EUROPSKA KOMISIJA

Bruxelles, 14.9.2016.

COM(2016) 603 final

KOMUNIKACIJA KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU

Preispitivanje/revizija u sredini razdoblja
višegodišnjeg financijskog okvira 2014. – 2020.

Proračun EU-a usmjeren na rezultate

{SWD(2016) 299 final}

1.uvod

EU je suočen s brojnim znatnim dugoročnim izazovima: jačanje europskoga gospodarstva i tkiva društva; osiguravanje sigurnosti unutar EU-a i na njegovim vanjskim granicama; upravljanje migracijama; i rješavanje uzroka i posljedica klimatskih promjena. Rješavanje tih i drugih izazova zahtijeva sveobuhvatne srednjoročne i dugoročne politike i strategije uz odgovarajuću financijsku potporu na europskoj i nacionalnoj razini.

Višegodišnjim financijskim okvirom Unije osigurava se nužna srednjoročna predvidljivost za poticanje ulaganja u europske prioritete. Međutim, u sadašnjem kontekstu brojnih kriza, on mora biti i lako prilagodljiv promjenama prioriteta i nepredviđenim događajima te brzo primjenjiv na terenu. To je uspješno ostvareno uspostavom Europskog fonda za strateška ulaganja (EFSU) u okviru Plana ulaganja za Europu te osiguranjem sredstava za mjere rješavanja hitnih migracijskih, izbjegličkih i sigurnosnih izazova.

Višegodišnji financijski okvir (VFO) za razdoblje 2014. – 2020. usuglašen je 2013. u kontekstu financijske i gospodarske krize i opterećenih javnih financija u mnogim državama članicama. Stoga je u VFO-u stavljen snažan naglasak na ulaganje u područja s dodanom vrijednošću za EU za poticanje otvaranja radnih mjesta i rasta. Uvođenjem strogog uvjetovanja VFO je ojačao i vezu između proračuna EU-a i nužnih administrativnih i strukturnih reformi u državama članicama. Njime je uveden pristup pripremi proračuna koji je više usmjeren na rezultate, a mehanizmi provedbe pojednostavnjeni su kako bi se rezultati brzo postizali. Inovativnim tehnikama i instrumentima ojačana je sposobnost proračuna EU-a da reagira na nove izazove i iskoristi javna i privatna sredstva.

Komisija koja je preuzela dužnost u studenome 2014. ojačala je taj okvir uspješnim pokretanjem Plana ulaganja za Europu s potporom Europskoga fonda za strateška ulaganja (EFSU). Osim toga, inicijativom Proračun usmjeren na rezultate (BFOR) jamči se da se sredstva dodjeljuju prioritetima te da svako djelovanje ima veliku učinkovitost i dodanu vrijednost. Inicijativom BFOR žele se riješiti četiri glavna pitanja 1 :

1.    Gdje trošiti novac EU-a – kako postići visoku dodanu vrijednost u EU-u?

2.    Kako trošiti novac EU-a – kako iz svakog eura potrošenog iz proračuna EU-a izvući što više?

3.    Kako primjereno ocijeniti izvršenje proračuna EU-a?

4.    Kako informirati o proračunu EU-a – kako građanima bolje objasniti što se proračunom EU-a postiže?

U skladu s člankom 2. Uredbe o VFO-u 2 , Komisija sada predstavlja preispitivanje funkcioniranja VFO-a u sredini razdoblja, vodeći računa o gospodarskom i širem kontekstu. Analizirani su glavni aspekti provedbe aktualnog VFO-a od 2014. To su razdoblje obilježili zajednički napori da se potakne gospodarski oporavak i nužnost hitne reakcije na izbjegličku krizu i sigurnosne prijetnje.

Zajedno s većim odobrenim sredstvima predloženima u nacrtu proračuna za 2017., uglavnom za migracije, te dodatnim raspodjelama proizašlima iz tehničke prilagodbe iznosa za kohezijsku politiku, financijskim paketom preispitivanja u sredini razdoblja predlaže se oko 13 milijardi EUR dodatnih sredstava EU-a u razdoblju 2017. – 2020. za zapošljavanje i rast, migracije i sigurnost (vidjeti financijski prilog).

Dosad nezabilježeni migracijski tokovi kakvi su bili u 2015. te ponovljeni teroristički napadi u Europi i diljem svijeta zahtijevali su snažan i brz europski odgovor kombiniranjem novog zakonodavstva te operativnih i financijskih sredstava. Kao središnji element tog paketa instrumenata proračun EU-a pokazuje znatnu fleksibilnost pri preusmjeravanju i stavljanju na raspolaganje dodatnih sredstava unutar samog proračuna, te pri mobiliziranju dodatnih doprinosa država članica i drugih donatora. Međutim ta je fleksibilnost stigla do granica trenutačnog okvira.

Budući da su korijeni migracijskih i sigurnosnih problema u geopolitičkom i društvenom razvoju, što treba rješavati dugoročno, proračunom EU-a moraju se dodatno razvijati kapaciteti za potporu upravljanju migracijskim tokovima, zaštiti i integriranju izbjeglica te za borbu protiv glavnih uzroka migracija. To je jedan od osnovnih ciljeva paketa zakonodavnih prijedloga koji je priložen ovom preispitivanju, a svrha mu je i osiguravanje dodatnih financijskih sredstava za područje migracija i sigurnosti unutar aktualnog VFO-a i daljnje jačanje fleksibilnosti VFO-a u nepredviđenim okolnostima.

Stoga se predlaže izmjena Uredbe o VFO-u kako bi se dodatno povećao kapacitet Instrumenta fleksibilnosti i Pričuve za pomoć u nuždi te uklonile brojne prepreke kojima se ograničava učinkovitost instrumenata za ponovnu uporabu razlika 3 preostalih od prethodnih financijskih godina. Nadalje, predlaže se stvaranje Krizne pričuve Europske unije za financiranje odgovora na krize, kao što je aktualna migracijska kriza, te na događaje s teškim humanitarnim i sigurnosnim posljedicama. Ta bi se Pričuva financirala opozvanim sredstvima iz svih naslova 4 VFO-a. Ukupne gornje granice za obveze i plaćanja dogovorenog višegodišnjeg financijskog okvira ne bi se povećale. 

Zatvaranje investicijskog jaza koji je za sobom ostavila financijska i gospodarska kriza, kao i poticanje zapošljavanja, posebice zapošljavanja mladih, ostaje najveći izazov Unije. Na temelju dosadašnje provedbe Komisija je utvrdila nekoliko uspješnih programa i instrumenata te predlaže da ih se ojača dodatnim financijskim sredstvima. To posebno uključuje Europski fond za strateška ulaganja kao i Obzor 2020. 5 , Instrument za povezivanje Europe 6 , Erasmus+ 7 , COSME 8 i Inicijativu za zapošljavanje mladih.

Financiranje iz EU-a ima snažan učinak poluge na države članice i privatna ulaganja. To je važno i u digitalnom području – jednome od 10 prioriteta ove Komisije – u kojemu su utvrđene potrebe za ulaganjima u područjima računalstva visokih performansi, kibernetičke sigurnosti, digitalnih vještina i povezivosti. Komisija će razmotriti načine rješavanja tih potreba za ulaganjima udruživanjem sredstava EU-a, nacionalnih i privatnih sredstava.

Kako bi se proračunska uspješnost u ostvarivanju prioriteta EU-a poboljšala, nisu nužna samo odgovarajuća financijska sredstva nego i troškovno učinkoviti provedbeni mehanizmi. U savjetovanju s dionicima, Komisija je ocijenila kako u praksi funkcioniraju mjere za pojednostavnjenje izvršavanja sredstava EU-a uvedenog u okviru sadašnjeg zakonodavstva i utvrdila potrebu za dodatnim poboljšanjima. Zato zajedno s ovim Preispitivanjem predlaže i ambicioznu reviziju općih financijskih pravila koju prate i odgovarajuće promjene sektorskih financijskih pravila.

U radnom dokumentu službi Komisije o preispitivanju u sredini razdoblja dodatno se razrađuju sve teme kojima se bavi ova Komunikacija. Dokument sadržava i predviđanje srednjoročnih plaćanja u kojem je predviđanje potreba za plaćanjem do 2020., uzimajući u obzir i prijedloge priložene ovom Preispitivanju. Njime se zaključuje da bi sadašnje gornje granice plaćanja bile jedva dovoljne: nakon što se u 2014. nakupilo dosad nezabilježenih zaostataka, zakašnjela provedba europskih strukturnih i investicijskih fondova dovela bi do velikih razlika za plaćanje u 2016. i 2017., a zatim bi krajem razdoblja naglo narasle potrebe za plaćanjem 9 .

Preispitivanju u sredini razdoblja prilažu se sljedeći zakonodavni prijedlozi:

–Prijedlog izmjene Uredbe Vijeća br. 1311/2013 od 2. prosinca 2013. o utvrđivanju višegodišnjeg financijskog okvira za razdoblje 2014. – 2020., kako je izmijenjena Uredbom Vijeća br. 2015/623 od 21. travnja 2015. 10 i odgovarajuće prilagodbe Međuinstitucionalnog sporazuma o proračunskoj disciplini, o suradnji u vezi s proračunskim pitanjima i o dobrom financijskom upravljanju 11 ;

–Prijedlog o izmjeni Odluke br. 2015/435 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2014. o korištenju pričuve za nepredviđene izdatke 12 ;

–Prijedlog kojim će se pojednostavniti financijska pravila u okviru Financijske uredbe i odgovarajućih temeljnih akata 13 ;

–Prijedlog izmjene Uredbe o EFSU-u (2015/1017) u svrhu produljenja EFSU-a 14 ;

–U okviru Plana za vanjska ulaganja: Prijedlog uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o Europskom fondu za održivi razvoj (EFOR) i o osnivanju jamstva EFOR-a i Jamstvenog fonda EFOR-a 15 ; prijedlog Uredbe Europskoga parlamenta i Vijeća o izmjeni Uredbe (EZ, Euratom) br. 480/2009 o osnivanju Jamstvenog fonda za vanjska djelovanja 16 ; te prijedlog odluke Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni Odluke br. 466/2014/EU kojom se dodjeljuje jamstvo EU-a Europskoj investicijskoj banci protiv gubitaka u okviru financijskih operacija kojima se podržavaju ulagački projekti izvan Unije 17 .

–U okviru telekomunikacijskog paketa: Prijedlog Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni uredaba (EU) br. 1316/2013 i (EU) br. 283/2014 u pogledu promicanja internetske povezivosti u lokalnim zajednicama 18 .

Komisija poziva Vijeće i Parlament da osiguraju vrlo brzo donošenje tih prijedloga i njihovo financiranje.

2.VFO u sredini razdoblja: Stanje provedbe i novi izazovi

Uklanjanje zaostataka u plaćanju

Nedovoljna razina odobrenih sredstava za plaćanje u proračunu za 2014. poklopila se s visokim akumuliranim potrebama za plaćanje koje proizlaze iz provedbenog ciklusa kohezijskih programa prethodnog VFO-a. To je dovelo do znatnog gomilanja nepodmirenih zahtjeva za plaćanje na kraju godine (24,7 milijardi EUR na kraju 2014.). Mobilizacijom posebnih instrumenata iz Uredbe o VFO-u omogućeno je mobiliziranje dodatnih odobrenih sredstava za plaćanje u 2014. Sada se očekuje da će se zaostaci plaćanja otkloniti do kraja 2016.

Apsorpcija zaostataka olakšava se uvođenjem, sporijim nego što se očekivalo, nove generacije programa koji se financiraju iz europskih strukturnih i investicijskih fondova, zbog čega ostaju raspoložive velike razlike u okviru gornjih granica za plaćanja u 2016. i još više u 2017. Iako se tako privremeno omogućuje ostvarivanje novih potreba, a da se iz nacionalnih proračuna ne moraju tražiti dodatni doprinosi, vjerojatno će to dovesti do znatnih pritisaka za plaćanje krajem razdoblja VFO-a kad novi programi zažive.

Provedba europskih strukturnih i investicijskih fondova

Novim zakonodavnim okvirom za provedbu europskih strukturnih i investicijskih fondova (fondova ESI) utvrđenim za razdoblje 2014. – 2020. uvode se brojne odredbe kojima je cilj poboljšanje učinkovitosti i jačanje europske dodane vrijednosti tih fondova. Novim zakonodavnim okvirom sredstva se prvenstveno koncentriraju na nacionalne ciljeve koji se u skladu s preporukama po državama članicama poklapaju s ključnim ciljevima strategije Europa 2020. Njime se uspostavlja okvir uspješnosti na temelju mjerljivih pokazatelja i ciljeva povezanih s korištenjem pričuve za uspješnost, a uvode se i prethodno (ex ante) uvjetovanje te stvara veća povezanost s gospodarskim upravljanjem EU-om. Zato će fondovi ESI podupirati strukturne reforme u skladu s prioritetima utvrđenima na razini EU-a.

Za uspostavljanje navedenih inovativnih elemenata u početnoj su fazi bili potrebni vrijeme i resursi kako bi se osigurali nužni uvjeti za učinkovitu potrošnju. Sve to, kao i kasno donošenje pravnih akata te uvođenje općega pravila opoziva N + 3, zbog čega je znatno popustila regulatorna disciplina u vezi s brzinom provedbe, pridonijelo je kašnjenju u pripremi operativnih programa. Nadalje, države članice usmjerile su napore na maksimalnu provedbu programa u razdoblju 2007. – 2013. kako bi se izbjegao mogući gubitak dodijeljenih sredstava.

Zbog njihova potencijalnog doprinosa otvaranju radnih mjesta i rastu, potrebno je hitno ubrzati provedbu fondova ESI. Komisija poziva države članice da dovrše postupak imenovanja upravljačkih tijela i tijela za ovjeravanje, prijave velike projekte i provedu aktivnosti radi ostvarivanja napretka u ispunjavanju ex ante uvjeta za ubrzavanje provedbe projekata. I dalje će državama članicama pružati tehničku potporu u odnosu na probleme u provedbi.

Jednostavnija i fleksibilnija pravila predložena ovim paketom pridonijet će ubrzanju provedbe fondova ESI.

S obzirom na tešku situaciju država članica koje su najviše osjetile krizu, u lipnju 2016. preispitane su kohezijske raspodjele državama članicama i prema potrebi, na temelju najnovijih dostupnih podataka usklađene za razdoblje 2017. – 2020. Kao što je najavljeno u tehničkoj prilagodbi VFO-a za 2017. 19 , Komisija je počela raspravu s državama članicama koje imaju najviše koristi od prilagodbe iznosa za kohezijsku politiku kako bi se dodatni iznosi usmjerili u mjere pomoći za rješavanje migracijske krize i problema nezaposlenosti mladih te na ulaganja, pomoću financijskih instrumenata i kombiniranjem s Europskim fondom za strateška ulaganja, uzimajući u obzir potrebe i važnost tih prioriteta za svaku državu članicu.

Inicijativa za zapošljavanje mladih

U okviru aktualnog VFO-a, posebna sredstva u iznosu od 3,2 milijarde EUR (uz isti iznos dodan iz Europskog socijalnog fonda) bila su dostupna za stvaranje posebne Inicijative za zapošljavanje mladih (YEI). YEI pruža ciljanu potporu nezaposlenim mladima koji žive u područjima u kojima je stopa nezaposlenosti mladih veća od 25 %. YEI je znatno kasnio u uspostavi programa, imenovanju nadležnih tijela i predaji zahtjeva za plaćanje. No te su strukture sada uspostavljene i prve ocjene 20 upućuju na znatno poboljšanje mogućnosti za mlade ljude koji su dobili potporu YEI-a u pronalaženju zaposlenja ili naknadnom nastavku školovanja. Dosad je više od 1,3 milijuna mladih primilo potporu iz YEI-ja, što prelazi početne procjene.

Programi za konkurentnost

Nasuprot kašnjenjima u kohezijskoj politici, izravno upravljani programi za konkurentnost pod VFO-ovim naslovom 1A („Pametan i uključiv rast”), npr. Obzor 2020., CEF i COSME, veoma su intenzivno korišteni, a pozivi na prijave rezultirali su brojnim prihvatljivim projektima koji su često znatno premašivali raspoloživi proračun. To vrijedi i za Erasmus+, koji aktivnostima transnacionalne mobilnosti sa snažnom dodanom vrijednošću za EU doprinosi razvoju vještina, zapošljivosti studenata i manjoj vjerojatnosti nezaposlenosti.

Europski fond za strateška ulaganja (EFSU)

Kako bi se nadopunili postojeći programi u okviru VFO-a za poticanje otvaranja radnih mjesta i rasta, Komisija je u studenome 2014. predložila uspostavu Europskog fonda za strateška ulaganja (EFSU) u okviru Plana ulaganja za Europu. EFSU, o čijoj su se pravnoj osnovi u lipnju 2015. dogovorili Parlament i Vijeće, već donosi konkretne rezultate. Očekuje se da će se diljem Unije mobilizirati 115,7 milijardi EUR ukupnih ulaganja. To je više od trećine ukupnoga cilja od 315 milijardi EUR u novim ulaganjima tijekom tri godine. EFSU je uspješan u privlačenju znatnih dodatnih sredstava (85 % ukupnog mobiliziranog ulaganja) od privatnih i javnih ulagača. Posebno je uspješan u osiguravanju većeg financiranja za mala poduzeća.

U svjetlu tog uspjeha, Komisija predlaže nastaviti EFSU nakon 2017. te udvostručiti njegovu sposobnost financiranja 21 . 

Održivi rast: Prirodni resursi

Izvršenje proračuna počelo je sporo i pod naslovom 2. („Održivi rast: Prirodni resursi”), zbog kašnjenja u provedbi novih programa izravnih plaćanja kao i Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR). Kao odgovor na rusku zabranu uvoza poljoprivrednih proizvoda iz EU-a i tržišnih neravnoteža u razdoblju od 2014. do 2016. Komisija je donijela niz izvanrednih mjera potpore proizvođačima voća i povrća te mljekarskom i drugim stočarskim sektorima u ukupnom iznosu od 1 664 milijuna EUR 23 .

Migracije, izbjeglička kriza i sigurnost

Prve godine provedbe VFO-a bile su obilježene hitnom potrebom rješavanja migracijske i izbjegličke krize na unutarnjoj i vanjskoj razini. Od donošenja Europskog migracijskog programa 24 i Europskog programa sigurnosti 25 , programi iz naslova 3. i 4. preusmjereni su i pojačani kako bi humanitarno djelovanje bilo učinkovitije i kapacitet za spašavanje povećan, dodatnim poboljšanjem pravnog i operativnog okvira za zaštitu naših vanjskih granica, kako bi se pomoglo državama članicama u upravljanju izbjegličkim tokovima i riješili glavni uzroci migracija. Donesena je nova pravna osnova, Instrument za hitnu potporu unutar Unije 26 , za koji su osigurana nova sredstva. Komisija se obvezala pružiti financijsku pomoć za hitne potrebe državama članicama koje su suočene s iznimnim pritiskom na vanjskim granicama Unije.

Komisija je brzo reagirala na pogoršanje stanja sigurnosti predlaganjem zakonodavnih mjera i povećanjem financijskih sredstava za sigurnosne potrebe. U budućnosti će možda biti potrebne dodatne mjere, uključujući, prema potrebi, povećanje financijskih sredstava.

Kako bi se približno udvostručila početno planirana potpora na više od 15 milijardi EUR u razdoblju 2015. – 2017. dogovoren je niz mjera, među ostalim mobilizacija posebnih instrumenata predviđenih Uredbom o VFO-u. Unatoč iznimno niskim gornjim granicama za preuzimanje obveza, instrumentom fleksibilnosti i posebno pričuvom za nuždu omogućilo se znatno dodatno financiranje ključnih programa potrošnje poput Fonda za azil, migracije i integraciju.

Radi dodatnog učinka poluge u pogledu sredstava iz proračuna EU-a i Europskog fonda za razvoj, udruživanja dodatnih doprinosa iz različitih izvora i programa te koordinacije djelovanja uspostavljen je niz vanjskih uzajamnih fondova Europske unije te Instrument za pomoć izbjeglicama u Turskoj. Njihov se rad pažljivo prati 27 , a u prijedlog za pojednostavnjenje financijskih pravila, koji je priložen ovom preispitivanju, uključeni su postupci za poboljšanje demokratskog nadzora, transparentnosti i legitimnosti pravovremenim sudjelovanjem Europskog parlamenta.

Osim postojećih programa, Komisija je predložila Okvir za partnerstvo s trećim zemljama u okviru Europskog migracijskog programa kako bi osigurala dosljedan pristup u odnosu na zemlje partnere i učinkovito iskorištavanje različitih izvora financiranja, a to su: programi u okviru VFO-a, Europski fond za razvoj, uzajamni fondovi Europske unije i ostali instrumenti. Cilj je te inicijative uspostaviti dosljedan i prilagođen postupak s pomoću kojega će Unija i njezine države članice djelovati na usklađen način kombinirajući instrumente, alate i učinak poluge kao temelj sveobuhvatnih sporazuma o partnerstvu s trećim zemljama u cilju boljeg upravljanja migracijama i uz potpuno poštovanje naših obveza u humanitarnom području i u području ljudskih prava.

Dugoročno bi EU trebao nastaviti povećavati napore u cilju rješavanja glavnih uzroka nezakonitih migracija i prisilnog raseljavanja te osigurati izgradnju kapaciteta u zajednicama domaćinima i relevantnim institucijama. Za to će biti potrebno iz temelja preispitati razmjer i prirodu tradicionalnih modela razvojne suradnje. Privatnim ulagateljima koji su u potrazi za novim mogućnostima ulaganja na tržištima u nastajanju mora se dati puno važnija uloga. Komisija stoga iznosi ambiciozan Plan za vanjska ulaganja kojim bi se riješili glavni uzroci migracija i partnerima pružila podrška u upravljanju njihovim posljedicama te istovremeno pridonijelo ostvarenju drugih razvojnih ciljeva.

Komisija usporedo s preispitivanjem u sredini programskog razdoblja podnosi prijedlog za novi Europski fond za održivi razvoj (EFOR) koji bi trebao biti temelj za ulaganja Plana za vanjska ulaganja i koji će kombinirati postojeće mehanizme mješovitog financiranja s novim jamstvom EFOR-a u korist održivog razvoja.

Tijekom posljednjih godina makroekonomska i financijska nestabilnost u susjedstvu Unije, potaknuta nedavnim regionalnim krizama i sukobima, rezultirala je povećanim brojem zahtjeva za makrofinancijsku pomoć (MFP) EU-a. Obveze MFP-a, koje su u razdoblju 2000. – 2008. iznosile 1,5 milijardi EUR, od 2009. narasle su na 4,6 milijardi EUR 28 . Međutim obujam potencijalnih operacija MFP-a ograničen je na približno 500 milijuna EUR godišnje zbog mehanizma oblikovanja pričuva Jamstvenog fonda za vanjska djelovanja u okviru aktualnog VFO-a.

Osim toga, u vanjskom preispitivanju u sredini razdoblja EIB-ova vanjskog djelovanja, pokrivenog Jamstvenim fondom za vanjska djelovanja („mandat za vanjsko kreditiranje”), zaključeno je da bi mandat za vanjsko kreditiranje trebalo povećati na 30 milijardi EUR kako bi se povećao njegov kreditni kapacitet. EIB je istovremeno predložio novu inicijativu za izgradnju otpornosti usmjerenu na brzu mobilizaciju dodatnih financijskih sredstava u svrhu promicanja održivog rasta, vitalne infrastrukture i socijalne kohezije u južnom susjedstvu i zemljama zapadnog Balkana.

Detaljnije preispitivanje i analiza

VFO za razdoblje 2014. – 2020. obilježen je i nizom kvalitativnih inovacija koje su razrađene u radnom dokumentu službi Komisije, posebno sustavnija uporaba financijskih instrumenata kao sredstva za ciljanu upotrebu ograničenih sredstava te u sektorima u kojima je privlačenje privatnih ulaganja osobito primjereno. To je posebno relevantno u kontekstu Plana ulaganja i EFSU-a. U radnom se dokumentu navodi i ostvaren napredak u pogledu političke obveze izdvajanja najmanje 20 % proračuna EU-a za klimatske aktivnosti, čime su već postignuti znatni rezultati tako što se sve predmetne dionike na razini EU-a, nacionalnoj te regionalnoj razini potaknulo da uvrste klimatska pitanja u svoje postupke odlučivanja i programiranja, iako su potrebni dodatni napori kako bi se osiguralo da se globalni cilj od 20 % rashoda koji se odnose na klimu može održati do 2020. Preispitivanjima programâ VFO-a u sredini razdoblja procijenit će se napredak ostvaren u pogledu cilja od 20 % rashoda EU-a. I jačanjem programâ iz naslova 1A trebalo bi se, primjerice, pridonijeti ostvarenju očekivanog cilja od 35 % relevantnosti za klimu u okviru Obzora 2020. Osim toga, prijedlogom za proširenje EFSU-a 2 utvrđen je minimalni cilj za projekte povezane s klimom.

Konačno, u radnom dokumentu službi Komisije navodi se način iskorištavanja europskih strukturnih i investicijskih fondova u cilju podržavanja dobrog gospodarskog upravljanja i provedbe preporuka za pojedine zemlje.

3.Jačanje usmjerenosti i fleksibilnosti proračuna u cilju ostvarivanja prioriteta i rješavanja novih izazova

Komisija je na temelju procjene provedbe VFO-a u sredini programskog razdoblja i istovremenog djelovanja u okviru strategije za proračun usmjeren na rezultate predložila dodatna poboljšanja u cilju usmjeravanja proračuna na prioritete politika i nove izazove, bolje učinkovitosti i fleksibilnosti u mobilizaciji i osiguravanju sredstava kako bi se odgovorilo na rastuće potrebe te pokazivanju rezultata unapređenjem svojih sustava izvješćivanja o uspješnosti, odgovornosti i rezultatima.

Dodatno usmjeravanje proračuna na prioritete politika i nove izazove

Kako je prikazano u prethodnom poglavlju 29 , preraspodjelom sredstava te korištenjem razlika i posebnih instrumenata te mobilizacijom dodatnih financijskih sredstava iz država članica putem Instrumenta za pomoć izbjeglicama u Turskoj i uzajamnim fondovima, već su upotrijebljena znatna dodatna sredstva za odgovore na nove izazove.

Komisija za jačanje ili nastavak programa u okviru prioriteta za radna mjesta i rast u kojima je došlo do visoke potražnje sredstava te njihove učinkovite apsorpcije te kako bi u sljedećim godinama u području migracija i sigurnosti europski odgovor na nove izazove i dalje bio snažan predlaže upotrebu dodatnih sredstava te stavljanje na raspolaganje dodatnog iznosa od 6,3 milijarde EUR za preostalo razdoblje VFO-a.

Uz nacrt proračuna za 2017., u kojem je predložena mobilizacija 1,8 milijardi EUR iz nedodijeljenih razlika i posebnih instrumenata, uglavnom u svrhu upravljanja migracijama, i predloženo izdvajanje dodatnih 4,6 milijardi EUR proizašlih iz tehničke prilagodbe omotnica za nacionalne kohezijske politike za razdoblje 2017. – 2020. za podržavanje borbe protiv nezaposlenosti mladih, integracije izbjeglica i ulaganja s pomoću financijskih instrumenata te u kombinaciji s EFSU-om 30 , prijedlozi čine financijski paket od 12,8 milijardi EUR.

Osim toga, predložen je niz izmjena putem preraspodjele sredstava iz postojećih programa, primjerice za produljenjem pomoći pružene u okviru Unijina Instrumenta za doprinos stabilnosti i miru 31 .

Poboljšanje fleksibilnosti i prilagodljivosti proračuna u pogledu mobilizacije i dodjele sredstava

Za inicijative koje su predložene u ovom preispitivanju u sredini razdoblja koriste se proračunske razlike dostupne u okviru VFO-a 32 . Stoga bi, u skladu s time, sposobnost proračuna da reagira na nepredviđene događaje do kraja razdoblja obuhvaćenog VFO-om bila ograničenija. S obzirom na izuzetno visoku razinu nestabilnosti u Unijinu susjedstvu i hibridne prijetnje koje su posljedica te nestabilnosti, Komisija predlaže izmjenu Uredbe o VFO-u i, prijedlogom za pojednostavnjenje financijskih pravila, izmjenu Financijske uredbe kako bi se omogućila veća prilagodljivost proračuna u nepredviđenim okolnostima. Predložene mjere obuhvaćaju, prvenstveno, udvostručenje obujma instrumenta fleksibilnosti i pričuve za pomoć u nuždi, uklanjanje ograničenja ukupne razlike za obveze i ukupne razlike za plaćanja kako bi se omogućilo potpuno iskorištavanje gornjih granica aktualnog VFO-a, novu Kriznu pričuvu Europske unije, uspostavu „pričuve za fleksibilnost” za vanjske instrumente 33 te uspostavu uzajamnih fondova i za interne politike, kojima bi se trebala omogućiti fleksibilna rješenja za udruživanje sredstava iz država članice, primjerice u digitalnom području.

Kako bi se ispoštovale obveze koje je Unija preuzela te omogućilo brzo djelovanje kad god je potrebno, mora se osigurati dovoljno odobrenih sredstava za plaćanje za vrijeme ukupnog trajanja VFO-a. Prema trenutačnoj prognozi srednjoročnih plaćanja trenutačna ukupna gornja granica za plaćanja trebala bi biti jedva dovoljna da se zadovolje potrebe plaćanja koje proizlaze iz aktualnog VFO-a i inicijativa predloženih u ovom preispitivanju u sredini programskog razdoblja – uz uvjet da se plaćanja povezana s posebnim instrumentima stave na raspolaganje „iznad” gornjih granica VFO-a.

Jednostavnija pravila i veća usmjerenost na rezultate

Za bolju sposobnost prilagodbe proračuna EU-a na promjenjive okolnosti i reakcije na neočekivane događaje ključna su i jednostavnija i fleksibilnija financijska pravila za primjenu sredstava EU-a, uz istovremeno zadržavanje visoke razine financijske kontrole. Ostvaren je znatan napredak u pogledu pojednostavnjenja pravila za primjenu sredstava EU-a. Međutim iskustvo stečeno od 2014. i rad skupine stručnjaka na visokoj razini za praćenje postupka pojednostavnjenja europskih strukturnih i investicijskih fondova pokazuju da ima prostora za dodatno pojednostavnjenje, što potvrđuju i povratne informacije dionika.

Komisijinim prijedlogom pojednostavnjenja financijskih pravila, kao sastavnom dijelu preispitivanja/revizije VFO-a u sredini razdoblja, nastoji se u jedinstvenom aktu provesti ambiciozna revizija općih financijskih pravila, popraćena odgovarajućim izmjenama sektorskih financijskih pravila utvrđenih u 15 zakonodavnih akata koji se odnose na višegodišnje programe. Uključivanjem sektorskih izmjena u jedinstven zakonodavni prijedlog želi se osigurati dosljedan pristup i učinkovit postupak donošenja.

Jednostavnijim i fleksibilnijim financijskim pravilima pridonijet će se optimizaciji potrošnje i učinka VFO-a za razdoblje 2014. – 2020., a istovremeno će se smanjiti troškovi povezani s primjenom pravila EU-a te stopa pogreške. U tom je pogledu potrebno naglasiti da u trenutku zaključenja programâ, kada su provedene sve korektivne mjere, procijenjeni rizični iznos čini od 0,8 % do 1,3 % ukupnih rashoda. To pokazuje da višegodišnji sustavi već sada na primjeren način štite proračun EU-a od nezakonitih rashoda. Predloženim dodatnim pojednostavnjenjem namjerava se postići daljnje poboljšanje u tom području.

4.Ususret sljedećem višegodišnjem financijskom okviru

Prijedlozima iznesenima zajedno s ovim preispitivanjem žele se osigurati ciljana dodatna sredstva kako bi Unija mogla riješiti prioritetne probleme radnih mjesta i rasta te migracija i sigurnosti, osigurati dovoljno sredstava za gornje granice za plaćanja i znatnu sposobnost proračuna da reagira na nepredviđene okolnosti te se želi olakšati primjena sredstava EU-a uz istovremeno maksimalno povećanje njihova učinka. Njima bi se trebala omogućiti znatna dodatna modernizacija proračuna EU-a te tako pripremiti teren za dalekosežnije promjene u sljedećem VFO-u.

Komisija će do kraja 2017. iznijeti prijedlog za sljedeći VFO. Taj će se prijedlog voditi inicijativom za proračun usmjeren na rezultate i odražavat će buduće izazove i potrebe Unije nakon 2020. te će se u njemu procijeniti učinkovitost postojećih pristupa u područjima poput kohezijske politike, zajedničke poljoprivredne politike i instrumenata za vanjsko djelovanje i potencijala koji proračun EU-a ima za doprinos novim područjima, primjerice u vezi s dovršenjem europske ekonomske i monetarne unije, na temelju plana iz izvješća petorice predsjednika, te u području obrane i sigurnosti.

To će biti prilika da se ponovno razmotre struktura, financijska sredstva i trajanje proračuna kako bi se osiguralo da se tim elementima maksimalno poveća sposobnost proračuna da podrži političke ciljeve Europe.

Sve je više strana suglasno da je za modernizaciju proračuna EU-a potrebna dosljedna reforma na strani rashoda strane, ali i prihoda. Proračun EU-a prečesto se doživljava kao faktor troška za nacionalne račune dok je njegov potencijal za udruživanje sredstava na troškovno najučinkovitiji način podcijenjen. Komisija željno iščekuje preporuke skupine na visokoj razini za vlastita sredstva koje će biti važan doprinos za pripremu njezinih prijedloga za sljedeći VFO.

Trenutačno trajanje od sedam godina nije dobro usklađeno s petogodišnjim mandatima Europskog parlamenta i Komisije. Izazov je u tome kako uskladiti zahtjeve i vrijeme potrebno za pripremu i primjenu sredstava EU-a, posebno onih u okviru podijeljenog upravljanja, s trajanjem VFO-a.

Bit će presudno pronaći pravu ravnotežu između srednjoročne predvidljivosti i fleksibilnosti potrebne za reakciju na nepredviđene okolnosti. U aktualnom VFO-u 80 % proračuna EU-a unaprijed je dodijeljeno, što ograničava prilagodljivost proračuna za odgovor na nove potrebe. Trebalo bi preispitati uspostavu pričuva koje se mogu brzo mobilizirati unutar Unijinih glavnih programa i među njima.

Osim toga, Komisija će u skladu s Međuinstitucijskim sporazumom iz 2013. podrobno ispitati sljedeće korake za uvrštenje Europskog fonda za razvoj u proračun uzimajući u obzir sve relevantne okolnosti i razmatranja, među ostalim i. općenit koncept i strukturu instrumenata za vanjsko djelovanje nakon 2020., ii. vrstu partnerstva između Europske unije i afričkih, karipskih i pacifičkih zemalja nakon isteka Sporazuma iz Cotonoua 2020. i iii. pouke iz evaluacija prethodnih djelovanja, savjetovanja s dionicima i procjena učinka različitih mehanizama.

Drugi ključni element tog razmatranja bit će utvrđivanje načina na koji ostvariti najveći mogući učinak sredstava EU-a tako da se na najbolji način iskoristi svaki raspoloživi euro, na temelju određenih inovacija aktualnog VFO-a, uključujući sljedeće:

-uvjetovanost: čak i mali novčani iznos može imati znatan utjecaj ako je financiranje uvjetovano promjenama pri oblikovanju nacionalnih politika: u kontekstu sljedećeg VFO-a pažnja će se ponovno usmjeriti na povezanost sredstava EU-a s gospodarskim upravljanjem, na temelju procjene napretka ostvarenog u okviru sadašnjih odredbi;

-učinak poluge i sinergije: u okviru aktualnog VFO-a proračun EU-a je više nego udvostručio svoj kapacitet mobilizacije dodatnih javnih i privatnih sredstava s pomoću financijskih instrumenata, Europskog fonda za strateška ulaganja i ostalih novih instrumenata poput uzajamnih fondova. Nastavak proširenja tog kapaciteta bit će ključno, posebno na temelju predložene mogućnosti uspostave nepredviđenih obveza koje prelaze osigurana sredstva i osnivanja, u okviru prijedloga revizije Financijske uredbe, zajedničkog fonda za oblikovanje pričuva kojim bi se centralizirala jamstva. Isto tako, poticanje suradnje među državama članicama u područjima u kojima su ekonomije razmjera i/ili vanjski učinci znatni bit će ključno, posebno u područjima u kojima je suradnja na razini EU-a stekla veću važnost, primjerice u području sigurnosti i obrane;

-pojednostavnjenje: zahtjeve za programe u okviru podijeljenog upravljanja bit će potrebno razmotriti na nov način s obzirom na ponovna kašnjenja u njihovoj provedbi.

Komisija će tijekom postupka izrade prijedloga pozorno slušati stajališta Parlamenta, Vijeća i dionika.

Financijski prilog

(1)   http://ec.europa.eu/budget/budget4results/index_en.cfm .

(2)  Uredba Vijeća (EU, Euratom) br. 1311/2013 od 2. prosinca 2013. kojom se uspostavlja višegodišnji financijski okvir za razdoblje 2014. – 2020., COM(2016) 311, 30.6.2016.

(3)  Ukupna razlika za obveze i Ukupna razlika za plaćanja.

(4)  Sadašnje procjene upućuju na 3 do 4 milijarde EUR godišnje.

(5)  Obzor 2020. EU-ov je program za istraživanje i inovacije za razdoblje 2014. – 2020.

(6)  Instrument za povezivanje Europe (CEF) EU-ov je instrument financiranja za potporu razvoju visoko učinkovitih, održivih i učinkovito međusobno povezanih transeuropskih mreža u području prometa, energetike i digitalnih usluga.

(7)  Erasmus+ EU-ov je program za obrazovanje, osposobljavanje, mlade i sport u Europi, koji omogućuje da više od 4 milijuna Europljana studira, stječe izobrazbu i iskustvo te volontira u inozemstvu.

(8)  COSME je EU-ov program za mala i srednja poduzeća.

(9)  Na temelju ovih predviđanja, Komisija predlaže da se odluka o mobiliziranju pričuve za nepredviđene izdatke izmijeni kako bi se ranije od očekivanog nadoknadilo 2,8 milijardi EUR za nepredviđene izdatke mobiliziranih u 2014. i potvrdilo da se plaćanja povezana s posebnim instrumentima unose u proračun iznad gornjih granica.

(10)  SL L 347, 20.12.2013., str. 884. i SL L 103, 22.4.2015., str. 1.

(11)  COM(2016)604 od 14.9.2016. i COM(2016)606 od 14.9.2016.

(12)  COM(2016) 607 od 14.9.2016.

(13)  Prijedlog Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije i o izmjeni uredaba (EU) br. 1296/2013, (EU) br. 1299/2013, (EU) br. 1301/2013, (EU) br. 1303/2013, (EU) br. 1304/2013, (EU) br. 1305/2013, (EU) br. 1306/2013, (EU) br. 1307/2013, (EU) br. 1308/2013, (EU) br. 1309/2013, (EU) br. 1316/2013, (EU) br. 223/2014, (EU) br. 283/2014, (EU) br. 652/2014 Europskog parlamenta i Vijeća i Odluke br. 541/2014/EU Europskog parlamenta i Vijeća [COM(2016) 605 od 14.9.2016].

(14)  Prijedlog Uredbe Europskoga parlamenta i Vijeća o izmjeni uredaba (EU) br. 1316/2013 i (EU) 2015/1017 u pogledu produljenja trajanja Europskog fonda za strateška ulaganja i uvođenja tehničkih poboljšanja za taj fond i Europski savjetodavni centar za ulaganja [COM(2016)597 od 14.9.2016].

(15)  COM(2016) 586 od 14.9.2016.

(16)  COM(2016) 582 od 14.9.2016.

(17)  COM(2016) 583 od 14.9.2016.

(18)  COM(2016)589 od 14.9.2016.

(19)  Tehnička prilagodba financijskog okvira za 2017. u skladu s kretanjima BND-a i prilagodbom sredstava za kohezijsku politiku, donesena u skladu s člancima 6. i 7. Uredbe Vijeća br. 1311/2013 kojom se uspostavlja višegodišnji financijski okvir za razdoblje 2014. – 2020. COM(2016) 311, 30.6.2016.

(20)  Izvješće Komisije o provedbi Jamstva za mlade i djelovanju Inicijative za zapošljavanje mladih u završnoj je fazi (predviđa se donošenje u listopadu 2016.).

(21)  COM(2016) 359 final: Europa ponovno ulaže – Analiza napretka Plana ulaganja za Europu i budući koraci.

(22)  To uključuje prijenos financijskih instrumenata u bespovratna sredstva u iznosu od 1 milijarde EUR za CEF promet (osim povećanja od 0,4 milijarde EUR iz ovog preispitivanja u sredini razdoblja).

(23)  Budući da se te mjere mogu financirati kroz Europski fond za jamstva u poljoprivredi, preraspodjelom i korištenjem namjenskih prihoda, nije bilo nužno posegnuti u poljoprivrednu pričuvu.

(24)  COM (2015) 240 od 13. svibnja 2015.

(25)  COM(2015) 185 od 28. travnja 2015.

(26)  SL L 70, 16.3.2016., str. 1.

(27)  Za trenutačno stanje vidi prateći radni dokument službi Komisije.

(28)  Samo sredstva MFP-a koja su stavljena na raspolaganje u kontekstu nedavne krize u Ukrajini iznose 3,4 milijarde EUR.

(29)  Detaljnija procjena dostupna je u pratećem radnom dokumentu službi Komisije.

(30)  Korisnici tih dodatnih iznosa uglavnom su Grčka, Italija i Španjolska.

(31)  Vidi prateći radni dokument službi Komisije.

(32)  U razdoblju 2017. – 2020. ostalo bi na raspolaganju otprilike 1,9 milijardi EUR.

(33)  Svaki vanjski geografski instrument zadržao bi nedodijeljenu pričuvu od 10 % godišnje, uz mogućnost prijenosa neiskorištenog iznosa te pričuve tijekom određene godine na sljedeću godinu.