EUROPSKA KOMISIJA

Bruxelles, 1.9.2016.

COM(2016) 550 final

IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU

Rezultati konačne procjene programa ISA

{SWD(2016) 279 final}

Sadržaj

1. Uvod    

2. Interoperabilnost kao sredstvo za omogućavanje modernizacije javnog sektora    

3. Pozadina    

4. Metodologija    

5. Problemi i pitanja povezani s procjenom    

6. Nalazi    

Ostvarenje ciljeva programa    

6.1.    Relevantnost    

6.2.    Učinkovitost    

6.3.    Djelotvornost    

6.4.    Korisnost    

6.5.    Održivost    

6.6.    Usklađenost    

6.7.    Koordinacija    

7. Zaključci konačne procjene    

8. Preporuke    

8.1.    Komunikacija s javnim upravama i podizanje njihove svijesti o interoperabilnosti    

8.2.    Poboljšanje cjelovitog pristupa i međusektorskog shvaćanja interoperabilnosti    

8.3.    Suradnja s drugim politikama i inicijativama EU-a    

9. Daljnji koraci    

1. Uvod

Odlukom Europskog parlamenta i Vijeća (Odluka o ISA-i) 1 šestogodišnji program o interoperabilnim rješenjima za europske javne uprave (program ISA) pokrenut je 1. siječnja 2010. kao nastavak programa za interoperabilno pružanje paneuropskih elektroničkih usluga javne vlasti javnim upravama, poduzetnicima i građanima (IDABC) 2 . Provodio se od 1. siječnja 2010. do 31. prosinca 2015.

Kako je navedeno u članku 1. Odluke o ISA-i, cilj programa ISA bio je podupirati suradnju između europskih javnih uprava olakšavanjem učinkovite i stvarne elektroničke prekogranične i međusektorske interakcije između tih uprava (uključujući tijela koja umjesto njih obavljaju javne poslove) radi omogućivanja isporuke elektroničkih javnih usluga kojom se podupire provedba politika i aktivnosti EU-a 3 . 

U ovom su izvješću predstavljeni glavni rezultati konačne procjene programa 4 koja je provedena u skladu s člankom 13. stavkom 3. Odluke o ISA-i. U skladu s tom odredbom konačna procjena morala je biti dostavljena Europskom parlamentu i Vijeću do 31. prosinca 2015. Komisija je konačnu procjenu provodila u razdoblju od prosinca 2014. do veljače 2016., kada je upravljačka skupina prihvatila nacrt izvješća Komisije. Međutim, nedavne promjene u Komisijinim postupcima procjene dovele su do znatnog kašnjenja u zadovoljavanju roka navedenog u pravnoj osnovi.

Tijekom konačne procjene Komisiji je pomoć pružio tim neovisnih stručnjaka iz konzultantskog društva (skupina za konačnu procjenu). Predstavnici relevantnih službi Komisije nadgledali su provedbu konačne procjene preko upravljačke skupine Komisije 5 .

2. Interoperabilnost kao sredstvo za omogućavanje modernizacije javnog sektora

Modernizacija javnih uprava jedan je od ključnih prioriteta za uspješnu provedbu strategije Europa 2020. 6 Godišnji pregledi rasta koje je Komisija objavljivala od 2011. do 2015. 7 pokazuju da kvaliteta europskih javnih uprava izravno utječe na gospodarsko okruženje te da je stoga od ključne važnosti za poticanje produktivnosti, konkurentnosti i rasta.

Kako je navedeno u godišnjem pregledu rasta za 2013. 8 , Komisija smatra da su prekogranična interoperabilnost mrežnih usluga i digitalizacija europskih javnih uprava važni čimbenici za rast i veću učinkovitost. Interoperabilnost između uprava ključno je sredstvo za postizanje učinkovitije i djelotvornije isporuke digitalnih usluga.

U Digitalnoj agendi za Europu 9 opisuje se kako je interoperabilnost ključna da bi se pomoglo maksimalno povećati društveni i gospodarski potencijal informacijskih i komunikacijskih tehnologija te se Digitalna agenda za Europu stoga može ostvariti samo ako se osigura interoperabilnost. U njegovu stupu namijenjenom „interoperabilnosti i standardima” pozivaju se države članice da poduzmu posebne aktivnosti povezane s interoperabilnosti 10 , prije svega da provedu obveze utvrđene u ministarskim deklaracijama iz Granade i Malmöa, uključujući i donošenje Europskog okvira interoperabilnosti (EIF) 11 u nacionalnom zakonodavstvu.

Europsko vijeće donijelo je 24. i 25. listopada 2013. zaključke 12 u kojima je naglašeno da bi se trebalo nastaviti s modernizacijom javnih uprava brzom provedbom usluga koje se oslanjaju na interoperabilnost kako bi mogle učinkovito funkcionirati, kao što su e-uprava, e-zdravstvo, elektroničko izdavanje računa i elektronička nabava. To će dovesti do većeg broja i boljih digitalnih usluga za građane i poduzeća diljem Europe, smanjenja troškova te veće učinkovitosti, transparentnosti i kvalitete usluga u javnom sektoru.

No nastojanja država članica često se odvijaju na nacionalnoj razini i ne slijedi se zajednički europski pristup, čime se ugrožava interoperabilnost na europskoj razini i dostupnost prekograničnih digitalnih javnih usluga. Stoga postoji veliki rizik od stvaranja novih elektroničkih prepreka („e-prepreke”) koje sprečavaju građane i poduzeća da se koriste javnim uslugama u drugim državama i ometaju nesmetano funkcioniranje unutarnjeg tržišta.

3. Pozadina

Program ISA uspostavljen je na temelju napretka koji je postignut u okviru programa koji su mu prethodili (IDA i IDABC). Kako je objašnjeno u Odluci o ISA-i3, glavni je cilj programa ISA bio poduprijeti suradnju između europskih javnih uprava radi omogućivanja isporuke elektroničkih javnih usluga kojom se podupire provedba politika i aktivnosti EU-a. Posredni cilj bio je olakšati učinkovitu i stvarnu elektroničku prekograničnu i međusektorsku interakciju između tih uprava.

Da bi se ostvarili ti ciljevi, olakšale aktivnosti iz članka 1. i članka 3. Odluke o ISA-i te pružila „zajednička i generička rješenja koja olakšavaju interoperabilnost” 13 program je obuhvaćao pokretanje studija, projekata i popratnih mjera posebnim aktivnostima kako bi se podržalo sljedeće:

rad i poboljšanje postojećih zajedničkih usluga te uspostava novih,

poboljšanje postojećih višestruko upotrebljivih generičkih alata te uspostava novih,

uspostava i poboljšanje novih zajedničkih okvira kojima se podupire prekogranična i međusektorska interoperabilnost, i

procjena posljedica zakonodavstva EU-a na informacijske i komunikacijske tehnologije (Odluka o ISA-i, članak 3.).

Kako je definirano u članku 2. Odluke o ISA-i, „zajedničke usluge” znači operativne aplikacije i infrastruktura generičke prirode koje ispunjavaju opće zahtjeve korisnika na području različitih politika. „Generički alati” znači referentne platforme, zajedničke i suradničke platforme, zajedničke komponente i slični sastavni blokovi koji ispunjavaju opće zahtjeve korisnika na području različitih politika. „Zajednički okviri” znači strategije, specifikacije, metodologije, smjernice i slični pristupi i dokumenti.

Program ISA provodi se provedbenim aktima (Odluka o ISA-i, članak 9.) na temelju tekućeg radnog programa koji se revidira barem jednom godišnje i obuhvaća aktivnosti za financiranje koje se odnose na jedan ili više slojeva interoperabilnosti (tehnički, semantički, organizacijski i pravni) 14 . Godišnji radni programi utvrđuju se nakon godišnjih poziva na podnošenje prijedloga službama Komisije i državama članicama, potvrđuje ih Odbor ISA i donosi Komisija prije nego što stupe na snagu. Specifične aktivnosti koje se financiraju navedene su u tekućem radnom programu.

4. Metodologija

Konačna procjena programa ISA utemeljena je na kvantitativnim i kvalitativnim podacima prikupljenima na različite načine (sekundarno istraživanje, elektroničke ankete, intervjui, pismeni zahtjevi za dostavu dodatnih informacija i studije slučaja), a bio je uključen širok raspon predstavnika iz država članica i službi EU-a te ograničeni broj dionika iz civilnog društva i privatnih organizacija u doticaju s programom.

5. Problemi i pitanja povezani s procjenom

U konačnoj procjeni upotrijebljen je isti skup kriterija kao i u privremenoj procjeni 15 , koja služi kao referentna točka za rezultate. Rezultati, zaključci i preporuke konačne procjene utemeljeni su na širokom rasponu podataka koji čine pouzdane dokaze potrebne za provjeru valjanosti logike intervencija programa i ostvarenja ciljeva programa. Procjena je bila usmjerena na sljedećih sedam glavnih kriterija:

– Relevantnost – U kojoj su mjeri ciljevi programa bili primjereni za zadovoljavanje novih potreba i prioriteta na nacionalnoj razini i razini EU-a?

— Učinkovitost – Koliko su ekonomično različiti ulazni resursi pretvoreni u rezultate i s kojim utjecajem s obzirom na najbolju moguću upotrebu resursa? Koji su aspekti programa bili najviše/najmanje učinkoviti, posebno s obzirom na mobilizirane resurse?

— Djelotvornost – U kojoj su se mjeri rezultatima i utjecajem programa ostvarili ciljevi programa? Postoje li aspekti koji su bili više ili manje djelotvorni od drugih i ako postoje, koji su se poučci iz toga mogli izvući?

— Korisnost – Kakvi su stvarni i predviđeni rezultati i utjecaji programa u usporedbi s poslovnim potrebama koje su se njima trebale zadovoljiti? Koje bi se mjere mogle poduzeti da bi se poboljšala korisnost aktivnosti u sljedećem programu?

— Održivost – U kojoj je mjeri osigurana financijska, tehnička i operativna održivost razvijenih rješenja koja se održavaju i izvode u okviru programa?

— Usklađenost – U kojoj su mjeri aktivnosti ISA-e bile dio „cjelovitog” pristupa (s obzirom na međusobnu usklađenost i usklađenost s drugim politikama i inicijativama EU-a)? U kojoj su mjeri ostvarene sinergije između aktivnosti programa i sinergije s drugim aktivnostima EU-a?

— Koordinacija – U kojoj su mjeri aktivnosti u koje su bile uključene države članice, uključujući aktivnosti Odbora ISA, koordinirane kako bi se osigurala uključenost dionika u program ISA? U kojoj su mjeri aktivnosti koordinirane ili usklađene s potrebama drugih dionika s kojima je Komisija trebala doći u kontakt u okviru ISA-e?

6. Nalazi

Ostvarenje ciljeva programa

Konačnom procjenom utvrđeno je da je program ISA bio djelotvoran u ostvarivanju ciljeva i isporuci operativnih rješenja za „podupira[nje] suradnj[e] između europskih javnih uprava olakšavanjem učinkovite i stvarne elektroničke prekogranične i međusektorske interakcije između takvih uprava, [...] omogućujući isporuku elektroničkih javnih usluga koja podržava provedbu politika i aktivnosti Zajednice”.3 To posebno vrijedi za zajedničke okvire, višestruko upotrebljive generičke alate, zajedničke usluge i procjenu posljedica novog zakonodavstva EU-a na informacijske i komunikacijske tehnologije. Ostvareni i predviđeni rezultati te utjecaji programa ISA u cjelini su u velikoj mjeri zadovoljili poslovne potrebe za koje su bili namijenjeni iako su neke aktivnosti bile korisnije od drugih.

U procjeni je utvrđeno nekoliko ključnih područja u kojima promjene u sljedećem programu ISA² zajedno imaju potencijal da budu relevantnije za trenutačne potrebe za interoperabilnosti i da se poveća korisnost. Također je potvrđeno da je program ISA uspostavom zajedničkih okvira pridonio razmjeni i ponovnoj uporabi. Konačno, u okviru programa ISA iskorištena je prilika revidiranja Smjernica za bolju regulativu 16 kako bi se osiguralo da procjena posljedica na informacijske i komunikacijske tehnologije bude jasan dio postupka Europske komisije za procjenu utjecaja.

Cjelokupni nalazi navedeni su u nastavku:

1.1.Relevantnost

Cilj programa ISA („podupirati suradnju između europskih javnih uprava olakšavanjem učinkovite i stvarne elektroničke prekogranične i međusektorske interakcije između takvih uprava”) i dalje je primjeren za zadovoljavanje novih potreba kako na nacionalnoj razini tako i na razini EU-a. To je dokazano konačnom procjenom programa o utjecaju rezultata ISA-e, ali i političkim programima država članica u kojima je jasno naznačena potreba za učinkovitom i djelotvornom isporukom digitalnih javih usluga12. U okviru programa ISA također je razvijen, proveden i praćen EIF (Europski okvir interoperabilnosti). Preporuke i smjernice EIF-a pokazuju kako bi države članice trebale provesti interoperabilnost u javnim upravama i usmjerene su na sljedeće ciljeve:

a)promicanje i podupiranje isporuke europskih javnih usluga poticanjem prekogranične i međusektorske interoperabilnosti;

b)vođenje europskih javnih uprava u njihovom radu koji obuhvaća pružanje usluga poduzećima i građanima; i

c)nadopunjavanje i povezivanje različitih nacionalnih okvira interoperabilnosti (NIF) na europskoj razini.

EIF-om se pruža zajedničko razumijevanje interoperabilnosti u Uniji, koje je priznato u strategiji jedinstvenog digitalnog tržišta u kojoj je navedena posebna mjera za interoperabilnost među javnim upravama (mjera br. 15: donošenje plana prioritetnih normi u području IKT-a i proširenje Europskog okvira interoperabilnosti za javne usluge).

Revizija EIF-a koja je u tijeku temelji se na radnjama koje je tijekom posljednjih nekoliko godina poduzeo Opservatorij nacionalnih okvira interoperabilnosti (NIFO) 17 , kojom se prati i podupire provedba u državama članicama.

Programom ISA pridonosi se drugim mjerama jedinstvenog digitalnog tržišta kojima je interoperabilnost glavni preduvjet 18 . Ciljevi programa dobro su usklađeni s jedinstvenim digitalnim tržištem i Europskim planom djelovanja za e-upravu 2010. – 2015., u kojima se interoperabilnost utvrđuje kao preduvjet za uspjeh. Osim toga, program je dobro usklađen s CEF-om, kojim se nastoji razviti povezivost i interoperabilnost europskih digitalnih usluga, budući da se neki od njegovih modula 19 (npr. e-isporuka, prevođenje, elektroničko izdavanje računa) oslanjaju na rezultate ISA-e 20 . CEF-om se može pružiti operativna potpora za rješenja razvijena i usavršena u okviru programa ISA.

Programom ISA aktivno se pridonijelo određenim politikama EU-a kao što su unutarnje tržište 21 , infrastrukture za prostorne informacije u Europskoj zajednici (INSPIRE) 22 , zajedničko okruženje za razmjenu informacija (CISE) 23 , paneuropski portal otvorenih podataka 24 i pravo tržišnog natjecanja 25 , koje su imale koristi od njegove potpore u obliku posebnih mjera i zajedničkih rješenja 26 . U tim su politikama utvrđeni ciljevi za čije je ostvarenje preduvjet interoperabilnost.

Potrebe europskih javnih uprava, kao što su modernizacija isporuke javih usluga, poboljšanje koordinacije između uprava država članica i službi Komisije, organizacijsko usklađivanje u javnim upravama te veća ponovna upotrebljivost rješenja, koje su utvrđene tijekom ex-ante 27 procjene programa ISA2 i privremenih procjena programa ISA, 28 i dalje su prisutne. Olakšavanje prekogranične i međusektorske isporuke usluga na ujednačen i učinkovit način s obzirom na resurse zahtijeva veću ponovnu uporabu postojećih interoperabilnih rješenja i veću suradnju među upravama država članica te između njih i Komisije. Zajedničkim pristupom osigurava se izbjegavanje udvostručavanja napora 29 .

1.2.Učinkovitost

U cjelini se program ISA može smatrati učinkovitim. Prvo, dokazi iz aktivnosti praćenja i procjene 30 pokazali su da se može smatrati kako je program „tekao prema planu” tijekom cijelog razdoblja 2010. – 2015., s prosječnim kašnjenjem od manje od 5 % 31 . Drugo, ukupni izvršeni proračun za radne programe u razdoblju 2010. – 2014. iznosio je 128,2 milijuna EUR, u prosjeku otprilike 2 % manje od kumulativnog proračuna dodijeljenog za to razdoblje 32 . Na temelju tih nalaza program se može smatrati učinkovitim s obzirom na proračun30.

Osim toga, 90 % ispitanih predstavnika država članica i službenika Komisije iz relevantnih službi potvrdilo je da je program ostvaren na vrijeme i unutar izvornog opsega 33 . Kao što je navedeno u konačnoj procjeni ISA-e, većina tih dionika smatrala je da su u potpunosti ili u određenoj mjeri uključeni u godišnju reviziju programa 34 .

Postupak za prihvaćanje prijedloga za nove aktivnosti i postupak otpuštanja sredstava mogu se smatrati učinkovitima 35 . Učinkovitost s obzirom na dodjeljivanje ljudskih resursa potvrđuje činjenica da je stvarna dodjela uvijek bila manja od one predviđene u izvornom zakonodavnom prijedlogu za ISA-u.

1.3.Djelotvornost

Program ISA isporučio je operativna rješenja, tj. zajedničke okvire, višestruko upotrebljive generičke alate i zajedničke usluge, koja pomažu u ostvarivanju cilja olakšavanja učinkovite suradnje među europskim javnim upravama. U cjelini je većina ispitanika u intervjuima i elektorničkim anketama smatrala da sva rješenja ISA-e olakšavaju interoperabilnost među tim upravama 36 .

Uspostavom zajedničkih okvira kao što je EIF isto tako je podržana razmjena i ponovna uporaba rješenja na temelju posebnih preporuka 37 . Razvoj okvira za razmjenu i ponovnu uporabu započet je u okviru programa ISA, a trenutačno se finalizira u okviru programa ISA2.

U okviru programa započet je rad na dva gornja sloja interoperabilnosti, tj. organizacijskom i pravnom sloju interoperabilnosti, koji predstavljaju područja s velikim potencijalnim utjecajem na modernizaciju javnih uprava država članica te ih je potrebno dodatno razviti i konsolidirati.

Procjena posljedica novog zakonodavstva EU-a na informacijske i komunikacijske tehnologije, kao što je npr. utjecaj povezan s provedbom novih ili prilagodbom postojećih rješenja informacijskih i komunikacijskih tehnologija, uključena je u Komisijin postupak procjene utjecaja u okviru Smjernica za bolju regulativu.16 Programom ISA učinjen je i korak dalje promicanjem takvih procjena i podupiranjem GU-a i službi koje ih provode.

Naporima koji su u okviru programa uloženi u područje semantičke interoperabilnosti i u razvoj jačih veza s organizacijama za normizaciju znatno se pridonosi većoj interoperabilnosti među sektorima.

Iako program i korisnici rezultata ISA-e ponovno upotrebljavaju postojeće zajedničke okvire, zajedničke usluge i višestruko upotrebljive generičke alate, programom bi trebalo dodatno promicati njihovu ponovnu uporabu, kao što su istaknuli ispitani predstavnici država članica i službenici Komisije 38 . 

1.4.Korisnost

Ostvareni i predviđeni rezultati te utjecaji programa ISA u velikoj su mjeri zadovoljili utvrđene poslovne potrebe 39 . To je dovelo do stvaranja 23 rješenja koja su slobodno dostupna na njegovu web-mjestu 40 ili pružena kao zajedničke usluge. Riječ je o raznovrsnim rješenjima – od sustava kojima se podupire provedba politika EU-a kao što je Informacijski sustav unutarnjeg tržišta (IMI) do zajedničkih specifikacija kao što je profil aplikacije kataloga podataka (DCAT-AP) koji se upotrebljava u paneuropskom portalu otvorenih podataka. Od 23 rješenja, njih 15 upotrebljavaju određene ili sve države članice, njih 14 upotrebljava nekoliko službi Komisije, a pet ih upotrebljava nekoliko drugih institucija EU-a. Taj je uspjeh još znatniji ako se uzme u obzir da države članice nisu obvezne ponovno upotrijebiti ta rješenja.

Metoda razvijena za procjenu posljedica novog zakonodavstva EU-a na informacijske i komunikacijske tehnologije uključena u Alat za bolju regulativu u velikoj se mjeri ponovno upotrebljava u kontekstu postupka procjene utjecaja16.

Ostale su aktivnosti dokazale svoju korisnost na temelju široko rasprostranjene uporabe, što je vidljivo iz statističkih podataka prikupljenih aktivnostima praćenja i procjene 41 .

Predstavnici država članica i službenici Komisije utvrdili su sljedeće četiri najveće prednosti programa ISA za države članice 42 : 

1)uporaba rješenja ISA-e 43 ; 

2)postojanje samog programa i njegova uloga u podizanju svijesti o važnosti interoperabilnosti te njezinom zadržavanju u političkom programu 44 ; 

3)pružanje referenci koje se podupiru NIFO-om, kao što je EIF; i

4)pružene usluge, kao što su mreža sTESTA i platforma CIRCABC.

U konačnoj procjeni ističe se niska razina svijesti o programu među ključnim dionicima koji su intervjuirani i anketirani, predstavnicima država članica i službenicima Komisije 45 . To potvrđuje činjenica da su sve dodatne mjere koje su predložili intervjuirani i anketirani ispitanici već uspostavljene ili se trenutačno razvijaju ili proširuju 46 . 

Na temelju doprinosa programa drugim politikama i inicijativama EU-a te modernizaciji javnog sektora u Europi poboljšana je njegova korisnost30. Naposljetku, trebalo bi sustavno mjeriti stvarnu uporabu (uključujući i broj korisnika) svakog rješenja ISA-e i promicati prednosti tih rješenja.

1.5.Održivost

Konačnom procjenom utvrđeno je da su razvijena rješenja, koja se održavaju i izvode u okviru programa, održiva iz financijske, tehničke i operativne perspektive.

Tehnička i operativna održivost rješenja ISA-e procjenjuje se neizravno kroz njegov rad i uporabu, a mjeri se aktivnostima praćenja i procjene.

Iz financijske perspektive održivost se prvenstveno jamči nastavkom programa ISA² ili drugim inicijativama i programima EU-a, npr. CEF. U određenim slučajevima mogle bi se predvidjeti mogućnosti financiranja kao što su dijeljenje troškova i plaćanje uporabe kako bi se osigurala dugoročna financijska održivost.

Organizacijska održivost također je ključna za ukupnu održivost. Dugoročno upravljanje rješenjima i uslugama trebalo bi se sustavno planirati kako bi se osigurao njihov kontinuitet 47 . Važno je napomenuti da se informacije o upravljanju rješenjima koja se financiraju u okviru programa uvijek zahtijevaju kao dio godišnjeg postupka provedbe.

1.6.Usklađenost

Konačnom procjenom utvrđeno je da se aktivnostima programa ISA pridonosi cjelovitom pristupu. Cjelovitim pristupom, koji je predstavljen Odboru ISA u siječnju 2013. 48 , prepoznaje se da istinska interoperabilnost među javnim ustanovama zahtijeva rad na nekoliko područja: strateškim ciljevima, okvirima i arhitektonskim smjernicama, razvoju specifikacija te provedbi, radu i širenju rješenja. Osim toga, praćenje i mapiranje okruženja interoperabilnosti u Europi te podizanje svijesti smatraju se važnim sredstvima za omogućivanje interoperabilnosti. Cjelovitim pristupom omogućuje se utvrđivanje propusta i pokretanje odgovarajućih aktivnosti ili projekata kako bi se oni riješili.

Taj cjelovit pristup nije očigledan dionicima programa ISA 49 , koji su bolje upoznati s pojedinačnim aktivnostima nego sa samim programom. Nisku razinu svijesti o sinergijama programa također su potvrdili intervjuirani i anketirani ispitanici, iako je konačna procjena pokazala poboljšanje u odnosu na privremenu procjenu.

Dionici su u intervjuima i elektroničkim anketama za samo jednu aktivnost ISA-e (EUSurvey) 50 znatno češće nego za ostale navodili da nije usklađena s ciljevima programa36.

Usklađenost je poboljšana tijekom provedbe programa znatnim brojem sinergija koje su se javile između njegovih aktivnosti i drugih politika i inicijativa EU-a u kojima je interoperabilnost ključno sredstvo za omogućivanje njihove provedbe. Ono što je programom jasno dokazano i što se pokušalo ostvariti jest potreba da se djeluje horizontalno kako bi se osigurala interoperabilnost u svim područjima politike. Ta horizontalna dimenzija nedostaje u provedbi koja je usmjerena na pojedinačna područja. Zahvaljujući programu ISA stvorene su sinergije s područjima kao što su unutarnje tržište, pravo tržišnog natjecanja, INSPIRE, CISE, paneuropski portal otvorenih podataka i odnedavna CEF, koji se u određenoj mjeri temelji na rezultatima programa ISA.

Međusektorski pristup interoperabilnosti donosi opipljive prednosti koje se inače ne bi mogle ostvariti u pristupima i rješenjima koji se odnose na pojedinačne sektore. Područja kao što su javna nabava, informacije javnog sektora, normizacija informacijskih i komunikacijskih tehnologija, pravosuđe i unutarnji poslovi te oporezivanje imala bi koristi od bolje usklađenosti s rješenjima međusektorske interoperabilnosti na razini EU-a i moguće buduće suradnje.

U posljednjim fazama programa ISA razvijene su sinergije sa službama Komisije nadležnima za europske strukturne i investicijske fondove (ESIF). U okviru tematskog cilja 11., koji je usmjeren na poboljšanje institucionalnih kapaciteta i učinkovitosti javnih uprava, ESIF-om se mogu poduprijeti napori koje nacionalne, regionalne i lokalne uprave ulažu u poboljšanje interoperabilnosti kao sredstva modernizacije javnih uprava 51 . Bliža suradnja u okviru programa ISA2 mogla bi dovesti do obostrano korisnih rezultata za program i provedbu ESIF-a u državama članicama. Osim toga, aktivnom uključenosti Glavne uprave za informatiku u nedavno pokrenutoj Međusektorskoj skupini za kvalitetu i inovacije u javnim upravama 52 osigurava se suradnja između programa i ESIF-a.

Napori uloženi u okviru programa i napori koje je uložila Glavna uprava za informatiku rezultirali su uspostavom bližih veza sa sustavom Komisije za upravljanje informacijskim tehnologijama.

1.7.Koordinacija

Tijekom provedbe programa uspostavljena je dobra koordinacija formalnih aktivnosti s državama članicama i službama Komisije u skladu s Odlukom o ISA-i (članci 12. i 14.). Dvije trećine predstavnika država članica i više od pola službenika Komisije složili su se u potpunosti ili u određenoj mjeri da je interakcija između ISA-e i njezinih dionika bila djelotvorna za osiguravanje dosljedne razmjene informacija, stajališta i najboljih praksi 53 .

Osim toga, u okviru programa uspostavljena je dobra koordinacija aktivnosti s dionicima izvan javnih uprava kako bi se prema potrebi osigurala njihova uključenost. Ovisno o potrebi i primjerenosti ti su dionici uključivali organizacije za normizaciju, akademsku zajednicu, organizacije iz privatnog sektora i zemlje koje nisu zemlje EU-a, npr. Sjedinjene Američke Države, Japan i Australija.

Konačnom procjenom potvrđeni su usklađeni napori uloženi u koordinaciju na razini EU-a i njihovi nepobitno pozitivni rezultati 54 . Međusektorska skupina za kvalitetu i inovacije u javnim upravama bit će ključna za poboljšanje koordinacije svih inicijativa na razini EU-a kojima se pridonosi modernizaciji javnih uprava u Europi.

U procjeni je zaključeno da za predstavnike država članica u Odboru ISA, koordinacijskoj skupini i radnoj skupini postoji bolja mogućnost koordinacije s kolegama u državama članicama u pitanjima interoperabilnosti kako bi se pridonijelo uspjehu nastavka programa 55 .

Programom se pruža dobar pregled razvoja u području interoperabilnosti na nacionalnoj razini objedinjavanjem skupova informativnih članaka NIFO-a i e-uprava država članica na jednom mjestu na platformi Joinup 56 . 

Većina predstavnika država članica i službenika Komisije složila se u potpunosti ili u određenoj mjeri da su elektroničke platforme kojima se ISA koristi za isporuku dosljedne interakcije među dionicima i s Komisijom (npr. Joinup, web-mjesto i nadzorna ploča ISA-e) primjerene. Međutim, među dionicima nedostaje svijest o ostvarenim rezultatima na nacionalnoj razini (npr. ponovna uporaba programa) i na razini EU-a te o uporabi rezultata ISA-e od strane službi Komisije 57 .

7. Zaključci konačne procjene

Konačna procjena u velikoj je mjeri pozitivna te je zaključeno da je program ISA bio usklađen s političkim prioritetima Unije i potrebama država članica 58 . Utvrđeno je da je provedba bila učinkovita i usklađena te da su ostvareni rezultati koje ponovno upotrebljavaju i službe Komisije i države članice. Program ISA bio je učinkovit u ostvarivanju svojih ciljeva i isporuci operativnih rješenja kojima se olakšava učinkovita suradnja među europskim javnim upravama, uključujući i procjenu posljedica novog zakonodavstva EU-a na informacijske i komunikacijske tehnologije. Ostvareni i predviđeni rezultati te utjecaji programa ISA u cjelini su u velikoj mjeri zadovoljili poslovne potrebe za koje su bili namijenjeni, a aktivnosti su bile dobro koordinirane s dionicima kako bi se osigurala njihova uključenost.

U zaključcima je utvrđeno da je potrebno usmjeriti se na poboljšanje ponovne uporabe rješenja ISA-e i odgovaranje na nove rastuće potrebe. Osim toga, potrebno je nastaviti razvijati koordinaciju inicijativa na razini EU-a, posebno među Glavnim upravama, u okviru Međusektorske skupine za kvalitetu i inovacije u javnim upravama te između država članica i Komisije kako bi se osigurala bolja usklađenost s drugim inicijativama EU-a i nacionalnim inicijativama te koordinacija s dionicima.

Sveukupni strateški pristup programa od 2013. pokazuje da u okviru programa ISA postoji usklađen i cjelovit pristup. Ostvarene su sinergije među aktivnostima programa i s drugim aktivnostima EU-a, no postoje mogućnosti za daljnje sinergije.

8. Preporuke

Važno je napomenuti da su Odlukom o ISA-i aktivnosti programa usmjerene na postizanje interoperabilnosti među javnim upravama. To je vjerojatno utjecalo na razine korisnosti, svijesti i ponovne uporabe jer opseg programa nije obuhvaćao veze javnih uprava s poduzećima i građanima. Ipak, u nekim je slučajevima baza dionika programa proširena na pragmatičan način kako bi se u razvoj interoperabilnih rješenja uključila poduzeća i građani te je uspostavljena cjelovitija perspektiva nego što bi inače bilo moguće.

Potreba da se pri razvoju interoperabilnih rješenja u obzir uzme veza između javnih uprava s jedne strane, a građana i poduzeća te njihovih posebnih potreba s druge strane sve je više vidljiva s obzirom na to da su građani i poduzeća krajnji korisnici svih usluga javnih uprava 59 . Odluka o ISA-i nije pružila aktivnosti za zadovoljavanje potreba krajnjih korisnika, ali iskustvo provedbe programa te savjetovanje s nositeljima aktivnosti i državama članicama jasno su pokazali da je to potrebno. O tom se ograničenju govori u preporuci da se opseg novog programa ISA² proširi na poduzeća i građane.

Procjenom je utvrđeno da bi program ISA² trebao razviti sustavniji poslovni pristup koji bi također dodatno istaknuo ulogu interoperabilnosti u ostvarivanju ekonomskih i društvenih koristi 60 . Osim toga, kako bi se osigurala potpuna učinkovitost programa ISA², Komisija bi trebala nastojati poštivati ciljeve u vezi s osobljem 61 , posebno s obzirom na činjenicu da su stvarno dodijeljeni ljudski resursi uvijek bili manji od onih izvorno predviđenih u programu.

Kao odgovor na preporuke iz privremene procjene u okviru programa poboljšana je interakcija s dionicima i prisutnost na važnim događanjima, a ostvaren je i dosljedan napredak u ispunjavanju ostalih preporuka. Međutim, u procjeni je zaključeno da je za sljedeća područja potreban stalan napor u okviru novog programa ISA²:

komunikacija s javnim upravama i podizanje njihove svijesti o interoperabilnosti,

poboljšanje cjelovitog pristupa i horizontalnog međusektorskog shvaćanja interoperabilnosti, i

suradnja s drugim politikama i inicijativama EU-a.

Osim toga, skupina za konačnu procjenu smatra da su dvije od 11 preporuka iz konačne procjene programa IDABC i dalje primjenjive na program ISA. Riječ je o sljedećim preporukama 62 :

trebalo bi izraditi zajednički dokument za „promicanje” koji će biti usmjeren na usklađivanje politike i sinergije između programa i inicijativa Unije (preporuka 5. IDABC-a), i

informacije o financijskoj i operativnoj održivosti projekata trebale bi biti vidljivije i trebalo bi ih bolje objasniti dionicima (preporuka 8. IDABC-a).

U nastavku su navedene glavne preporuke:

1.8.Komunikacija s javnim upravama i podizanje njihove svijesti o interoperabilnosti

Između 2010. i 2015. otprilike dvije trećine događanja koje je program ISA organizirao i održao s predstavnicima država članica te 63 % (25) od 40 događanja koja su organizirale države članice, a u kojima je program ISA sudjelovao, održano je nakon 2013., tj. nakon privremene procjene. Povećana je prisutnost programa na konferencijama i drugim događanjima; od više od 60 događanja u koja je bio uključen, tri četvrtine održane su nakon privremene procjene 63 . 

U okviru programa ISA² potrebno je ažurirati i provesti komunikacijsku strategiju usmjerenu na ciljanu angažiranost, uključujući i s dionicima specifičnima za određeni sektor. Time bi se riješio stalan nesrazmjer između stvarne uspješnosti programa i percepcije dionika o njegovoj uspješnosti 64 .

1.9.Poboljšanje cjelovitog pristupa i međusektorskog shvaćanja interoperabilnosti

Cjeloviti pristup koji se počeo primjenjivati od 2013. trebao bi se nastaviti u programu ISA² jer su pravna i organizacijska interoperabilnost tek u začetku. Referentna arhitektura europske interoperabilnosti (EIRA 65 ) i europska kartografija interoperabilnosti (EICart) 66 u kojima su dokumentirane postojeće usluge i alati bit će ključne za podupiranje cjelovitog pristupa jer će pomoći u utvrđivanju i ponovnoj uporabi postojećih rješenja te u isticanju mjesta na kojima nedostaju sredstva za omogućivanje interoperabilnosti 67 . EIRA i EICart imaju ključnu ulogu u širenju rezultata i boljem utvrđivanju potreba. Omogućuju bolju svijest, poboljšanu koordinaciju i nastanak većih sinergija.

Sada kada je procjena posljedica novog zakonodavstva EU-a na informacijske i komunikacijske tehnologije uključena u postupak procjene utjecaja, trebalo bi nastaviti s ispunjavanjem predviđene uloge programa ISA² te iskoristiti stručnost prikupljenu u okviru tog programa za promicanje te procjene i podupiranje glavnih uprava i službi koje je provode 68 . 

Naposljetku, programom ISA² trebalo bi razviti sustavniji pristup podupiranju i praćenju uporabe zajedničkih usluga i generičkih alata, ali i primjene i provedbe zajedničkih okvira 69 .

1.10.Suradnja s drugim politikama i inicijativama EU-a

Nastavljaju se ulagati napori za usklađivanje programa ISA/ISA² s drugim relevantnim politikama EU-a, npr. CEF-om kojima se prate njegovi rezultati. Također, od 2016. pri provedbi rješenja za podupiranje drugih politika EU-a u obzir bi se trebao uzimati revidirani EIF.

Program ISA² trebao bi se temeljiti na jasnim poboljšanjima koordinacije aktivnosti koje se odnose na interoperabilnost i e-upravu u cijeloj Komisiji, a koja su ostvarena u okviru programa ISA nakon privremene procjene 70 . To uključuje kontinuiranu suradnju s Glavnom upravom za komunikacijske mreže, sadržaje i tehnologije na CEF-u i novom Akcijskom planu za e-upravu 2016. – 2020. Osim toga, planira se suradnja s Glavnom upravom za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje te Glavnom upravom za regionalnu politiku kako bi se utvrdile postojeće ili nove aktivnosti programa ISA/ISA2 koje imaju potencijal da pridonesu tematskom cilju 2. ESIF-a („poboljšanje pristupa informacijskoj i komunikacijskoj tehnologiji te njezine uporabe i kvalitete”) i tematskom cilju 11. („povećanje institucionalnih kapaciteta javnih uprava i dionika te učinkovita javna uprava”). To je dodatak radu na procjeni nacionalnih operativnih programa i utvrđivanju uvjeta. Naposljetku, program ISA pokazao je dobar potencijal za veću suradnju s, između ostalog, Glavnom upravom za unutarnje poslove, Glavnom upravom za pravosuđe, Glavnom upravom za pomorstvo i ribarstvo, Glavnom upravom za financijsku stabilnost, financijske usluge i uniju tržišta kapitala, Glavnom upravom za unutarnje tržište, industriju, poduzetništvo te male i srednje poduzetnike te Zajedničkim istraživačkim centrom.

U konačnoj procjeni na novu Međusektorsku skupinu za kvalitetu i inovacije u javnim upravama gleda se kao na glavnog pokretača za ostvarivanje dosljedne suradnje te usklađenosti među politikama i inicijativama EU-a kojima se pridonosi modernizaciji javnog sektora 71 .

9. Daljnji koraci

Pri provedbi nastavka programa ISA² Komisija će posebnu pozornost usmjeriti na navedene nalaze i preporuke te će ih analizirati kako bi potvrdila i riješila istaknute probleme u bliskoj suradnji s državama članicama i drugim dionicima, uključujući poduzeća i građane, kada je to primjereno.

(1)

  Odluka br. 922/2009/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. rujna 2009. o interoperabilnim rješenjima za europske javne uprave (ISA) (SL L 260, 3.10.2009., str. 20.).

(2)

  Odluka 2004/387/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 21. travnja 2004. o interoperabilnom pružanju paneuropskih elektroničkih usluga javne vlasti javnim upravama, poduzetnicima i građanima (IDABC), SL L 144, 30.4.2004. (vidjeti SL L 181, 18.5.2004., str. 25. ).

(3)

Članak 1. stavak 2. Odluke o ISA-i.

(4)

Konačna procjena programa ISA dostupna je na: http://ec.europa.eu/isa/library/official-documents/index_en.htm

(5)

Sastavljena od službenika Glavne uprave za informatiku (DIGIT), Glavne uprave za unutarnje tržište, industriju, poduzetništvo te male i srednje poduzetnike (GROW), Glavne uprave za oporezivanje i carinsku uniju (TAXUD), Zajedničkog istraživačkog centra i Glavnog tajništva.

(6)

 Europa 2020.: strategija za pametan, održiv i uključiv rast, Komunikacija Komisije (COM(2010) 2020 final, 3.3.2010., str. 12.).

(7)

  http://ec.europa.eu/europe2020/index_hr.htm  

(8)

Komisijin Godišnji pregled rasta za 2013., COM(2012) 750 final, 28.11.2012., str. 13.

(9)

Komunikacija Komisije Europskom parlamentu, Vijeću, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru te Odboru regija (COM(2010) 245 final/2), str. 5.

(10)

  http://daeimplementation.eu/dae_actions.php?action_n=26&id_country=1  

(11)

„Ususret interoperabilnosti za europske javne službe”, Komunikacija Komisije Europskom parlamentu, Vijeću, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru te Odboru regija (COM(2010) 744 final, Prilog 1.).

(12)

http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-169-2013-INIT/en/pdf

(13)

Članak 1. stavak 1. Odluke o ISA-i.

(14)

Vidjeti Europski okvir interoperabilnosti (EIF) za europske javne usluge (COM(2010) 744 final, Prilog 2.), str. 21.

(15)

Privremena procjena programa ISA, 2012.,

http://ec.europa.eu/isa/documents/interim_evaluation_of_the_isa_programme.pdf  

(16)

 Smjernice za bolju regulativu, radni dokument službi Komisije (SWD(2015) 111 final);    
Smjernice za procjenu utjecaja (COM(2015) 215 final) (SWD(2015) 110 final), str. 18.

(17)

Razvijen u okviru programa IDABC, NIFO-om se podupire provođenje EIF-a na razini država članica prenošenjem EIF-a u nacionalne okvire interoperabilnosti. http://ec.europa.eu/isa/actions/04-accompanying-measures/4-2-3action_en.htm  

(18)

Primjeri toga jesu njegov doprinos međusobnom povezivanju poslovnih registara, provedbi načela „samo jednom” (mjera br. 16 jedinstvenog digitalnog tržišta) aktivnostima u području osnovnog registra te cilju „jedinstvenog digitalnoga pristupnika” radom na semantici i katalogu usluga.

(19)

  https://joinup.ec.europa.eu/community/cef/og_page/catalogue-building-blocks

(20)

Konačna procjena programa ISA, tablica 10.: „Usklađenost programa ISA s CEF-om”, str. 54.

(21)

 Zajedno za novi rast – Akt o jedinstvenom tržištu: dvanaest mjera za poticanje rasta i jačanje povjerenja, Komunikacija Komisije Europskom parlamentu, Vijeću, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru te Odboru regija (COM(2011) 206 final), str. 10.

(22)

Članak 7. Direktive 2007/2/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 14. ožujka 2007. o uspostavljanju infrastrukture za prostorne informacije u Europskoj zajednici (INSPIRE).

(23)

Vremenski okvir za uspostavu zajedničkog okruženja za razmjenu informacija o pomorskom nadzoru u EU-u, Komunikacija Komisije Europskom parlamentu (COM(2010) 584 final), str. 3.

(24)

 Otvoreni podaci: pokretač inovacija, razvoja i transparentnog upravljanja, Komunikacija Komisije Europskom parlamentu, Vijeću, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru te Odboru regija (COM(2011) 882 final), str. 11.

(25)

 Izvješće o politici tržišnog natjecanja za 2012. godinu, Izvješće Komisije (COM(2013) 257 final), str. 12.

(26)

Konačna procjena programa ISA, tablica 21.: „Razina usvojenosti rješenja ISA-e u službama Komisije”, str. 131.

(27)

Popratni dokument predloženoj Odluci o programu ISA2 (COM(2014) 367 final).

(28)

Privremena procjena programa ISA, 2012., str. 172.

http://ec.europa.eu/isa/documents/interim_evaluation_of_the_isa_programme.pdf

(29)

 Konačna procjena programa ISA, „Primjerenost ciljeva ISA-e za odgovaranje na potrebe javnih uprava EU-a”, str. 45.

(30)

  http://ec.europa.eu/isa/dashboard/isadashboard  

(31)

Konačna procjena programa ISA, „Učinkovitost programa ISA”: postotak kašnjenja, str. 82.

(32)

Konačna procjena programa ISA, „    Dodjela i provedba proračuna”, str. 67.

(33)

Konačna procjena programa ISA, „Zaključak 4.”, str. 86.

(34)

Konačna procjena programa ISA, „Postupak revizije radnog programa ISA-e”, str 59.

(35)

Konačna procjena programa ISA, „Dodjela financijskih resursa”, str. 66.

(36)

Konačna procjena programa ISA, „Zaključak 6.”, str. 111.

(37)

Konačna procjena programa ISA, „Uspostava i poboljšanje zajedničkih okvira”, str. 94.

(38)

Konačna procjena programa ISA, „Zaključci 7. i 8.”, str. 112. i 140.

(39)

Konačna procjena programa ISA, tablica 18. „Ocjene korisnosti na razini aktivnosti”, str. 116.

(40)

  http://ec.europa.eu/isa/ready-to-use-solutions/index_en.htm  

(41)

Konačna procjena programa ISA,     „Olakšavanje djelotvorne interakcije među europskim javnim upravama”, str. 88. i 89.

(42)

Konačna procjena programa ISA, Percepcija glavnih rezultata ISA-e, str. 88.

(43)

Konačna procjena programa ISA,     „Opća percepcija prednosti ostvarenih programom”, str. 113. i 114.

(44)

Konačna procjena programa ISA, slika 37. „Razine slaganja ispitanika s podizanjem svijesti o programu ISA”, str. 171.

(45)

Konačna procjena programa ISA, „Zaključak 9.”, str. 141.

(46)

Konačna procjena programa ISA, „Usklađenost”, str. 17.

(47)

Konačna procjena programa ISA, „Zaključak 10.”, str. 148.

(48)

Sastanak Odbora ISA, 23. siječnja 2013. – predstavljanje rezultata privremene procjene programa ISA.

(49)

Konačna procjena programa ISA, „Zaključak 11.”, str. 165.

(50)

EUSurvey je besplatna web-aplikacija otvorenog koda kojom se ispitanicima omogućuje lakše odgovaranje na upitnik, a voditeljima anketa lakša analiza rezultata.

(51)

Konačna procjena programa ISA, „Unutarnja koordinacija u Europskoj komisiji”, str. 167.

(52)

 Međusektorska skupina za kvalitetu i inovacije u javnim upravama (Ares (2015) 4431139, 20.10.2015.).

(53)

Konačna procjena programa ISA, „Mjera u kojoj je interakcija između ISA-e i njezinih dionika bila učinkovita”, str. 172.

(54)

Konačna procjena programa ISA, „Unutarnja koordinacija u Europskoj komisiji”, str. 167.

(55)

Konačna procjena programa ISA, „Zaključak 13.”, str. 187.

(56)

  https://joinup.ec.europa.eu/community/nifo/home

(57)

Konačna procjena programa ISA, „Ponovna uporaba rezultata drugih inicijativa EU-a od strane ISA-e”, str. 163.

(58)

Konačna procjena programa ISA, „Zaključci 1., 2. i 3.”, str. 56., 57. i 58.

(59)

Konačna procjena programa ISA, „Razmatranja rezultata koje su ostvarile države članice u uspostavi rješenja ISA-e”, str. 184.

(60)

Konačna procjena programa ISA, „Preporuka 5.”, str. 200.

(61)

Konačna procjena programa ISA, „Preporuka 6.”, str. 201.

(62)

Konačna procjena programa ISA, „Preporuka prethodnih procjena”, str. 190.

(63)

Konačna procjena programa ISA, „Zaključak 14. i mjera u kojoj je programom ISA podignuta svijest o rješenjima ISA-e”, str. 188.

(64)

Konačna procjena programa ISA, „Preporuka 4.”, str. 199. i „Percepcija uspješnosti programa ISA”, str. 83.

(65)

  EIRA je referentna arhitektura za isporuku interoperabilnih digitalnih javnih usluga preko granica i sektora.

(66)

EICart je alat koji se može upotrebljavati za opisivanje i katalogizaciju modula rješenja (SBB) za arhitekture poduzeća u skladu s EIRA-om.

(67)

Konačna procjena programa ISA, Preporuka 8. od 9, str. 202.

(68)

Konačna procjena programa ISA, Preporuka 3. od 9, str. 198.

(69)

Konačna procjena programa ISA, Preporuka 9. od 9, str. 202.

(70)

Konačna procjena programa ISA, Preporuka 7. od 9, str. 201.

(71)

  Mišljenje Europskog gospodarskog i socijalnog odbora o „Komunikaciji Komisije – Godišnji pregled rasta za 2014.” (COM(2013) 800 final); vidjeti SL C 214, 8.7.2014., str. 46.–54.