2.12.2016

HR

Službeni list Europske unije

C 450/1

---

OBAVIJEST KOMISIJE

Smjernice o sklapanju ugovora između vlada u području obrane i sigurnosti (članak 13. točka (f) Direktive 2009/81/EZ Europskog parlamenta i Vijeća)

(2016/C 450/01)

1.   Uvod

Prodaja između vlada (Government to Government, „G2G”) metoda je kojom se vladama omogućuje nabava obrambene opreme, usluga i radova od drugih vlada. Vlada kupac ne trguje izravno s ugovarateljem u području obrane; umjesto toga prodaju vrši druga vlada ponudom iz vlastitih zaliha ili nakon što je sama nabavila opremu u tu svrhu. G2G često uključuje, ali nije ograničen na podršku za proizvode, održavanje, osposobljavanje za njihovu uporabu i izgradnju infrastrukture.

Transakcije G2G nisu neznatan dio obrambenog tržišta u EU-u. Od 2005. do 2012. vrijednost nabave u području obrane između dviju vlada država članica iznosila je približno 22,8 milijarde EUR, što je 9 % ukupne potrošnje EU-a na obrambenu opremu.

Vlade iz raznih razloga mogu odlučiti kupiti vojnu opremu ili vojne usluge od druge vlade. U mnogim slučajevima G2G daje priliku „državama članicama prodavateljima” da se riješe viška opreme, a „državama članicama kupcima” da kupe obrambene kapacitete po povoljnim cijenama. On stoga može biti koristan alat u slučaju problema s proračunskim ograničenjima i preustroja oružanih snaga. U određenim okolnostima G2G može biti i najprikladnija ili čak jedina mogućnost nabave radi ispunjavanja posebnih zahtjeva u pogledu vojne sposobnosti koji su potrebni kako bi se osigurala interoperabilnost ili „operativna prednost” oružanih snaga država članica. G2G može biti i brz način ispunjavanja hitnih operativnih potreba.

G2G se može primijeniti i kao instrument suradnje među državama članicama, na primjer kad jedna država članica u skladu s odredbama Direktive kupi opremu ili usluge u ime svih država članica koje surađuju, a potom dijelove te opreme i tih usluga prenese na druge vlade. Odjeljcima od 3. do 7. ove Komunikacije nisu obuhvaćeni ugovori koji se sklapaju radi takvog prijenosa.

Transakcije G2G mogu poprimiti razne oblike i obuhvaćati različite vrste opreme i usluga. Budući da se uloga industrije i korist za nju znatno razlikuje, G2G ovisno o opsegu i predmetu ugovora može snažno utjecati na tržište. Ako se prije sklapanja ugovora između vlada ne istraže sve mogućnosti javne nabave i ne opravda odabrana strategija javne nabave, to može značiti da je diskriminiran gospodarski subjekt iz EU-a ili više njih. Izostanak spomenutih radnji u nekim slučajevima može biti posljedica zaobilaženja primjenjivih pravila i imati negativan učinak na dobro funkcioniranje internog tržišta.

U Komunikaciji „Prema konkurentnijem i učinkovitijem sektoru obrane i sigurnosti” (1) od srpnja 2013. Komisija je navela da bi se posebna izuzeća sadržana u Direktivi 2009/81/EZ Europskog parlamenta i Vijeća (2)„mogla […] tumačiti na način koji umanjuje ispravnu primjenu Direktive. To bi moglo ugroziti ravnopravne tržišne uvjete na unutarnjem tržištu. Komisija će, stoga, osigurati precizno tumačenje tih izuzeća i spriječiti njihovu zloupotrebu radi zaobilaženja Direktive”. U tu svrhu Komisija je obznanila svoju namjeru da u suradnji s državama članicama da smjernice o tim izuzećima koje bi za početak obuhvaćale ugovore koji se sklapaju između vlada (3).

Svrha je ove Obavijesti dati smjernice iznošenjem dobre prakse javne nabave za primjenu tog izuzeća, posebno radi smanjenja rizika od kršenja prava EU-a. U ovoj se Obavijesti ne utvrđuju dodatne obaveze ili preduvjeti za primjenu tog izuzeća uz one koji su obuhvaćeni postojećim pravom EU-a. Ona nije pravno obvezujuća. Samo je Sud Europske unije („Sud”) nadležan za pravno obvezujuće tumačenje prava EU-a.

2.   Pravni okvir

Ne temelju članka 2. Direktive 2009/81/EZ („Direktiva”) ugovori u području obrane i sigurnosti moraju se sklapati u skladu s odredbama te Direktive.

Člankom 13. točkom (f) Direktive predviđa se izuzimanje ugovora koje sklapa vlada s drugom vladom i koji se odnose na: i. nabavu vojne opreme ili osjetljive opreme, ii. radove i usluge izravno povezane s takvom opremom, ili iii. radove i usluge izričito za vojne namjene, ili osjetljive radove i osjetljive usluge.

Uvodna izjava 1., u kojoj se navodi da „nacionalna sigurnost ostaje u isključivoj nadležnosti svake države članice u području obrane i u području sigurnosti”, važna je za to izuzeće jer se države članice u interesu nacionalne sigurnosti mogu odlučiti za javnu nabavu G2G.

U uvodnoj izjavi 30. Direktive navodi se: „S obzirom na specifičnost sektora obrane i sigurnosti, nabava opreme kao i radova i usluga jedne vlade od druge vlade treba biti izuzeta iz područja primjene ove Direktive”. Posebna je značajka tog sektora velik utjecaj nacionalne sigurnosti na javnu nabavu u području obrane i sigurnosti, što, na primjer, može biti izazvano potrebom za interoperabilnošću sa saveznicima.

Prema članku 1. stavku 9. Direktive „Vlada” znači državna, regionalna ili lokalna vlast države članice ili treće zemlje. To znači da se ugovori koje sklapaju drugi javni naručitelji/naručitelji, kao što su tijela uređena javnim pravom ili javna poduzeća, ili se sklapaju u ime tih naručitelja, ne mogu izuzeti na temelju članka 13. točke (f).

Samo ugovori koji se sklapaju isključivo između dvije vlade mogu se smatrati „ugovorima koje sklapa vlada s drugom vladom” u smislu članka 13. točke (f) Direktive. Ugovori o nabavi G2G u načelu obuhvaćaju prijenos prava vlasništva s vlade prodavatelja na vladu kupca (4). S druge strane, činjenica da vlada gospodarskom subjektu koji se natječe za ugovor daje jamstva dobre provedbe ili pruža slične oblike potpore, ne čini izuzeće primjenjivim na taj ugovor. Izuzeće obuhvaća samo ugovor između dvije vlade i ne obuhvaća povezane ugovore koji se sklapaju između vlade prodavatelja i gospodarskog subjekta.

Članak 11. Direktive odnosi se na primjenu izuzeća. U njemu se navodi da se „nijedno od pravila, postupaka, programa, sporazuma, dogovora ili ugovora iz ovog odjeljka ne smije […] koristiti s ciljem izbjegavanja primjene odredaba ove Direktive”. Uz to, ustaljena je praksa Suda Europske unije („Sud”) da se odredbe kojima se odobravaju izuzeća od pravila EU-a o javnoj nabavi moraju tumačiti strogo (5). Sud ujedno smatra da se izuzeće „mora tumačiti tako da bude u skladu s ciljevima koje slijedi”. Načelo strogog tumačenja stoga ne znači da se okvirni uvjeti izuzeća „moraju tumačiti tako da se tom izuzeću oduzme željeni učinak” (6).

U skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda za tumačenje odredbe prava Europske unije ne smije se uzeti u obzir samo njezin tekst, nego i kontekst u kojemu se nalazi te ciljeve propisa kojih je dio (7). To posebno znači da se pri tumačenju i primjeni članka 13. točke (f) mora voditi računa o ciljevima Direktive. Oni su, među ostalim, utvrđeni u uvodnim izjavama 2. i 3., u kojima se navodi da je „postupna uspostava europskog tržišta za obrambenu opremu ključna […] za jačanje europske obrambene tehnološke i industrijske baze […]” i da se „države članice slažu […] glede potrebe za promicanjem, razvojem i europske obrambene tehnološke i industrijske baze utemeljene na sposobnosti, znanju i konkurentnosti. Kako bi ostvarile taj cilj države članice mogu koristiti različita sredstva, u skladu s pravom [Unije], za istinsko europsko tržište za obrambenu opremu i jednake uvjete na europskoj i svjetskoj razini”.

Ugovori koji nisu obuhvaćeni područjem primjene Direktive ipak mogu biti podložni pravilima i načelima Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU). Međutim, ne postoji sudska praksa Suda iz koje bi se moglo zaključiti do koje se mjere pravila i načela UFEU-a mogu primjenjivati na ugovore izuzete na temelju članka 13. točke (f) Direktive.

3.   Analiza tržišta

Iz prethodno navedenog proizlazi da javni naručitelji u propisno obrazloženim slučajevima mogu odlučiti sklopiti ugovor s drugom vladom uz primjenu izuzeća na temelju članka 13. točke (f) Direktive.

Odlukama o sklapanju ugovora s drugom vladom stoga bi trebala prethoditi odgovarajuća analiza u kojoj se jasno utvrđuje da je sklapanje konkretnog ugovora s drugom vladom jedina ili najbolja mogućnost ispunjavanja zahtjeva u pogledu nabave koje je odredila vlada kupac.

U toj bi analizi posebno trebalo navesti moguće nepostojanje ili nepraktičnost tržišnog natjecanja (vidjeti odjeljak 4.) ili, naprotiv, mogućnost postojanja tržišnog natjecanja za ugovor (vidjeti odjeljak 5.). Kad javni naručitelji procjenjuju da tržišno natjecanje ne postoji li je nepraktično, ili se, naprotiv, čini mogućim, oni po želji mogu ograničiti svoju analizu na unutarnje tržište.

Takva analiza podrazumijeva odgovarajuće ispitivanje tržišta prilagođeno uvjetima na tržištu i konkretnim zahtjevima koji se mogu provesti i prije konačnog određivanja zahtjeva. Na primjer, javni naručitelj na svojem web-mjestu može objaviti obavijest o Zahtjevu za informacije kako bi pokrenuo tehnički dijalog iz uvodne izjave 49. Direktive. U okviru tog dijaloga potencijalnim gospodarskim subjektima dala bi se prilika da iznesu opaske o predloženom zahtjevu na temelju kojeg bi se moglo odrediti alternativno rješenje.

Javni naručitelji trebali bi dokumentirati svoju analizu kako bi, ako se to od njih zatraži, na temelju pomoćne dokumentacije mogli dokazati opravdanost svojih odluka.

Takvo je postupanje u skladu s djelotvornim metodama javne nabave, posebno u situaciji općih proračunskih ograničenja, i njime se poštuju pravila i standardi dobrog financijskog upravljanja. Dokumentiranjem analize osim toga se znatno ograničavaju rizici od pravnih poteškoća u pogledu prava EU-a i nacionalnog prava. Kad je riječ o pravu EU-a, dokumentiranjem se smanjuju rizici od uspješnog osporavanja odluke javnog naručitelja o sklapanju ugovora s drugom vladom uz primjenu izuzeća na temelju članka 13. točke (f), posebno po osnovi izbjegavanja primjene odredaba Direktive (članak 11.) i/ili kršenja pravila i načela Ugovora.

4.   Kada tržišno natjecanje ne postoji ili je nepraktično

Određeni se ugovori po svojoj prirodi mogu sklapati samo s drugim vladama, na primjer, kad jedna država članica pruža vojnu obuku drugoj državi članici. Takvi se ugovori općenito sklapaju u okviru vojne suradnje među državama. Budući da ne postoji komercijalna alternativa, oni ne utječu na funkcioniranje unutarnjeg tržišta.

Osim toga postoje slučajevi kad analiza iz odjeljka 3. jasno pokazuje da tržišno natjecanje ne postoji ili je nepraktično.

Neke od okolnosti u kojima ne postoji tržišno natjecanje ili je ono nepraktično u komercijalnom okruženju mogu biti važne za odluku o javnoj nabavi G2G (npr. uključenost samo jednog gospodarskog subjekta iz tehničkih razloga ili zbog ekskluzivnih prava; hitnost; dodatna roba; ponavljanje radova i usluga).

U takvim okolnostima javni naručitelji možda nemaju isplativu alternativu izravnom sklapanju ugovora s drugom vladom. To se, na primjer, odnosi na sljedeće situacije: i. zahtjeve koje je odredio javni naručitelj iz tehničkih razloga ili razloga povezanih sa zaštitom ekskluzivnih prava može ispuniti samo određena vlada; ii. javni naručitelj suočava se s hitnim operativnim potrebama kao što je npr. hitnost izazvana krizom ili iznimna hitnost izazvana nepredvidivim događajima; iii. potrebna je dodatna roba od prvobitne vlade prodavatelja zbog djelomične zamjene ili povećanja količine postojeće robe, a promjena izvora robe nije praktična iz razloga povezanih s interoperabilnošću. Zamislive su i druge okolnosti u kojima je od početka jasno da se pozivom na nadmetanje ne bi potaknuli bolji rezultati nabave ili povećalo tržišno natjecanje nego u okviru javne nabave G2G.

U slučajevima kad javni naručitelji smatraju da tržišno natjecanje ne postoji ili je nepraktično, oni bi trebali dokumentirati svoju analizu (vidjeti odjeljak 3.) kako bi, ako se to od njih zatraži, na temelju pomoćne dokumentacije mogli dokazati opravdanost svojih odluka.

Javnim naručiteljima koji se oslanjaju na članak 13. točku (f) Direktive jer tržišno natjecanje ne postoji ili je nepraktično savjetuje se da obznane svoju odluku objavljivanjem slobodnog teksta u SL-u EU-a (vidjeti odjeljak 5.) ili obavijesti o dobrovoljnoj ex ante transparentnosti (VEAT). Objavljivanjem informacija o javnoj nabavi izvan područja primjene Direktive javni naručitelj najavljuje svoju odluku o sklapanju ugovora s drugom vladom na temelju članka 13. točke (f) u situacijama kad tržišno natjecanje ne postoji ili je nepraktično. Objavljeni tekst ili VEAT treba sadržavati opis predviđene transakcije G2G kojom će se gospodarski subjekti upozoriti te će im se dati prilika da javnom naručitelju predstave alternativno rješenje koje je on možda previdio.

U „Prilogu D3 – Obrana i sigurnost” obavijesti o VEAT-u od javnog naručitelja zahtijeva se da obrazloži zašto je sklopio ugovor bez prethodne objave obavijesti o sklapanju ugovora. Javni naručitelji koji objavljuju obavijest o VEAT-u u okolnostima opisanima u ovom stavku odabiru sljedeću mogućnost iz stavka 2.: ugovor nije obuhvaćen područjem primjene Direktive i navode kratko obrazloženje svoje odluke.

Radi osiguravanja transparentnosti javnim naručiteljima savjetuje se i da ex post, na primjer na svojoj web-stranici ili priopćenjem za medije, obavijeste o sklopljenom ugovoru G2G. Neke se informacije mogu izostaviti iz objave ako bi njihovo otkrivanje javnosti spriječilo kazneni progon ili na drugi način bilo u suprotnosti s javnim interesom, posebno interesom u području obrane i/ili sigurnosti, ili ako bi naštetilo legitimnim trgovinskim interesima.

5.   Kada se tržišno natjecanje čini mogućim: prethodna objava i utvrđivanje strategije javne nabave

Postoje slučajevi kad javni naručitelji koji razmatraju mogućnost nabave od druge vlade na temelju analize iz odjeljka 3. nisu sigurni da tržišno natjecanje kojim se trebaju ispuniti njihove specifične potrebe nabave ne postoji ili je nepraktično.

U takvim bi situacijama javni naručitelji u interesu djelotvorne nabave te radi poštovanja standarda dobrog financijskog upravljanja i izbjegavanja pravnih rizika trebali dodatno ispitati tržište tako da svoje zahtjeve obznane u prethodnoj objavi. Cilj je dodatnog ispitivanja tržišta utvrditi bi li se barem jedan gospodarski subjekt iz EU-a mogao uistinu natjecati kako bi ispunio zahtjeve javnog naručitelja (tj. je li sposoban isporučiti slično ili bolje rješenje od onog koje se nudi u okviru javne nabave G2G). Time će se javnim naručiteljima omogućiti da utvrde svoju strategiju javne nabave (javna nabava G2G ili komercijalna nabava) uz potpuno poznavanje tržišta.

U tom kontekstu mogući načini prethodne objave obuhvaćaju:

—	Službeni list (SL) Europske unije,

—	nacionalna službena glasila ili portale javne nabave,

—	objave na web-mjestima javnih naručitelja ili njihovim portalima javne nabave i

—	stručne časopise kao dopunski način objave.

U slučajevima kad je iz analize tržište jasno da su svi mogući isporučitelji poznati, alternativa objavi može biti slanje zahtjeva za informacije tim mogućim isporučiteljima.

U slučaju da iz analize tržišta nije jasno jesu li svi isporučitelji poznati, javnim naručiteljima savjetuje se da objave slobodan tekst u SL-u EU-a koji će poslužiti kao prethodna obavijest. U toj specifičnoj situaciji, ako standardni obrasci nisu prikladni, javni naručitelji mogu zatražiti objavu slobodnog teksta u SL-u EU-a (ojs@publications.europa.eu). Javni naručitelji imaju i mogućnost objavljivanja obavijesti o VEAT-u (vidjeti odjeljak 4.).

Informacije sadržane u prethodnoj obavijesti ili u zahtjevu za informacije mogu biti ograničene na opći opis zahtjeva i navođenje iznosa raspoloživih sredstava iz proračuna. Javni naručitelji izričito bi trebali spomenuti da utvrđuju svoju strategiju javne nabave, na temelju koje bi se mogao sklopiti ugovor s drugom vladom ili pokrenuti službeni postupak javne nabave na temelju Direktive. Javni naručitelji trebali bi također spomenuti kako mogućim gospodarskim subjektima žele dati priliku da dokažu svoju ekonomsku i tehničku sposobnost za ispunjavanje zahtjeva.

Javni naručitelji mogu i pozvati moguće gospodarske subjekte da iznesu opaske o predloženim zahtjevima i ponude rješenja kojima bi se moglo olakšati tržišno natjecanje ili veća vrijednost za novac. Ako se javni naručitelji na to odluče, moraju osigurati jednako postupanje i onemogućiti narušavanje tržišnog natjecanja.

Istodobno javni naručitelji mogu se obratiti drugim vladama kako bi saznali mogu li njihovi zahtjevi biti ispunjeni u okviru G2G-a.

Javni naručitelji upotrijebit će informacije prikupljene iz objave i razgovora s drugim vladama kako bi utvrdili svoju strategiju javne nabave uz potpuno poznavanje tržišta.

6.   Pregovori s vladama

Ako javni naručitelji na temelju nepristrane procjene informacija prikupljenih iz prethodne objave zaključe da je sklapanje konkretnog ugovora s drugom vladom jedina ili najbolja mogućnost za ispunjavanje njihovih zahtjeva, nastavit će pregovore s tom vladom ili više vlada te konačno sklopiti ugovor G2G na temelju izuzeća iz članka 13. točke (f) Direktive.

Kako bi osigurali najbolje moguće ispunjenje svojih zahtjeva u skladu s djelotvornim metodama javne nabave te izbjegli pravne rizike, javni naručitelji trebali bi voditi nepristrane pregovore s vladama. To je posebno važno ako nekoliko vlada da ponude i ako je učinak na unutarnje tržište znatan.

Konačan odabir trebao bi se temeljiti na objektivnim kriterijima kao što su kvaliteta, cijena, tehnička vrijednost, funkcionalne značajke, troškovi rada, troškovi životnog ciklusa, usluge korisničke i tehničke podrške, datum isporuke, sigurnost isporuke, interoperabilnost i operativne značajke.

U svakom slučaju, javni naručitelji trebali bi dokumentirati svoju procjenu kako bi, ako se to od njih zatraži, na temelju pomoćne dokumentacije mogli dokazati opravdanost svojih odluka.

7.   Javna nabava na temelju Direktive

Ako, naprotiv, nepristrana procjena informacija prikupljenih iz prethodne objave pokaže da je gospodarski subjekt iz EU-a ili više takvih subjekata sposoban isporučiti rješenje koje omogućuje veću vrijednost za novac od one koja se nudi u okviru nabave G2G i ako ne postoji objektivno opravdanje za nabavu od vlade prodavatelja, javni naručitelji započet će s postupkom javne nabave na temelju Direktive. U tom će se slučaju morati poštovati odgovarajuće odredbe Direktive.

---

(1)  Komunikacija Komisije Europskom parlamentu, Vijeću, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru i Odboru regija, COM(2013) 542 final, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/HR/TXT/HTML/?uri=CELEX:52013DC0542&rid=1.

(2)  SL L 216, 20.8.2009., str. 76.

(3)  Izvješće Komisije Europskom parlamentu, Vijeću, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru i Odboru regija, COM(2014) 387 final, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/HR/TXT/HTML/?uri=CELEX:52014DC0387&rid=1.

(4)  Ne dovodeći u pitanje članak 1. stavak 4. Direktive, u kojem se ugovori o nabavi robe definiraju kao ugovori, osim ugovora o radovima, čiji je predmet kupnja, najam, zakup ili najam s pravom kupnje, sa ili bez opcije kupnje proizvoda.

(5)  Vidjeti, među ostalim, predmet C-337/06, Bayerischer Rundfunk, točku 64.

(6)  Vidjeti predmet C-19/13, Fastweb, točku 40.

(7)  Vidjeti, među ostalim, predmet 292/82, Merck, točku 12.; predmet C-34/05, Schouten, točku 25.; predmet C-433/08, Yaesu Europe, točku 24. i predmet C-112/11, Ebookers.com, točku 12.

---