EUROPSKA KOMISIJA

Bruxelles, 16.3.2016.

COM(2016) 165 final

KOMUNIKACIJA KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU, EUROPSKOM VIJEĆU I VIJEĆU

Prvo izvješće o premještanju i preseljenju

1Uvod

Tijekom 2015. u Europsku uniju preko Grčke i Italije stiglo je otprilike 880 000 osoba. U svibnju 2015., prvi put u povijesti europske migracijske politike, Komisija je predložila premještanje unutar EU-a osoba kojima je nedvojbeno potrebna međunarodna zaštita; iz država članica koje su pod velikim pritiskom u druge države članice Europske unije. Vijeće je u rujnu 2015. donijelo dvije pravno obvezujuće odluke 1 kojima je uspostavljen mehanizam za privremeno i iznimno premještanje iz Grčke i Italije 160 000 podnositelja zahtjeva kojima je nedvojbeno potrebna međunarodna zaštita 2 . 

U cilju sveobuhvatnog rješavanja globalne migracijske krize i kako bi pokazala solidarnost s trećim zemljama koje su jednako njome pogođene, Komisija je istovremeno predložila program EU-a za preseljenje 20 000 osoba kojima je potrebna međunarodna zaštita. Države članice dogovorile su se u srpnju 2015., zajedno s državama pridruženima Dublinskoj uredbi, da će tijekom dvije godine preseliti 22 504 osobe kojima je potrebna međunarodna zaštita sa Srednjeg Istoka, Afričkog roga i Sjeverne Afrike.

Budući da su se tokovi nastavili tijekom 2016., dosad je iz Italije i Grčke premješteno samo 937 osoba, a preseljeno je samo 4555 osoba. Nezadovoljavajuća razina provedbe oba programa posljedica je različitih čimbenika, među ostalim nedovoljne političke volje država članica da u potpunosti i pravovremeno izvrše svoje pravne obveze premještanja. Donedavno je politika propuštanja duž zapadnobalkanske migracijske rute bila dodatna prepreka programu premještanja jer je većina podnositelja zahtjeva koji ispunjuju uvjete nastavila dalje putovati umjesto da su uredno premješteni. Države članice istovremeno su bile nesklone preseljenju jer su ljudi i dalje stizali na nezakonit način.

Nakon Komisijina izvješća 3 o obnovi reda na Istočnom Sredozemlju / Zapadnom Balkanu te Zaključaka Europskog vijeća 18. – 19. veljače i sastanka čelnika država ili vlada od 7. ožujka 4 , države članice dogovorile su se da će donijeti europski pristup i prekinuti politiku propuštanja. Istaknule su i da je u ovom teškom trenutku potrebno podržati Grčku s obzirom na vrlo tešku humanitarnu situaciju koja se brzo razvija na terenu. S tim u vezi, budući da se tokovi nastavljaju, Visoki povjerenik Ujedinjenih naroda za izbjeglice (UNHCR) tvrdi da bi u Grčkoj u roku od mjesec dana moglo ostati 100 000 migranata. Čelnici država ili vlada stoga su pozvali na znatno ubrzanje provedbe premještanja kako bi se ublažio trenutačni veliki pritisak na Grčku.

Ova Komunikacija odgovor je na obvezu iz članka 12. dviju Odluka Vijeća u kojem je propisano da Vijeće treba svakih šest mjeseci izvješćivati o provedbi Odluka i planova za Italiju i Grčku. Njome se također ispunjuje obveza Komisije iz plana „Povratak Schengenu” 5  u kojem je propisana obveza mjesečnog izvješćivanja o premještanju i preseljenju. U Komunikaciji su sažeti utvrđeni izazovi i naučene pouke tijekom prva tri mjeseca provedbe programa premještanja i preseljenja te se predlažu preporuke i mjere kojima se kratkoročno može poboljšati stopa provedbe.

2Premještanje

2.1Pravni kontekst i države koje sudjeluju u programima premještanja EU-a

U skladu s dvije odluke iz rujna 2015., iz Italije 6 i Grčke 7 do rujna 2017. treba biti premješteno 106 000 tražitelja azila. Za preostalih 54 000 dodijeljeno je premještanje iz Italije i Grčke, osim ako Komisija prije 26. rujna 2016. Vijeću podnese prijedlog za prilagodbu mehanizma premještanja 8 . Nadalje, u skladu sa zaključcima Vijeća od 20. lipnja 2015., države članice još moraju preuzeti obveze u okviru raspodjele preostalih 7744 mjesta od ukupno dogovorenih 40 000 mjesta u skladu s prvom odlukom Vijeća. Države članice imaju obvezu premjestiti iz Italije i Grčke onaj broj osoba koji im je dodijeljen u skladu s Prilozima I. i II. Odluci Vijeća (EU) 2015/1601 9 te broj osoba dogovoren u Odluci Vijeća (EU) 2015/1523 10 u skladu s brojkama utvrđenima u Zaključcima Vijeća od 20. srpnja 2015. Ova obveza ispunjivat će se tijekom dvije godine.

U skladu s njihovim posebnim stajalištima sukladno Protokolima 21. i 22. Ugovora o funkcioniranju Europske unije, ova Odluka ne obvezuje Ujedinjenu Kraljevinu i Irsku, ali one mogu odlučiti da će ih ona obvezivati. Irska je 6. listopada 2015. odlučila da će ju obvezivati obje Odluke Vijeća i već premješta podnositelje zahtjeva iz Italije i Grčke. Nadalje, države pridružene Dublinskoj uredbi (Švedska, Norveška i Lihtenštajn) izrazile su interes za sudjelovanje u programu premještanja i završavaju nužne bilateralne sporazume s Italijom i Grčkom kako bi mogle čim prije početi s premještanjem. Mađarska i Austrija nisu se obvezale ni na kakva mjesta za premještanje u skladu s Odlukom 2015/1523. Mađarska i Slovačka pokrenule su postupke 11 pred Sudom EU-a radi preispitivanja zakonitosti druge Odluke Vijeća o premještanju. Ti postupci nemaju učinak obustave i države članice stoga i dalje imaju obvezu premještanja u skladu s predmetnom odlukom.

Zbog migracijskog pritiska kojem su izložene, Švedska i Austrija zatražile su privremenu obustavu obveza iz Odluke Vijeća o premještanju. Kao odgovor na te zahtjeve Komisija je u prosincu 2015. donijela prijedlog Odluke Vijeća o privremenoj obustavi obveza Švedske koje proizlaze iz obje Odluke Vijeća o premještanju 12 , a u veljači 2016. prijedlog Provedbene odluke Vijeća o privremenoj obustavi 30 % broja podnositelja zahtjeva koje će premjestiti Austrija u skladu s Odlukom Vijeća (EU) 2015/1601. Vijeće je donijelo Odluku o Austriji 10. ožujka 2016. Njome je Austriji odobrena jednogodišnja obustava za premještanje 1065 podnositelja zahtjeva. Vijeće i Europski parlament još uvijek razmatraju prijedlog u pogledu Švedske.

2.2Planovi koje su dostavile Italija i Grčka

U skladu s člankom 8. Odluka o premještanju, Grčka i Italija dostavile su Komisiji i Vijeću planove s mjerama u području azila, prvog prihvata i vraćanja usmjerene na jačanje kapaciteta, kvalitete i učinkovitosti njihovih sustava u tim područjima te s mjerama usmjerenima na osiguranje odgovarajuće provedbe Odluka o premještanju. Planovi su priopćeni svim državama članicama i državama pridruženima Dublinskoj uredbi i o njima se razgovaralo na radionici o premještanju koju je Komisija organizirala 21. rujna 2015. i na Forumu o premještanju i preseljenju održanom 1. listopada 2015.

Komisija redovito izvješćuje 13 o napretku koji su Grčka i Italija dosad ostvarile u pogledu provedbe prioritetnih mjera u ključnim područjima na koja se odnose planovi: uspostava funkcionalnih žarišnih točaka (hotspots), provedba programa premještanja, osiguravanje učinkovitog vraćanja migranata koji nemaju pravo na međunarodnu zaštitu, poboljšanje upravljanja granicama i razvijanje dostatnog i odgovarajućeg prihvatnog kapaciteta. 

Italija se u svom planu obvezala uspostaviti šest žarišnih točaka, pet na Siciliji i jednu u Apuliji. Trenutačno su četiri žarišne točke stavljene u uporabu, a jedna je pretvorena u čvorište za premještanje. Italija je najavila petu žarišnu točku na sastanku Vijeća za pravosuđe i unutarnje poslove održanom 10. ožujka 2016. i njezin konačni položaj trebao bi biti priopćen Komisiji u najkraćem roku. Kako je navedeno u programu, talijanske žarišne točke usko su povezane s procesom premještanja za koji je razvijen standardiziran i učinkovit postupak u kojem u velikoj mjeri sudjeluje Europski potporni ured za azil (EASO). Još nije uspostavljen postupak za premještanje maloljetnika bez pratnje u skladu s Odlukama o premještanju. U pogledu druge razine smještaja za tražitelje azila, trenutačno dostupna mjesta u skladu su s onima najavljenima u planu. Međutim, bilo bi poželjno povećati učinkovitost boljom organizacijom raspodjele tražitelja azila na talijanskom državnom području. Mjesta za prihvat maloljetnika bez pratnje dostupna su u skladu s planovima, ali trebalo bi osigurati i dodatna mjesta kako bi se osigurao nesmetan prelazak između prihvata prve i druge razine. S druge strane, prihvat osoba koje se vraćaju vrlo je ograničen i ispod praga najavljenog u planu zbog čega nastaju znatni izazovi u pogledu brze provedbe postupaka vraćanja. Trenutačna reforma talijanskog sustava azila trebala bi biti gotova prije ljeta kako bi se uklonili nedostaci i osigurao učinkovitiji postupak odobravanja azila, uključujući u pogledu smanjenja fragmentiranosti u kvaliteti donošenja odluka diljem zemlje.

Grčka se u svom planu obvezala uspostaviti pet žarišnih točaka. Trenutačno su operativne četiri žarišne točke, a jedna, na otoku Kos, još nije završena. Čini se da su postupci u žarišnim točkama učinkoviti i djelotvorni za svakodnevnu registraciju velikog broja državljana trećih zemalja i u tijeku su dodatna poboljšanja središnjeg informatičkog sustava radi usklađivanja sa znatnim povećanjem broja unosa otisaka prstiju. Treba potpuno uspostaviti sustavne provjere u sigurnosnim bazama podataka te treba i dalje ulagati napore u otkrivanje i osiguranje praćenja slučajeva krivotvorenja isprava. Iako je pružanje informacija i registracija kandidata za premještanje dio pristupa putem žarišne točke u Grčkoj, Grčka služba za azil i EASO prisutni su na samo tri otoka. Zbog naglog povećanja broja državljana trećih zemalja na njezinu državnom području Grčka sada unaprjeđuje sustav za smještaj uključivanjem vojske i uz potporu Europske unije u obliku financijske potpore i mehanizma EU-a za civilnu zaštitu. EASO je počeo širiti svoje operacije u cilju povećanja grčkog kapaciteta za registraciju. Kada je riječ o vraćanju, Grčka je nedavno povećala ponovni prihvat u Tursku. No kapacitet za zadržavanje i dalje je prilično ograničen te treba obnoviti nekoliko centara za zadržavanje.

Treba napomenuti da Grčka još uvijek treba raditi na unaprjeđenju svojeg općeg sustava azila. Komisija je utvrdila potrebne mjere u tom pogledu u preporuci od 10. veljače 2016. 14 Grčka je o tome izvijestila 4. ožujka. Komisija je izvršila preliminarnu ocjenu odgovora i zatražit će dodatna pojašnjenja od grčkih nadležnih tijela. Komisija će nastaviti pažljivo pratiti napredak koji ostvaruje Grčka i ocijenit će jesu li uvjeti takvi da države članice mogu postupno ponovno uspostaviti pojedinačne transfere u Grčku u skladu s Dublinskom uredbom prije Europskog vijeća u lipnju.

U prilozima 3. i 4. prikazan je pregled napretka koji su Italija i Grčka ostvarile u provedbi planova te koraci koje još moraju poduzeti.

2.3Glavni trendovi nakon pet mjeseci provedbe programa premještanja

Provedba je spora, ali javljaju se prvi znakovi pozitivnog trenda – do 15. ožujka 2016. premješteno je samo 937 osoba (368 iz Italije i 569 iz Grčke). Međutim, na temelju iskustva stečenog tijekom prvih tjedana ožujka kada je brzo premješteno 287 osoba (od čega 241 iz Grčke) može se zaključiti da premještanje može uspjeti ako države članice na tome zaista predano rade. 

Kako je prikazano na slici 1. u nastavku, dinamika premještanja znatno se pojačala tijekom prvih tjedana svibnja, ali još uvijek nije dovoljna za ispunjenje ciljeva iz dvije Odluke Vijeća o premještanju, a to su hitne mjere kojima se nastoji umanjiti znatan pritisak tražitelja azila na Grčku i Italiju. S obzirom na to da je riječ o akutnim pritiscima, posebno u Grčkoj, potreba za bržim djelovanjem postaje sve hitnija.

Slika 1. – Transferi za potrebe premještanja od listopada 2015. do 15. ožujka 2016.

Države članice u različitim su forumima izjavile da će staviti na raspolaganje 6884 mjesta za premještanje. Međutim, 15. ožujka ukupan broj naznaka spremnosti država članica za brzo premještanje podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu („formalna obveza”) iznosio je 3723 formalne obveze. Pozitivno je to što je većina država članica imenovala časnike za vezu koji imaju ključnu ulogu u tom postupku.

Brzo povećanje broja podnositelja zahtjeva – tijekom prvih pet mjeseci provedbe broj podnositelja zahtjeva za premještanje bio je nizak (npr. otprilike 20 osoba po danu u Grčkoj). To je dijelom posljedica ograničenog povjerenja migranata u program premještanja.

Međutim, broj podnositelja zahtjeva znatno se povećao u prvim tjednima ožujka (npr. 300 osoba dnevno u Grčkoj). To je dijelom posljedica ograničenja na granici između Grčke i bivše jugoslavenske republike Makedonije, ali i dodatnih napora usmjerenih na širenje informacija, uključujući primjenu mobilnih timova EASO-a izvan žarišnih točaka u cilju najvećeg mogućeg povećanja utjecaja. Međutim, rizik od bijega svejedno postoji čak i nakon što se osobu obavijesti o državi članici u koju će ju se premjestiti.

Veći broj migranata iz zemalja čiji državljani koja ispunjuju uvjete za premještanje, ali i veća nepredvidivost u pogledu državljana novih zemalja koji bi mogli biti obuhvaćeni Odlukama Vijeća – premještanje se primjenjuje na migrante iz onih zemalja za čije državljane prosječna stopa priznavanja međunarodne zaštite u EU-u iznosi 75 % i više. Te se informacije temelje na podacima Eurostata i ažuriraju se svaka tri mjeseca na temelju njegovih izvješća. Komisija potom obavještava EASO o zemljama čiji državljani ispunjuju uvjete za preseljenje, a EASO obavještava nacionalne kontaktne točke. Stoga se svaka četiri mjeseca na popis zemalja čiji državljani ispunjuju uvjete za premještanje mogu dodati nove zemlje ili se zemlje mogu ukloniti s popisa, čime se uzrokuje nesigurnost među migrantima i dionicima. Na temelju najnovijih Eurostatovih kvartalnih podataka (4. tromjesečje 2015.), zemlje čiji državljani trenutačno ispunjuju uvjete za premještanje 15 jesu Burundi, Srednjoafrička Republika, Eritreja, Kostarika, Sveti Vincent i Grenadini, Bahrein, Irak, Maldivi, Sirija i britanske prekomorske zemlje i područja 16 . U usporedbi s prethodnim tromjesečnim izvješćem, Jemen i Svazi više ne ispunjuju uvjete za premještanje. 

Premještanje ugroženih podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu, uključujući maloljetnike bez pratnje, pokazalo se teškim – unatoč Odlukama Vijeća o premještanju kojima se traži prioritetna obrada ugroženih podnositelja zahtjeva, premješten je samo vrlo ograničen broj maloljetnika bez pratnje (jedan ili dva iz Grčke u Finsku). Za to postoje različiti razlozi, među ostalim oklijevanje država članica premještanja da prihvate premještanje maloljetnika bez pratnje i nepostojanje posebnih postupaka u Italiji i Grčkoj kojima se omogućuje njihovo premještanje. Premještanje maloljetnika bez pratnje složeni je postupak, a neki migranti, posebno Eritrejci u Italiji, tvrdili su da su odrasle osobe kako ne bi bili odvojeni od skupine s kojom su došli. Italija i Grčka razvijaju nove postupke kako bi mogle brzo premjestiti maloljetnike bez pratnje u skladu s najboljim interesom djeteta i svojim nacionalnim zakonodavstvima. Talijanska nadležna tijela i FRONTEX osiguravaju stručnjake za procjenu godina. Nekoliko organizacija pojačalo je napore za pružanje primjerenih objekata za prihvat u Grčkoj (npr. UNICEF-ova čvorišta za potporu djece i obitelji).

Općenito nisu dostupni posebni podaci o broju transfera ugroženih podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu za potrebe premještanja. Međutim, na temelju iskustva na terenu može se zaključiti da u ovu kategoriju pripadaju mnogi podnositelji zahtjeva (npr. trudnice, osobe s invaliditetom, starije osobe). Iako je državama članicama upućen poziv da dostave podatke o svojem kapacitetu za primanje posebno ugroženih osoba, gotovo nijedna država članica nije prijavila vjerodostojan kapacitet.

2.4Mjere koje poduzimaju Komisija i agencije EU-a

Komisija je 10. veljače poslala državama članicama administrativne dopise u kojima ih je pozvala da ubrzaju provedbu Odluka Vijeća i uklone mnoge utvrđene nedostatke. Slične dopise poslala je i Italiji i Grčkoj s preporukama za unaprjeđenje i ubrzanje postupka premještanja. Nadalje, Komisija je pokrenula postupak zbog povrede protiv Italije i Grčke u vezi s provedbom Uredbe o Eurodacu i protiv Grčke u vezi s Direktivom o uvjetima prihvata.

Kako je predviđeno u programu premještanja, Italija i Grčka primaju financijska sredstva iz svojih nacionalnih programa u okviru Fonda za azil, migracije i integraciju (FAMI) (dodatni paušalni iznos od 500 eura za svaku premještenu osobu) kao potporu njihovim naporima u pogledu premještanja. Financijska pomoć pruža se i državama članicama premještanja koje će primiti paušalni iznos od 6000 eura za svaku osobu premještenu na temelju njihovih nacionalnih programa u okviru FAMI-ja. Izdvojeno je ukupno 1040 milijuna eura za premještanje 160 000 osoba, a nacionalni programi FAMI-ja revidirani su radi uključivanja iznosa za premještanje 98 547 osoba (za ukupno 644,5 milijuna eura) Naposljetku, osigurana je znatna financijska potpora u okviru pomoći za hitne slučajeve iz FAMI-ja za Međunarodnu organizaciju za migracije kako bi se poduprla provedba mehanizma za hitno premještanje u Grčkoj i Italiji.

Komisija je 10. ožujka donijela izmjene programa rada za 2016. kojima je povećala financijska sredstva za hitnu pomoć iz Fonda za azil, migracije i integraciju i Fonda za unutarnju sigurnost (ISF) za dodatnih 275,5 milijuna eura. Za financiranje dodatnih hitnih slučajeva upotrebljavat će se sredstva iz FAMI-a i ISF-a iz proračuna EU-a za 2016., koja još nisu dodijeljena. Povećanje iznosa za financiranje dodatnih hitnih slučajeva proizlazi iz zaključaka Europskog vijeća od 18. – 19. veljače 2016. u kojima su zatražene hitne mjere za rješavanje humanitarne situacije u Grčkoj i na Zapadnom Balkanu uz primjenu svih dostupnih sredstava EU-a i nacionalnih sredstava za njezino ublažavanje. Izvorni proračun za pomoć za hitne slučajeve u okviru FAMI-ja i ISF-a za 2016. koji je iznosio 188,98 milijuna eura sada je povećan za dodatnih 193,5 milijuna eura za FAMI i 82 milijuna eura za ISF na ukupno 464 milijuna eura za 2016. za zadovoljavanje najhitnijih potreba država članica za financiranje u kontekstu izbjegličke krize.

Na temelju zahtjeva Vijeća za PUP Komisija je osnovala Radnu skupinu za strategiju informiranja migranata (MIS) u kojoj je okupila sve relevantne institucionalne dionike kako bi osigurala da tražitelji azila i migranti dobivaju primjerene informacije. Radna skupina koordinira aktivnosti informiranja, uključujući izradu sadržaja i dostavljanje informativnog materijala na međuinstitucijskoj razini te jamči usklađenost takvih aktivnosti sa Strategijom informiranja migranata.

Komisija je osnovala poseban tim za žarišne točke koji se nalazi na terenu zajedno s FRONTEX-om, EASO-om i Europolom.

Povrh znatnog sudjelovanja stručnjaka, uključujući mobilne timove, EASO razvija nekoliko alata kao pomoć u različitim koracima za premještanje (informativni letci, informacije prije odlaska, alat za uparivanje, alat za utvrđivanje ugroženih slučajeva). Razvijen je i poseban koncept osposobljavanja koji uključuje module prilagođene potrebama maloljetnika bez pratnje i žarišnim točkama.

2.5Mjere koje će poduzeti države članice premještanja

Nedovoljan i ograničen broj formalnih obveza – očito je da je broj obveza nedovoljan za ispunjenje obveza iz Odluka Vijeća o premještanju. Ukupan broj formalnih obveza 15. ožujka 2016. iznosio je 3723, odnosno 2,33 % od 160 000 transfera koje treba izvršiti za potrebe premještanja. Tri države članice (Hrvatska, Mađarska i Slovačka) još nisu stavile na raspolaganje mjesta za premještanje. Samo se 18 država članica obvezalo se na premještanja iz Grčke, a 19 država članica na premještanja iz Italije. Mnogo država članica preuzelo je samo ograničene obveze u odnosu na ukupne dodjele i na ograničeno vrijeme. Nizak broj preuzetih obveza posebno pogađa Grčku. Zbog ograničenja na granici između Grčke i bivše jugoslavenske republike Makedonije važno je hitno ubrzati stopu preuzimanja obveza kako bi se ublažila teška humanitarna situacija koja se brzo razvija na terenu.

Države članice neispravno upotrebljavaju preferencije – glavni cilj preferencija jest olakšati integraciju premještene osobe u državu članicu premještanja 17 . Međutim, neke države članice sastavile su dugačke ili ograničujuće popise preferencija u pogledu profila osoba koje se premještaju. Neke države članice premještanja nesklone su prihvatiti zahtjeve za premještanje koji se odnose na državljane određenih zemalja, pojedinačne podnositelje ili maloljetnike bez pratnje, zbog nepostojanja prevoditelja, programa integracije ili kapaciteta za prihvat, dok druge jasno navode da će prihvatiti samo obitelji. Većina država članica upotrebljava preferencije kao sredstvo za isključivanje mogućih kandidata, a ne kao sredstvo olakšavanja integracije. Talijanska i grčka nadležna tijela nastoje u što većoj mogućoj mjeri zadovoljiti navedene preferencije (pritom poštujući i načelo nediskriminacije) čak i ako te preferencije ne obvezuju Grčku i Italiju. Neke države članice premještanja iskoristile su nezadovoljavanje preferencija kao razlog za odbijanje zahtjeva za premještanje, što u skladu s Odlukama Vijeća nije dopušteno 18 .

Dugo čekanje na odgovor na zahtjeve za premještanje – brzi odgovor države članice premještanja od ključne je važnosti za povećanje vjerodostojnosti programa premještanja. Međutim, postupak premještanja općenito prekoračuje dvomjesečni vremenski rok utvrđen u dvjema odlukama Vijeća o premještanju, što je dijelom posljedica nedovoljno brzog odgovora država članica premještanja 19 . Zbog toga se program premještanja ne može odvijati redovitim i stabilnim ritmom kako bi postao potpuno operativan i kako bi se njime ispunile hitne potrebe na terenu. Time se otežava i provođenje transfera za premještanje jer prihvaćanje i transfer velikih skupina predstavljaju logistički izazov za Italiju, Grčku i IOM.

Dugim čekanjem na odgovor ugrožava se i učinkovitost mehanizma premještanja jer se smanjuje povjerenje migranata koji se često odluče sudjelovati u programu, a potom se brzi transfer koji im je obećan ne ostvari, čime se pridonosi povećanom riziku od bijega.

Prepreke povezane sa sigurnosnim provjerama, uključujući razmjenu podataka o otiscima prstiju – glavni razlog za kašnjenje s odgovorom na zahtjev za premještanje jesu dodatne sigurnosne provjere. Nakon napada u Parizu u studenom 2015. nekoliko država članica želi provoditi sigurnosne provjere podnositelja zahtjeva za premještanje prije nego što odgovore na zahtjev za premještanje. To je u skladu s Odlukama o premještanju, ali te sigurnosne provjere svejedno bi se trebale provoditi što je brže moguće. Glavni problemi povezani sa sigurnosnim provjerama jesu sljedeći:

oSustavni sigurnosni razgovori 20 . Neke države članice traže sustavne razgovore kako bi mogle ocijeniti primjenjuju li se na podnositelja zahtjeva razlozi za odbijanje iz Odluka Vijeća. To je često povezano s opsežnom primjenom odredaba o isključenju 21 iz Odluka Vijeća 22 koje bi trebalo strogo tumačiti. Postojanje razloga za odbijanje trebalo bi se uglavnom temeljiti na datotekama o premještanju koje su dostavile Italija i Grčka i koje sadržavaju posebne opise elemenata utvrđenih u postupku koji bi mogli upućivati na te razloge za isključenje;

oMnoge države članice u više su navrata tražile otiske prstiju podnositelja zahtjeva pribavljene za potrebe Uredbe o sustavu Eurodac 23 s pomoću DubliNet-a kao nužne za obavljanje sigurnosnih provjera. Komisija je već obavijestila države članice da to u skladu s važećim pravnim okvirom nije dopušteno i predstavila im je alternativna rješenja za razmjenu otisaka prstiju posredstvom kanala za policijsku suradnju.

Kao odgovor na zabrinutost država članica premještanja, Grčka i Italija pojačale su napore usmjerene na provođenje sigurnosnih provjera na žarišnim točkama i diljem zemlje. Te provjere uključuju pretraživanje njihovih nacionalnih baza podataka i europskih baza podataka (SIS i Interpolov SLTD, VIS) prije slanja zahtjeva za premještanje. Kapacitet žarišnih točaka povećan je i uključivanjem dodatnih strojeva za sustav Eurodac, uređaja za rendgenski pregled, stabilne internetske veze i povećanog kapaciteta poslužitelja. Nadalje, Italija planira imenovati dopisnika za sigurnost koji će biti u bliskom kontaktu s časnicima za vezu u sigurnosne svrhe. Tim bi se provjerama državi članici premještanja trebalo pružiti dovoljno jamstvo i trebao bi se smanjiti broj dodatnih sigurnosnih provjera i razgovora.

Neopravdana odbijanja zahtjeva za premještanje – neke države članice odbijale su zahtjeve općenito se pozivajući na nacionalnu sigurnost, javni red ili primjenu odredaba o isključivanju iz Direktive o kvalifikaciji 24 ne dajući pritom posebna obrazloženja. Ta praksa odbijanja bez obrazloženja nije u skladu s Odlukama Vijeća o premještanju i protivna je duhu privržene suradnje.

Države članice premještanja ne daju informacije prije odlaska – davanje informacija prije odlaska od ključne je važnosti za osiguranje kooperativnog stava podnositelja zahtjeva te za izbjegavanje bježanja i sekundarnih kretanja. Mnogi migranti žele ići u određenu državu članicu i dolaze s unaprijed stvorenim idejama i poznaju samo nekoliko država članica (npr. one u kojima imaju rodbinu ili poznanike). Nadalje, društvenim medijima stalno se šire netočne informacije. Stoga je od ključne važnosti podnositelju dati informacije prije odlaska u trenutku dostavljanja odluke o premještanju. Talijanska i grčka nadležna tijela moraju moći dostaviti visokokvalitetne i privlačne informacije kako bi umirile podnositelje u pogledu države članice u koju će biti premješteni. Časnici za vezu imaju ključnu ulogu kao osobe koje odgovaraju na pitanja i zabrinutost podnositelja zahtjeva. Međutim, većina država članica premještanja još nije pripremila odgovarajuće informativne pakete prije odlaska. Zbog toga je teže steći povjerenje podnositelja zahtjeva koji će biti premješteni u manje poznate države članice i osigurati da ostanu predani tom postupku i ne pobjegnu.

Nedovoljan broj odgovora na poziv EASO-a za stručnjake – unatoč tome što su države članice ponudile 201 stručnjaka na temelju općeg poziva EASO-a za 374 stručnjaka, nije dostavljeno dovoljno odgovora na posebne pozive i stručnjaci nisu dovoljno korišteni u praksi. Jasno je da to nije dovoljno s obzirom na kritičnost situacije, posebno u Grčkoj. Nadalje, stručnjaci su često dostupni ograničeno vrijeme, čime se smanjuje učinkovitost njihova rada jer odlaze kad postanu operativni i tada treba osposobljavati nove stručnjake. EASO je 1. ožujka objavio novi poziv u kojem traži 39 stručnjaka za Grčku; ponuđeno je samo 12 stručnjaka. S obzirom na sve lošiju situaciju u Grčkoj, objavljen je još jedan poziv 9. ožujka u kojem je zatraženo dodatnih 57 stručnjaka.

2.6Mjere koje trebaju poduzeti Italija i Grčka

Za Italiju i Grčku

Italija i Grčka moraju potpuno staviti u uporabu sve žarišne točke i nastaviti provoditi planove – iako je unatoč relativno niskoj razini dosad prijavljenih dolazaka ostvaren veliki napredak, zahvaljujući radu 4 od 5 planiranih žarišnih točaka u Grčkoj (Prilog 3.), te zahvaljujući radu 4 od 6 otvorenih točaka u Italiji (Prilog 4.), trebalo bi osigurati da sve žarišne točke budu potpuno funkcionalne što je prije moguće. Međutim, završetak provedbe žarišnih točaka ne smije se iskoristiti kao razlog za ograničavanje broja preuzetih obveza. Nadalje, moguće je premještati osobe koje se nalaze izvan žarišnih točaka ako su ispunjeni uvjeti iz članka 3. stavka 2. i članka 5. stavka 9. Odluka Vijeća (prihvatljivo državljanstvo, identifikacija, registracija i otisak prsta).

Nedovoljan kapacitet za koordinaciju – zbog sve većeg broja dionika uključenih u postupak premještanja i potrebe za ubrzanjem registracije podnositelja zahtjeva i transfera, potrebno je uložiti dodatne napore u koordinaciju, među ostalim u nadzor rada više NVO-ova koji dostavljaju informacije u žarišne točke. Situacija bi se trebala popraviti razvojem standardnih operativnih postupaka i protokola koji su u pripremi.

Nedovoljno praćenje podnositelja zahtjeva – redovito i primjereno informiranje podnositelja zahtjeva o napretku u rješavanju njihovih zahtjeva od ključne je važnosti za izbjegavanje bježanja i kako bi ih se uvjerilo da su još uvijek dio programa premještanja, posebno u slučaju kasnih odgovora države članice premještanja. Međutim, trenutačno se ne osigurava pažljivo praćenje.

Za Grčku

Nedovoljni kapaciteti za prihvat u Grčkoj – primjereni objekti za prihvat od ključne su važnosti za izbjegavanje rizika od bijega i osiguravanje potrebnog prostora za primjereno informiranje migranata o postupku premještanja. Nakon sastanka europskih vođa o tokovima migranata zapadnobalkanskom rutom koji je održan 25. listopada i u skladu s ovim planom, Grčka se obvezala uspostaviti 50 000 mjesta za smještaj kojima se nastoje zadovoljiti potrebe za prihvat tražitelja azila i nezakonitih migranata. Čini se da je dosad dostupno 40 351 mjesto za prihvat. K tomu, UNHCR nije sklopio sve sporazume koji su potrebni za postizanje cilja od 20 000 mjesta u okviru sustava iznajmljivanja. Nadalje, sustav iznajmljivanja prikladniji je za srednjoročno do dugoročno prihvaćanje tražitelja azila, a ne za podnositelje zahtjeva za premještanje zbog prirode osiguranog smještaja i raširenosti lokacija. Zbog sve većeg broja podnositelja zahtjeva koji ne mogu dalje iz Grčke, hitno je potrebno osigurati posebna mjesta za prihvat podnositelja zahtjeva za premještanje. Komisija stoga trenutačno ocjenjuje moguće izmjene sustava iznajmljivanja UNHCR-a. Nadalje, Komisija će brzo početi s provedbom Planova odgovora u nepredviđenim situacijama 25 u skladu s kojima će se Grčkoj pružiti dodatna financijska potpora.

Kapacitet za registraciju u Grčkoj – rastući broj migranata koji se pridružuju programu premještanja znatno prekoračuje kapacitet Grčkog ureda za azil za svakodnevne registracije. Trenutačno vrijeme čekanja od trenutka kada se migrant odluči pridružiti programu premještanja do trenutka kada može podnijeti zahtjev za azil iznosi otprilike tri tjedna. Grčka pojačava svoj kapacitet s dodatnih 100 zaposlenika koji će biti zaposleni do lipnja 26 . Nadalje, EASO pokusno uvodi novi sustav za potporu Grčkom uredu za azil kojim se omogućuje registracija slučajeva premještanja izravno na engleskom jeziku. Ako bude uspješan, taj će se sustav uvesti u sve regionalne grčke urede za azil u kojima će možda biti potrebno registrirati slučajeve premještanja.

2.7Preporuke za uklanjanje utvrđenih problema

2.7.1 Zadaće država članica premještanja

Mjere za rješavanje problema ograničenog broja preuzetih obveza – sve države članice premještanja trebale bi povećati broj formalnih obveza preuzetih u DubliNET-u, poštujući najdulji rok od tri mjeseca utvrđen u Odlukama Vijeća. Te bi obveze trebale biti u skladu s kvotom dodijeljenom državi članici premještanja i njima bi se trebala u potpunosti uzeti u obzir hitna situacija na terenu.

Mjere za smanjenje neispravne uporabe preferencija – države članice premještanja trebale bi u mjeri u kojoj je to moguće ograničiti izražene preferencije i upotrebljavati ih samo za potrebe bolje integracije i trebale bi biti spremne prihvatiti sve vrste migranata (obitelji, maloljetnike bez pratnje, neoženjene muške podnositelje zahtjeva);

Mjere za ubrzavanje odgovora na zahtjeve za premještanje – države članice premještanja trebale bi odgovoriti na zahtjeve za premještanje u roku od tjedan dana. U tom smislu, Frontex bi trebao izvršavati sustavne sigurnosne provjere 1. razine, uključujući pristup SIS-u, te bi trebalo predvidjeti pojačanu ulogu Europola u provjerama 2. razine, dok Italija i Grčka nastavljaju ulagati napore u izvršavanje sustavnih sigurnosnih provjera i poboljšanje kvalitete informacija dostavljenih u zahtjevima za premještanje poslanima državama članicama.

Države članice premještanja trebale bi usmjeriti dodatne provjere, a posebno sigurnosne razgovore, na opravdane slučajeve, odnosno na utemeljene i motivirane sumnje da bi se na osobu mogao primjenjivati jedan od razloga za odbijanje. Razloge treba što je prije moguće priopćiti talijanskim i grčkim nadležnim tijelima. U svakom slučaju, te dodatne provjere, uključujući razgovore, trebalo bi izvršiti u roku od tjedan dana kako ne bi bilo kašnjenja u postupku. Ako države članice premještanja imaju razumne razloge za odbijanje utemeljene na nacionalnoj sigurnosti, javnom redu ili riziku od isključenja, te bi razloge trebalo priopćiti Italiji i Grčkoj.

Mjere za rješavanje problema povezanih s premještanjem ugroženih podnositelja zahtjeva i maloljetnika bez pratnje – države članice premještanja trebale bi što prije moguće staviti na raspolaganje mjesta za ugrožene osobe i maloljetnike bez pratnje i povećati kapacitete za prihvat te vrste podnositelja zahtjeva te osigurati primjereno skrbništvo.

Mjere za povećanje prihvatljivosti migranata i njihova povjerenja u program te za izbjegavanje povlačenja – države članice premještanja trebale bi znatno poboljšati pružanje informacija prije odlaska, posebno o državama članicama koje su manje poznate migrantima. Države članice premještanja trebale bi što je prije moguće dostaviti informativne materijale nadležnim tijelima za azil u Grčkoj i Italiji te EASO-u i IOM-u na temelju smjernica koje je izradio EASO. Časnicima za vezu trebalo bi dostaviti primjerene informativne materijale i oni bi trebali biti nazočni u fazi obavješćivanja kako bi mogli odgovarati na pitanja migranata i umanjiti njihovu zabrinutost. Aktivnostima osposobljavanja koje planira EASO trebala bi se osigurati i razmjena najbolje prakse među državama članicama, uključujući o informativnim aspektima i izgradnji uzajamnog povjerenja.

Mjere za izbjegavanje sekundarnih kretanja nakon transfera za potrebe premještanja – države članice premještanja trebale bi u potpunosti iskoristiti alate koji su dostupni u pravnoj stečevini o azilu (obveze izvješćivanja, osiguravanje podnositeljima zahtjeva za međunarodnu zaštitu materijalnih uvjeta za prihvat samo u naravi, zadržavanje u nekim okolnostima). Transfere u Grčku u skladu s Dublinskom uredbom trebalo bi ponovno uspostaviti kada budu ispunjeni uvjeti 27 .

Mjere za jačanje EASO-ovog kapaciteta za podupiranje Italije i Grčke – sve države članice trebale bi odgovoriti na EASO-ov poziv za stručnjake i povećati fleksibilnost njihova zapošljavanja kako bi se obuhvatile dvije godine pokrivene Odlukama Vijeća.

2.7.2. Zadaće Italije i Grčke

Mjere za ubrzanje registracije podnositelja zahtjeva – Grčka bi trebala što je prije moguće dovršiti postupak zapošljavanja dodatnih 100 osoba i nadograditi i prihvatiti pojačanu potporu EASO-a u postupku registracije. Cilj je osigurati mogućnost registracije zahtjeva migranata za azil u roku od najviše tri dana od trenutka kada se priključe programu.

Mjere za poboljšanje koordinacije – Italija bi trebala prihvatiti i potpuno provesti standardne operativne postupke koji se primjenjuju na žarišne točke. Italija i Grčka trebale bi dovršiti i potpuno provesti protokole za premještanje u suradnji sa svim relevantnim dionicima (UNHCR, IOM, EASO, NVO-i i Komisija). 

Mjere za poboljšanje kapaciteta za prihvat u Grčkoj – Grčka bi trebala što je prije moguće staviti na raspolaganje 50 000 mjesta na koja se obvezala u planu, uključujući za novopridošle migrante. UNHCR bi trebao sklopiti sporazume o provedbi kako bi što prije moguće u okviru programa iznajmljivanja ostvario cilj od 20 000 mjesta i trebao bi osigurati centralizirani sustav za smještaj migranata koji sudjeluju u programu premještanja. To je ključno kako bi se osigurali učinkoviti transferi u različitim fazama postupka, upoznavanje s kulturom i smanjenje rizika od bijega.

Mjere za ubrzavanje odgovora na zahtjeve za premještanje – Italija i Grčka trebale bi provoditi sustavne provjere, uključujući pretraživanje svojih nacionalnih baza podataka i europskih i međunarodnih baza podataka (baza podataka SIS-a i Interpola, VIS) i izvršavati sigurnosne razgovore prije slanja zahtjeva za premještanje; Italija i Grčka trebale bi u zahtjevima za premještanje poslanima državama članicama premještanja navesti potpune informacije. Zahtjev za premještanje trebao bi uključivati (1) spis o registraciji; (2) informacije o izvršenim sigurnosnim provjerama; (3) rezultate sigurnosnih provjera; i (4) žarišne točke preko kojih je izvršen tranzit migranta; Italija i Grčka trebale bi imenovati dopisnika za sigurnost kako bi se olakšala razmjena informacija, uključujući o otiscima prstiju, posredstvom kanala za policijsku suradnju. Komisija i stručnjaci država članica trebali bi pomoći Italiji i Grčkoj da dalje razrade pitanja povezana sa sigurnošću i dati im smjernice za sastavljanje odbijenica.

Mjere za rješavanje problema povezanih s premještanjem ugroženih podnositelja zahtjeva i maloljetnika bez pratnje – Italija i Grčka trebale bi što prije moguće dovršiti postupke za olakšavanje premještanja maloljetnika bez pratnje u skladu s njihovim najboljim interesima i iskoristiti dostupne alate koje je pripremio EASO.

2.7.3 Zadaće EASO-a

Mjere za smanjenje neispravne uporabe preferencija – EASO bi trebao završiti razvoj alata za uparivanje čim prije moguće, a najkasnije do kraja lipnja, kako bi olakšao obradu zahtjeva za premještanje, posebno s obzirom na vjerojatno povećanje broja zahtjeva tijekom ljeta. Međutim, alat za uparivanje bio bi izvediv i djelotvoran samo ako su preferencije dovoljno općenite.

Mjera za skraćenje brzine odgovora na zahtjev za premještanje – EASO bi trebao nastaviti podupirati Italiju i početi podupirati Grčku u obavljanju posebnih razgovora za otkrivanje mogućih razloga za isključenje tijekom registracije zahtjeva.

Mjere za rješavanje problema povezanih s premještanjem ugroženih podnositelja zahtjeva i maloljetnika bez pratnje – EASO bi trebao nastaviti širiti uporabu svojeg alata za utvrđivanje ugroženih podnositelja zahtjeva i poboljšati prikupljanje podataka u vezi s premještanjem ugroženih slučajeva. Nadalje, EASO razvija alat za provođenje procjene najboljeg interesa djece bez pratnje koja ispunjuju uvjete za premještanje, što bi se moglo iskoristiti u žarišnim točkama i izvan njih.

Mjere za povećanje prihvatljivosti migranata i povjerenja u program te za izbjegavanje povlačenja:

EASO bi trebao povećati vidljivost na mjestima informiranja (žarišne točke i kopno). Potrebno je jasno identificirati stručnjake EASO-a i osigurati im primjerenu opremu. Od ključne je važnosti i osigurati usklađenost informacija. EASO bi mogao, primjerice, novim stručnjacima omogućiti jednodnevni ili dvodnevni tečaj osposobljavanja o programu informiranja koji trebaju slijediti te o tome kako pružati te informacije. EASO bi kod pružanja informacija trebao voditi računa o očekivanjima migranata, posebno u pogledu postupka, te isticati da ne mogu birati državu članicu premještanja.

EASO i IOM trebali bi pojačati svoju ulogu u postupku informiranja prije odlaska i upoznavanja s kulturom od trenutka obavijesti do odlaska u državu članicu premještanja. Jedan zaposlenik EASO-a i IOM-a može biti nazočan u trenutku obavješćivanja o odluci. EASO bi trebalo odmah obavijestiti o tražiteljima azila koji su izrazili nesigurnost u pogledu prihvaćanja odluke. EASO i LO trebali bi provoditi posebne informativne sesije nakon obavješćivanja o odluci.

EASO bi trebao poboljšati kampanje informiranja, uključujući dodatne letke/brošure, videozapise, društvene medije u suradnji s Komisijom i drugim dionicima. To bi bilo od ključne važnosti za povećanje povjerenja podnositelja zahtjeva za premještanje i suzbijanje krijumčarenja. Te aktivnosti mogle bi uključivati (a) stranicu na servisu Facebook posvećenu premještanju na kojoj EASO i države članice mogu objavljivati priče o uspješnom premještanju te ciljanu prisutnost u medijima, putem Twittera i mobilnih aplikacija; (b) više videozapisa u kojima uspješno premješteni podnositelji zahtjeva prepričavaju svoje iskustvo; (c) sve veću uključenost zajednice migranata u državama članicama premještanja, posebno onih koji su uspješno premješteni.

2.7.4    Nadalje, Komisija će nastaviti potpuno podržavati Italiju i Grčku i nastavit će činiti sljedeće:

pridonositi boljoj koordinaciji s pomoću postojećih foruma (sastanci časnika za vezu, sastanci s odgovarajućim nacionalnim kontaktnim točkama, s forumom za premještanje i preseljenje i s prijateljima žarišnih točaka) jer su se oni pokazali korisnima za razmatranje pravnih pitanja, praktičnih izazova i uskih grla u mehanizmu premještanja sa svim relevantnim dionicima, stvarati mreže i jačati uzajamno povjerenje posebno nakon uspješnog iskustva premještanja;

pratiti provedbu: osiguravanje potpune i ispravne provedbe pravne stečevine u području azila ključna je sastavnica odgovora EU-a na migracijsku krizu i prioritet Komisije u okviru Europskog migracijskog programa.

3Preseljenje

3.1Trenutačno stanje

Na temelju Preporuke Komisije od 8. lipnja 2015. o Europskom programu preseljenja 28 , 27 država članica 29 i države pridružene Dublinskoj uredbi dogovorile su se 20. srpnja 2015. 30 da će s pomoću multilateralnih i nacionalnih programa preseliti 22 504 raseljene osobe izvan EU-a kojima je nedvojbeno potrebna međunarodna zaštita. Iako neke države članice već mnogo godina sudjeluju u programima preseljenja posredstvom UNHCR-a, ovo je prvi zajednički napor EU-a usmjeren na preseljenje i za niz država članica to je njihovo prvo iskustvo s preseljenjem.

Na temelju informacija zaprimljenih od država sudionica, do 15. ožujka 2016. u okviru programa preseljeno je 4555 osoba u Austriju, Belgiju, Češku, Francusku, Irsku, Italiju, Nizozemsku, Ujedinjenu Kraljevinu, Norvešku, Lihtenštajn, Švicarsku. Većina država članica sudionica u programu izjavila je da su njihovi napori za preseljenje usmjereni u prvom redu, ali ne isključivo, na Sirijce koji borave u Jordanu, Libanonu i Turskoj. Sve osobe koje sudjeluju u programu preseljenja u države sudionice mora uputiti UNHCR koji stoga ima ključnu ulogu u tome postupku.

Program se financira iz sredstava EU-a; država članicama ukupno je za provedbu dostupno više od 150 milijuna eura. Pet država članica – odnosno Finska, Francuska, Irska, Švedska i Ujedinjena Kraljevina – izjavile su da planiraju preseliti znatno veći broj osoba od broja na koji su se obvezale u programu od 20. lipnja te da će osigurati provedbu u okviru nacionalnih programa.

Sve države članice posvećuju posebnu pozornost sigurnosnim provjerama za koje su odgovorne one same i koje se mogu izvršavati u nekoliko faza postupka preseljenja. Postoji snažna i dobra suradnja s UNHCR-om, koji se smatra nužnim partnerom u postupku. Mnoge države članice oslanjaju se i na IOM-ovu logističku potporu u postupcima prije odlaska i u postupku odlaska.

Iako su prioritetne regije dogovorene u okviru Zaključaka od 20. srpnja 2015. prilično široke, većina država sudionica odlučila je izvršiti preseljenje iz zemalja u susjedstvu Sirije.

3.2Izazovi

Za razliku od obveza u okviru dvaju programa premještanja, obveze država članica u okviru programa preseljenja od 20. srpnja 2015. temelje se na dobrovoljno preuzetim obvezama. Iako je program važno postignuće u okviru zajedničkih napora EU-a usmjerenih na preseljenje, njime se ne stvara jasan okvir za preseljenje sa zajedničkim pravilima i postupcima za države sudionice, nego je on u velikoj mjeri zbirka nacionalnih programa i postupaka koji su u nekim državama članicama još u pripremnim fazama. Iako su neke države članice na temelju zaključaka od 20. srpnja preuzele obveze kojima je obuhvaćena njihova cijela nacionalna kvota za preseljenje (Nizozemska), neke države članice preuzele su obveze koje premašuju njihove nacionalne kvote (Francuska). Nadalje, države članice, kao što su Finska ili Ujedinjena Kraljevina, preuzele su obveze koje čine samo dio njihovih programa preseljenja. Nadalje, u programu preseljenja od 20. lipnja nije utvrđen raspored vremenskih razmaka unutar kojih treba izvršavati preseljenja ni broj osoba koje će se preseliti u određenom vremenskom razdoblju. Posljedica je tako slabo koordiniranog okvira nedovoljan nadzor i fragmentiranost informacija i zbog toga je Komisiji teško pratiti funkcioniranje programa 31 .

Programi i prakse preseljenja u državama članicama znatno se razlikuju, što uključuje kriterije za odabir, trajanje postupaka, programe informiranja prije odlaska, integracijske alate, status odobren prihvaćenim osobama, boravišne dozvole i broj mjesta dostupnih za preseljenje.

Države članice biraju kandidate za preseljenje na temelju misija za odabir ili pregledavanjem spisa koje im je dostavio UNHCR. To utječe na trajanje postupka – od trenutka kada UNHCR podnese slučaj do dolaska u državu domaćina može proteći od nekoliko tjedana do dvije godine. Nadalje, nekoliko država članica spomenulo je da su morale odgoditi provedbu planova preseljenja zbog povećanja spontanih dolazaka migranata i tražitelja azila.

Kao poseban izazov često su se spominjali nedostatak kapaciteta za prihvat i traženje odgovarajućeg smještaja, posebno u slučajevima preseljenja većih obitelji ili u postupcima koji se odnose na posebno ugrožene slučajeve. Dozvole za izlazak koje izdaju treće zemlje u nekim su se slučajevima isto navodile kao problem, zbog čega nastaju znatna kašnjenja u postupku i odgađanja dolazaka.

U slučajevima kada uzimanje biometrijskih podataka ili izdavanje putnih isprava kandidatima za preseljenje obavljaju zaposlenici u veleposlanstvima država članica spominjao se nedovoljan broj osoblja i potreba za primjerenim osposobljavanjem.

Jačanje kapaciteta u području preseljenja – dok nekoliko država članica EU-a, kao što su Švedska, Danska, Nizozemska, Njemačka ili Finska, sudjeluju u preseljenjima već niz godina, očekuje se da će se do kraja 2017. u okviru novog europskog programa prvi puta uključiti još 10 država članica 32 , iako nijedna od njih još nije počela provoditi program. Te se države članice suočavaju s izazovima kao što su jačanje kapaciteta za uspostavu nacionalnog mehanizma za preseljenje, nedovoljno iskustvo za provođenje misija i odabir kandidata, osiguravanje optimalnih uvjeta za integraciju preseljenih izbjeglica i stjecanje potpore javnosti za preseljenje. Nekoliko država članica izrazilo je interes za stručnost, iskustvo i dobru praksu primjene mehanizama kojima se koriste države članice s dugim tradicijama preseljenja. Čini se da posebne potrebe uključuju potporu i pomoć u provođenju misija odabira, pregovore i koordinaciju s trećim zemljama iz kojih se osobe preseljavaju, organizaciju programa upoznavanja s kulturom prije odlaska, liječničke preglede, organizaciju putovanja i uspostavu prvih mehanizama za prihvat i integraciju.

3.3Rješavanje problema

Razmjena znanja i iskustva i suradnja s partnerima

Razvidno je da bi trebalo pojačati razmjenu prakse i iskustva, posebno između onih država članica koje prvi puta sudjeluju u programima preseljenja i onih koje imaju dužu tradiciju sudjelovanja u tim programima. Nadalje, trebalo bi razmotriti mogućnost praktične suradnje u postupku preseljenja razmjenom logističkih podataka, organizacijom letova i lokalnom razmjenom informacija o pojedinim slučajevima.

Države članice trebale bi za olakšanje takve praktične razmjene iskoristiti bilateralne posjete programima preseljenja drugih država. Dobar primjer takve prakse bio je praktični radni posjet nizozemskom nacionalnom programu preseljenja koji je organiziran na marginama radionice ATCR-a (Godišnjih tripartitnih savjetovanja o preseljenju) koja je održana 18. veljače 2016. Trebalo bi poticati države članice koje imaju dugotrajno iskustvo s preseljenjem da organiziraju takve posjete i pozivaju kolege iz cijelog EU-a, posebno iz onih država članica koje se tek uključuju u program preseljenja. Posjeti bi mogli uključivati elemente postupka dolaska, kao što su registracija i smještaj te sudjelovanje u misijama odabira.

Praktičnu suradnju trebalo bi istraživati i u okviru projekta EU-FRANK 33 koji financira EU i čiji je cilj razmjenom znanja olakšati preseljenje i prihvat izbjeglica. Projektom koji provodi Švedska agencija za migracije 2016. – 2020. nastoji se državama članicama osigurati operativna potpora za povećanje ili uvođenje programa preseljenja i olakšanje jačanja njihova kapaciteta za preseljenje i humanitarni prihvat. Estonija, Latvija, Litva i Poljska bile su u studijskom posjetu Švedskoj u listopadu 2015. Očekuje se da će države članice od travnja u okviru „sustava sparivanja” imati priliku sudjelovati kao promatrači u aktivnostima preseljenja drugih država članica, primjerice u misijama za odabir na terenu, programima za upoznavanje kulture, transferu izbjeglica i rješenjima za prihvat.

Vrijedan alat je Forum za razmjenu iskustava između država preseljenja koji nudi ATCR, uključujući njegove radionice. Nove države članice trebalo bi nastaviti poticati na sudjelovanje u tim razmjenama.

Naposljetku, Komisija je organizirala četiri foruma za preseljenje i premještanje u kojima su sudjelovale sve države članice te UNHCR i IOM i nastavit će ih redovito organizirati. Ti sastanci i radionice EASO-a o preseljenju dobre su prilike za razmjenu i učenje među nacionalnim stručnjacima. Bliskom suradnjom s drugim partnerima u postupku preseljenja, odnosno s UNHCR-om, IOM-om, civilnim društvom i lokalnim vladama/općinama jednako bi se tako moglo pridonijeti rješenju nekoliko izazova s kojima se države članice suočavaju. Posebno bi se mogao istražiti rad s općinama i NVO-ima u cilju prevladavanja problema s prihvatom i kapacitetom i mjerama integracije.

Poboljšano praćenje programa

Za vjerodostojnost programa važno je ispoštovati obveze unatoč mogućim promjenama okolnosti u državama članicama koje su posebno pogođene tokovima migranata i izbjeglica. U ovom kontekstu važno je redovito pratiti napredak i izvješćivati o njemu. Međutim, taj element treba pojačati jer su informacije o napretku u provedbi programa, uključujući za potrebe ovog izvješća, prikupljene iz različitih izvora (uključujući upitnik poslan 8. ožujka na koji je odgovorilo 17 država članica, u okviru mehanizama integriranog političkog odgovora na krize), zbog čega one mogu biti nepotpune ili sporadične.

Eurostat prikuplja godišnje podatke o preseljenju i nastavit će to činiti u kontekstu ovog programa. Međutim, u ovoj situaciji potrebno je redovitije i detaljnije informiranje o ostvarenom napretku. EASO je stoga pokrenuo godišnje prikupljanje podataka o preseljenju od ožujka i očekuje se da će prve informacije biti dostupne u travnju 34 . Komisija poziva države članice i pridružene države da osiguraju nesmetano i pravovremeno prikupljanje informacija. Ako su od država članica preseljenja potrebne hitne ili posebne informacije, može se još uvijek upotrijebiti mreža IPCR-a.

Veza s globalnim naporima usmjerenima na preseljenje

Naporima koje EU ulaže u preseljenje trebalo bi se osigurati da Unija preuzima dio svoje globalne odgovornosti za pružanje zakonitih putova zaštite izbjeglica. Sastanak UNHCR-a na visokoj razini o podjeli globalne odgovornosti u pogledu putova za prihvat sirijskih izbjeglica koji će biti održan u Ženevi 30. ožujka 2016. prva je sljedeća prilika kada će EU i njegove države članice moći pojačati svoju potporu i sudjelovanje u međunarodnim inicijativama usmjerenima na uklanjanje izazova u području globalnih migracija i izbjeglica i ustrajati na preuzimanju većeg broja obveza.

Provedba dobrovoljnog humanitarnog programa prihvata s Turskom

U cilju provedbe dobrovoljnog humanitarnog programa prihvata s Turskom i u skladu s izjavom čelnika država i vlada od 7. ožujka 2016. trebalo bi nastaviti raditi na uspostavi vjerodostojnog programa. Države članice i pridružene države koje su zainteresirane za sudjelovanje u programu trebaju preuzeti konkretne političke obveze, posebno u pogledu broja osoba koje će biti prihvaćene i u kojem roku. Nadalje, sve strane moraju pristati na uvjete za pokretanje i provođenje programa, uključujući turska nadležna tijela.

Strukturirani sustav preseljenja u EU-u

Komisija će na temelju iskustva s trenutačnim inicijativama za preseljenje i humanitarni prihvat dati prijedlog programa preseljenja za cijeli EU kao okvir za politiku EU-a o preseljenju. Time će se omogućiti zajednički i koordiniraniji pristup sigurnom i zakonitom dolasku u EU osoba kojima je potrebna zaštita. Ovom inicijativom omogućit će se EU-u da sustavno objedini europske napore usmjerene na preseljenje i da preuzme svoj dio globalne odgovornosti u pogledu pružanja sigurne luke za svjetske izbjeglice.

4Sljedeći koraci

Na temelju preporuka navedenih u ovom izvješću države članice trebale bi nastaviti unaprjeđivati provedbu programa premještanja i preseljenja i ukloniti preostale probleme. Najhitnije je znatno ubrzati i uskladiti dinamiku premještaja kako bi se omogućio učinkovit odgovor na hitnu humanitarnu situaciju na terenu.

U postupku premještanja sudjeluje nekoliko dionika i toj vrlo niskoj stopi provedbe do danas je pridonio niz čimbenika. Iz ovog izvješća vidljivo je da, iako još uvijek postoje problemi koje treba riješiti, Italija, Grčka i različite agencije uključene u premještanje pojačavaju napore kako bi osigurale nesmetano obavljanje svoje uloge u postupku. Međutim, ti napori moraju biti popraćeni sličnom opredijeljenošću država članica premještanja. Uspješnost premještanja ovisi o volji država članica premještanja da potpuno izvrše svoje obveze kako bi osigurale da se programom ostvari cilj pružanja pomoći za hitne slučajeve Italiji i Grčkoj, kako bi se one mogle lakše nositi s masovnim priljevom migranata.

Komisija je izračunala da bi se u cilju ispunjenja broja već dodijeljenih obveza (106 000) u skladu s dvjema Odlukama Vijeća o premještanju prema prosjeku tijekom preostalih 18,5 mjeseci trebala ostvariti najmanju mjesečnu stopu premještanja od 5679 osoba. To bi značilo u prosjeku 187 transfera dnevno i trajanje postupka premještanja od najviše dva tjedna. Iskustvom s nedavnim transferima iz Grčke u Portugal za potrebe premještanja dokazano je da se postupak premještanja može obaviti i u roku od tjedan dana. Na temelju tog izračuna Komisija smatra da bi, s obzirom na humanitarnu situaciju na terenu, trebalo izvršiti najmanje 6 000 premještanja do njezina Drugog izvješća o premještanju i preseljenju koje će biti završeno 16. travnja, dok bi do trećeg izvješća koje treba biti gotovo 16. svibnja tu stopu trebalo povećati na najmanje 20 000 premještaja.

Kako bi istaknule važnost solidarnosti s pogođenim trećim zemljama u regiji i ulogu zakonskih putova migracije, države članice moraju osigurati preostalih 17 949 mjesta za preseljenje. Države članice trebale bi u preostalom razdoblju svaki mjesec preseliti u prosjeku 855 osoba kojima je potrebna zaštita.

U skladu sa svojom obvezom iz plana Povratak Schengenu, Komisija će svaki mjesec izvješćivati o napretku ostvarenom u pogledu ispunjenja obveza premještanja i preseljenja.

(1)

Odluka Vijeća (EU) 2015/1523 od 14. rujna 2015. o uvođenju privremenih mjera u području međunarodne zaštite u korist Italije i Grčke i Odluka Vijeća (EU) 2015/1601 od 22. rujna 2015. o uvođenju privremenih mjera u području međunarodne zaštite u korist Italije i Grčke

(2)

U prijedlogu Komisije predviđeno je premještanje iz Mađarske 54 000 od ukupnog broja od 160 000 osoba, ali taj će broj osoba umjesto toga biti premješten iz Italije i Grčke ako Vijeće do rujna 2016. ne donese odluku o izmjeni druge Odluke Vijeća o premještanju.

(3)

COM(2016)85 završna verzija

(4)

EUCO 1/16; SN 28/16

(5)

COM(2016) 120 završna verzija

(6)

U skladu s dvije Odluke Vijeća o premještanju, iz Italije treba biti premješteno 39 600 podnositelja zahtjeva za azil.

(7)

U skladu s dvije Odluke Vijeća o premještanju, iz Grčke treba biti premješteno 66 400 podnositelja zahtjeva za azil.

(8)

Članak 4. stavak 3. Odluke Vijeća (EU) 2015/1601.

(9)

Odluka Vijeća (EU) br. 2015/1601 od 22. rujna 2015.

(10)

Odluka Vijeća (EU) br. 2015/1523 od 14. rujna 2015.

(11)

C-643/15 i C-647/15.

(12)

COM(2015) 677 završna verzija

(13)

Komunikacija Komisije: „Upravljanje izbjegličkom krizom: hitne operativne, proračunske i pravne mjere Europskog migracijskog programa” (COM(2015) 490, 23. rujna 2015.).

Komunikacija Komisije: „Upravljanje izbjegličkom krizom: stanje provedbe prioritetnih mjera u okviru Europskoga migracijskog programa” (COM(2015) 510, 14. listopada 2015.).

Komunikacija Komisije: „ Izvješće o napretku provedbe žarišnih točaka u Grčkoj” (COM(2015) 678, 15. prosinca 2015.).

Komunikacija Komisije: „Stanje provedbe prioritetnih mjera u okviru Europskog migracijskog programa” (COM(2016) 85, 10. veljače 2016.).

Komunikacija Komisije: „ Izvješće o napretku provedbe pristupa putem žarišnih točaka u Grčkoj” (COM(2016) 141, 4. ožujka 2016.). 

(14)

Preporuka Komisije upućena Helenskoj Republici o hitnim mjerama koje Grčka treba poduzeti radi ponovne uspostave transfera u skladu s Uredbom (EU) br. 604/2013 (C(2016) 871 od 10. veljače 2016.).

(15)

U trenutku donošenja odluke Vijeća uvjete za premještanje ispunjivali su državljani Sirije, Iraka i Eritreje. U trenutku prvog ažuriranja (3. tromjesečje 2015.), uvjete za premještanje ispunjivali su državljani sljedećih država: Bahrein, Srednjoafrička Republika, Eritreja, Irak, Sirija, Svazi i Jemen.

(16)

U predmetnom vremenskom razdoblju iz nekih od tih zemalja zahtjev za međunarodnu zaštitu u EU-u podnijelo je manje od 200 osoba. Budući da Odluke Vijeća o premještanju ne uključuju odredbe o najmanjem broju odluka za izračun prosjeka u EU-u, područjem primjene Odluka Vijeća o premještanju mogli bi biti obuhvaćeni državljani zemalja na koje se odnosi mali broj odluka, ali su sve pozitivne.

(17)

Vidjeti uvodnu izjavu 28. Odluke Vijeća (EU) 2015/1523 i uvodnu izjavu 34. Odluke Vijeća (EU) 2015/1601.

(18)

U skladu s člankom 5. stavkom 7. Odluke o premještanju, države članice mogu odbiti premještanje podnositelja zahtjeva „samo ako za njega postoje opravdani razlozi da ih se smatra opasnošću za njihovu nacionalnu sigurnost ili javni red ili ako postoje ozbiljni razlozi za primjenu odredaba o isključenju utvrđenih u člancima 12. i 17. Direktive 2011/95/EU.”

(19)

Poljska je, primjerice, dostavila svoju obvezu 16. prosinca. Do 15. ožujka nije zaprimljen nijedan zahtjev za premještanje. S druge strane, Portugal je dostavio svoju drugu obvezu 26. veljače 2016. i premještanje je provedeno 7. ožujka. U slučaju Portugala transfer je obavljen u roku od tjedan dana od primitka zahtjeva za premještanje od Grčke.

(20)

Razgovorima za utvrđivanje izbjegličkog statusa podnositelja zahtjeva koji traži premještanje prije prihvaćanja zahtjeva za premještanje jasno bi se kršile odredbe i duh programa te ih ne bi trebalo tražiti.

(21)

Članci 12. i 17. Direktive 2011/95/EU

(22)

Članak 5. stavak 7. obje Odluke Vijeća o premještanju.

(23)

Uredba (EU) br. 603/2013.

(24)

Direktiva 2011/95/EU.

(25)

Komisija je 10. ožujka odobrila dodatnih 275,5 milijuna eura za pomoć Grčkoj iz Fonda za azil, migracije i integraciju i Fondova za unutarnju sigurnost.

(26)

U Službi za azil u travnju će se zaposliti dodatnih 29 zaposlenika. Do lipnja ove godine zaposlit će se ukupno 100 zaposlenika. Trenutačni kapacitet službe za registraciju iznosi 80 slučajeva dnevno u cijeloj zemlji.

(27)

Preporuka Komisije upućena Helenskoj Republici o hitnim mjerama koje Grčka treba poduzeti radi ponovne uspostave transfera u skladu s Uredbom (EU) br. 604/2013 (C(2016) 871, 10. veljače 2016.; Komunikacija Komisije Europskom parlamentu, Europskom vijeću i Vijeću, Povratak Schengenu – Plan COM(2016) 120 završna verzija, 4. ožujka 2016.

(28)

C(2015) 3560 završna verzija.

(29)

Mađarska ne sudjeluje.

(30)

11130/ 15; „Zaključci sa sastanka predstavnika vlada država članica unutar Vijeća o preseljenju 20 000 osoba kojima je nedvojbeno potrebna međunarodna zaštita s pomoću multilateralnih i nacionalnih programa.”

(31)

Za stanje na temelju informacija koje su dostavile države članice i pridružene države vidjeti Priloge 6. i 7.

(32)

Bugarska, Hrvatska, Cipar, Estonija, Grčka, Litva, Malta, Poljska, Slovačka, Slovenija.

(33)

EU-FRANK: Olakšavanje preseljenja i prihvata izbjeglica s pomoću novog znanja. Osim Švedske, parteri uključuju Nizozemsku, Belgiju, Italiju, Mađarsku, Švicarsku, UNHCR i EASO. Interes su pokazale i Austrija, Njemačka, Estonija, Latvija, Litva, Poljska, Češka, Francuska i Portugal.

(34)

Upravni odbor EASO-a prihvatio je prijedlog za prikupljanje na svom sastanku od 20. – 21. siječnja 2016.

EUROPSKA KOMISIJA

Bruxelles, 16.3.2016.

COM(2016) 165 final

PRILOG

KOMUNIKACIJI KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU, EUROPSKOM VIJEĆU I VIJEĆU

Prvo izvješće o premještanju i preseljenju

Prilog I.: Premještanja iz Grčke do 15. ožujka 2016.

(1)

Premješteni putem mreže DubliNet u skladu s člankom 5. stavkom 2. Odluke Vijeća

(2)

     Prijedlog Komisije za 30-postotnu obustavu obveza Austrije u skladu s odlukama o premještanju na jednu godinu (COM(2016) 80 završna verzija), donesen 10. ožujka 2016.

(3)

     Rasprava Vijeća i Parlamenta o prijedlogu Komisije za potpunu obustavu obveza Švedske u skladu s odlukama o premještanju na jednu godinu (COM(2015) 677 završna verzija) i dalje je u tijeku.

EUROPSKA KOMISIJA

Bruxelles, 16.3.2016.

COM(2016) 165 final

PRILOG

KOMUNIKACIJI KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU, EUROPSKOM VIJEĆU I VIJEĆU

Prvo izvješće o premještanju i preseljenju

Prilog II. Premještanja iz Italije do 15. ožujka 2016.

(1)

Premještenih putem mreže DubliNet u skladu s člankom 5. stavkom 2. Odluke Vijeća

(2)

     Prijedlog Komisije za 30-postotnu obustavu obveza Austrije u skladu s odlukama o premještanju na jednu godinu (COM(2016) 80 završna verzija) donesen 10. ožujka 2016.

(3)

     Rasprava Vijeća i Parlamenta o prijedlogu Komisije za potpunu obustavu obveza Švedske u skladu s odlukama o premještanju na jednu godinu (COM(2015) 677 završna verzija) i dalje je u tijeku.

EUROPSKA KOMISIJA

Bruxelles, 16.3.2016.

COM(2016) 165 final

PRILOG

KOMUNIKACIJI KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU, EUROPSKOM VIJEĆU I VIJEĆU

Prvo izvješće o premještanju i preseljenju

Prilog III.: Grčka – Izvješće o trenutačnom stanju