EUROPSKA KOMISIJA

Bruxelles, 30.6.2017.

COM(2017) 600 final

IZVJEŠĆE KOMISIJE

GODIŠNJE IZVJEŠĆE ZA 2016.
O SUPSIDIJARNOSTI I PROPORCIONALNOSTI

GODIŠNJE IZVJEŠĆE ZA 2016.
O SUPSIDIJARNOSTI I PROPORCIONALNOSTI

1.    Uvod

Ovo je 24. godišnje izvješće o primjeni načela supsidijarnosti i proporcionalnosti u izradi zakonodavstva Europske unije. Izvješće se podnosi u skladu s člankom 9. Protokola br. 2 uz Ugovor o Europskoj uniji i Ugovor o funkcioniranju Europske unije.

U izvješću se analizira kako su institucije i tijela Europske unije provela ta dva načela u 2016. te je li došlo do promjena u praksi u usporedbi s prethodnim godinama. Ono sadržava i analizu prijedloga Komisije koji su bili predmet obrazloženih mišljenja nacionalnih parlamenata tijekom godine. S obzirom na blisku povezanost mehanizma kontrole supsidijarnosti i političkog dijaloga između nacionalnih parlamenata i Komisije, ovo bi se izvješće trebalo smatrati nadopunom Godišnjem izvješću Komisije za 2016. o odnosima s nacionalnim parlamentima 1 .

2.    Kako institucije primjenjuju načela

2.1.     Komisija

Provjera usklađenosti inicijativa Komisije s načelima supsidijarnosti i proporcionalnosti integralni je dio regulatornih praksi Komisije. Komisija je u 2016. nastavila u praksi provoditi svoj pojačani plan za bolju regulativu u koju su uključene pojačane smjernice o ocjenjivanju supsidijarnosti i proporcionalnosti u postupku donošenja politika te nove mogućnosti za dobivanje povratnih informacija od građana i dionika. Komisija nastavlja i sa svojom praksom evaluacije postojećih okvira politika prije predlaganja zakonodavnih revizija. U te evaluacije uključene su procjene o tome jesi li postojeće mjere politika i dalje „svrsishodne” te u kojoj su mjeri usklađene s načelima supsidijarnosti i proporcionalnosti. Načela i instrumenti bolje regulative, uključujući procjene supsidijarnosti i proporcionalnosti, primjenjuju se u različitim fazama postupka donošenja odluka, uzimajući u obzir odgovarajuće analize i ulazne informacije dobivene od dionika.

1.U ranoj fazi postupka planiranja politike za sve se nove velike inicijative objavljuju planovi djelovanja ili početne procjene učinka na Komisijinom web-mjestu Europa 2 . U njima se prikazuje preliminarni opis predviđenih inicijativa i pregled planova Komisije u vezi s procjenama učinka i aktivnostima savjetovanja. Planovi djelovanja ili početne procjene učinka uključuju i početno obrazloženje djelovanja u pogledu supsidijarnosti i proporcionalnosti.

2.Tijekom postupka razvoja politika aspekti supsidijarnosti i proporcionalnosti analiziraju se u okviru procjena učinka uz koje se provode i otvorena javna savjetovanja. U procjenama učinka analizira se način primjene načela supsidijarnosti i proporcionalnosti u svakom konkretnom slučaju. Kvaliteta te analize podliježe neovisnom nadzoru koji provodi Odbor za nadzor regulative.

3.Konačno, u obrazloženju uz sam prijedlog Komisije daje se kratak pregled načina ispunjavanja načela supsidijarnosti i proporcionalnosti. Nakon što Komisija donese prijedlog dionici mogu i dalje davati povratne informacije o prijedlogu i o s njim povezanoj procjeni učinka, među ostalim o pitanjima supsidijarnosti i proporcionalnosti. Svaka takva povratna informacija se potom uključuje u zakonodavni postupak kao ulazna informacija 3 .

Preko Komisijina web-mjesta „Smanjenje opterećenja – Iznesite svoje mišljenje” 4 , koje je pokrenuto 2015., kao i preko platforme Programa za primjerenost i učinkovitost propisa (REFIT), koja je počela s radom 2016., osiguravaju se i načini komuniciranja s Komisijom o mogućim prekomjernim opterećenjima ili neučinkovitostima postojećih regulatornih mjera, a to može uključivati pitanja o supsidijarnosti ili proporcionalnosti. U 2016. preko platforme REFIT Komisiji je isporučen prvi skup preporuka o načinima pojednostavnjenja i smanjenja regulatornih opterećenja iz postojećeg zakonodavstva EU-a na koji je Komisija odgovorila provedbom svojeg programa rada za 2017. Predsjednici Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije potpisali su u travnju 2016. novi Međuinstitucijski sporazum o boljoj izradi zakonodavstva, pokazujući time predanost tih triju institucija boljoj regulativi. U taj sporazum uključene su obveze triju institucija na poštovanje i provedbu načela supsidijarnosti i proporcionalnosti te posebice obveza Komisije da u obrazloženjima uz svoje prijedloge podnese svoje procjene tih aspekata.

Analiza supsidijarnosti

U smjernicama za bolju regulativu i njihovom popratnom „paketu instrumenata” 5 , koji su doneseni u svibnju 2015., zahtijeva se da Komisija provodi analize supsidijarnosti kada se razmatra nova inicijativa u područjima koja nisu u isključivoj nadležnosti Unije te kada se ocjenjuje relevantnost postojeće intervencije i njezina europska dodana vrijednost. Komisija razmatra pitanja supsidijarnosti u pogledu zakonodavnih i nezakonodavnih inicijativa. Analiza ima sljedeća dva cilja: prvo, ocijeniti je li djelovanje na nacionalnoj, regionalnoj ili lokalnoj razini dovoljno za ostvarivanje cilja kojem se teži, i drugo, ocijeniti bi li se djelovanjem Unije osigurala dodana vrijednost u odnosu na djelovanje država članica.

Na temelju smjernica i paketa instrumenata za bolju regulativu, ključni je dio analize ocijeniti „relevantnost na razini Unije” inicijative koju se razmatra. Ključna pitanja koja se uzimaju u obzir su: zemljopisno područje primjene, broj obuhvaćenih subjekata, broj predmetnih država članica i ključni gospodarski i društveni učinci te učinci na okoliš. Osim toga, analizom se kvalitativno i, ako je to moguće, kvantitativno utvrđuje postojanje velikog prekograničnog problema. Analizom bi trebalo obuhvatiti i prednosti i nedostatke djelovanja Unije u usporedbi s djelovanjem država članica.

Analiza proporcionalnosti

Na temelju načela proporcionalnosti, sadržaj i oblik djelovanja Unije ne prelaze ono što je potrebno za ostvarivanje ciljeva Ugovorā. 6 Poštovanje načela proporcionalnosti odnosi se na osiguravanje usklađenosti pristupa i stupnja regulatorne intervencije politike s njezinim ciljem. Na proporcionalnost bi se jasno trebalo upućivati u procjenama učinka 7 , evaluacijama i provjerama primjerenosti.

Posebno, smjernicama i paketom instrumenata za bolju regulativu zahtijeva se da Komisija u svojoj analizi proporcionalnosti razmotri sljedeće:

·prelaze li mjere izvan okvira potrebnog za zadovoljavajuće rješavanje problema i ostvarivanje cilja,

·je li područje primjene inicijative ograničeno na one aspekte koje države članice ne mogu same zadovoljavajuće ostvariti, već ih bolje može ostvariti EU,

·jesu li djelovanje ili odabir instrumenta što jednostavniji i u skladu sa zadovoljavajućim ostvarenjem cilja i učinkovitom provedbom,

·jesu li troškovi minimalni i razmjerni cilju koji se nastoji ostvariti,

·postoji li uvjerljivo obrazloženje za odabir instrumenta (uredba, direktiva ili alternativna regulatorna metoda) i

·poštuju li se provjereni nacionalni mehanizmi i posebne okolnosti pojedinačnih država članica.

Procjene učinka

Procjene učinka zahtijevaju se kad god se očekuje da će inicijativa imati znatne gospodarske i društvene učinke te znatne učinke na okoliš. U njih su uključene procjene problema, mogućih opcija politike i njihovih vjerojatnih učinaka te procjene njihove usklađenosti s načelima supsidijarnosti i proporcionalnosti.

Odbor za procjenu učinka zamijenjen je u srpnju 2015. Odborom za nadzor regulative. Odbor se u 2016. sastojao od predsjednika (na razini glavnog direktora) i pet stalnih članova među kojima su dva člana bila imenovana izvan Komisije. Treći i konačni vanjski član imenovan je u 2017. Svi članovi Odbora neovisni su i obnašaju dužnost u vlastito ime na temelju svojih pojedinačnih stručnih znanja. Odbor preispituje kvalitetu procjena učinaka te glavnih evaluacija i provjera primjerenosti. Supsidijarnost i proporcionalnost dio su ovih provjera kvalitete.

Odbor za nadzor regulative je u 2016. razmotrio 60 procjena učinka. U devet takvih slučajeva (15 %) ocijenjeno je da su potrebna poboljšanja u njihovoj analizi aspekata supsidijarnosti i/ili proporcionalnosti. Iako je u 2015. ukupan broj slučajeva bio manji (29), udio slučajeva s problemima u pogledu supsidijarnosti i proporcionalnosti bio je veći (23 %). U sljedećim primjerima iz 2016. prikazuje se kako je Odbor ocijenio supsidijarnost i proporcionalnost:

·U mišljenju o procjeni učinka prijedloga o izmjeni Direktive o upućivanju radnika 8 Odbor za nadzor regulative naglasio je da bi u izvješću trebalo bolje potkrijepiti argumentaciju o načelima supsidijarnosti i proporcionalnosti. Odbor je zatražio obrazloženje zašto alternativne opcije nisu bile uključene u analizu. U pogledu pitanja proporcionalnosti Odbor je zatražio pojašnjenje načina na koji su u izvješću razmatrane zabrinutosti malih i srednjih poduzeća u odnosu na postupovna opterećenja. U ponovo podnesenoj verziji izvješća, koja je dobila pozitivno mišljenje Odbora, oba su pitanja bolje riješena, osobito u pogledu cjelokupnog obrazloženja prijedloga. Dodan je i odjeljak o malim i srednjim poduzećima te vjerojatnim opterećenjima koja proizlaze iz upravnih postupaka. Iako je u izmijenjenom izvješću bolje obrazloženo odbacivanje nekih opcija Odbor je i dalje tražio da se u izvješću bolje objasni zašto nije razmotreno izuzeće za kratkoročno upućivanje. Izmijenjeno izvješće doneseno je u ožujku 2016. 9 .

·U procjeni učinka prijedloga Direktive Vijeća o općem mehanizmu obrnutog oporezivanja za porez na dodanu vrijednost 10 Odbor za nadzor regulative utvrdio je da proporcionalnost nije bila dovoljno obrazložena u slučaju pojedinačnih opcija politike, osobito u pogledu učinaka. Izvješće je dobilo negativno mišljenje te je ponovo podnesena verzija poboljšana dodavanjem analize proporcionalnosti što je dovelo do jače procjene opcija i rizika. Primjerice, bolje su opisane sekundarne posljedice u pogledu troškova usklađivanja za poduzeća i druge države članice koje ne primjenjuju opći mehanizam obrnutog oporezivanja.

·U procjeni učinka prijedloga Uredbe Vijeća o geografskom blokiranju 11 na temelju načela mjesta boravišta i nacionalnosti Odbor je zatražio bolje obrazloženje proporcionalnosti odabrane opcije u odnosu na utvrđeni problem. Odbor je zatražio bolje objašnjenje razlike za koju se očekuje da će nastati provedbom inicijative s obzirom na to da trgovci ne bi bili obvezni isporučivati robu u drugu državu članicu te značajnije dokaze o tome zašto bi se prekogranična trgovina povećala čak i ako bi se tražilo od potrošača da preuzimaju robu u stranoj državi. Izvješće je dobilo negativno mišljenje. Izvješće je naknadno poboljšano te je izmijenjena verzija dobila pozitivno mišljenje Odbora.

·O prijedlogu Uredbe o modernizaciji autorskih prava EU-a na jedinstvenom digitalnom tržištu 12 Odbor je dao pozitivno mišljenje o procjeni učinka pod uvjetom da se izvješće poboljša posebno u pogledu dokaza kojima se podupire potreba za djelovanjem EU-a te proporcionalnosti predloženih mjera. Posebno, Odbor je zatražio da Komisija pruži više dokaza u pogledu upotrebe zaštićenog sadržaja u sadržaju koji učitavaju korisnici, pravedne novčane naknade autorima i izvođačima te audiovizualnog sadržaja na platformama za video na zahtjev. Primjedbe Odbora dovele su do revizije izvješća o procjeni učinka priloženog nacrtu zakonodavnog prijedloga koji je Komisija donijela u rujnu 2016.

·U kontekstu prijedloga izmijenjene Direktive o energiji iz obnovljivih izvora 13 Odbor za nadzor regulative izrazio je zabrinutost u vezi s proporcionalnošću nekih opcija te razmjera u kojem je zadovoljeno načelo supsidijarnosti. Komisija je u svojem prijedlogu ispravno uzela u obzir primjedbe Odbora. Posebno, u pogledu odredaba o grijanju i hlađenju Komisija nije predložila obvezujuće obveze, već je umjesto toga uvela nekoliko opcija za države članice čime je osigurala fleksibilnost u provedbi na nacionalnoj razini. Te proporcionalnije odredbe koje predstavljaju manje opterećenje kombinirane su s pojačanim odredbama u upravljačkom okviru za osiguravanje postizanja ciljeva za 2030.

Kao što je pokazano ovim primjerima, Odbor za nadzor regulative pridonio je u 2016. poboljšanju analize usklađenosti prijedloga s načelima supsidijarnosti i proporcionalnosti. Time je Odbor Komisiji pružio ključne informacije za njezin proces donošenja odluka o politikama.

Evaluacije i provjere primjerenosti

Supsidijarnost i proporcionalnost bile su ključne i za naknadne evaluacije i provjere primjerenosti provedene u 2016. Tim se instrumentima ocjenjuje ostvaruju li se djelovanjima na europskoj razini očekivani rezultati u smislu učinkovitosti, djelotvornosti, koherentnosti, relevantnosti i europske dodane vrijednost. Njima se ocjenjuje i jesu li djelovanja i dalje potrebna ili bi se ciljevi mogli bolje postići na druge načine. Komisija je privržena načelu „prvo provesti evaluaciju”, odnosno analiziranju prethodnih rezultata postojećih politika prije razmatranja novih mjera. Prikupljanjem dokaza i utvrđivanjem pouka kojima se može pridonijeti odlučivanju, EU evaluaciju čini sastavnim i stalnim dijelom donošenja svojih politika.

Komisija uobičajeno izrađuje između 100 i 120 evaluacija svake godine. Komisija je u 2016. objavila 43 evaluacije i provjere primjerenosti 14 . Komisija je dovršila dvije provjere primjerenosti (evaluacije širih područja politika): jednu o obvezama izvješćivanja, planiranja i praćenja u pravnoj stečevini EU-a o energetici te jedno o direktivama o pticama i staništima. U sljedećim su primjerima iz 2016. istaknute evaluacije u kojima su bila postavljena pitanja supsidijarnosti, europske dodane vrijednosti i proporcionalnosti:

·U evaluaciji Direktive o prekograničnoj provedbi kazni u slučaju prometnih prekršaja 15 zaključeno je da je tom direktivom stvorena europska dodana vrijednost jer je njome uspostavljen mehanizam za razmjenu informacija o podacima o registraciji vozila koje su važne za progon prekršaja počinjenih vozilima koja su registrirana u drugim državama članicama. Postizanje istih rezultata sredstvima različitima od direktive bilo bi gotovo nemoguće ako se uzme u obzir: a) broj sporazuma koje bi države članice trebale potpisati u cilju razmjene istih vrsta podataka; b) vrijeme potrebno za ratifikaciju sličnih sporazuma u svim državama članicama; i c) moguće ishode takvih sporazuma kao i nedostatak transparentnosti kao moguće posljedice nekih dvostranih ili višestranih sporazuma.

·U evaluaciji Akcijskog plana protiv rastuće prijetnje od otpornosti na antimikrobna sredstva 16 zaključeno je da Akcijski plan ima jasnu europsku dodanu vrijednost. Njime se poticane mjere u državama članicama, ojačana je međunarodna suradnja te je pružen okvir za koordinaciju aktivnosti na međunarodnoj razini u području otpornosti na antimikrobna sredstva. Stoga se nalazima evaluacije općenito podupire trajno djelovanje na razini EU-a. U evaluaciji je pokazano da postoji jasna potreba za potporu i pomoć državama članicama u razvoju i provedbi nacionalnih akcijskih planova za smanjenje razlika između upotrebe antimikrobnih sredstava i raširenosti infekcija, poticanje suradnje među sektorima, poboljšanje znanja građana te jačanje sustava za praćenje i nadzor razvijanjem stručnog znanja o metodologijama, pouzdanim pokazateljima i instrumentima. U evaluaciji je pokazana potreba za trajnom koordinacijom i suradnjom u području istraživanja i razvoja novih antimikrobnih sredstava, brzih dijagnostičkih testova, cjepiva i alternativnih metoda liječenja te novih poslovnih modela za održavanje ulaganja i povećanje znanja o prenošenju otpornosti na antimikrobna sredstva.

·U ex post evaluaciji Sedmog okvirnog programa za istraživanje 17 zaključeno je da je rješavanje paneuropskih izazova istraživanjima na europskoj razini jedno od najvažnijih područja dodane vrijednosti Europe u odnosu na djelovanja država članica. Europski programi za istraživanja uključuju skup nagrada za „društvene izazove” u okviru kojih se nude novčane nagrade za one koji najučinkovitije zadovoljavaju definirani izazov. One služe kao poticaj za inovacije. Njima se propisuje cilj, no ne i način postizanja tog cilja. Njemačka biofarmaceutska tvrtka CureVac GmbH osvojila je u 2014. nagradu za inovacije i dodijeljeno joj je 2 milijuna EUR za ostvareni napredak prema novim tehnologijama za očuvanje stabilnosti cjepiva za spašavanje života na bilo kojoj sobnoj temperaturi čime se prevladava jedna od najvećih prepreka u uporabi cjepiva u zemljama u razvoju. Nagrada je 2015. imala učinak poluge na dodatna privatna ulaganja u istraživanje kada je Zaklada Billa i Melinde Gates najavila obvezu ulaganja 46 milijuna EUR u CureVac radi ubrzavanja razvoja njegove inovativne tehnologije cjepiva i proizvodnje brojnih cjepiva protiv zaraznih bolesti.

2.2.     Praćenje obrazloženih mišljenja nacionalnih parlamenata

Komisija je u 2016. zaprimila 65 18  obrazloženih mišljenja nacionalnih parlamenta o načelu supsidijarnosti 19 . To je 713 % više od osam obrazloženih mišljenja zaprimljenih u 2015. Broj obrazloženih mišljenja zaprimljenih u 2016. treći je najveći broj zaprimljenih mišljenja u kalendarskoj godini od uvođenja mehanizma kontrole poštovanja načela supsidijarnosti Ugovorom iz Lisabona u 2009. (nakon 84 u 2012. i 70 u 2013.). Obrazložena mišljenja zaprimljena u 2016. činila su veći udio (10,5 %) ukupnog broja mišljenja koja je Komisija zaprimila u istoj godini u okviru političkog dijaloga (620). Treba napomenuti da se ukupan broj mišljenja nacionalnih parlamenata podnesenih u okviru političkog dijaloga znatno povećao i u 2016. 20

U tih 65 obrazloženih mišljenja zaprimljenih u 2016. uključeno je 38 mišljenja koja se odnose na četiri prijedloga Komisije. Prijedlog koji je rezultirao najvećim brojem obrazloženih mišljenja bio je prijedlog revizije Direktive o upućivanju radnika 21  na koji se odnosi 14 obrazloženih mišljenja čime je pokrenut postupak na temelju članka 7. stavka 2. Protokola br. 2 uz Ugovore (takozvani postupak „žutog kartona”). U vezi s prijedlogom revizije Dublinske uredbe 22 zaprimljeno je osam obrazloženih mišljenja, a u vezi s dvama prijedlozima kojima se uspostavlja zajednička konsolidirana osnovica poreza na dobit zaprimljeno je osam obrazloženih mišljenja 23 . U vezi s ostalim prijedlozima zaprimljeno je između jednog i četiri obrazloženih mišljenja. Slučajevi u kojima je Komisija zaprimila najveći broj obrazloženih mišljenja opisani su detaljnije u poglavlju 3.

Znatno povećanje ukupnog broja obrazloženih mišljenja izdanih u 2016. podrazumijevalo je i znatno povećanje broja obrazloženih mišljenja izdanih po domu. U 2016. obrazložena mišljenja izdalo je 26 domova od njih 41 (u usporedbi s osam domova u 2015.). Obrazložena mišljenja izdao je bugarski Narodno sabranie (3), češki Senát (3), češki Poslanecká sněmovna (4), danski Folketing (2), estonski Riigikogu (1), irski Dáil Éireann (2), irski Seanad Éireann (1), francuski Sénat (3), Hrvatski sabor (1), talijanski Senato della Repubblica (3), latvijski Saeima (1), litavski Seimas (1), luksemburški Chambre des Députés (2), mađarski Országgyűlés (2), malteški Kamra tad-Deputati (5), nizozemski Eerste Kamer (1), nizozemski Tweede Kamer (3), austrijski Bundesrat (4), poljski Senat (2), poljski Sejm (2), portugalski Assembleia da República (1), rumunjski Camera Deputaților (2), rumunjski Senat (1), slovački Národná rada (2), švedski Riksdag (12) i britanski House of Commons (1).

Švedski Riksdag je nacionalni parlament koji je izdao daleko najveći broj obrazloženih mišljenja (12). Malteški Kamra tad-Deputati izdao je drugi najveći broj obrazloženih mišljenja (5), a slijede ga češki Poslanecká sněmovna i austrijski Bundesrat (svaki po 4).

Nadalje, neki su regionalni parlamenti iskoristili priliku kako bi izravno obavijestili Komisiju o svojim mišljenjima o određenim prijedlozima Komisije koja su u nekim slučajevima podnijeli i svojim pripadajućim nacionalnim parlamentarnim domovima u sklopu postupka nadzora poštovanja načela supsidijarnosti na temelju članka 6. Protokola br. 2 uz Ugovore. Komisija po potrebi uzima ta stajališta u obzir.

2.3.    Europski parlament i Vijeće

a) Europski parlament

Europski parlament poduzeo je niz mjera kako bi ispunio svoje obveze na temelju Ugovorā u pogledu primjene načela supsidijarnosti i proporcionalnosti. S posebnim upućivanjem na obrazložena mišljenja nacionalnih parlamenata trenutačno se primjenjuje sljedeći postupak:

·obrazložena mišljenja prosljeđuju se Odboru za pravna pitanja Europskog parlamenta i parlamentarnom odboru odgovornom za taj predmet kako bi bila poslana svim članovima odbora te ih se uključuje i u dokumentaciju sa sastanka,

·obrazložena mišljenja sustavno se prevode na sve službene jezike EU-a (osim na irski i malteški),

·u preambulama zakonodavnih rezolucija upućuje se na zaprimljena obrazložena mišljenja,

·parlamentarni odbor odgovoran za taj predmet osigurava da Europski parlament ne održi konačno glasovanje prije isteka roka od osam tjedana za podnošenje obrazloženih mišljenja na temelju Protokola br. 2 uz Ugovore 24 .

Europski parlament službeno je u 2016. zaprimio 410 podneska nacionalnih parlamenata 25 . Među njima, 76 26 su bila obrazložena mišljenja podnesena na temelju Protokola br. 2 uz Ugovore dok su ostala 334 podneska bili doprinosi (podnesci koji nisu povezani s mehanizmom kontrole supsidijarnosti). Ti su se brojčani podaci povećali u odnosu na 2015., kada je Europskom parlamentu službeno proslijeđeno devet obrazloženih mišljenja i 242 doprinosa. Svi podnesi nacionalnih parlamenata Europskom parlamentu dostupni su u internoj bazi podataka (CONNECT).

U skladu s Prilogom V. Poslovniku Europskog parlamenta, Odbor za pravna pitanja je parlamentarni odbor s horizontalnom odgovornošću za osiguravanje poštovanja načela supsidijarnosti. Svakih šest mjeseci imenuje se člana tog Odbora za stalnog izvjestitelja za supsidijarnost na temelju rotacije među klubovima zastupnika. Za stalnog izvjestitelja za prvu polovinu 2016. imenovan je Gilles LEBRETON (ENF). Naslijedio ga je Kostas CHRYSOGONOS (GUE/NGL). Izvjestitelj prati zaprimljena obrazložena mišljenja te može pitanja iz obrazloženih mišljenja staviti na raspravu u odboru te eventualno preporučiti za raspravu odboru odgovornom za predmet dotičnog prijedloga.

Odbor za pravna pitanja redovito sastavlja i izvješće o godišnjim izvješćima Komisije o supsidijarnosti i proporcionalnosti. Za izvjestitelja za Godišnje izvješće o supsidijarnosti i proporcionalnosti za 2014. imenovan je Sajjad KARIM (ECR). Za izvjestiteljicu za Godišnje izvješće o supsidijarnosti i proporcionalnosti za 2015. imenovana je Mady DELVAUX (S&D). Odbor pridonosi i dvogodišnjim izvješćima koje sastavlja Konferencija odbora za europske poslove (COSAC) o pitanjima koja se odnose na supsidijarnost.

Odbor za pravna pitanja održao je 24. svibnja 2016. razmjenu stajališta o obrazloženim mišljenjima zaprimljenima na temelju postupka obuhvaćenog člankom 7. stavkom 2. Protokola br. 2 (takozvani postupak „žutog kartona”) o prijedlogu ciljane revizije Direktive o upućivanju radnika (vidjeti i poglavlje 3. u nastavku ovog izvješća). Odbor za zapošljavanje i socijalna pitanja pozvao je 12. listopada 2016. nacionalne parlamente na razmjenu stajališta o prijedlogu.

Odbor za pravna pitanja odgovoran je i za osiguravanje poštovanja načela proporcionalnosti o kojem on vodi računa pri izvršavanju svojih zadaća provjere pravne osnove prijedloga te u izvršavanju svoje odgovornosti za bolju izradu zakonodavstva.

Osim toga, Europska služba za parlamentarna istraživanja nastavila je pružati pomoć Europskom parlamentu u pogledu vođenja računa o načelima supsidijarnosti i proporcionalnosti u njegovu radu:

·sustavnim nadzorom aspekata supsidijarnosti i proporcionalnosti u procjenama učinka Komisije i skretanjem pozornosti na sve iskazane zabrinutosti u tom pogledu, osobito nacionalnih parlamenata i Odbora regija,

·osiguravanjem punog poštovanja tih načela u radu Europskog parlamenta, primjerice pri provedbi procjena učinka njegovih značajnih izmjena ili pri analizi dodane vrijednosti prijedloga Parlamenta za novo zakonodavstvo, u skladu s člankom 225. Ugovora o funkcioniranju Europske unije, i troškova izostanka djelovanja na razini EU-a,

·nadzorom aspekata supsidijarnosti i proporcionalnosti pri izradi nacrta procjena učinka s naglaskom na dodanu vrijednosti EU-a u odnosu na nacionalnu potrošnju ili djelovanje.

Europski parlament izradio je u 2016. 36 početnih vrednovanja, jednu procjenu učinka značajnih parlamentarnih izmjena i 14 ex-post procjena učinka na razini Europe. Osim toga, dovršio je sedam izvješća o troškovima nedjelovanja na razini Europe i četiri procjene europske dodane vrijednosti. Europska služba za parlamentarna istraživanja nadzire i provedbu i učinkovitost postojećeg zakonodavstva EU-a kad god Europska komisija u svojeg godišnjem programu rada najavi izmjenu tog zakonodavstva. U 2016. izrađeno je oko 28 takvih „vrednovanja provedbe”.

Svake godine Europski parlament ponovo poziva nacionalne parlamente na prosljeđivanje bilo kakvih informacija koje smatraju korisnima u tom kontekstu.

b) Vijeće

Obveze Vijeća u pogledu nadzora nacionalnih parlamenata nad poštovanjem načela supsidijarnosti utvrđene su protokolima br. 1 i 2 uz Ugovore. Odgovornosti Vijeća uglavnom se sastoje od prosljeđivanja nacionalnim parlamentima nacrta zakonodavnih akata koje nije izradila Komisija.

U skladu s člankom 4. Protokola br. 2 uz Ugovore, Vijeće mora proslijediti nacionalnim parlamentima sve nacrte zakonodavnih akata koje su izradili skupina država članica, Sud, Europska središnja banka ili Europska investicijska banka. U vezi s prethodno navedenim obvezama, u skladu s člankom 6. Protokola br. 2, Vijeće mora proslijediti mišljenje bilo kojeg nacionalnog parlamenta o zakonodavnom prijedlogu koji je predložila skupina država članica državama članicama koje su ga predložile. Isto tako, Vijeće prosljeđuje mišljenja nacionalnih parlamenata o zakonodavnim prijedlozima Suda, Europske središnje banke i Europske investicijske banke dotičnoj instituciji. U 2016. nije zaprimljen nijedan takav nacrt zakonodavnog akta ili mišljenje 27 .

Pored zahtjeva iz Ugovora koji se na njega odnose, Vijeće obavještava i države članice o mišljenjima nacionalnih parlamenata o zakonodavnim prijedlozima Komisije. U 2016. Tajništvo Vijeća poslalo je delegacijama 69 28 obrazloženih mišljenja zaprimljenih u okviru Protokola br. 2 i 280 mišljenja izdanih u okviru političkog dijaloga 29 . 

Naposljetku, u sklopu svojeg zakonodavnog rada Vijeće provjerava usklađenost s načelima supsidijarnosti i proporcionalnosti pri preispitivanju procjena učinka kojima su popraćeni prijedlozi Komisije.

2.4.    Odbor regija

U skladu s upućivanjem na lokalne i regionalne razine u članku 5. stavku 3. Ugovora o Europskoj uniji, Odbor regija pratio je u 2016. primjenu načela supsidijarnosti preko svojih različitih instrumenata. S pomoću programa rada za supsidijarnost 30 bile su s posebnom pažnjom praćene četiri inicijative odabrane iz programa rada Komisije za 2016. Osim toga, s pomoću svojih vlastitih unutarnjih pravila 31 Odbor regija ocijenio je usklađenost svih zakonodavnih prijedloga s načelima supsidijarnosti i proporcionalnosti o čemu je izdao mišljenja. U 2016. izdano je 13 mišljenja o zakonodavnim prijedlozima, među kojima je devet njih bilo relevantno u smislu praćenja poštovanja načela supsidijarnosti i proporcionalnosti, povrh onih uključenih u program rada za supsidijarnost. Odbor regija je za većinu prijedloga utvrdio da su usklađeni s načelima supsidijarnosti i proporcionalnosti. U dva je slučaja, i u različitim stupnjevima, Odbor regija izrazio neke zabrinutosti u pogledu proporcionalnosti, to jest o Paketu za kružno gospodarstvo 32 i o reviziji Direktive o audiovizualnim medijskim uslugama 33 . U pogledu uspostave Europskog sustava osiguranja depozita 34 Odbor regija utvrdio je da je obrazloženje nepotpuno te je zatražio od Komisije da podnese bolje potkrijepljeno obrazloženje kako bi se omogućila utemeljena ocjena usklađenosti s načelima supsidijarnosti i proporcionalnosti.

Savjetovanja sa Stručnom skupinom za supsidijarnost

Za svaku inicijativu uključenu u program rada za supsidijarnost provedeno je savjetovanje sa Stručnom skupinom za supsidijarnost 35 . Sa Stručnom skupinom za supsidijarnost prvo se savjetovalo o prijedlozima direktiva u novom paketu za kružno gospodarstvo. Većina je stručnjaka smatrala da ciljevi u području gospodarenja otpadom ne predstavljaju razlog za zabrinutost u smislu supsidijarnosti. Međutim, u pogledu načela proporcionalnosti neki su smatrali da ciljevi uključeni u zakonodavni prijedlog iz 2014. nisu bili proporcionalni. U mišljenju 36 je zaključeno: „Komisijin prijedlog ne izaziva zabrinutost u pogledu supsidijarnosti, ali izaziva zabrinutost u pogledu proporcionalnosti”.

Drugo savjetovanje u 2016. odnosilo se na reviziju Direktive o upućivanju radnika. Sudionici savjetovanja naglasili su da prijedlog uključuje značajne nove elemente te da predložene mjere nisu primjereno i utemeljeno obrazložene. U smislu materijalnih aspekata supsidijarnosti u mišljenju 37 nisu izraženi nikakvi problemi te je ono suglasno s prijedlogom Komisije „da se cilj predložene izmijenjene Direktive – zajednička definicija pravila o upućivanju radnika – može lakše postići na razini EU-a”.

U pogledu prijedloga o reviziji Direktive o audiovizualnim medijskim uslugama, stručnjaci su zaključili da se čini da je prijedlog usklađen s načelom supsidijarnosti, no da se izrazito detaljnim pravilima o nacionalnim regulatornim tijelima ne ostavlja dovoljno prostora za nacionalno donošenje odluka te da time nastaju zabrinutosti u pogledu proporcionalnosti 38 .

Posljednje savjetovanje sa Stručnom skupinom za supsidijarnost u 2016. odnosilo se na prijedlog Direktive o autorskim pravima na jedinstvenom digitalnom tržištu. Nisu izraženi nikakvi problemi u pogledu supsidijarnosti ili proporcionalnosti. Mišljenje Odbora regija doneseno je 8. veljače 2017. 39 .

REGPEX – platforma za regije sa zakonodavnim ovlastima

U 2016. Odbor regija dodatno je nadogradio i razvio REGPEX – podmrežu Mreže za praćenje primjene načela supsidijarnosti otvorenu parlamentima i vladama regija sa zakonodavnim ovlastima koja je potkraj 2016. imala 76 partnera (47 regionalnih skupština i 29 regionalnih vlada). Tražilica platforme REGPEX omogućuje odabir prioriteta za praćenje primjene načela supsidijarnosti te razmjenu informacija među partnerima pružajući izravan pristup informacijama potrebnima za analizu supsidijarnosti. Platforma REGPEX i dalje je važan alat za praćenje primjene načela supsidijarnosti. Njome se potiče razmjena dobrih praksi i zajednički pristup praćenju primjene načela supsidijarnosti.

Ukupno je u 2016. na platformu REGPEX učitano 28 doprinosa njezinih partnera. Neki od aktivnijih partnera bili su pokrajinski parlament Gornje Austrije, regionalna zakonodavna skupština regije Emilia Romagna i pokrajinski parlament Bavarske. U 2016. u vezi s prijedlogom Direktive o upućivanju radnika zaprimljena su tri doprinosa regionalnih parlamenata. Pokrajinski parlament Bavarske smatrao je da Unija nije nadležna u području novčanih naknada te da je bilo kakva mjera u smislu harmonizacije upućivanja radnika nedopuštena. Regionalna skupština regije Friuli Venezia Giulia pozdravila je primjenu sustava plaća zemlje domaćina na upućene radnike. Regionalna skupština regije Marche smatrala je da bi se odnosi između poslodavaca i radnika (uključujući opseg kolektivnih ugovora) mogli bolje uređivati na nacionalnoj razini zbog posebnosti nacionalnih sustava kolektivnog pregovaranja. Ta stajališta odrazila su se u izvješću o savjetovanju Odbora regija s obzirom na mišljenje Odbora o prijedlogu o upućivanju radnika.

Konferencija o supsidijarnosti, boljoj regulativi i političkom dijalogu

U Rimu je 19. veljače 2016. održana Konferencija o supsidijarnosti, boljoj regulativi i političkom dijalogu koju su suorganizirali Konferencija talijanskih regionalnih parlamenata, talijanski Senato della Repubblica i Odbor regija. Ovaj pilot projekt jačanja svijesti o supsidijarnosti te osposobljavanje razvijeni su kao dio novog koncepta kojim se nastoji uskladiti potrebe lokalnih i regionalnih tijela u svjetlu planirane reforme talijanskog Senato della Repubblica. Na događanju se okupilo 150 sudionika te je njime naglašena uloga regionalnih parlamenata u postupku donošenja odluka EU-a te je istaknuto praćenje primjene načela supsidijarnosti kao konstruktivni postupak.

Detaljniji opis aktivnosti povezanih sa supsidijarnošću nalazi se u Godišnjem izvješću o supsidijarnosti za 2016. koje je objavio Odbor regija 40 .

2.5.    Sud Europske unije

Glavne sudske odluke koje je donio Sud u 2016. u pogledu načela supsidijarnosti bile su presude Suda od 4. svibnja 2016. 41 o zakonitosti Direktive o duhanskim proizvodima. 42  Sud je smatrao da je Unijin zakonodavac poštovao načelo supsidijarnosti.

Kako bi došao do tog zaključka Sud je razlikovao ex ante preispitivanje poštovanja načela supsidijarnosti koje „provode ponajprije nacionalni parlamenti na političkoj razini u skladu s postupcima koji su u tu svrhu utvrđeni Protokolom (br. 2)” od ex post sudskog preispitivanja u kojem Sud „mora provjeriti poštovanje materijalnih pretpostavki navedenih u članku 5. stavku 3. UEUa kao i poštovanje postupovnih jamstava predviđenih u navedenom protokolu”. 43

Kad je riječ o materijalnim pretpostavkama, Sud je primijenio jednostavan test: morao je „provjeriti je li zakonodavac EU-a na temelju detaljnih dokaza mogao smatrati da se cilj koji se nastoji postići predloženom aktivnošću mogao bolje postići na razini EU-a”. Sud je podsjetio na to da je Direktiva imala dva cilja: olakšati „neometano funkcioniranje unutarnjeg tržišta […], uzimajući kao polazište visoku razinu zaštite ljudskog zdravlja, pogotovo za mlade ljude”. Čak i pod pretpostavkom da bi se drugi cilj moglo bolje ostvariti na razini država članica, „ostvarivanje tog cilja na toj razini može učvrstiti, ako ne i uzrokovati, situacije u kojima određene države članice dopuštaju stavljanje na tržište duhanskih proizvoda koji sadržavaju određene svojstvene arome, dok ih druge zabranjuju, što je na taj način upravo suprotno prvom cilju Direktive 2014/40, odnosno poboljšanju funkcioniranja unutarnjeg tržišta za duhanske i srodne proizvode.” Za Sud „[i]z međuovisnosti dvaju ciljeva […] proizlazi da je zakonodavac EU-a mogao valjano smatrati da njegova aktivnost mora uključivati uspostavu sustava stavljanja na tržište Unije duhanskih proizvoda sa svojstvenom aromom i da se zbog te međuovisnosti taj dvojaki cilj mogao bolje ostvariti na razini EU-a”. Osim toga, Sud je potvrdio da cilj načela supsidijarnosti „nije ograničiti nadležnost EU-a ovisno o situaciji određene države članice pojedinačno”. 44

Kad je riječ o postupovnim jamstvima te posebice obveze obrazloženja s obzirom na načelo supsidijarnosti Sud je podsjetio da se poštovanje te obveze „mora ocijeniti ne samo s obzirom na tekst osporavanog akta nego i na njegov kontekst i okolnosti slučaja”. Sud je utvrdio da prijedlog Komisije i njezina procjena učinka sadržavaju „dostatne elemente iz kojih na jasan i nedvosmislen način proizlaze prednosti povezane s djelovanjem na razini EU-a, a ne na razini država članica.” Ti su elementi „omogućili zakonodavcu EU-a i nacionalnim parlamentima ocjenu sukladnosti navedenog prijedloga s načelom supsidijarnosti, pri čemu su se pojedinci mogli upoznati s razlozima koji se odnose na to načelo, a Sud je mogao provesti svoj nadzor.” 45

U presudama su odbačeni i tužbeni razlozi u kojima se navode povrede načela proporcionalnosti različitim odredbama Direktive o duhanskim proizvodima. Sud je potvrdio proporcionalnost izbora koji je napravio zakonodavac koji ima široku diskrecijsku ovlast u područjima u kojima mora izvršavati složene političke, gospodarske i društvene procjene kao što je uređivanje tržišta duhanskih proizvoda. Za Sud, mjere koje su donesene nisu bile očito neprikladne s obzirom na njihov cilj, a manje ograničavajuće mjere nisu se činile podjednako primjerenima za ostvarenje tog cilja. 46

3.    Ključni slučajevi u kojima je izražena zabrinutost u pogledu supsidijarnosti i proporcionalnosti

·Prijedlog revizije Direktive o upućivanju radnika

Provodeći obvezu promicanja načela da bi isti rad na istom mjestu trebao biti plaćen na isti način, koju je preuzela u svojim političkim smjernicama, Komisija je 8. ožujka 2016. donijela prijedlog 47 ciljane revizije Direktive iz 1996. o upućivanju radnika. 48 U osnovi je svrha revizije osigurati da se provedba slobode pružanja usluga u Uniji odvija pod uvjetima kojima se jamče ravnopravni uvjeti za poduzeća i poštovanje prava radnika. U tom smislu prijedlogom se uvode promjene u trima glavnim područjima: i. naknade upućenim radnicima, uključujući u slučajevima podugovaranja; ii. pravila o osobama koje rade preko agencija za privremeno zapošljavanje; i iii. dugoročno upućivanje. Prijedlogom se posebice osigurava da se prisilni propisi o naknadama države članice domaćina primjenjuju na radnike upućene u tu državu članicu.

Prijedlogom Komisije potaknuto je izdavanje 14 obrazloženih mišljenja 49 nacionalnih parlamenata u 11 država članica. Ta obrazložena mišljenja predstavljala su 22 glasa od ukupno 56 glasova čime je pokrenut postupak na temelju članka 7. stavka 2. Protokola br. 2 uz Ugovore (takozvani postupak „žutog kartona”) 50 . U svojim obrazloženim mišljenjima dotični nacionalni parlamenti naveli su posebice: i. da su postojeća pravila dovoljna i primjerena; ii. da razina Unije nije primjerena razina djelovanja; iii. da se u prijedlogu ne priznaju eksplicitno nadležnosti država članica u području naknada i uvjeta zapošljavanja i iv. da je obrazloženje prijedloga u pogledu načela supsidijarnosti previše jezgrovito.

U skladu sa svojom obvezom poboljšanja suradnje s nacionalnim parlamentima, Komisija je izravno kontaktirala nacionalne parlamente. Na Konferenciji odbora za europske poslove (COSAC) 13. lipnja 2016. preliminarna razmjena mišljenja s prvim potpredsjednikom Komisije Fransom Timmermansom bila je usmjerena na postupovne aspekte, a 11. srpnja 2016.održana je materijalna rasprava u kontekstu šire rasprave s povjerenicom Marianne Thyssen o socijalnoj dimenziji EU-a.

Nakon pažljive analize obrazloženih mišljenja Komisija je 20. srpnja 2016. donijela Komunikaciju u kojoj je zaključila da je prijedlog usklađen s načelom supsidijarnosti te da ga ne bi trebalo mijenjati. 51 U svojoj je Komunikaciji Komisija podsjetila na to da se prijedlog temelji na pravnoj osnovi unutarnjeg tržišta te da upućivanje, po definiciji, ima prekograničnu prirodu. U njoj se ističe da je cilj prijedloga olakšati slobodu pružanja usluga pri čemu se osiguravaju ravnopravniji uvjeti među nacionalnim i prekograničnim pružateljima usluga te se osigurava da su radnici koji rade na istoj lokaciji zaštićeni istim prisilnim propisima, neovisno o tome jesu li oni lokalni radnici ili upućeni radnici. U Komunikaciji se objašnjava i zašto postojeća pravila nisu dovoljna i primjerena za postizanje tog cilja. U Komunikaciji se nadalje potvrđuje da se prijedlogom u potpunosti poštuju nadležnosti država članica u pogledu utvrđivanja naknada i ostalih uvjeta zapošljavanja, u skladu s nacionalnim zakonima i praksom država članica. Isto se odnosi na njihove nadležnosti u pogledu određivanja uvjeta koji se primjenjuju na osobe koje rade preko agencija za privremeno zapošljavanje. Konačno, u Komunikaciji je razmotreno pitanje obrazloženja usklađenosti prijedloga s načelom supsidijarnosti pri čemu se podsjeća na sudsku praksu Suda i upućuje na obrazloženje i izvješće o procjeni učinka.

·Prijedlog revizije Dublinske uredbe

U prvi paket zakonodavnih mjera 52 kojima je cilj učiniti Zajednički europski sustav azila 53 pravednijim i održivim uključen je prijedlog revizije Dublinske uredbe. 54 Taj prijedlog, koji je donesen 4. svibnja 2016., dio je sveobuhvatnog odgovora Komisije na brojne i nezakonite dolaske migranata i tražitelja azila u 2015. tijekom kojih su razotkrivene strukturne slabosti koncepcije i provedbe postojećeg Dublinskog sustava. Prijedlogom se nastoji postići pravedna podjela odgovornosti među državama članicama uvođenjem novog „korektivnog mehanizma raspodjele” kojim se sprječavaju zlouporabe Europskog sustava azila kao i sekundarna kretanja.

Nacionalni parlamenti izdali su osam obrazloženih mišljenja 55 o prijedlogu posebno dokazujući da on nije usklađen s načelom supsidijarnosti jer je korektivni mehanizam raspodjele previše dalekosežan te da bi odluke o preseljenju trebale ostati u isključivoj nadležnosti država članica.

Komisija je u odgovoru navela da je prijedlog neophodan i proporcionalan radi osiguravanja održivog i pravednog Zajedničkog europskog sustava azila. Komisija je naglasila i da su osiguravanje ispravne primjene Dublinskog sustava u vrijeme krize te rješavanje problema sekundarnih kretanja državljana trećih zemalja među državama članicama prekogranični problemi koji se ne mogu riješiti pojedinačnim ili bilateralnim djelovanjima država članica. Komisija je stoga smatrala da je prijedlog u skladu s načelom supsidijarnosti. Komisija je objasnila i da bi se tim prijedlogom osigurao pravedniji, učinkovitiji i održiviji sustav za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za azil uz održavanje načela da bi tražitelji azila trebali zatražiti azil u državi prvog ulaska, osim ako negdje drugdje imaju obitelj. Novim mehanizmom pravednosti osigurala bi se solidarnost, pravedno dijeljenje odgovornosti unutar Unije i otklanjanje nerazmjernog pritiska na sustave azila najizloženijih država članica.

·Prijedlog o uspostavi zajedničke konsolidirane osnovice poreza na dobit

Svrha je uspostave zajedničke konsolidirane osnovice poreza na dobit pružiti poduzećima jedinstveni pravilnik za izračun njihove oporezive dobiti u cijeloj Europskoj uniji. Prvi prijedlog Direktive o uspostavi zajedničke konsolidirane osnovice poreza na dobit 56 , stavljen na dnevni red u 2011., bio je osmišljen tako da učvrsti jedinstveno tržište za poduzeća. Iako su države članice u Vijeću ostvarile napredak o mnogim elementima prijedloga, nisu uspjele postići konačni dogovor. U svojem programu rada za 2016. Komisija je najavila da će povući taj prijedlog i ponovo započeti rad na tome primjenom novog postupnog pristupa 57 .

Komisija je 25. listopada 2016. ponovno pokrenula svoju inicijativu o zajedničkoj konsolidiranoj osnovici poreza na dobit pri čemu je donijela dva nova zakonodavna prijedloga 58 . Tim prijedlozima Komisija namjerava poduprijeti elemente prijedloga iz 2011. koji su bili povoljni za poslovanje radi pomaganja prekograničnim poduzećima u smanjivanju troškova i birokracije te radi potpore inovacijama. Komisija istodobno nastoji ojačati potencijal zajedničke konsolidirane osnovice poreza na dobit kao alata za suzbijanje izbjegavanja poreza. Stope poreza na dobit nisu obuhvaćene tim prijedlozima te su i dalje pod nacionalnom nadležnošću.

Komisija je zaprimila osam obrazloženih mišljenja 59 kao odgovor na ta dva nova prijedloga. 60 Obrazložena mišljenja obilježena su zabrinutostima u vezi s mogućnošću da bi države članice mogle izgubiti kontrolu nad svojim sustavima oporezivanja dobiti. Nacionalni parlamenti tvrdili su da su prijedlozi nepotrebni i da bi se čak mogli pokazati neučinkovitima u rješavanju problema izbjegavanja poreza te da je u tom pogledu bila dovoljna Direktiva o suzbijanju izbjegavanja poreza 61 u kombinaciji s dogovorenim djelovanjem u okviru Organizacije za gospodarsku suradnju i razvoj (OECD).

U svojim odgovorima nacionalnim parlamentima Komisija je naglasila da se u prijedlozima ne bavi razinama na kojima bi trebalo odrediti porezne stope na nacionalnoj razini, već se njima usklađuje osnovica poreza na dobit što je preduvjet za ispravljanje utvrđenih poremećaja na unutarnjem tržištu. U tom bi pogledu neposredna mjera bila Direktiva o suzbijanju izbjegavanja poreza kojom bi se rješavale hitne potrebe. Njezinim se pravilima nude mogućnosti, u obliku minimalnog standarda, za popunjavanje praznina u postojećih 28 nacionalnih poreznih sustava. Zajednička konsolidirana osnovica poreza na dobit predstavljala bi potpuni sustav poreza na dobit s prekograničnom dimenzijom i ciljevima koji nadilaze djelovanje u pogledu suzbijanja izbjegavanja poreza. Komisija je podsjetila i na to da OECD ne uzima u obzir posebne značajke relevantne za jedinstveno tržište kao što je ono Europske unije. Komisija je dala do znanja da ona zadržava ovlast predlaganja zakonodavstva – unutar ograničenja svojih nadležnosti na temelju Ugovora – radi osiguravanja boljeg funkcioniranja unutarnjeg tržišta. Međutim, Komisija je potvrdila da bi se načela određivanja transfernih cijena koja su dogovorena u okviru OECD-a i dalje primjenjivala na transakcije s povezanim društvima izvan grupe s konsolidiranim porezom unutar EU-a i u trećim zemljama.

4.    Zaključak

Kao što je potvrđeno potpisivanjem Međuinstitucijskog sporazuma o boljoj izradi zakonodavstva u 2016., Europski parlament, Vijeće i Komisija zajednički su se obvezali osiguravati da načela supsidijarnosti i proporcionalnosti ostanu u središtu odlučivanja na europskoj razini te da se ta načela u potpunosti poštuju tijekom cijelog zakonodavnog postupka.

Europski parlament nastavio je u 2016. sa svojim nadzorom usklađenosti zakonodavnih prijedloga s načelima supsidijarnosti i proporcionalnosti koji provode relevantni parlamentarni odbori kao i Odbor za pravna pitanja koji ima horizontalnu odgovornost za osiguravanje poštovanja načela supsidijarnosti.

Odbor regija nastavio je i sa svojim radom na praćenju primjene načela supsidijarnosti, posebice donošenjem i provedbom svojeg programa rada za supsidijarnost za 2016., uključujući savjetovanja sa Stručnom skupinom za supsidijarnost. Odbor regija u svojim mišljenjima uzima u obzir zabrinutosti u pogledu supsidijarnosti koje su izrazili parlamenti i tijela regija sa zakonodavnim ovlastima. Odbor je u 2016. u Rimu organizirao Konferenciju o supsidijarnosti, boljoj regulativi i političkom dijalogu u suradnji s regionalnim parlamentima i talijanskim Senato della Repubblica.

Komisija je u 2016. nastavila provoditi svoj pojačani plan za bolju regulativu iz 2015. u koji su uključene pojačane smjernice o ocjenjivanju supsidijarnosti i proporcionalnosti u postupku donošenja politika. Odbor za nadzor regulative je u 2016. provjerio 60 procjena učinka te je u nizu slučajeva zatražio poboljšanja argumentacije o načelima supsidijarnosti i proporcionalnosti.

Nacionalni parlamenti izrazili su u 2016. povećani interes za odlučivanje na europskoj razini, osobito u pogledu mehanizma kontrole poštovanja načela supsidijarnosti pri čemu se broj obrazloženih mišljenja povećao s 8 u 2015. na ukupno 65 u 2016. Među njima se 14 obrazloženih mišljenja odnosilo na prijedloge o ciljanoj reviziji Direktive o upućivanju radnika čime je po treći put pokrenut postupak na temelju članka 7. stavka 2. Protokola br. 2 uz Ugovore. U skladu s obvezom koju je preuzela Junckerova Komisija o pokretanju dijaloga s nacionalnim parlamentima u slučaju prethodno navedenog postupka, o argumentima koje su iznijeli nacionalni parlamenti široko se raspravljalo na sastancima Konferencije odbora za europske poslove (COSAC) te u Odboru za pravna pitanja i Odboru za zapošljavanje i društvena pitanja Europskog parlamenta. Iako je nakon ovih rasprava i temeljitog preispitivanja svih zaprimljenih mišljenja Komisija u konačnici odlučila zadržati svoj početni prijedlog, svjesna je da niz nacionalnih parlamenata i dalje nije uvjeren u utemeljenost tog prijedloga. O prijedlogu se i dalje raspravlja u Europskom parlamentu i Vijeću. Oba suzakonodavca, poput Komisije, obvezali su se uzeti u obzir primjedbe nacionalnih parlamenata tijekom cijelog zakonodavnog postupka.

U trenutku u kojem Europska unija nastoji definirati viziju svoje budućnosti, u Rimskoj deklaraciji, koju su 25. ožujka 2017. potpisali čelnici 27 država članica, Europskog parlamenta, Europskog vijeća i Komisije u povodu obilježavanja 60. obljetnice Rimskih ugovora, ponovo se potvrđuje da će načela supsidijarnosti i proporcionalnosti nastaviti činiti temelj odlučivanja na europskoj razini te ga oblikovati još niz godina.

(1)

     COM(2017) 601 final.

(2)

     http://ec.europa.eu/smart-regulation/roadmaps/index_hr.htm

(3)

     Vidjeti i poglavlje 2.2. u pogledu Komisijina praćenja obrazloženih mišljenja nacionalnih parlamenata.

(4)

     http://ec.europa.eu/smart-regulation/refit/simplification/consultation/contributions_en.htm.

(5)

     http://ec.europa.eu/info/better-regulation-guidelines-and-toolbox_hr

(6)

     Članak 5. stavak 4. Ugovora o Europskoj uniji.

(7)

     U kontekstu procjena učinka, proporcionalnost je ključan kriterij koji treba uzeti u obzir kada se uspoređuju opcije politike.

(8)

     SWD(2016) 52 final.

(9)

     Vidjeti i poglavlje 3. u pogledu Komisijina praćenja obrazloženih mišljenja nacionalnih parlamenata.

(10)

     SWD(2016) 457 final.

(11)

     COM (2016) 289 završna verzija.

(12)

     Prijedlog uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o utvrđivanju pravila o ostvarivanju autorskih i srodnih prava koja se primjenjuju na određene internetske prijenose organizacija za radiodifuziju i reemitiranja televizijskih i radijskih programa –  COM(2016) 594 final.

(13)

     Prijedlog Direktive Europskog parlamenta i Vijeća o promicanju uporabe energije iz obnovljivih izvora (preinaka) – COM(2016)767 final.

(14)

     Paketom o boljoj regulativi iz svibnja 2015. uvedena je nova politika objavljivanja radnih dokumenata službi Komisije uz svaku evaluaciju. Međutim, 2016. je još uvijek bila prijelazna godina u kojoj su mnoge evaluacije objavljene bez radnog dokumenta službi Komisije. Ukupan broj radnih dokumenata službi Komisije priloženih evaluacijama i provjerama primjerenosti te vanjskih studija iznosio je 111 u 2016.

(15)

https://ec.europa.eu/transport/modes/road/news/2016-06-17-evaluation-study-cross-border-enforcement_en.

(16)

     SWD(2016) 347 final. 

(17)

     https://ec.europa.eu/research/evaluations/index_en.cfm?pg=fp7.

(18)

     Taj se broj odnosi na ukupan broj mišljenja domova parlamenta zaprimljenih na temelju Protokola br. 2 uz Ugovore. Stoga se obrazložena mišljenja koja se odnose na više dokumenata Komisije računaju samo kao jedno obrazloženo mišljenje. Vidi Prilog ovom izvješću za više detalja.

(19)

     Vidi Prilog ovom izvješću.

(20)

     U okviru političkog dijaloga u 2016. zaprimljeno je 620 mišljenja u usporedbi s 350 mišljenja zaprimljenih u 2015.

(21)

     Prijedlog Direktive o izmjeni Direktive 96/71/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 1996. o upućivanju radnika u okviru pružanja usluga – {COM(2016) 128 final}.

(22)

Prijedlog Uredbe o utvrđivanju kriterija i mehanizama za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji je u jednoj od država članica podnio državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva (preinaka), {COM(2016) 270 final}.

(23)

   Prijedlozi direktiva Vijeća o zajedničkoj konsolidiranoj osnovici poreza na dobit i zajedničkoj osnovici poreza na dobit – {COM(2016) 683 final i COM(2016) 685 final}.

(24)

   Osim u žurnim slučajevima kako se navodi u Glavi I. članku 4. Protokola br. 1 o ulozi nacionalnih parlamenata u Europskoj uniji uz Ugovore.

(25)

     Europski parlament zaprimio je i niz podneska nacionalnih parlamenata koji se odnose na prijedlog Europskog parlamenta o reformi izbornog zakona Europske unije. Za dodatne detalje vidjeti Godišnje izvješće za 2014. – 2015.o odnosima između Europskog parlamenta i nacionalnih parlamenata u skladu s Ugovorom iz Lisabona: http://www.europarl.europa.eu/relnatparl/en/about/annual-reports.html.

(26)

     Postoji nepodudaranje u broju obrazloženih mišljenja koja je registrirao Europski parlament, Vijeće i Komisija jer nisu sve institucije zaprimile sva obrazložena mišljenja ili institucije različito broje zaprimljena obrazložena mišljenja.

(27)

     U tom se kontekstu podsjeća na to da je krajem 2015. Vijeće proslijedilo nacionalnim parlamentima prijedlog Suda o Uredbi Europskog parlamenta i Vijeća o prijenosu na Opći sud nadležnosti za odlučivanje u prvom stupnju o sporovima između Europske unije i njezinih službenika (dokument 14306/15).

(28)

     Postoji nepodudaranje u broju obrazloženih mišljenja koja je registrirao Europski parlament, Vijeće i Komisija jer nisu sve institucije zaprimile sva obrazložena mišljenja ili institucije različito broje zaprimljena obrazložena mišljenja.

(29)

     Tajništvo Vijeća ne prima sustavno sva mišljenja nacionalnih parlamenata.

(30)

     COR-2016-00911-09-00-NB koje je donijelo Predsjedništvo Odbora regija 4. travnja 2016.

(31)

     Članak 55. stavak 2. Poslovnika OJ L 65, 5.3.2014., str. 41. – 64., http://cor.europa.eu/en/documentation/Documents/Rules-of-Procedure-of-the-Committee-of-the-Regions/EN.pdf.

(32)

     COM(2015) 593 final, COM(2015) 594 final, COM(2015) 595 final i COM(2015) 596 final.

(33)

     COM (2016) 287 završna verzija.

(34)

     COM(2015) 586 final.

(35)

     Stručna skupina za supsidijarnost, koja je dio Mreže za praćenje primjene načela supsidijarnosti Odbora regija, trenutačno se sastoji od 12 stručnjaka koji pružaju potporu na tehničkoj razini i od kontaktnih točaka Odbora regija za praćenje primjene načela supsidijarnosti u državama članicama.

(36)

     COR-2016-00585.

(37)

     COR-2016-02881.

(38)

     COR-2016-04093.

(39)

     COR-2016-05114.

(40)

     Dostupno nakon što ga donese Predsjedništvo Odbora regija na: http://portal.cor.europa.eu/subsidiarity/Pages/default.aspx.

(41)

     Predmeti C-358/14, Poljska protiv Parlamenta i Vijeća, EU:C:2016:323; C-477/14, Pillbox 38, EU:C:2016:324; i C-547/14, Philip Morris, EU:C:2016:325.

(42)

   Direktiva 2014/40/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 3. travnja 2014. o usklađivanju zakona i drugih propisa država članica o proizvodnji, predstavljanju i prodaji duhanskih i srodnih proizvoda (SL L 127, 29.4.2014., str. 1. – 38.).

(43)

     Poljska protiv Parlamenta i Vijeća, točke 112. i 113.; Pillbox 38, točke 145. i 146.; i Philip Morris, točke 216. i 217.

(44)

     Poljska protiv Parlamenta i Vijeća, točke od 115. do 121.; Philip Morris, točke od 219. do 224.; upućujući na predmet C-508/13, Estonija protiv Parlamenta i Vijeća, EU:C:2015:403, točke 48. i 53.

(45)

     Poljska protiv Parlamenta i Vijeća, točke od 122. do 125.; Philip Morris, točke od 225. do 227.

(46)

     Poljska protiv Parlamenta i Vijeća, točke od 78. do 104.; Philip Morris, točke od 164. do 212.; Pillbox 38, točke od 48. do 141.

(47)

     COM (2016) 128 završna verzija.

(48)

     Direktiva 96/71/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 1996. o upućivanju radnika u okviru pružanja usluga, SL L 18, 21.1.1997., str. 1.

(49)

     Bugarski Narodno sabranie, češki Poslanecká sněmovna, češki Senát, danski Folketing, estonski Riigikogu, Hrvatski sabor, latvijski Saeima, litavski Seimas, mađarski Országgyűlés, poljski Sejm, poljski Senat (obrazloženo mišljenje i mišljenje), rumunjski Camera Deputaților (obrazloženo mišljenje i mišljenje), rumunjski Senat i slovački Národná rada.

(50)

     Komisija je zaprimila i devet mišljenja u okviru političkog dijaloga. Zaprimljena mišljenja razmatraju se u Godišnjem izvješću za 2016. o odnosima Komisije s nacionalnim parlamentima – COM(2017) 601 final.

(51)

     COM (2016) 505 završna verzija. 

(52)

     COM(2016) 270 final, COM(2016) 271 final i COM(2016) 272 final.

(53)

     Komunikacija „Prema reformi Zajedničkog europskog sustava azila i proširivanju zakonitih mogućnosti za dolazak u Europu”, COM(2016) 197 final.

(54)

     COM (2016) 270 završna verzija.

(55)

     Češki Poslanecká sněmovna, češki Senát, talijanski Senato della Repubblica, mađarski Országgyűlés, poljski Sejm, poljski Senat, rumunjski Camera Deputaților i slovački Národna rada.

(56)

     COM(2011) 121 final.

(57)

     Prilog 4. Programu rada Komisije za 2016. – COM(2015) 610 final.

(58)

     COM(2016) 683 final i COM(2016) 685 final.

(59)

     Danski Folketing, irski Dáil Éireann, irski Seanad Éireann, luksemburški Chambre des Députés, malteški Kamra tad-Deputati, nizozemski Eerste Kamer, nizozemski Tweede Kamer i švedski Riksdag. Komisija je zaprimila i mišljenje britanskog House of Commons u kojem su izražene zabrinutosti u pogledu supsidijarnosti. Međutim, to je mišljenje zaprimljeno nakon isteka roka za podnošenje obrazloženih mišljenja od osam tjedana.

(60)

     Komisija je zaprimila i četiri mišljenja u kontekstu političkog dijaloga, naime od njemačkog Bundesrata, španjolskog Cortes Generales, austrijskog Bundesrata (zaprimljeno u 2017.) i portugalskog Assembleia da República.

(61)

     Direktiva Vijeća (EU) 2016/1164 od 12. srpnja 2016. o utvrđivanju pravila protiv praksi izbjegavanja poreza kojima se izravno utječe na funkcioniranje unutarnjeg tržišta, SL L 193, 19.7.2016., str. 1.

EUROPSKA KOMISIJA

Bruxelles, 30.6.2017.

COM(2017) 600 final

PRILOG

IZVJEŠĆU KOMISIJE

GODIŠNJE IZVJEŠĆE ZA 2016.
O SUPSIDIJARNOSTI I PROPORCIONALNOSTI

Prilog

Popis dokumenata Komisije za koje je Komisija u 2016. od nacionalnih parlamenata zaprimila obrazložena mišljenja 1 o usklađenosti s načelom supsidijarnosti

(1)

     Da bi se moglo nazvati obrazloženim mišljenjem u skladu s definicijom iz Protokola br. 2., u mišljenju mora biti navedeno zašto nacionalni parlament smatra da zakonodavni prijedlog nije u skladu s načelom supsidijarnosti i ono mora biti poslano Komisiji u roku od osam tjedana od prenošenja zakonodavnog prijedloga nacionalnim parlamentima.

(2)

     U skladu s Protokolom br. 2 svaki nacionalni parlament ima dva glasa, a u slučaju dvodomnog sustava, svaki dom ima jedan glas. Kada obrazložena mišljenja predstavljaju najmanje jednu trećinu (za prijedloge u skladu s člankom 76. UFEU-a jednu četvrtinu) svih glasova koji su dodijeljeni nacionalnim parlamentima, postignut je takozvani prag „žutog kartona” i mora se preispitati nacrt zakonodavnog akta. Trećinu svih dodijeljenih glasova čini 19 od 56 glasova.

(3)

     Obrazložena mišljenja danskog Folketing, irskog Dáil Éireann i irskog Seanad Éireann koja se odnose na ovaj dokument Komisije zajednički su se odnosila i na COM(2016) 685. Obrazloženo mišljenje nizozemskog Eerste Kamer zajednički se odnosilo i na COM(2016) 685 i COM(2016) 687.

(4)

     Kao što je prethodno navedeno, ovo obrazloženo mišljenje danskog Folketing zajednički se odnosilo na COM(2016) 683 i COM(2016) 685.

(5)

     Kao što je prethodno navedeno, ovo obrazloženo mišljenje irskog Dáil Éireann zajednički se odnosilo na COM(2016) 683 i COM(2016) 685.

(6)

     Kao što je prethodno navedeno, ovo obrazloženo mišljenje irskog Seanad Éireann zajednički se odnosilo na COM(2016) 683 i COM(2016) 685.

(7)

     Kao što je prethodno navedeno, ovo obrazloženo mišljenje nizozemskog Eerste Kamer zajednički se odnosilo na COM(2016) 683, COM(2016) 685 i COM(2016) 687.

(8)

     Obrazložena mišljenja danskog Folketing, irskog Dáil Éireann i irskog Seanad Éireann koja se odnose na ovaj dokument Komisije zajednički su se odnosila i na COM(2016) 683. Obrazloženo mišljenje nizozemskog Eerste Kamer zajednički se odnosilo i na COM(2016) 683 i COM(2016) 687.

(9)

     Kao što je prethodno navedeno, ovo obrazloženo mišljenje danskog Folketing zajednički se odnosilo na COM(2016) 683 i COM(2016) 685.

(10)

     Kao što je prethodno navedeno, ovo obrazloženo mišljenje irskog Dáil Éireann zajednički se odnosilo na COM(2016) 683 i COM(2016) 685.

(11)

     Kao što je prethodno navedeno, ovo obrazloženo mišljenje irskog Seanad Éireann zajednički se odnosilo na COM(2016) 683 i COM(2016) 685.

(12)

     Kao što je prethodno navedeno, ovo obrazloženo mišljenje nizozemskog Eerste Kamer zajednički se odnosilo na COM(2016) 683, COM(2016) 685 i COM(2016) 687.

(13)

     Obrazloženo mišljenje austrijskog Bundesrata koje se odnosi na ovaj dokument Komisije zajednički se odnosilo i na COM(2016) 52.

(14)

     Kao što je prethodno navedeno, ovo obrazloženo mišljenje austrijskog Bundesrata zajednički se odnosilo na COM(2016) 52 i COM(2016) 53.

(15)

   Obrazloženo mišljenje nizozemskog Eerste Kamer zajednički se odnosilo i na COM(2016) 683 i COM(2016) 685.

(16)

     Kao što je prethodno navedeno, ovo obrazloženo mišljenje nizozemskog Eerste Kamer zajednički se odnosilo na COM(2016) 683, COM(2016) 685 i COM(2016) 687.

(17)

Obrazloženo mišljenje francuskog Sénata koje se odnosi na ovaj dokument Komisije zajednički se odnosilo i na COM(2015) 594 i COM(2015) 596.

(18)

     Kao što je prethodno navedeno, ovo obrazloženo mišljenje francuskog Sénata zajednički se odnosilo na COM(2015) 594, COM(2015) 595 i COM(2015) 596.

(19)

Obrazloženo mišljenje francuskog Sénata koje se odnosi na ovaj dokument Komisije zajednički se odnosilo i na COM(2015) 595 i COM(2015) 596.

(20)

     Kao što je prethodno navedeno, ovo obrazloženo mišljenje francuskog Sénata zajednički se odnosilo na COM(2015) 594, COM(2015) 595 i COM(2015) 596.

(21)

Obrazloženo mišljenje francuskog Sénata koje se odnosi na ovaj dokument Komisije zajednički se odnosilo i na COM(2015) 594 i COM(2015) 595.

(22)

     Kao što je prethodno navedeno, ovo obrazloženo mišljenje francuskog Sénata zajednički se odnosilo na COM(2015) 594, COM(2015) 595 i COM(2015) 596.

(23)

Obrazloženo mišljenje francuskog Sénata koje se odnosi na ovaj dokument Komisije zajednički se odnosilo i na COM(2015) 635.

(24)

Kao što je prethodno navedeno, ovo obrazloženo mišljenje francuskog Sénata zajednički se odnosilo na COM(2015) 634 i COM(2015) 635.

(25)

Obrazloženo mišljenje francuskog Sénata koje se odnosi na ovaj dokument Komisije zajednički se odnosilo i na COM(2015) 634.

(26)

Kao što je prethodno navedeno, ovo obrazloženo mišljenje francuskog Sénata zajednički se odnosilo na COM(2015) 634 i COM(2015) 635.

(27)

     Obrazloženo mišljenje austrijskog Bundesrata koje se odnosi na ovaj dokument Komisije zajednički se odnosilo i na COM(2016) 53.

(28)

     Kao što je prethodno navedeno, ovo obrazloženo mišljenje austrijskog Bundesrata zajednički se odnosilo na COM(2016) 52 i COM(2016) 53.

(29)

     U ovaj broj uključena su obrazložena mišljenja koja se zajednički odnose na više dokumenata Komisije: jedno obrazloženo mišljenje francuskog Sénata koje se zajednički odnosi na COM(2015) 594, COM(2015) 595 i COM(2015) 596; jedno obrazloženo mišljenje francuskog Sénata koje se zajednički odnosi na COM(2015) 634 i COM(2015) 635; jedno obrazloženo mišljenje austrijskog Bundesrata koje se zajednički odnosi na COM(2016) 52 i COM(2016) 53; jedno obrazloženo mišljenje nizozemskog Eerste Kamer koje se zajednički odnosi na COM(2016) 683, COM(2016) 685 i COM(2016) 687; jedno obrazloženo mišljenje danskog Folketing koje se zajednički odnosi na COM(2016) 683 i COM(2016) 685; jedno obrazloženo mišljenje irskog Dáil Éireann koje se zajednički odnosi na COM(2016) 683 i COM(2016) 685 te jedno obrazloženo mišljenje irskog Seanad Éireann koje se zajednički odnosi na COM(2016) 683 i COM(2016) 685.

(30)

Kako bi izračunala ukupan broj obrazloženih mišljenja Komisija računa prema broju zaprimljenih obrazloženih mišljenja. Stoga se obrazložena mišljenja koja se odnose na više dokumenata Komisije računaju samo kao jedno obrazloženo mišljenje.