora u odnosu na preporučenu vrijednost, čime se ugrožava usklađenost s preporukom u okviru postupka u slučaju prekomjernog deficita.

Države članice na koje se primjenjuje preventivni dio Pakta o stabilnosti i rastu: u Komisijinoj prognozi za 2018. predviđa se određeno odstupanje od srednjoročnog proračunskog cilja ili kretanja prilagodbe prema njemu, ali vrijednost odstupanja ne smatra se značajnom u odnosu na preporučenu prilagodbu. Za te države članice procjenjuje se da su u skladu s referentnim mjerilom za smanjenje duga, prema potrebi.

·Rizik od neusklađenosti: prema Komisijinoj prognozi za 2018., ne očekuje se da će se u nacrtu proračunskog plana osigurati usklađenost s pravilima Pakta o stabilnosti i rastu.

Države članice na koje se primjenjuje postupak u slučaju prekomjernog deficita: u Komisijinoj prognozi za 2018. predviđa se da preporučeni fiskalni napor neće biti uložen, da ciljani srednjoročni ukupni deficit neće biti dosegnut niti da će prekomjerni deficit biti smanjen pravodobno.

Države članice na koje se primjenjuje preventivni dio Pakta o stabilnosti i rastu: u Komisijinoj prognozi za 2018. predviđa se značajno odstupanje od srednjoročnog proračunskog cilja ili od potrebnog kretanja prilagodbe prema njemu i/ili neusklađenost s referentnim mjerilom za smanjenje duga, ako se primjenjuje.

Nijedna država članica nije zatražila dodatnu fleksibilnost za 2018. u skladu sa „Zajednički dogovorenim stajalištem o fleksibilnosti u okviru Pakta o stabilnosti i rastu”, koje je Vijeće podržalo 12. veljače 2016. Podsjetimo se, Vijeće je 2017. odobrilo fleksibilnost Finskoj, Latviji i Litvi na temelju klauzule o strukturnim reformama te Finskoj na temelju klauzule o ulaganjima. Finskoj je fleksibilnost bila odobrena s obzirom na provedbu bitnih strukturnih reformi s pozitivnim učinkom na dugoročnu održivost javnih financija te zbog nacionalnih rashoda za projekte koje EU sufinancira u okviru europskih strukturnih i investicijskih fondova. Latviji je fleksibilnost bila odobrena u vezi s reformom zdravstva. Litva je imala koristi od fleksibilnosti s obzirom na bitne strukturne reforme tržišta rada i mirovinskog sustava s pozitivnim učinkom na dugoročnu održivost javnih financija.

Određeni broj država članica naveo je učinak na proračun koji imaju povećani priljev izbjeglica i dodatne sigurnosne mjere. Na temelju odredaba iz članka 5. stavka 1. i članka 6. stavka 3. Uredbe (EZ) br. 1466/97 dopušteno je privremeno odstupanje od kretanja prilagodbe prema srednjoročnom proračunskom cilju kako bi se pokrili takvi dodatni rashodi, uz uvjet da se pritom ne ugrozi održivost s obzirom na to da su priljev izbjeglica i ozbiljnost sigurnosnih prijetnji izvanredni događaji sa značajnim učinkom na javne financije. Komisija je razmotrila moguće privremeno odstupanje radi troškova koji se odnose na izbjeglice u 2015. i 2016. (Belgija, Italija, Austrija, Slovenija i Finska). Austriji, Italiji i Sloveniji za 2017. odobreno je dodatno ex ante odstupanje za rashode povezane s izbjeglicama. Iako se troškovi koji se odnose na izbjeglice navode i u nacrtu proračunskog plana Italije za 2018. te u odgovoru 24 na Komisijin zahtjev za pojašnjenje planiranih fiskalnih napora Italije, dodatna fleksibilnost nije zatražena. U pogledu rashoda povezanih sa sigurnošću, fleksibilnost je 2016. i 2017. odobrena Belgiji, Italiji i Austriji; u nacrtima proračunskih planova za 2018. nije zatražena dodatna fleksibilnost. Komisija će završnu ocjenu, uključujući i prihvatljivih iznosa, izraditi na temelju zabilježenih podataka koje nadležna tijela trebaju dostaviti u proljeće 2018. Komisija je u proljeće 2017. privremeno ocijenila da Italija ispunjuje uvjete za odstupanje na temelju klauzule o izvanrednim događajima zbog učinka koji preventivni plan ulaganja za zaštitu državnog područja od seizmičkih rizika ima na proračun. Taj je učinak na proračun potvrđen u nacrtu proračunskog plana za 2018. Unatoč tome, o odstupanju će se ponovno odlučivati ex-post u proljeće 2018. na temelju zabilježenih podataka koje su dostavila nadležna tijela Italije, posebice s obzirom na neizvjesnosti u pogledu plana ulaganja.

Čini se da je u slučaju nekih država članica (Cipar, Finska, Italija i Slovenija) procjena proizvodnog jaza za 2017. prema usuglašenoj metodologiji u određenoj mjeri neizvjesna, na što upućuje Komisijin instrument za testiranje vjerodostojnosti. U takvim je slučajevima Komisija u svojoj ocjeni nacrta proračunskog plana detaljnije analizirala procjene proizvodnog jaza uz primjenu pristupa ograničene prosudbe, slijedom zahtjeva za poboljšanjima metodologije utvrđenih na neslužbenom sastanku Vijeća ECOFIN u Amsterdamu u travnju 2016. Pristup koji je Komisija primijenila nije se promijenio u odnosu na onaj koji je bio primijenjen u ocjeni nacrta proračunskih planova za 2017. i programa stabilnosti i konvergencije za 2017. Iako je za Cipar i Finsku instrument za testiranje vjerodostojnosti ukazivao na određene neizvjesnosti, Komisija nije uočila dovoljne temelje za odstupanje od procjena utemeljenih na zajedničkoj metodologiji nakon što je uzela u obzir svih relevantnih čimbenika. Za Italiju bi pristup ograničene prosudbe doveo do zaključka o negativnom proizvodnom jazu, u odnosu na pozitivni proizvodni jaz procijenjen na temelju zajedničke metodologije. Za Sloveniju je zaključeno da bi vjerodostojnija procjena pokazala da će Slovenija u 2018. biti na granici između povoljnog i uobičajenog ekonomskog razdoblja. To za ni jednu od te dvije države članice neće utjecati na zahtjeve iz preventivnog dijela Pakta. Stoga to ne bi imalo utjecaja na ocjenu njihovih nacrta proračunskih planova.

Naposljetku, Komisija je preliminarno ocijenila razinu napretka u provedbi fiskalno-strukturnih reformi navedenih u Preporukama Vijeća od 11. srpnja 2017. Ocjena nacrta proračunskih planova sažeta je u sljedećih pet širokih kategorija: bez napretka, ograničeni napredak, određeni napredak, značajan napredak, potpuni napredak. U izvješćima po državama članicama za 2018. i u kontekstu preporuka po državama članicama koje Vijeće donosi u 2018. izradit će se sveobuhvatna ocjena napretka postignutog u provedbi preporuka po državama članicama.

Tablica 2a: Pregled pojedinačnih mišljenja Komisije o nacrtima proračunskih planova – države članice na koje se primjenjuje preventivni dio Pakta o stabilnosti i rastu

*    Komisija je 22. svibnja 2017. za državu članicu objavila izvješće u skladu s člankom 126. stavkom 3. Ugovora. U izvješću je nakon razmatranja svih relevantnih čimbenika zaključeno da bi kriterij duga trebalo smatrati ispunjenim.

**    Komisija je 22. veljače 2017. objavila izvješće u skladu s člankom 126. stavkom 3. Ugovora u kojem je zaključila da bi se trebalo smatrati da kriterij duga zasad nije ispunjen, ako se dodatne strukturne mjere u vrijednosti od najmanje 0,2 % BDP-a koje se vlada obvezala donijeti najkasnije u travnju 2017. kako bi se smanjilo odstupanje od uglavnom ostvarene usklađenosti s preventivnim dijelom Pakta o stabilnosti i rastu u 2017. (i time u 2016.) ne provedu vjerodostojno do tog roka. Komisija je 22. svibnja 2017. zaključila da su potrebne dodatne mjere konsolidacije za 2017. provedene.

***    Nacrt proračunskog plana dostavila je tehnička vlada na temelju nepromijenjenih politika.

****    Nacrt proračunskog plana koji je dostavila vlada u odlasku nova je vlada ažurirala u obliku dodatka.

Tablica 2b: Pregled pojedinačnih mišljenja Komisije o nacrtima proračunskih planova – države članice na koje se primjenjuje korektivni dio Pakta

*     Na Francusku se trenutačno primjenjuje korektivni dio Pakta, ali bi se od 2018. na tu državu članicu mogao primjenjivati preventivni dio ako se prekomjerni deficit smanji pravovremeno i održivo. 

(1)

     Kako je utvrđeno Uredbom (EU) br. 473/2013 o zajedničkim odredbama za praćenje i procjenu nacrta proračunskih planova i osiguranju smanjenja prekomjernog deficita država članica u europodručju. To je jedna od dviju uredbi tzv. paketa od dvije mjere koji je stupio na snagu u svibnju 2013.

(2)

     Stoga se u ostatku ove Komunikacije europodručje odnosi na sve države članice europodručja zajedno osim Grčke.

(3)

     Budući da je 15. listopada 2017. bila subota, rok je u skladu s važećim pravnim propisima bio produžen na ponedjeljak 16. listopada 2017.

(4)

     „Specifications on the implementation of the Two Pack and Guidelines on the format and content of draft budgetary plans, economic partnership programmes and debt issuance reports”, odobrio ECOFIN 9. srpnja 2013., izmijenjeno 7. studenoga 2014, dostupno na http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/pdf/coc/2014-11-07_two_pack_coc_amended_en.pdf

(5)

     Preporuka Vijeća od 14. srpnja 2015. o provedbi općih smjernica za ekonomske politike država članica čija je valuta euro (SL C 272, 18.8.2015., str. 100.).

(6)

   Vidjeti Preporuku Vijeća od 21. ožujka 2017. o ekonomskoj politici europodručja (SL 2017/C92/01):
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32017H0324(01)&from=EN

(7)

     Vidjeti COM(2017) 770 final.

(8)

     Matrica za utvrđivanje godišnje fiskalne prilagodbe prema ostvarenju srednjoročnog cilja u okviru preventivnog dijela Pakta o stabilnosti i rastu, kako je utvrđena u Komunikaciji Komisije od 13. siječnja 2015. „Najbolja uporaba fleksibilnosti u okviru postojećih pravila Pakta o stabilnosti i rastu”, vidjeti: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52015DC0012&from=EN

(9)

     Proizvodni jaz na temelju nacrta proračunskih planova Komisija ponovno izračunava na temelju informacija navedenih u planovima koristeći se zajednički dogovorenom metodologijom. Proizvodni jaz iz planova izražen u nominalnoj vrijednosti negativan je za Belgiju, Francusku i Italiju.

(10)

     Strukturni saldo jest ciklički prilagođen saldo bez jednokratnih i privremenih mjera. Strukturna salda iz nacrta proračunskih planova Komisija ponovno izračunava na temelju informacija navedenih u planovima koristeći se zajednički dogovorenom metodologijom.

(11)

     Na temelju planova Estonija je isto ostvarila svoj srednjoročni proračunski cilj u 2017. Planira se da će tako i ostati, ali to još uvijek nije potvrđeno na temelju ponovno izračunanih podataka.

(12)

     Konkretno, Cipar, Luksemburg, Malta i Nizozemska.

(13)

  Međutim, ta fiskalna ekspanzija ne odražava se u Komisijinoj prognozi, u kojoj se predviđa stabilni strukturni saldo. Ako se uzme u obzir europodručje u cjelini, manje ekspanzivan smjer fiskalne politike Njemačke iz Komisijine prognoze neutralizira se znatno ekspanzivnijim ili manje restriktivnim smjerom fiskalne politike u toj prognozi u odnosu na planove nekih drugih država članica (odnosno Belgija, Španjolska, Francuska, Litva, Nizozemska, Portugal, Slovenija).

(14)

     Diskrecijski fiskalni napor pokazatelj je fiskalnog napora. Njime se kombinira pristup „odozgo prema dolje” na rashodovnoj strani s pristupom „odozdo prema gore” odnosno narativnim pristupom na prihodovnoj strani. Ukratko, diskrecijski fiskalni napor s jedne strane obuhvaća povećanje primarnih rashoda bez cikličkih komponenata koje se odnosi na ekonomski potencijal, a s druge strane diskrecijske mjere na prihodovnoj strani (isključujući jednokratne mjere). Vidjeti izvješće Europske komisije (2013.): Measuring the fiscal effort, Izvješće o javnim financijama u ekonomskoj i monetarnoj uniji, dio 3. http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2013/pdf/ee-2013-4.pdf

(15)

     I različita referentna stopa rasta na kojoj se temelji izračun diskrecijskog fiskalnog napora ima određenu ulogu.

(16)

     Razlika u odnosu na planove objašnjava se dinamičnijom strukturom primarnih rashoda, dok su diskrecijske mjere na prihodovnoj strani (isključujući jednokratne mjere) uglavnom neutralne, kao i u planovima. Ekspanzivniji smjer fiskalne politike na koji upućuje diskrecijski fiskalni napor u odnosu na tumačenje strukturnog salda objašnjava se činjenicom da prvi pokazatelj ne uključuje neočekivane prihode od kamata i primjenjuje nižu osnovnu referentnu stopu, što tek djelomično neutralizira učinak manjka prihoda koji utječe na promjenu strukturnog salda.

(17)

     Ili prijelazno pravilo o dugu tijekom tri godine nakon smanjenja prekomjernog deficita.

(18)

     Ukupna elastičnost udjela prihoda u BDP-u prema planovima i Komisijinoj prognozi iznosi oko 0,9, u usporedbi sa standardnom elastičnosti prihoda u odnosu na proizvodni jaz, koja iznosi 1.

(19)

     Dugoročne kamatne stope izračunavaju se na temelju stope ugovora o razmjeni u razdoblju od deset godina umanjene za inflacijska očekivanja.

(20)

     Kao što je navedeno u odjeljku 3., čini se da su procjene proizvodnog jaza nekih država članica posebno neizvjesne.

(21)

     Metodologija upotrjebljena za procjenu rizika fiskalne održivosti iznesena je u izvješćima European Commission Fiscal Sustainability Report 2015 (Izvješće Europske komisije o fiskalnoj održivosti iz 2015., European Economy Institutional Paper, br. 018, siječanj 2016.) i European Commission Debt Sustainability Monitor 2016 (Izvješće Europske komisije o održivosti duga za 2016., European Economy Institutional Paper, br. 047, siječanj 2017.). Ti će ažurirani rezultati, koji se temelje na Komisijinoj jesenskoj prognozi 2017., biti izneseni u izvješću European Commission Debt Sustainability Monitor 2017 (Izvješće Europske komisije o održivosti duga za 2017.) koje bi uskoro trebalo biti objavljeno.

(22)

     Komisijin pokazatelj održivosti S1 mjeri ukupni napor koji je potreban tijekom razdoblja 2020. – 2024. (pet godina nakon razdoblja obuhvaćenog prognozom) kako bi do 2032. dug bio manji od 60 % BDP-a, uzimajući pritom u obzir nepredviđene obveze koje se odnose na starenje stanovništva. Za razdoblje od sljedećih pet godina upućuje se na dodatnu prilagodbu od 1,8 % BDP-a (osim Grčke). To znači da je od 2020. do 2024. potrebna dodatna godišnja prilagodba od otprilike 0,4 % BDP-a.

(23)

     Preporuke Vijeća od 11. srpnja 2017. (JO 2017/C261)

http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=OJ:C:2017:261:TOC

(24)

     Dopis talijanskog Ministra ekonomije i financija od 30. listopada 2017. dostavljen kao odgovor na dopis Komisije od 27. listopada 2017.

EUROPSKA KOMISIJA

Bruxelles, 22.11.2017.

COM(2017) 800 final

PRILOZI

Komunikaciji Komisije

Nacrti proračunskih planova za 2018.: ukupna ocjena

PRILOG I.: Ocjena nacrta proračunskog plana po državama članicama

Države članice obuhvaćene preventivnim dijelom Pakta o stabilnosti i rastu

Planovi usklađeni s obvezama države članice

Mišljenje je Komisije da je nacrt proračunskog plana Njemačke, na koju se trenutačno primjenjuje preventivni dio Pakta o stabilnosti i rastu te koja podliježe referentnom mjerilu za smanjenje duga, usklađen s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu. Povoljno proračunsko stanje Njemačke osigurava prostor za pokrivanje dodatnih rashoda za poticanje potencijalnog rasta, među ostalim javnim ulaganjima u infrastrukturu, obrazovanje, istraživanje i inovacije, kako je Vijeće preporučilo u kontekstu europskog semestra te prostor za smanjenje akumuliranih zaostataka s ulaganjima osobito na razini općina. Mišljenje je Komisije i da je Njemačka ostvarila ograničen napredak u odnosu na strukturni dio fiskalnih preporuka iz Preporuke Vijeća od 11. srpnja 2017. izdane u kontekstu Europskog semestra 2017. te Komisija stoga poziva nadležna tijela da taj napredak ubrzaju.

Mišljenje je Komisije da je nacrt proračunskog plana Litve, na koju se trenutačno primjenjuje preventivni dio Pakta o stabilnosti i rastu, usklađen s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu. Komisija poziva nadležna tijela da izvrše proračun za 2018. Mišljenje je Komisije i da je Litva ostvarila ograničen napredak u odnosu na strukturni dio fiskalnih preporuka iz Preporuke Vijeća od 11. srpnja 2017. izdane u kontekstu Europskog semestra 2017. te Komisija poziva nadležna tijela da ostvare daljnji napredak.

Mišljenje je Komisije da je nacrt proračunskog plana Latvije, na koju se trenutačno primjenjuje preventivni dio Pakta o stabilnosti i rastu, usklađen s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu. Komisija poziva nadležna tijela da izvrše proračun za 2018. Mišljenje je Komisije i da je Latvija ostvarila ograničen napredak u odnosu na strukturni dio fiskalnih preporuka iz Preporuke Vijeća od 11. srpnja 2017. izdane u kontekstu Europskog semestra 2017. te Komisija poziva nadležna tijela da ostvare daljnji napredak.

Mišljenje je Komisije da je nacrt proračunskog plana Luksemburga, na koji se trenutačno primjenjuje preventivni dio Pakta o stabilnosti i rastu, usklađen s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu. Komisija poziva nadležna tijela da izvrše proračun za 2018.  Mišljenje je Komisije i da je Luksemburg ostvario ograničen napredak u odnosu na strukturni dio fiskalnih preporuka iz Preporuke Vijeća od 11. srpnja 2017. izdane u kontekstu Europskog semestra 2017. te Komisija stoga poziva nadležna tijela da taj napredak ubrzaju.

Mišljenje je Komisije da je nacrt proračunskog plana Nizozemske, na koju se trenutačno primjenjuje preventivni dio Pakta o stabilnosti i rastu, usklađen s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu. Komisija poziva nadležna tijela da izvrše proračun za 2018. Mišljenje je Komisije i da je Nizozemska ostvarila ograničen napredak u odnosu na strukturni dio fiskalnih preporuka iz Preporuke Vijeća od 11. srpnja 2017. izdane u kontekstu Europskog semestra 2017. te Komisija poziva nadležna tijela da ostvare daljnji napredak.

Mišljenje je Komisije da je nacrt proračunskog plana Finske, na koju se trenutačno primjenjuje preventivni dio Pakta o stabilnosti i rastu te koja podliježe referentnom mjerilu za smanjenje duga, usklađen s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu. Komisija poziva nadležna tijela da izvrše proračun za 2018.  Mišljenje je Komisije i da je Finska ostvarila ograničen napredak u odnosu na strukturni dio fiskalnih preporuka iz Preporuke Vijeća od 11. srpnja 2017. izdane u kontekstu Europskog semestra 2017. te Komisija poziva nadležna tijela da ostvare daljnji napredak.

Planovi uglavnom usklađeni s obvezama države članice

Mišljenje je Komisije da je nacrt proračunskog plana Estonije, na koju se trenutačno primjenjuje preventivni dio Pakta o stabilnosti i rastu, uglavnom usklađen s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu. U Komisijinoj jesenskoj prognozi predviđa se rizik od određenog odstupanja od kretanja prilagodbe prema ostvarenju srednjoročnog proračunskog cilja u 2018. Komisija poziva nadležna tijela da budu spremna poduzeti dodatne mjere u okviru nacionalnog proračunskog postupka kako bi osigurala usklađenost proračuna za 2018. s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu.

Komisija smatra da je nacrt proračunskog plana Irske, na koju se trenutačno primjenjuje preventivni dio Pakta o stabilnosti i rastu te koja podliježe prijelaznom razdoblju za ostvarenje dostatnog napretka prema usklađenosti, uglavnom usklađen s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu. Komisija poziva nadležna tijela da budu spremna poduzeti dodatne mjere u okviru nacionalnog proračunskog postupka kako bi osigurala usklađenost proračuna za 2018. s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu. Mišljenje je Komisije i da je Irska ostvarila ograničen napredak u odnosu na strukturni dio fiskalnih preporuka iz Preporuke Vijeća od 11. srpnja 2017. izdane u kontekstu Europskog semestra 2017. te Komisija poziva nadležna tijela da ostvare daljnji napredak.

Komisija smatra da je nacrt proračunskog plana Cipra, na koji se trenutačno primjenjuje preventivni dio Pakta o stabilnosti i rastu te koji podliježe prijelaznom razdoblju za ostvarenje dostatnog napretka prema usklađenosti, uglavnom usklađen s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu. Prema Komisijinoj jesenskoj prognozi 2017., postoji rizik od određenog odstupanja od ostvarenja srednjoročnog proračunskog cilju u 2017. i 2018. Predviđa se da će Cipar 2017. i 2018. biti usklađen s kriterijem duga. Komisija poziva nadležna tijela da budu spremna poduzeti dodatne mjere u okviru nacionalnog proračunskog postupka kako bi osigurala usklađenost proračuna za 2018. s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu te kako bi se srednjoročno i dugoročno pažljivo pratila kretanja rashoda zbog rizika povezanih s povećanjima rashoda koji se financiraju neočekivanim prihodima.  Mišljenje je Komisije i da je Cipar ostvario ograničen napredak u odnosu na strukturni dio fiskalnih preporuka iz Preporuke Vijeća od 11. srpnja 2017. izdane u kontekstu Europskog semestra 2017. te Komisija poziva nadležna tijela da ostvare daljnji napredak.

Mišljenje je Komisije da je nacrt proračunskog plana Malte, na koju se trenutačno primjenjuje preventivni dio Pakta o stabilnosti i rastu, uglavnom usklađen s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu. Iako se predviđa da će u 2018. strukturni saldo u nominalnoj vrijednosti i dalje bilježiti suficit, prema Komisijinoj prognozi čini se da postoje rizici u vezi s dinamikom javnih rashoda. Komisija poziva nadležna tijela da budu spremna poduzeti dodatne mjere u okviru nacionalnog proračunskog postupka kako bi osigurala usklađenost proračuna za 2018. s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu. Mišljenje je Komisije i da je Malta ostvarila ograničen napredak u odnosu na strukturni dio fiskalnih preporuka iz Preporuke Vijeća od 11. srpnja 2017. izdane u kontekstu Europskog semestra 2017. te Komisija poziva nadležna tijela da ostvare daljnji napredak.

Mišljenje je Komisije da je nacrt proračunskog plana Slovačke, na koju se trenutačno primjenjuje preventivni dio Pakta o stabilnosti i rastu, uglavnom usklađen s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu. Komisija poziva nadležna tijela da budu spremna poduzeti dodatne mjere u okviru nacionalnog proračunskog postupka kako bi osigurala usklađenost proračuna za 2018. s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu. Mišljenje je Komisije i da je Slovačka ostvarila ograničen napredak u odnosu na strukturni dio fiskalnih preporuka iz Preporuke Vijeća od 11. srpnja 2017. izdane u kontekstu Europskog semestra 2017. te Komisija poziva nadležna tijela da ostvare daljnji napredak.

Planovi za koje postoji rizik od neusklađenosti s obvezama države članice

Nakon što je uzeta u obzir potreba da se uravnoteže cilj jačanja postojećeg oporavka i cilj osiguranja fiskalne održivosti, mišljenje je Komisije da u nacrtu proračunskog plana Belgije, na koju se trenutačno primjenjuje preventivni dio Pakta o stabilnosti i rastu te koja podliježe referentnom mjerilu za smanjenje duga, postoji rizik od neusklađenosti s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu. Konkretno, Komisija predviđa da postoji rizik od značajnog odstupanja od potrebne prilagodbe prema ostvarenju srednjoročnog proračunskog cilja u 2017. i 2018. Stoga Komisija poziva nadležna tijela da poduzmu potrebne mjere u okviru nacionalnog proračunskog postupka kako bi osigurala usklađenost proračuna za 2018. s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu te da za brže smanjenje udjela duga u BDP-u koriste neočekivane prihode. Usklađenost sa zahtjevima iz preventivnog dijela ključan je relevantni čimbenik pri ocjenjivanju usklađenosti s kriterijem duga. Mišljenje je Komisije i da je Belgija ostvarila ograničen napredak u odnosu na strukturni dio fiskalnih preporuka iz Preporuke Vijeća od 11. srpnja 2017. izdane u kontekstu Europskog semestra 2017. te Komisija poziva nadležna tijela da ostvare daljnji napredak.

Nakon što je uzeta u obzir potreba da se uravnoteže cilj jačanja postojećeg oporavka i cilj osiguranja fiskalne održivosti, mišljenje je Komisije da u nacrtu proračunskog plana Italije, na koju se trenutačno primjenjuje preventivni dio Pakta o stabilnosti i rastu te koja podliježe referentnom mjerilu za smanjenje duga, postoji rizik od neusklađenosti s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu. Fiskalna prilagodba za 2018. predviđena u Komisijinoj jesenskoj prognozi 2017. nije primjerena s obzirom na izazove održivosti s kojima se Italija suočava. Stoga Komisija poziva nadležna tijela da poduzmu potrebne mjere u okviru nacionalnog proračunskog postupka kako bi osigurala usklađenost proračuna za 2018. s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu te da za brže smanjenje udjela duga u BDP-u koriste neočekivane prihode. Usklađenost sa zahtjevima iz preventivnog dijela ključan je relevantni čimbenik pri ocjenjivanju usklađenosti s kriterijem duga. Mišljenje je Komisije i da je Italija ostvarila ograničen napredak u odnosu na strukturni dio fiskalnih preporuka iz Preporuke Vijeća od 11. srpnja 2017. izdane u kontekstu Europskog semestra 2017. te Komisija poziva nadležna tijela da ostvare daljnji napredak.

Iako uzima u obzir da su njezina predviđanja temeljena na scenariju nepromijenjenih politika, mišljenje je Komisije da u nacrtu proračunskog plana Austrije, na koju se trenutačno primjenjuje preventivni dio Pakta o stabilnosti i rastu te koja podliježe referentnom mjerilu za smanjenje duga, postoji rizik od neusklađenosti s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu. Komisija poziva nadležna tijela da poduzmu potrebne mjere u okviru nacionalnog proračunskog postupka kako bi osigurala usklađenost proračuna za 2018. s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu. Mišljenje je Komisije i da je Austrija ostvarila ograničen napredak u odnosu na strukturni dio fiskalnih preporuka iz Preporuke Vijeća od 11. srpnja 2017. izdane u kontekstu Europskog semestra te Komisija poziva nadležna tijela da ostvare daljnji napredak.

Nakon što je uzeta u obzir potreba da se uravnoteže cilj jačanja postojećeg oporavka i cilj osiguranja fiskalne održivosti, mišljenje je Komisije da u nacrtu proračunskog plana Portugala, na koji se trenutačno primjenjuje preventivni dio Pakta o stabilnosti i rastu te koji podliježe referentnom mjerilu za smanjenje duga, postoji rizik od neusklađenosti s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu. Konkretno, Komisija predviđa da postoji rizik od značajnog odstupanja od potrebne prilagodbe prema ostvarenju srednjoročnog proračunskog cilja u 2017. i 2018. Komisija stoga poziva nadležna tijela da poduzmu potrebne mjere u okviru nacionalnog proračunskog postupka kako bi osigurala usklađenost proračuna za 2018. s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu.  Mišljenje je Komisije i da je Portugal ostvario ograničen napredak u odnosu na strukturni dio fiskalnih preporuka iz Preporuke Vijeća od 11. srpnja 2017. izdane u kontekstu Europskog semestra 2017. te Komisija stoga poziva nadležna tijela da taj napredak ubrzaju.

Nakon što je uzeta u obzir potreba da se uravnoteže cilj jačanja postojećeg oporavka i cilj osiguranja fiskalne održivosti, mišljenje je Komisije da u nacrtu proračunskog plana Slovenije, na koju se trenutačno primjenjuje preventivni dio Pakta o stabilnosti i rastu te koja podliježe referentnom mjerilu za smanjenje duga, postoji rizik od neusklađenosti s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu. Fiskalna prilagodba za 2018. predviđena u Komisijinoj jesenskoj prognozi nije primjerena s obzirom na srednjoročne izazove održivosti s kojima se Slovenija suočava. Poboljšanje ukupnog deficita i udjela duga u BDP-u djelomično se objašnjava povoljnim gospodarskim okruženjem. Zahvaljujući stabilnom oporavku Slovenija ima uvjete za ponovno stvaranje dostatnih fiskalnih rezervi potrebnih za ublažavanje učinaka budućih kriza. Komisija stoga poziva nadležna tijela da poduzmu potrebne mjere u okviru nacionalnog proračunskog postupka kako bi osigurala usklađenost proračuna za 2018. s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu. Mišljenje je Komisije i da je Slovenija ostvarila ograničen napredak u odnosu na strukturni dio fiskalnih preporuka iz Preporuke Vijeća od 11. srpnja 2017. izdane u kontekstu Europskog semestra 2017. te stoga Komisija poziva nadležna tijela da ostvare daljnji napredak.

Države članice obuhvaćene korektivnim dijelom Pakta o stabilnosti i rastu

Planovi uglavnom usklađeni s obvezama države članice

Mišljenje je Komisije da je nacrt proračunskog plana Španjolske, na koju se trenutačno primjenjuje korektivni dio Pakta o stabilnosti i rastu, uglavnom usklađen s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu jer se u Komisijinoj jesenskoj prognozi 2017. predviđa pravodobno smanjenje prekomjernog deficita. Međutim, iako se uzima u obzir da su predviđanja iz nacrta proračunskog plana temeljena na scenariju nepromijenjenih politika, ni u Komisijinoj prognozi ni u nacrtu proračunskog plana ne predviđa se u 2018. ostvarenje ciljnog ukupnog deficita koje je utvrđeno u Odluci Vijeća. Ne predviđa se ni ostvarenje potrebnog fiskalnog napora u 2018. u značajnoj mjeri.  Mišljenje je Komisije i da je Španjolska ostvarila ograničen napredak u odnosu na strukturni dio fiskalnih preporuka iz Odluke Vijeća od 8. kolovoza 2016. i Preporuke Vijeća od 11. srpnja 2017. izdane u kontekstu Europskog semestra 2017. u kojima se od Španjolske zahtijeva da ojača okvir fiskalne politike i okvir javne nabave.

Planovi za koje postoji rizik od neusklađenosti s obvezama države članice

Nakon što je uzeta u obzir potreba da se uravnoteže cilj jačanja postojećeg oporavka i cilj osiguranja fiskalne održivosti, mišljenje je Komisije da u nacrtu proračunskog plana Francuske, na koju se trenutačno primjenjuje korektivni dio Pakta o stabilnosti i rastu te na koju bi se od 2018. mogao primjenjivati preventivni dio i prijelazno pravilo o dugu, postoji rizik od neusklađenosti s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu. Konkretno, Komisija predviđa da postoji rizik od značajnog odstupanja od potrebne prilagodbe prema ostvarenju srednjoročnog proračunskog cilja u 2018. Stoga Komisija poziva nadležna tijela da poduzmu potrebne mjere u okviru nacionalnog proračunskog postupka kako bi osigurala usklađenost proračuna za 2018. s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu te da za brže smanjenje udjela duga u BDP-u koriste neočekivane prihode. Usklađenost sa zahtjevima iz preventivnog dijela ključan je relevantni čimbenik pri ocjenjivanju usklađenosti s kriterijem duga. Mišljenje je Komisije i da je Francuska ostvarila ograničen napredak u odnosu na strukturni dio fiskalnih preporuka iz Preporuke Vijeća od 11. srpnja 2017. izdane u kontekstu Europskog semestra 2017. te Komisija poziva nadležna tijela da ostvare daljnji napredak.

PRILOG II.: Metodologija i pretpostavke primijenjene u Komisijinoj jesenskoj prognozi 2017.

U skladu s člankom 7. stavkom 4. Uredbe (EU) br. 473/2013 „metodologija i pretpostavke najnovijih gospodarskih prognoza službi Komisije za svaku državu članicu, uključujući procjene učinka ukupnih proračunskih mjera na gospodarski rast, prilažu se ukupnoj procjeni”. Pretpostavke primijenjene u Komisijinoj jesenskoj prognozi 2017., koju neovisno priprema osoblje Komisije, objašnjene su u samom dokumentu prognoze. 1 .

Proračunski podaci do 2016. temelje se na podacima koje su države članice dostavile Komisiji do 1. listopada 2017. i koje je Eurostat potvrdio 23. listopada 2017. Eurostat nije izmijenio podatke koje su dostavile države članice tijekom postupka obavješćivanja u jesen 2014. Eurostat je povukao svoju zadršku o kvaliteti podataka koje je Luksemburg dostavio o sektorskoj klasifikaciji bolnica, nizu tehničkih problema primjerice knjiženju potraživanja i obveza, obujmu statističkih nepodudaranja u tablicama o postupku u slučaju prekomjernog deficita i nedostupnosti podataka o lokalnim tijelima vlasti. Eurostat je izrazio zadršku o kvaliteti podataka koje je Francuska dostavila o knjiženju nekih djelatnosti agencije Agence Française de Développement. Eurostat zadržava zadršku o kvaliteti podataka koje je Belgija dostavila o sektorskoj klasifikaciji bolnica. Eurostat zadržava zadršku o kvaliteti podataka koje je Mađarska dostavila o klasifikaciji banke Eximbank. S druge strane, Eurostat je povukao svoju zadršku o kvaliteti podataka koje je Mađarska dostavila o sektorskoj klasifikaciji o zakonskim fondovima zaštite i društvu Hungarian Restructuring and Debt Management.

Mjere kojima se podupire financijska stabilnost evidentirane su za potrebe prognoze u skladu s odlukom Eurostata od 15. srpnja 2009. 2 . Osim ako dotična država članica prijavi drugačije, priljevi kapitala o kojima su dostupni dostatni podaci uvršteni su u prognozu kao financijske transakcije, odnosno kao mjere kojima se povećava dug, ali ne i deficit. Državna jamstva za bankovne obveze i depozite nisu uvrštena u državne rashode, osim ako je u trenutku dovršetka prognoze bilo potvrđeno njihovo unovčivanje. Međutim potrebno je napomenuti da se zajmovi koje vlada ili drugi subjekti klasificirani u državni sektor odobre bankama obično pribrajaju državnom dugu.

Za 2018. uzeti su u obzir proračuni koji su doneseni ili predstavljeni nacionalnim parlamentima te sve druge mjere za koje su dostupne dostatne informacije. Konkretno, ova jesenska prognoza temelji se na informacijama iz nacrta proračunskih planova dostavljenih do sredine listopada. Za 2019., pretpostavka o „nepromijenjenim politikama”, koja je primijenjena u prognozama, podrazumijeva ekstrapolaciju podataka o trendovima prihoda i rashoda te uključivanje svih mjera za koje su dostupni dostatni podaci. 

Ukupne europske vrijednosti za dug opće države u prognozama za razdoblje 2017. – 2019. objavljene su na nekonsolidiranoj osnovi (tj. bez korekcije zbog međudržavnih zajmova). Da bi se osigurala dosljednost u vremenskom slijedu, povijesni su podaci objavljeni na istoj osnovi. Predviđanjima duga opće države za pojedinačne države članice u razdoblju 2017. – 2019. obuhvaćeni su učinak jamstava EFSF-a, bilateralni zajmovi drugim državama članicama i sudjelovanje u kapitalu ESM-a kako je planirano zadnjeg dana prognoze. 3 .

Prema Komisijinoj jesenskoj prognozi 2017., proračunske mjere navedene u nacrtima proračunskih planova za 2018. u cjelini imaju neznatan učinak na smanjenje deficita (učinak je manji od 0,1 % BDP-a). To se u cijelosti objašnjava ukupnim učinkom mjera na rashodvovnoj strani, dok su mjere na prihodvnoj strani u cjelini neutralne. Općenito, predviđa se da će mehanički utjecaj na rast BDP-a kratkoročno biti zanemariv.

Pri tumačenju te procjene potreban je oprez zbog sljedećeg:

·nedjelovanjem u slučaju fiskalnih neravnoteža može se povećati osjetljivost financijske imovine, što dovodi do većih razlika i viših kamatnih stopa na kredite te negativnog utjecaja na rast.

·cilj je Uredbe vrednovati utjecaj mjera poduzetih u nacrtima proračunskih planova. Stoga mjere koje su poduzete i koje su stupile na snagu prije nacrta proračunskog plana nisu obuhvaćene ovom ocjenom (čak i ako mogu dodatno utjecati na predviđanja za 2017. koja se odnose na javne financije).

·mjerama koje proizvode učinke u 2018. mogu se neutralizirati i postojeće mjere s jednokratnim učinkom u 2017. i trend povećanja nekih stavki rashoda. Štoviše, osnovni scenarij na kojem se temelje prethodno navedene mjere na rashodovnoj strani podrazumijeva ekspanzivni smjer fiskalne politike. To potvrđuje činjenica da je opći smjer fiskalne politike u 2018. blago ekspanzivan, unatoč nezantnom učinku mjera iz nacrta proračunskih planova na smanjenje deficita.

PRILOG III.: Analiza osjetljivosti

U skladu s člankom 7. Uredbe (EU) br. 473/2013 „ukupna procjena uključuje analize osjetljivosti koje daju naznaku o rizicima za održivost javnih financija u slučaju nepovoljnih gospodarskih, financijskih ili proračunskih događaja”. Ovaj Prilog stoga sadržava analizu osjetljivosti trendova javnog duga na moguće makroekonomske šokove (na rast, kamatne stope, primarni državni saldo), oslanjajući se pritom na rezultate stohastičkih predviđanja duga. 4 Ta analiza omogućuje ocjenjivanje mogućeg učinka pozitivnih i negativnih rizika za rast nominalnog BDP-a na dinamiku javnog duga, učinaka pozitivnih/negativnih trendova na financijska tržišta, što se odražava na rast/pad troškova zaduživanja za vlade, i fiskalnih šokova koji utječu na proračunsko stanje.

Stohastičkim projekcijama prikazuje se neizvjesnost u pogledu budućih makroekonomskih uvjeta u analizi dinamike javnog duga u odnosu na „središnji” scenarij projekcije duga, što odgovara scenariju iz Komisijine jesenske prognoze 2017. i scenariju na temelju prognoza iz nacrta proračunskih planova u sljedećim grafičkim prikazima rezultata u EA-18 (u oba se slučaja uobičajena pretpostavka o nepromijenjenoj fiskalnoj politici primjenjuje na razdoblje koje nije obuhvaćeno prognozom). 5 Šokovi se primjenjuju na makroekonomske uvjete (kratkoročne i dugoročne kamatne stope na državne obveznice, stopa rasta, primarni državni saldo) pretpostavljene u središnjem scenariju radi dobivanja „stošca” (raspodjela) mogućih kretanja duga prikazanih u sljedećem grafikonu. Stožac odgovara širokoj paleti mogućih ishodišnih makroekonomskih uvjeta, uz gotovo 2000 simuliranih šokova u odnosu na rast, kamatne stope i primarni saldo. Veličina i korelacija šokova odražavaju prethodno ponašanje varijabli. 6 To podrazumijeva da metodologijom nije obuhvaćena neizvjesnost u stvarnom vremenu, koja bi u ovom trenutku mogla biti veća, posebno za proizvodni jaz. Prikazani dijagrami sadržavaju probabilističke informacije o dinamici duga za EA-18 uzimajući u obzir moguću pojavu šokova u odnosu na rast, kamatne stope i primarni saldo, čije su jakost i korelacija odraz jakosti i korelacija zabilježenih u prošlosti.

U dijagramima je kao isprekidana linija prikazana projekcija kretanja duga prema središnjem scenariju (na koji se primjenjuju makroekonomski šokovi), a putanja projekcije duga koja na dvije polovine dijeli cijelu paletu mogućih putanja dobivenih primjenom šokova (medijan) kao puna crna linija u središtu stošca. Sam stožac obuhvaća 80 % svih mogućih kretanja duga dobivenih simulacijom 2000 šokova na rast, kamatne stope i primarni saldo (gornja i donja linija koje ograničavaju stožac označuju 10. i 90. percentil raspodjele), isključujući tako iz osjenčanog područja simulirana kretanja duga (20 % od ukupnog broja) koja su rezultat ekstremnijih (manje vjerojatnih) šokova (događaji male učestalosti). Različito osjenčana područja unutar stošca prikazuju različite udjele u ukupnoj raspodjeli mogućih kretanja duga. Tamnoplavo područje (između 40. i 60. percentila) obuhvaća 20 % svih mogućih kretanja duga koji su bliže središnjem scenariju).

Grafikon III.1: Dijagram stohastičkih projekcija javnog duga povezanih sa scenarijem iz Komisijine prognoze i scenarijem na temelju prognoza iz nacrta proračunskih planova

Prema scenariju temeljenom na prognozama Komisije i scenariju iz nacrta proračunskih planova, ako se uzmu u obzir pozitivne i negativne rizike za primarni državni saldo te rast i uvjete na financijskom tržištu, dug u EA-18 bi u 2018. iznosio od oko 83 % do 89 % BDP-a, uz vjerojatnost od 80 % (jer stožac pokriva 80 % svih mogućih simuliranih kretanja duga). Donja i gornja granica intervala udjela duga u 2018. bile bi nešto slične prema scenariju Komisije u odnosu na scenarij iz nacrta proračunskih planova, i to zbog vrlo male razlike između središnjih prognoza na koje se primjenjuju šokovi (udio duga od oko 86 % prema scenariju Komisije i prema scenariju iz nacrta proračunskih planova).

Za razdoblje nakon 2018., koje nije obuhvaćeno postojećim nacrtima proračunskih planova, rezultati simulacije upućuju na to da je razlika između predviđenih udjela duga u slučaju šokova prema scenariju Komisije odnosno scenariju iz nacrta proračunskih planova i dalje prilično ograničena. Na kraju razdoblja predviđanja obuhvaćenog ovim dijagramima (2022.) postoji vjerojatnost od 50 % da će udio duga biti veći od oko 79 % BDP-a prema scenariju iz nacrta proračunskih planova odnosno 80 % BDP-a prema scenariju Komisije. Do male razlike uglavnom dolazi zbog toga što primarni strukturni saldo prema scenariju nacrta proračunskih planova i dalje bilježi nešto veći zadnji prognozirani suficit u odnosu na scenarij Komisije.

Napominjemo da s obzirom na to da veličina i korelacija šokova odražavaju prethodno ponašanje varijabli, metodologijom nije obuhvaćena neizvjesnost u stvarnom vremenu, kakva bi mogla postojati posebno za procjenu proizvodnog jaza. Uzimajući u obzir prijašnja iskustva znatnih revizija procjena proizvodnog jaza, često u smjeru niže potencijalne proizvodnje od one procijenjene u stvarnom vremenu, mogli bi postojati dodatni rizici u budućim kretanjima duga, što nije vidljivo iz prethodne analize.

PRILOG IV.: Grafikoni i tablice

Tablica IV.1: Rast realnog BDP-a (% BDP-a) za EA-18 u skladu s programima stabilnosti (PS), nacrtima proračunskih planova (NPP) i Komisijinom jesenskom prognozom 2017. (COM)

Tablica IV.2: Ciljevi ukupnog salda (% BDP-a) za EA-18 u skladu s programima stabilnosti (PS), nacrtima proračunskog plana (NPP) i Komisijinom jesenskom prognozom 2017. (COM)

Grafikon IV.1: Usporedba ukupnog državnog salda (% BDP-a) u projekciji za 2018. iz Komisijine jesenske prognoze 2017. (COM) i nacrta proračunskih planova (NPP)

Napomena: U grafikonu su prikazana ukupna proračunska salda za 2018. iz nacrta proračunskih planova (vodoravna os) u odnosu na predviđanja iz Komisijine jesenske prognoze 2017. (okomita os). Države članice iznad (ispod) crte dvaju sektora države su za koje Komisija predviđa viši (niži) ukupni saldo od onog predviđenog u nacrtima proračunskih planova.

Grafikon IV.2: Raščlamba razlike ciljeva ukupnog salda (% BDP-a) za 2018. između Komisijine jesenske prognoze 2017. i nacrta proračunskih planova

Napomena: U grafikonu se razlika ukupnog salda u 2018. između nacrta proračunskih planova i Komisijine prognoze raščlanjuje na nekoliko elemenata, odnosno učinak različitog polazišta (bazni učinak za 2017.), učinak različitih pretpostavki o rastu (učinak nominalnog rasta) i sve ostale elemente koji uključuju jaz politika povezan s očekivanim učinkom mjera. Pozitivan predznak znači da je Komisijina prognoza optimističnija.

Tablica IV.3: Promjene strukturnog salda (% BDP-a) za EA-18 u skladu s programima stabilnosti (PS), nacrtima proračunskih planova (NPP) i Komisijinom jesenskom prognozom 2017. (COM)

Tablica IV.4: Promjene strukturnog primarnog salda (% BDP-a) za EA-18 u skladu s programima stabilnosti (PS), nacrtima proračunskih planova (NPP) i Komisijinom jesenskom prognozom 2017. (COM)

Grafikon IV.3: Promjene strukturnog salda u 2018. (% potencijalnog BDP-a): nacrti proračunskih planova (NPP) u odnosu na Komisijinu jesensku prognozu 2017. (COM)

Grafikon IV.4: Diskrecijski fiskalni napor u 2018. (% BDP-a): nacrti proračunskih planova (NPP) u odnosu na Komisijinu jesensku prognozu 2017. (COM)

Napomena: Za potrebe izračuna diskrecijskog fiskalnog napora na temelju nacrta proračunskih planova koristi se prosječna stopa potencijalnog rasta za desetogodišnje razdoblje iz Komisijine prognoze kao referentna stopa srednjoročnog gospodarskog rasta.

Tablica IV.5: Srednjoročni proračunski ciljevi (SPC), kako su utvrđeni u programima stabilnosti za 2017. i minimalne referentne vrijednosti (MRV) za EA-18 od 2018.

Grafikon IV.5a: Stanje država članica u odnosu na njihov srednjoročni proračunski cilj u skladu s Komisijinom jesenskom prognozom (% BDP-a)

Grafikon IV.5b: Stanje država članica u odnosu na njihov srednjoročni proračunski cilj u skladu s nacrtom proračunskog plana 2018. (% BDP-a)

Napomena: U grafikonu se prikazuje napredak država članica prema ostvarenju njihova srednjoročnog proračunskog cilja od 2017. do 2018., na temelju Komisijine prognoze (gornji grafikon) i nacrta proračunskih planova (donji grafikon). Početak strelice označava početno stanje strukturnog salda u 2017., dok vrh strelice označava predviđeni ili najavljeni (ponovno izračunani) strukturni saldo u 2018. Stoga, duljina zelene (crvene) strelice odgovara poboljšanju (pogoršanju) strukturnog salda od 2017. do 2018. Naposljetku, osjenčani kvadrati označavaju srednjoročni proračunski cilj svake države članice za 2018.

Tablica IV.6: Udio duga u BDP-u (% BDP-a) za EA-18 u skladu s programima stabilnosti (PS), nacrtima proračunskih planova (NPP) i Komisijinom jesenskom prognozom 2017. (COM)

Grafikon IV.6: Pokretači promjene udjela duga od 2017. do 2018. na temelju nacrta proračunskih planova (% BDP-a)

Napomena: U grafikonu se razlike udjela duga u BDP-u raspodijeljene na učinak primarnog salda, planirane prilagodbe stanja i tokova i učinak grude snijega. Učinak grude snijega razlika je između predviđenih stopa rasta i kamatnih stopa.

Tablica IV.7: Sastav fiskalne konsolidacije u 2017. i 2018. za EA-18 u skladu s programima stabilnosti (PS), nacrtima proračunskih planova (NPP) i Komisijinom jesenskom prognozom 2017. (COM)

Grafikon IV.7: Predviđene promjene ciklički prilagođenih udjela rashoda iz nacrta proračunskih planova (NPP) i Komisijine jesenske prognoze 2017. (COM)

Grafikon IV.8: Predviđene promjene glavnih vrsta rashoda (% BDP-a) za 2018. u EA-18: nacrti proračunskih planova (NPP) u odnosu na Komisijinu jesensku prognozu 2017. (COM)

Napomena: U grafikonu su prikazani doprinosi glavnih sastavnica rashoda predviđenim promjenama udjela rashoda u BDP-u.

Grafikon IV.9: Ulaganja (% BDP-a) u 2018. prema nacrtima proračunskih planova država članica europodručja

Grafikon IV.10: Diskrecijske mjere na strani prihoda i druge promjene udjela prihoda u 2018.: nacrti proračunskih planova (NPP) u odnosu na Komisijinu jesensku prognozu 2017. (COM)

Grafikon IV.11: Predviđene promjene glavnih vrsta poreznih prihoda (% BDP-a) za 2018. u EA-18: nacrti proračunskih planova (NPP) u odnosu na Komisijinu jesensku prognozu 2017. (COM)

Napomena: U grafikonu su prikazani doprinosi glavnih sastavnica prihoda predviđenim promjenama udjela prihoda u BDP-u.

Tablica IV.8: Kratkoročne elastičnosti na kojima se temelje predviđanja prihoda za 2018. u EA-18: nacrti proračunskih planova (NPP) u odnosu na Komisijinu jesensku prognozu 2017. (COM) i standardne elastičnosti prema OECD-u

Napomena: elastičnosti dobivene u nacrtima proračunskih planova i Komisijinoj prognozi s jedne strane te elastičnosti prema OECD-a s druge treba uspoređivati uz određen oprez. Prve se dvije elastičnosti odnose na rast BDP-a, dok su druge, u užem smislu, izračunane u odnosu na proizvodni jaz. Razlike su općenito neznatne.

Tablica IV.9: Pokazatelji održivosti na temelju Komisijine jesenske prognoze 2017.

Napomena: na temelju metodologije upotrijebljene u Izvješću Europske komisije o fiskalnoj održivosti iz 2015. i Izvješću Europske komisije o održivosti duga za 2016. Ti će ažurirani rezultati, koji se temelje na Komisijinoj jesenskoj prognozi 2017., biti izneseni u Izvješću Europske komisije o održivosti duga za 2017.

(1)

     Metodološke pretpostavke primijenjene u Komisijinoj jesenskoj ekonomskoj prognozi 2017. dostupne su na: http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/eeip/forecasts_en.htm ).

(2)

     Dostupno na: http://ec.europa.eu/eurostat/documents/1015035/2041337/FT-Eurostat-Decision-9-July-2009-3--final-.pdf .

(3)

     U skladu s odlukom Eurostata od 27. siječnja 2011. o statističkom bilježenju poslova u okviru EFSF-a, dostupno i na: http://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/5034386/2-27012011-AP-EN.PDF .

(4)

      Metodologija za stohastičke projekcije javnog duga koja se ovdje primjenjuje iznesena je u izvješću Europske komisije Fiscal sustainability report iz 2015. odjeljak 1.3.2. i u Berti K. (2013), „Stochastic public debt projections using the historical variance-covariance matrix approach for EU countries", European Economy Economic Paper No. 480.

(5)

     To podrazumijeva pretpostavku da je vrijednost primarnog strukturnog salda u EA-18 u ostatku razdoblja prognoza i dalje ista kao i zadnja prognozirana vrijednost – suficit od 0,8% 2018. prema scenariju NPP-a u odnosu na suficit od 0,6% 2019. prema scenariju Komisije.

(6)

      Pretpostavlja se da šokovi slijede zajedničku normalnu raspodjelu.