EUROPSKA KOMISIJA

Bruxelles, 16.11.2015.

COM(2015) 800 final

KOMUNIKACIJA KOMISIJE

NACRTI PRORAČUNSKIH PLANOVA ZA 2016.: UKUPNA PROCJENA

Sadržaj

1. Uvod

2. Fiskalna prilagodba u europodručju u skladu s nacionalnim planovima

3. Pregled pojedinačnih nacrta proračunskih planova

1. Uvod

U cilju poboljšanja koordinacije nacionalnih fiskalnih politika u ekonomskoj i monetarnoj uniji, zakonodavstvom EU-a predviđeno je da države članice europodručja moraju do 15. listopada Komisiji dostaviti nacrte proračunskih planova za nadolazeću godinu. 1 U tim su planovima sažeti nacrti proračuna koje vlade podnose nacionalnim parlamentima. Komisija donosi mišljenje o svakom planu procjenjujući njegovu usklađenost s obvezama države u okviru Pakta o stabilnosti i rastu. Komisija je obvezna i donijeti ukupnu procjenu proračunske situacije te prognoze za cijelo europodručje. U ovoj Komunikaciji donosi se ta ukupna procjena.

Šesnaest država članica europodručja dostavilo je do 15. listopada Komisiji svoje nacrte proračunskih planova za 2016., u skladu s odredbama tzv. paketa od dvije mjere. Grčka i Cipar, preostale države članice europodručja obuhvaćene makroekonomskim programom prilagodbe nisu dužne dostaviti planove jer je tim programima već predviđeno pozorno fiskalno praćenje. Španjolska je već dostavila nacrt proračunskog plana u rujnu te je Komisija 12. listopada donijela svoje mišljenje.

Portugal nije dostavio plan kao što je obvezan u skladu sa zakonodavstvom. To se nikad prije nije dogodilo i ne bi se smjelo ponoviti. Čak i nacrt proračunskog plana s nepromijenjenim politikama, koji se smatra prihvatljivim u slučaju izbora, osigurava vrijedne i transparentne informacije o temeljnim proračunskim kretanjima, što olakšava kolektivno ispitivanje ukupnog smjera fiskalne politike u europodručju i osigurava jednako postupanje u svim državama članicama.

Poštujući proračunsku autonomiju država članica, mišljenja Komisije izvor su objektivnih savjeta o politici namijenjenih prvenstveno nacionalnim vladama i parlamentima, a kojima se želi olakšati procjena usklađenosti nacrta proračuna s fiskalnim pravilima EU-a. Paketom od dvije mjere predviđen je sveobuhvatan instrumentarij s pomoću kojeg će se s ekonomskom i proračunskom politikom postupati kao s pitanjem od zajedničkog interesa kako je predviđeno Ugovorom.

Uz to je u srpnju 2015. Vijeće pozvalo Euroskupinu da prati i uskladi fiskalne politike država članica europodručja te ukupni smjer fiskalne politike za europodručje kako bi se omogućila diferencirana fiskalna politika usmjerena na rast. 2 Vijeće je državama članicama europodručja preporučilo da, ne dovodeći u pitanje ispunjenje uvjeta Pakta, „usklade fiskalne politike kako bi se osiguralo da sveukupna fiskalna politika europodručja bude u skladu s rizicima održivosti i konjunkturnim uvjetima”. Ta je preporuka temelj za Komisijinu procjenu.

Ova Komunikacija ima dvostruku namjenu. Prvo, njome se horizontalnom procjenom nacrta proračunskih planova osigurava ukupna slika proračunske politike na razini europodručja. Ova je prognoza odraz horizontalne procjene Programâ stabilnosti koja se provodi u proljeće, no nije usmjerena na srednjoročne fiskalne planove, već na sljedeću godinu. Drugo, ona omogućuje pregled nacrta proračunskih planova na razini država uz objašnjenje Komisijina pristupa njihovoj procjeni, posebice u pogledu usklađenosti s uvjetima Pakta o stabilnosti i rastu. Ta se procjena razlikuje ovisno o tome nalazi li se država članica u preventivnom ili u korektivnom dijelu Pakta te se njome uzimaju u obzir uvjeti iz Pakta u odnosu na razinu i dinamiku državnog duga.

2. Fiskalna prilagodba u europodručju u skladu s nacionalnim planovima

Zaključci općenito

Oporavak od ekonomske i financijske krize postupno dobiva na zamahu u europodručju. Na temelju makroekonomskih pretpostavki iz nacrta proračunskih planova, BDP će porasti za 1,7 % u 2015. u predmetnih šesnaest država članica (EA-16), što je malo iznad 1,4 % očekivanih u vrijeme Programa stabilnosti u travnju 2015. (tablica 1.). Perspektiva rasta za 2016. uglavnom se nije promijenila od proljeća te prognoza rasta BDP-a iznosi 1,9 % u području EA-16 u odnosu na 1,8 % koliko je bilo predviđeno Programima stabilnosti. S obzirom na očekivano ubrzanje oporavka, razlika se između stvarnih i potencijalnih rezultata smanjuje. S obzirom na planove, očekuje se da će proizvodni jaz u EA-16 biti –1,5 % potencijalnog BDP-a u 2015. i da će se u 2016. dodatno smanjiti na –0,75 %, a 2013. je bio na razini od čak –2,5 %. To je kretanje očito u velikoj većini država članica, iako postoje razlike među državama. Predviđena inflacija ostaje slaba, uglavnom nepromijenjena od proljeća. Prema nacrtima proračunskih planova stopa inflacije bit će 0,4 % u 2015. te se očekuje da će se povećati na 1,1 % u 2016. (nema promjena u odnosu na Programe stabilnosti).

Planira se da će se agregirani ukupni proračunski deficit nastaviti smanjivati ove i sljedeće godine. Predviđa se da će u području EA-16 deficit iznositi 1,9 % BDP-a u 2015., što je manje od 2,4 % prethodne godine. 3 Planira se da će se ukupni udio duga u 2016. samo malo smanjiti, na 1,7 % BDP-a. To je u suprotnosti sa smanjenjem od 0,4 postotna boda u 2016. koje je predviđeno u Programima stabilnosti. Zajedno s neznatno poboljšanim makroekonomskim izgledima, iz toga proizlazi da bi manji fiskalni napor mogao poticati manje smanjenje deficita (vidi dalje u tekstu). Međutim, vjerojatno je da će povećanje rashoda u vezi s izbjegličkom krizom pridonijeti tome u nekoliko država članica.

Nacrti proračunskih planova tijekom 2015. – 2016. potvrđuju trajniju pauzu u konsolidaciji mjerenoj prema promjeni ukupnog strukturnog salda. To je uglavnom u skladu s predviđanjima za cijelo razdoblje 2015. – 2016. uključenima u proljetne Programe stabilnosti (u to vrijeme se planiralo da će strukturni saldo ostati nepromijenjen u 2015. i u 2016.). Programi stabilnosti odražavali su pozicije nacrta proračunskih planova država članica iz jeseni prethodne godine, koji su pokazivali da će se prestanak konsolidacije iz 2014. produžiti u 2015. Prema nacrtima proračunskih planova sada se planira da će se strukturni saldo u 2015. poboljšati (0,25 % BDP-a), a onda se sljedeće godine pogoršati za 0,25 % BDP-a. 4 Pauza u fiskalnoj konsolidaciji događa se u kontekstu ekonomskih izgleda koji se postupno poboljšavaju, ali su i dalje osjetljivi te smanjenja proizvodnog jaza. To, zajedno s činjenicom da samo šest država članica (a od njih samo jedna od onih s najvećim gospodarstvima) planira početkom 2016. biti na razini svojih srednjoročnih proračunskih ciljeva ili iznad njih 5 , pokazuje da planirana strukturna prilagodba u 2016. neće zadovoljiti uvjete Pakta. Međutim, ukupna prilagodba u tom se pogledu treba smatrati samo ilustrativnom jer se njome ne mogu obuhvatiti važne razlike među državama članicama u odnosu na zahtjeve Pakta, koji su predmet Komisijinih procjena po državama članicama.

Nakon što je 2014. postigao najvišu vrijednost od 92 % BDP-a, planira se da će se ukupni udio duga malo smanjiti u 2015. i 2016., uglavnom u skladu s predviđanjima na kojima se temelje Programi stabilnosti. To potiču rast nominalnog BDP-a i negativna prilagodba stanja i tokova (što znači da se planira smanjenje duga drugim čimbenicima, a ne državnim deficitom. 6 Ukupnim udjelom koji u 2016. iznosi 89 % BDP-a obuhvaćen je širok spektar nacionalnih podataka. Udjeli duga pojedinačnih država članica variraju od 131 % BDP-a u Italiji do nešto ispod 10 % BDP-a u Estoniji. Podaci za Grčku, Cipar i Portugal, tri države članice s velikim razinama duga, nisu uključeni. 

Tablica 1.: Pregled ukupnih ekonomskih i proračunskih vrijednosti (EA-16) za razdoblje 2015. – 2016.

Učinak izbjegličke krize

U nizu slučajeva u nacrtima proračunskih planova spominje se proračunski učinak izuzetnog priljeva izbjeglica (Austrija, Belgija, Njemačka i Italija). Iako su nacrti proračunskih planova očito sredstvo za dostavljanje specifičnih informacija o mogućim proračunskim troškovima povezanima s izbjeglicama, zbog same prirode tog izvanrednog događaja 7 i činjenice da su nacrti proračunskih planova ograničeni na države članice europodručja znači da bi druge države članice mogle dostaviti svoje informacije u drukčijim dokumentima. To je ujedno neophodno u daljnjem razvoju situacije.

Fleksibilnost ugrađena u Pakt o stabilnosti i rastu omogućuje uzimanje u obzir izvanredne potrošnje povezane s izvanrednim događajima na koje vlade nisu mogle utjecati, u preventivnom i korektivnom dijelu Pakta. Preventivnim dijelom Pakta eksplicitno je predviđeno da se privremena odstupanja u pogledu potrebne fiskalne prilagodbe prema srednjoročnom proračunskom cilju mogu dopustiti ex ante i da ih se, u svakom slučaju, može ex post izostaviti iz razmatranja na temelju dostupnih podataka ako potječu od i. izvanrednog događaja, ii. događaja na koji država članica nije mogla utjecati, iii. koji ima velik učinak na financijsku poziciju opće države i iv. koji ne ugrožava fiskalnu održivost u srednjoročnom razdoblju. Korektivnim dijelom predviđena je slična odredba u pogledu otvaranja postupka u slučaju prekomjernog deficita kada se kao izvanredan definira prekomjeran deficit koji je rezultat „izvanrednog događaja na koji predmetna država članica nije mogla utjecati te koji ima velik učinak na financijsku poziciju opće države” ako deficit ostane blizu 3 % BDP-a. Neočekivani troškovi koji su u vezi s priljevom izbjeglica mogu se također uzeti u obzir pri procjeni „učinkovitog djelovanja” pri procjeni usklađenosti s preporukom u okviru postupka u slučaju prekomjernog deficita.

Potrebno je naglasiti da su zahtjevi prilagodbe u okviru preventivnog i korektivnog dijela Pakta postavljani u smislu promjene strukturnog salda. Stoga odgovarajuće olakšice u okviru odredbi o „izvanrednom događaju” trebaju odražavati (samo) opseg u kojem takvi događaji utječu na godišnju promjenu strukturnog salda, u odnosu na onu koja bi postojala da događaja nije bilo. Komisija će stoga u načelu upotrijebiti te odredbe Pakta kada (ex post) procjenjuje privremeno odstupanje od uvjeta za 2015. i 2016. do kojeg je došlo zbog dodatnih troškova u svakoj od te dvije godine koji su uzrokovani izvanrednim priljevom izbjeglica u odnosu na prethodnu godinu. Kada je to relevantno, mišljenja Komisije o nacrtima proračunskih planova obuhvaćaju činjenične izjave o tome kako bi korigiranje troškova uzrokovanih izbjeglicama moglo utjecati na procjenu usklađenosti.

Komisija će završnu procjenu svakog slučaja, uključujući i prihvatljive iznose, izraditi na temelju zabilježenih podataka koje su dostavila nadležna tijela predmetnih država članica. Proračunske troškove povezane s priljevom izbjeglica neće se smatrati jednokratnim mjerama jer nije sigurno da su dodatni rashodi privremeni i da se neće ponavljati. Također ih je potrebno izravno povezati s priljevima izbjeglica (npr. troškovi smještaja i administrativni troškovi, lokalni prihvatni centri, prijevoz, itd.) čija su izravna posljedica te moraju biti neto iznosi u odnosu na sve ciljane doprinose iz relevantnih fondova EU-a (te općenito u odnosu na proračun EU-a).

Sastav fiskalne prilagodbe

Za cijelo europodručje nacrtima proračunskih planova predviđaju se samo ograničene promjene u sastavu javnih financija u razdoblju 2015. – 2016. (tablica A5.5 i grafikoni A5.1a-b Priloga 5.). Planira se da će se udio državnog rashoda prema BDP-u smanjiti za 0,6 postotnih bodova u 2016. Međutim, to naizgled veliko smanjenje uglavnom je uzrokovano konjukturnim uvjetima. U stvari, kada se taj udio rashoda korigira za učinak gospodarskog ciklusa, on pokazuje smanjenje od samo 0,25 postotnih bodova. To smanjenje nadmašuju planirana smanjenja poreza kao što se vidi iz većeg pada ciklički prilagođenog udjela prihoda (–0,5 postotnih bodova u 2016.). U tom se pogledu planovi država članica za smanjenje rashoda kao udjela u potencijalnim rezultatima, ukupno gledano, uglavnom nisu ostvarili tijekom zadnjih nekoliko godina. Komisijinom jesenskom prognozom 2015. (dalje u tekstu: „Komisijina prognoza”) potvrđuju se malo smanjenje udjela strukturnih rashoda i veće smanjenje udjela strukturnih prihoda koja su predviđena nacrtima proračunskih planova. Uglavnom jedinstvena elastičnost poreza koja se može iščitati i iz nacrta proračunskih planova i iz Komisijine prognoze pokazuje da su državne mjere pokretači smanjenja prihoda (tablica A5.6 Priloga 5.).

Na temelju ispitivanja rastu pogodne prirode ukupnih planova rashoda navedenih u nacrtima proračunskih planova ne očekuje se da će planirana prilagodba oslabiti izglede za srednjoročni rast, iako bi se smanjenjem troškova moglo izvršiti odabire koji bi bili pogodniji za rast. Očekuje se da će se većina kategorija troškova smanjiti kao postotak rezultata. Najveća smanjenja utjecat će na naknade zaposlenicima, socijalne naknade i državnu nabavu robe i usluga (grafikon A5.2 Priloga 5.). Nadalje, države članice imaju koristi od velikih ušteda na rashodima za kamate (kao što će biti podrobnije objašnjeno u idućem dijelu). Budući da to primarno ne utječe na najproduktivnije rashode, ne očekuje se da će planirana prilagodba oslabiti izglede za srednjoročni rast, iako bi se smanjenjem troškova moglo izvršiti odabire koji bi bili pogodniji za rast. Posebice se planira smanjenje kapitalnih rashoda. Komisijina prognoza uglavnom je u skladu s nacrtima proračunskih planova te se njome potvrđuju najveća smanjenja socijalnih naknada i plaća u javnom sektoru i predviđa manji pad državne nabave robe i usluga. Komisijinom prognozom također se predviđa nešto veća uloga pada rashoda za kamate nego što je navedena u nacrtima proračunskih planova.

Mjere predstavljene u nacrtima proračunskih planova imale bi samo umjeren utjecaj na sastav poreznih davanja za ukupno područje EA-16 u 2015. Doista, očekuje se da će se sve tri glavne kategorije (neizravni porezi, izravni porezi i socijalne naknade) smanjiti kao udio u BDP-u, iako pritom neće doći do znatnih promjena njihovih međusobnih odnosa. Na strani prihoda Komisijine prognoze u skladu su s nacrtima proračunskih planova (grafikon A5.3. Priloga 5.).

Ipak, u nacrtima proračunskih planova vidi se jasna svijest država članica europodručja o koristima od smanjenja poreznog opterećenja rada i brojne države članice planiraju ili primjenjuju niz konkretnih mjera (tablica 2.). Iako su mnoge mjere relativno skromne u usporedbi s veličinom izazova s kojim smo suočeni, nacrti proračunskih planova nekih država članica sadržavaju ambiciozne pakete sa smanjenjem poreza na rad koje će vjerojatno imati znatan pozitivan utjecaj na rast i zapošljavanje. Najveće reforme uvode one države članice koje trenutačno imaju relativno velike poreze na rad u usporedbi s prosjekom EU-a, kao što su Austrija, Belgija i Francuska. Istovremeno, neke države članice koje imaju relativno niske poreze na rad također uvode relevantne mjere. Mjere su uglavnom dobro usmjerene, usredotočene na one skupine kojima velik porez na rad uzrokuje najveće probleme pri zapošljavanju. To u praksi obično znači smanjenje poreza na razini niskih prihoda, pri čemu nekoliko država članica povećava dio prihoda koji je oslobođen od poreza dok neke druge smanjuju porezne stope ili pomiču granice kako bi smanjile porezno opterećenje osoba s niskim dohotkom. Neke države članice smanjuju i oporezivanje osoba sa srednjim dohotkom, a nekoliko povećanja poreza sadržanih u nacrtima proračunskih planova odnosi se na osobe s visokim dohotkom. Većina nacrta proračunskih planova ne navodi pojedinosti o financiranju smanjenja poreza na rad. Čini se da barem u nekim slučajevima potpuno ili trajno financiranje nije u potpunosti osigurano.

Komisijina jesenska prognoza 2015. i nacrti proračunskih planova

S obzirom na ukupne ekonomske i fiskalne izglede, Komisijinom prognozom uglavnom se potvrđuje slika koju daje šesnaest nacrta proračunskih planova, a to ujedno upućuje na nastavak skromnog gospodarskog oporavka u okviru izazovnijih uvjeta u svijetu. Komisijinom prognozom predviđa se da će rast realnog BDP-a iznositi 1,6 % u 2015. i da će u 2016. dodatno ojačati na 1,8 % Domaću potražnju trenutačno podupire konjunktura niskih cijena nafte, i dalje relativno niskog deviznog tečaja eura, akomodativne monetarne politike i uglavnom neutralnog smjera fiskalne politike. Istovremeno temeljna dinamika domaće potražnje ostaje usporena. Globalni su ekonomski uvjeti oslabili, pogotovo u Kini i nekim drugim tržišnim gospodarstvima u usponu, a svjetska se trgovina naglo usporila. Nadalje, brojna bi kretanja, kao što su dodatno opadanje svjetske trgovine, veće širenje utjecaja usporavanja od gospodarstava u usponu nego što se očekivalo ili širenje bolesti putem financijskih tržišta, mogla uzrokovati sporiji rast nego što to Komisija očekuje.

Poboljšanje gospodarskih uvjeta odražava se i u stalnom smanjivanju razlika između stvarnih i potencijalnih rezultata u Komisijinoj prognozi. Očekuje se da će se negativni proizvodni jaz od 2,25 % potencijalnog BDP-a u 2014. smanjiti na 1,75 % ove godine i na 1 % u 2016.

Razvoj cijena ne odražava poboljšanje izgleda za rast jer predviđena inflacija ostaje ublažena na ukupnoj razini. Komisijinom prognozom predviđa se inflaciju po HICP-u od samo 0,1 % ove godine, s prognoziranim rastom na 1 % u 2016., koji odražava postupno zatvaranje proizvodnog jaza i vrlo akomodativni monetarni stav. Bez obzira na razlike među državama članicama koje nisu zanemarive, očekuje se da će kamate ostati na nezapamćeno niskim razinama u 2016. Istovremeno se očekuje da će se u 2016. nastaviti bitno veća količina štednje nego ulaganja pri čemu se predviđa da će vanjski saldo europodručja ostati u suficitu od 3,6 % BDP-a, što je samo zanemarivo manje od njegove veličine u 2015. (3,7 % BDP-a). Taj vanjski suficit, koji je jedan od najvećih u svijetu u pogledu vrijednosti, samo je djelomično rezultat učinka nižeg deviznog tečaja eura i niskih cijena robe. To isto tako pokazuje da nema dovoljno domaće potražnje i da oporavak u velikoj mjeri ovisi o vanjskim čimbenicima.

Očekuje se da će se agregirani ukupni deficit smanjiti sa 2,0 % BDP-a u 2015. na 1,7 % BDP-a u 2016. dok će strukturni saldo ostati nepromijenjen ove godine te donekle oslabiti u 2016. Unatoč tome, nedostatak poboljšanja strukturnog salda u 2015. koje je Komisija predviđala sadržava predviđeno smanjenje rashoda na kamate koje odražava činjenicu da su prinosi na državne obveznice oštro pali nakon kraja 2013. i u prvoj polovini 2015. dosegli nezapamćeno nisku razinu. Zbog nižih kamatnih stopa, ukupna plaćanja kamata država članica europodručja smanjila su se tijekom posljednjih nekoliko godina jer su veliki iznosi duga obnovljeni nakon pada kamatnih stopa (Prilog 4.).

Na ukupnoj se razini stoga procjenjuje da će primarni strukturni saldo oslabjeti za 0,5 % BDP-a u 2015. Komisija isto tako očekuje da će neznatno strukturalno pogoršanje 2016. biti naglašenije (–0,25 BDP-a) pri procjeni na temelju primarnog salda. Neočekivani dobici koji su rezultat takvih nezapamćeno niskih razina kamatnih stopa na državni dug državama članicama primarno pružaju priliku da konsolidiraju javne financije i, ovisno o njihovoj specifičnoj situaciji, ulažu u infrastrukturu te reformiraju svoja gospodarstva. 11

Iako se ukupna slika deficita u europodručju koja proizlazi iz nacrta proračunskih planova i iz Komisijine prognoze uglavnom podudara, razlike između pojedinačnih nacrta proračunskih planova i Komisijine prognoze deficita mogu biti relativno velike, iz razloga koji se razlikuju za svaku zemlju. U većini država Komisija predviđa veći deficit u odnosu na njihove nacrte proračunskih planova, a najveće takve razlike mogu se vidjeti za Španjolsku, Belgiju i Slovačku (tablica A5.1 i grafikon A5.4 Priloga 5.). Razlike u ostalim pozitivnim prognozama nalaze se unutar raspona od 0,3 postotna boda, a u Komisijinoj prognozi predviđa se niži deficit u Njemačkoj, Estoniji i Finskoj.

Komisija prognozira neznatno veći ukupni dug nego što ga predviđaju države članice. Iako ukupni udio duga ostaje na vrlo visokoj razini, Komisija očekuje da će se on smanjivati ove i iduće godine, te da će u 2016. doseći 90 % BDP-a. Međutim, treba priznati i da velik udio smanjenja duga u europodručju nosi Njemačka. Ako se Njemačku isključi iz izračuna, ukupni udio duga koji prognozira Komisija u 2016. samo se stabilizira na 100 % BDP-a. I u ovom slučaju razlike u nacrtima proračunskih planova i Komisijinoj prognozi mogu biti veće na razini država članica zbog različitih razloga, ovisno o državi. Veće razlike odnose se na Španjolsku i Irsku (tablica A5.3 i grafikon A5.5 Priloga 5.). U većini slučajeva razlike u prognozama u rasponu su od nule do 1 % BDP-a.

Udio duga ukupnog europodručja ne može se procjenjivati u smislu usklađenosti s uvjetima duga iz Pakta, jer države članice od kojih se on sastoji imaju različite statuse u odnosu na Pakt o stabilnosti i rastu 12 . Međutim, na osam država članica europodručja koje su dostavile nacrte proračunskih planova primjenjuje se referentno mjerilo za smanjenje duga. Prema Komisijinoj prognozi, očekuje se da će šest od tih osam država biti usklađeno s tim mjerilom.

Procjena fiskalne prilagodbe u europodručju

U pogledu veličine strukturne proračunske prilagodbe, Komisijina prognoza potvrđuje nastavak uglavnom neutralnog smjera fiskalne politike u 2016. u europodručju, nakon što se fiskalna konsolidacija gotovo zaustavila nakon 2014. Potvrda toga dobiva se alternativnim mjerenjem diskrecijskog fiskalnog napora koje pokazuje blago opadanje fiskalne pozicije u 2015. i 2016.

U smislu odgovarajućeg smjera politike na ukupnoj razini orijentaciju fiskalne pozicije u razdoblju 2015. – 2016. potrebno je procjenjivati u odnosu na dvostruki cilj dugoročne održivosti javnih financija i kratkoročne makroekonomske stabilizacije. Za dugoročnu održivost potrebno je javne dugove postaviti i održavati na održivom putu, uzimajući u obzir trenutačnu razinu duga i predviđene buduće rashode povezane sa starenjem. 13 Makroekonomska stabilizacija može se izraziti u smislu zatvaranja proizvodnog jaza odgovarajućim tempom u kratkom ili srednjem roku te istovremeno u trenutačnoj situaciji osiguravanjem prebacivanja s vanjskih na domaće izvore rasta. Instrumenti makroekonomske politike dostupni za postizanje tog cilja ograničeni su u kontekstu trenutačne monetarne politike jer su nominalne kamatne stope već gotovo na granici nule uz vrlo nisku inflaciju, čime se dodatno naglašava važnost fiskalne politike. Procjene ukupnog smjera fiskalne politike europodručja u odnosu na rizike održivosti i konjunkturne uvjete pokazuju da je potrebno dodatno smanjiti i dalje velik udio duga, pritom ne ometajući gospodarski oporavak i izbjegavajući procikličke politike. U tom pogledu preliminarni izračuni Komisije pokazuju da bi umjerena konsolidacija u 2016. koja se zahtijeva preporukama po državama članicama i koju predlažu pokazatelji održivosti bila u skladu sa smanjenjem proizvodnog jaza. Nasuprot tome, smjer fiskalne politike kojem je cilj brže zatvaranje proizvodnog jaza može imati negativan učinak na poboljšanje održivosti i pokazati se nekompatibilnim s usklađenošću s uvjetima Pakta.

Kada se nastoji održati ravnoteža između ta dva cilja čini se da je uglavnom neutralni ukupni smjer fiskalne politike koji se očekuje iduće godine uglavnom primjeren, pogotovo kada se istovremeno uzimaju u obzir nezapamćeno niske kamatne stope i velik vanjski suficit koji naznačava potrebu za određenom količinom potpore potražnji. Istovremeno bi, zbog toga što nisu stalne prirode, uštede od plaćanja s malim kamatama mogle biti rizične ako ih se upotrijebi za stalno povećanje državne potrošnje ili smanjenje poreza.

Zabrinutost u pogledu održivosti potvrđuje blago slabljenje predviđeno za strukturni saldo europodručja u Komisijinoj prognozi za 2016., za koji se može dogoditi da ne uspije zadovoljiti prosječne prilagodbe koje su obveza država članica europodručja u okviru Pakta o stabilnosti i rastu. 14 Nadalje, pokretač toga je vrlo mala ili čak negativna prilagodba država članica koje su suočene sa zabrinutošću u pogledu održivosti, bez obzira na i dalje nedovoljnu orijentaciju drugih država članica prema upotrebi dostupnih fiskalnih mogućnosti.

3. Pregled pojedinačnih nacrta proračunskih planova

Mišljenja Komisije o nacrtima proračunskih planova usredotočena su na usklađenost s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu te preporukama izdanima na toj osnovi. Za države članice u postupku u slučaju prekomjernog deficita mišljenja Komisije sadržavaju ocjenu napretka u smanjenju prekomjernog deficita u odnosu na ciljeve ukupnog i strukturnog deficita. Za države članice na koje se primjenjuje preventivni dio Pakta, mišljenjima Komisije ocjenjuje se pridržavanje srednjoročnih proračunskih ciljeva ili napredak prema njima te usklađenost s pravilom o dugu, kako bi se utvrdilo je li plan u skladu s Paktom i fiskalnim preporukama po državama članicama koje je Vijeće u srpnju uputilo državama članicama.

Sve države članice europodručja koje nisu uključene u program, osim Portugala, dostavile su do 15. listopada svoje nacrte proračunskih planova. Činjenica da Portugal nije dostavio nacrt proračunskog plana s nepromijenjenim politikama nije u skladu s paketom od dvije mjere te Komisija potiče Portugal da što je prije moguće dostavi potpuni nacrt proračunskog plana. Španjolska je već dostavila nacrt proračunskog plana u rujnu te je Komisija 12. listopada donijela svoje mišljenje.

Ni jedan nacrt proračunskog plana nije „posebno ozbiljno neusklađen” kako je utvrđeno u članku 7. stavku 2. Uredbe (EU) br. 473/2013. Nekoliko dostavljenih planova ipak izaziva zabrinutost.

U tablicama 2.a i 2.b sažete su procjene pojedinačnih nacrta proračunskih planova u odnosu na mišljenja Komisije donesena 16. studenoga zajedno s procjenom napretka reformi u pogledu fiskalnog upravljanja. Te procjene temelje se na Komisijinoj jesenskoj prognozi 2015. Kako bi se olakšale usporedbe, procjena planova sažeta je u tri široke kategorije, koje imaju različita značenja ovisno o tome primjenjuje li se na državu članicu postupak u slučaju prekomjernog deficita ili ne:

Usklađeno: prema Komisijinoj prognozi, nije potrebno usklađivati proračunske planove u okviru nacionalnog proračunskog postupka kako bi se osigurala usklađenost s pravilima Pakta.

Uglavnom usklađeno: Komisija poziva nadležna tijela da poduzmu potrebne mjere u okviru nacionalnog proračunskog postupka kako bi osigurala da proračun za 2016. bude usklađen s Paktom iz sljedećih razloga:

Države članice u okviru postupka u slučaju prekomjernog deficita: premda se u Komisijinoj prognozi predviđa postizanje cilja ukupnog deficita, postoji jasan nedostatak fiskalnog napora u usporedbi s preporučenom vrijednošću, što ugrožava usklađenost s preporukom u okviru postupka u slučaju prekomjernog deficita.

Države članice na koje se primjenjuje preventivni dio Pakta o stabilnosti i rastu: prema Komisijinoj prognozi, nacrt proračunskog plana može prouzročiti određena odstupanja od srednjoročnog proračunskog cilja ili kretanja prilagodbe prema njemu, ali nedostatak povezan sa zahtjevom ne predstavlja znatno odstupanje od potrebne prilagodbe. Za te države članice procjenjuje se da su u skladu s referentnim mjerilom za smanjenje duga, prema potrebi.

Rizik od neusklađenosti: prema Komisijinoj prognozi, ne očekuje se da će se nacrtom proračunskog plana osigurati usklađenost sa zahtjevima Pakta. Komisija stoga poziva nadležna tijela da poduzmu potrebne mjere u okviru nacionalnog proračunskog postupka kako bi osigurala da proračun za 2016. bude usklađen s Paktom iz sljedećih razloga:

Države članice u okviru postupka u slučaju prekomjernog deficita: Komisijina prognoza za 2016., ako se potvrdi ex post, može dovesti do produbljivanja postupka u slučaju prekomjernog deficita jer se ne predviđa ostvarivanje preporučenog fiskalnog napora ni ostvarivanje preporučenog cilja ukupnog deficita.

Države članice na koje se primjenjuje preventivni dio Pakta o stabilnosti i rastu: u Komisijinoj prognozi predviđa se znatno odstupanje od srednjoročnog proračunskog cilja ili od potrebnog kretanja prilagodbe njemu u 2016. i/ili neusklađenost s referentnim mjerilom za smanjenje duga, prema potrebi.

Nakon Komunikacije Komisije o „Najboljoj uporabi fleksibilnosti u okviru postojećih pravila Pakta o stabilnosti i rastu” od 13. siječnja 2015. Italija i Finska su u svojim nacrtima proračunskih planova 15 zatražile fleksibilno odstupanje od preporučenog kretanja prilagodbe prema srednjoročnom proračunskom cilju na temelju strukturne reforme i klauzule o ulaganjima. Potrebno je napomenuti da bi se dopuštanje fleksibilnosti u ovoj fazi dogodilo izvan normalnog ciklusa europskog semestra i da bi se time odstupilo od postupka predviđenog u Komunikaciji o fleksibilnosti u okviru Pakta. U svakom slučaju, u nedostatku dostatne granice sigurnosti u odnosu na referentnu vrijednost za deficit od 3 % BDP-a, trenutačno se ocjenjuje da Finska ne ispunjuje uvjete za zatraženo privremeno odstupanje u 2016. U pogledu Italije, na temelju Komisijine prognoze čini se da se kriteriji prihvatljivosti za klauzulu o ulaganjima mogu zadovoljiti. Komisija će to uzeti u obzir u kontekstu procjene sljedećeg Programa stabilnosti. Posebna pozornost posvetit će se sljedećim pitanjima: upotrebljava li se odstupanje od kretanja prilagodbe doista u svrhe povećanja ulaganja i za planove o povratku na kretanje prilagodbe prema srednjoročnom proračunskom cilju. Komisija će isto tako procijeniti napreduje li program strukturnih reformi u skladu s preporukama Vijeća.

Nadalje, u nacrtima proračunskih planova u nizu slučajeva (Austrija, Belgija, Njemačka i Italija) spominje se proračunski učinak izuzetnog priljeva izbjeglica. Kao što je već opisano, fleksibilnošću koja je ugrađena u Pakt dopušta se uzimanje u obzir izvanredne progresivne potrošnje (iz godine u godinu) povezane s izvanrednim događajima na koje vlade nisu mogle utjecati (kao što su dodatni troškovi zbog izuzetnog povećanja priljeva izbjeglica), u preventivnom i korektivnom dijelu Pakta. Komisija će završnu procjenu, uključujući i prihvatljive iznose, izraditi na temelju zabilježenih podataka koje su dostavila nadležna tijela predmetnih država članica, pri procjeni (ex post) privremenog odstupanja od uvjeta za 2015. i 2016.

Nadalje, Komisija je preliminarno procijenila stupanj opće usklađenosti s reformama fiskalnog upravljanja iz preporuka po državama članicama 2015. Procjena nacrta proračunskih planova sažeta je u pet širokih kategorija. To su:

Bez napretka: država članica nije najavila ni donijela mjere u skladu s relevantnom preporukom

Ograničen napredak: država članica najavila je određene mjere u skladu s relevantnom preporukom, no te se mjere čine nedovoljnima i/ili je ugroženo njihovo donošenje / njihova provedba

Određen napredak: država članica najavila je ili je donijela mjere u skladu s relevantnom preporukom; te su mjere obećavajuće, no sve još nisu provedene, a za neke od njih provedba nije sigurna

Znatan napredak: država članica donijela je mjere i većinu njih provela; tim se mjerama detaljno rješavaju pitanja iz relevantne preporuke

Potpun napredak: država članica donijela je i provela mjere u skladu s relevantnom preporukom.

U izvješćima po državama članicama za 2016. i u kontekstu preporuka po državama članicama za 2016. koje Komisija donosi u svibnju izradit će se sveobuhvatna procjena napretka postignutog u provedbi preporuka po državama članicama 2015.

 
Tablica 2.a: Pregled pojedinačnih mišljenja Komisije o nacrtima proračunskih planova – države članice na koje se trenutačno primjenjuje preventivni dio Pakta

* U izvješću u okviru članka 126. stavka 3. UFEU-a od 27. veljače 2015. zaključeno je da bi se u tom trenutku kriterij duga trebalo smatrati ispunjenim.

** Ako se trenutačna procjena utjecaja iznimnog priljeva izbjeglica na proračun isključi iz procjene, predviđeno odstupanje od preporučenog kretanja prilagodbe više neće biti znatno.

*** S obzirom na to da su prijavljeni deficit za 2014. i planirani deficit i dug za 2015. iznad referentnih vrijednosti iz Ugovora, Komisija je 16. studenoga 2015. izdala izvješće u skladu s člankom 126. stavkom 3. UFEU-a zaključivši da i kriterij deficita i kriterij duga treba smatrati ispunjenima.

Tablica 2.b: Pregled pojedinačnih mišljenja Komisije o nacrtima proračunskih planova – države članice na koje se trenutačno primjenjuje korektivni dio Pakta

* Na tu državu trenutačno se primjenjuje korektivni dio Pakta, ali bi od 2016. mogla prijeći u preventivni dio ako se ostvari pravovremeno i održivo smanjenje.

** Komisija je 12. listopada donijela mišljenje o nacrtu proračunskog plana Španjolske. Portugal do 15. listopada nije dostavio nacrt proračunskog plana za 2016.

(1)

     Kako je utvrđeno Uredbom (EU) br. 473/2013 o zajedničkim odredbama za praćenje i procjenu nacrta proračunskih planova i osiguranju smanjenja prekomjernog deficita država članica u europodručju. Jedna je to od dviju uredaba tzv. paketa od dvije mjere koji je stupio na snagu u svibnju 2013.

(2)

     Preporuka Vijeća od 14. srpnja 2015. o provedbi općih smjernica za ekonomske politike država članica čija je valuta euro (SL C 272, 18.8.2015., str. 100.).

(3)

     Kada se spominju planovi država članica, podaci za 2014. temelje se na brojkama koje su obuhvaćene nacrtima proračunskih planova i stoga možda ne obuhvaćaju revizije koje je Eurostat izvršio u okviru obavješćivanja o postupku u slučaju prekomjernog deficita u jesen 2015.

(4)

     Pogoršanje strukturne proračunske pozicije u 2016. na ukupnoj razini potvrđeno je uporabom alternativnog mjerenja diskrecijskog fiskalnog napora, poznatog i kao DFE, koje pokazuje donekle negativnu prilagodbu prema nacrtima proračunskih planova u odnosu na 0,25 % BDP-a predviđenih u vrijeme Programa stabilnosti (tablica A5.7 u Prilogu 5.). Diskrecijski fiskalni napor alternativan je pokazatelj smjera fiskalne politike razvijen radi analize te je odvojen od pokazatelja koji se upotrebljavaju za procjenu usklađenosti u okviru Pakta. On se sastoji od pristupa „odozdo prema gore” na strani prihoda i u osnovi od pristupa „odozgo prema dolje” na strani rashoda. Dodatne informacije potražite u III. dijelu „Izvješća o javnim financijama u Ekonomskoj i monetarnoj uniji 2013.”, European Economy, 4., 2013.

(5)

   Njemačka, Estonija, Litva, Luksemburg, Nizozemska i Austrija. Nadalje, očekuje se da će dvije države članice, Španjolska i Francuska, ostati u postupku u slučaju prekomjernog deficita sljedeće godine.

(6)

     Planirano smanjenje ukupnog udjela duga bitno je manje kada se iz ukupnih brojki isključi Njemačku (–0,7 postotnih bodova u odnosu na –2,5 postotnih bodova tijekom razdoblja 2015. – 2016. zajedno).

(7)

     Finska je dostavila i informacije o predviđenim troškovima povezanima s povećanim brojem izbjeglica u 2015. u dopisu u kojem se navode i drugi bitni čimbenici koje je potrebno razmotriti u kontekstu njezina izvješća u skladu s člankom 126. stavkom 3. UFEU-a.

(8)

      http://www.consilium.europa.eu/en/meetings/eurogroup/2014/07/07/ .

(9)

    http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ecofin/144872.pdf .

(10)

      http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2015/09/12-eurogroup-statement-structural-reform/ .

(11)

     Ta je načela potvrdila Euroskupina 5. listopada 2015.: http://www.consilium.europa.eu/en/meetings/eurogroup/2015/10/05/ .

(12)

     Uvjeti duga država članica u okviru Pakta razlikuju se ovisno o tome primjenjuje li se na njih korektivni ili preventivni dio i je li njihov udio duga veći ili manji od 60 % BDP-a.

(13)

     Komisijin pokazatelj održivosti S1 kojim se izražava ukupni napor koji je potreban tijekom razdoblja 2016. – 2021. kako bi se do 2030. dug sveo na razinu od 60 % BDP-a, uzimajući pritom u obzir postojeće obveze u vezi sa starenjem, pokazuje da bi u 2016. i godinama koje slijede bilo potrebno napraviti prilagodbu od otprilike 0,25 % BDP-a.

(14)

     Izračunavanje ukupne potrebne prilagodbe za europodručje otežava niz čimbenika, od kojih su najuočljiviji način postupanja s onima koji premašuju ciljeve i pretpostavke u pogledu određivanja ukupne ili strukturne prilagodbe za države članice u okviru korektivnog dijela. Međutim, u svjetlu potrebnog minimalnog strukturnog poboljšanja od 0,5 % BDP-a kao referentnog mjerila u okviru korektivnog dijela i slične prilagodbe referentnom mjerilu u okviru preventivnog dijela, malo odstupanje koje Komisija predviđa za europodručje sigurno ne bi zadovoljilo ukupne uvjete.

(15)

     Finska je formalno zatražila fleksibilnost u okviru svojeg ažuriranog Programa stabilnosti koji je dostavila 28. rujna 2015. zajedno sa svojim nacrtom proračunskog plana.

EUROPSKA KOMISIJA

Bruxelles, 16.11.2015.

COM(2015) 800 final

PRILOZI

KOMUNIKACIJI KOMISIJE

Nacrti proračunskih planova za 2016.: ukupna procjena

PRILOG 1.: Procjena nacrta proračunskog plana po državama članicama

Države članice obuhvaćene preventivnim dijelom Pakta o stabilnosti i rastu

Planovi usklađeni s obvezama države

Mišljenje je Komisije da je nacrt proračunskog plana Njemačke, na koju se trenutačno primjenjuje preventivni dio Pakta o stabilnosti i rastu i koja podliježe pravilu o dugu, u skladu s odredbama Pakta. Zahvaljujući povoljnom stanju proračuna Njemačke, trebalo bi ostati prostora i za daljnje povećanje javnog ulaganja u infrastrukturu, obrazovanje i istraživanje u skladu s preporukama Vijeća u kontekstu europskog semestra te za pokrivanje dodatnih rashoda do kojih bi moglo doći zbog velikog priljeva tražitelja azila, ali ih se nije moglo u potpunosti uzeti u obzir u proračunskim planovima. Mišljenje je Komisije i da je Njemačka u odnosu na preporuke po državama članicama koje je Vijeće izdalo u kontekstu Europskog semestra 2015. ostvarila ograničen napredak u pogledu fiskalnog upravljanja te se stoga nadležna tijela pozivaju da taj napredak ubrzaju.

Mišljenje je Komisije da je nacrt proračunskog plana Estonije, na koju se trenutačno primjenjuje preventivni dio Pakta o stabilnosti i rastu, u skladu s odredbama Pakta.

Mišljenje je Komisije da je nacrt proračunskog plana Luksemburga, na koji se trenutačno primjenjuje preventivni dio Pakta o stabilnosti i rastu, u skladu s odredbama Pakta. Mišljenje je Komisije i da je Luksemburg u odnosu na preporuke po državama članicama koje je Vijeće izdalo u kontekstu Europskog semestra 2015. ostvario ograničen napredak u pogledu fiskalnog upravljanja te se stoga nadležna tijela pozivaju da taj napredak ubrzaju.

Mišljenje je Komisije da je nacrt proračunskog plana Nizozemske, na koju se trenutačno primjenjuje preventivni dio Pakta o stabilnosti i rastu i koja podliježe (prijelaznom) pravilu o dugu, u skladu s odredbama Pakta. Komisija poziva nadležna tijela na strogo izvršavanje proračuna za 2016. Mišljenje je Komisije i da je Nizozemska ostvarila određen napredak u odnosu na preporuke po državama članicama koje je Vijeće izdalo u kontekstu Europskog semestra 2015. u pogledu fiskalnog upravljanja te se nadležna tijela pozivaju da nastave s napretkom.

Nakon uzimanja u obzir dodatnih informacija koje su dostavila slovačka nadležna tijela, mišljenje je Komisije da je nacrt proračunskog plana Slovačke, na koju se trenutačno primjenjuje preventivni dio Pakta o stabilnosti i rastu, u skladu s odredbama Pakta. Komisija poziva nadležna tijela na strogo izvršavanje proračuna za 2016. Mišljenje je Komisije i da je Slovačka ostvarila ograničen napredak u odnosu na preporuke po državama članicama koje je Vijeće izdalo u kontekstu Europskog semestra 2015. u pogledu fiskalnog upravljanja te se stoga nadležna tijela pozivaju da ubrzaju taj napredak.

Uglavnom usklađeni planovi

Mišljenje je Komisije da je nacrt proračunskog plana Belgije, na koju se trenutačno primjenjuje preventivni dio Pakta o stabilnosti i rastu i koja podliježe (prijelaznom) pravilu o dugu, uglavnom u skladu s odredbama Pakta. Konkretno, prema Komisijinoj jesenskoj prognozi 2015. postoji rizik od određenog odstupanja od potrebne prilagodbe prema srednjoročnom proračunskom cilju. Komisija stoga poziva nadležna tijela da u okviru nacionalnog proračunskog postupka poduzmu potrebne mjere kako bi se osiguralo da proračun za 2016. bude usklađen s Paktom o stabilnosti i rastu. Mišljenje je Komisije i da je Belgija ostvarila određen napredak u odnosu na preporuke po državama članicama koje je Vijeće izdalo u kontekstu Europskog semestra 2015. u pogledu fiskalnog upravljanja (uključujući mirovinski sustav, fiskalni okvir i porezni sustav) te se nadležna tijela pozivaju da nastave s napretkom.

Mišljenje je Komisije da je nacrt proračunskog plana Latvije, na koju se trenutačno primjenjuje preventivni dio Pakta o stabilnosti i rastu, uglavnom u skladu s odredbama Pakta. Konkretno, prema Komisijinoj jesenskoj prognozi 2015. postoji rizik od određenog odstupanja od potrebne prilagodbe prema srednjoročnom proračunskom cilju. Komisija stoga poziva nadležna tijela da u okviru nacionalnog proračunskog postupka poduzmu potrebne mjere kako bi se osiguralo da proračun za 2016. bude usklađen s Paktom o stabilnosti i rastu.

Mišljenje je Komisije da je nacrt proračunskog plana Malte, na koju se trenutačno primjenjuje preventivni dio Pakta o stabilnosti i rastu i koja podliježe pravilu o dugu, uglavnom u skladu s odredbama Pakta. Konkretno, prema Komisijinoj jesenskoj prognozi 2015. postoji rizik od određenog odstupanja od potrebne prilagodbe prema srednjoročnom proračunskom cilju. Komisija stoga poziva nadležna tijela da u okviru nacionalnog proračunskog postupka poduzmu potrebne mjere kako bi se osiguralo da proračun za 2016. bude usklađen s Paktom o stabilnosti i rastu. Mišljenje je Komisije i da je Malta ostvarila određen napredak u odnosu na preporuke po državama članicama koje je Vijeće izdalo u kontekstu Europskog semestra 2015. u pogledu fiskalnog upravljanja te se nadležna tijela pozivaju da nastave s napretkom.

Mišljenje je Komisije da je nacrt proračunskog plana Finske, na koju se trenutačno primjenjuje preventivni dio Pakta o stabilnosti i rastu, uglavnom u skladu s odredbama Pakta. Konkretno, postoji rizik od određenog odstupanja od potrebne prilagodbe prema ostvarenju srednjoročnog proračunskog cilja u 2015. i 2016. Komisija poziva nadležna tijela da u okviru nacionalnog proračunskog postupka poduzmu potrebne mjere kako bi se osiguralo da proračun za 2016. bude usklađen s Paktom o stabilnosti i rastu. Mišljenje je Komisije i da je Finska ostvarila ograničen napredak u odnosu na preporuke po državama članicama koje je Vijeće izdalo u kontekstu Europskog semestra 2015. u pogledu fiskalnog upravljanja te se stoga nadležna tijela pozivaju da taj napredak ubrzaju.

Planovi s rizikom od neusklađenosti

Mišljenje je Komisije da u nacrtu proračunskog plana Italije, na koju se trenutačno primjenjuje preventivni dio Pakta o stabilnosti i rastu i koja podliježe prijelaznom pravilu o dugu, postoji rizik od neusklađenosti s odredbama Pakta. Konkretno, prema Komisijinoj jesenskoj prognozi 2015. postoji rizik znatnog odstupanja od potrebnog kretanja prilagodbe prema srednjoročnom proračunskom cilju u 2016. Komisija će i dalje pomno pratiti usklađenost Italije s njezinim obvezama u okviru Pakta, a posebno u pogledu procjene sljedećeg Programa stabilnosti. U kontekstu „ukupne procjene” mogućeg odstupanja od kretanja prilagodbe prema srednjoročnom proračunskom cilju, Komisija će uzeti u obzir navedena razmatranja o mogućem talijanskom ispunjenju uvjeta za fleksibilnost u okviru Pakta. Posebna pozornost posvetit će se sljedećim pitanjima: upotrebljava li se odstupanje od kretanja prilagodbe doista u svrhe povećanja ulaganja, postoje li uvjerljivi planovi za nastavak kretanja prilagodbe prema srednjoročnom proračunskom cilju i je li ostvaren napredak u provedbi programa strukturnih reformi, uzimajući u obzir preporuke Vijeća. Komisija stoga poziva nadležna tijela da u okviru nacionalnog proračunskog postupka poduzmu potrebne mjere kako bi se osiguralo da proračun za 2016. bude usklađen s Paktom o stabilnosti i rastu. Mišljenje je Komisije i da je Italija ostvarila određen napredak u odnosu na preporuke po državama članicama koje je Vijeće izdalo u kontekstu Europskog semestra 2015. u pogledu fiskalnog upravljanja te se stoga nadležna tijela pozivaju da nastave s napretkom.

Mišljenje je Komisije da u nacrtu proračunskog plana Litve, na koju se trenutačno primjenjuje preventivni dio Pakta o stabilnosti i rastu, postoji rizik od neusklađenosti s odredbama Pakta. Prema Komisijinoj jesenskoj prognozi 2015. predviđa se da neće doći do potrebne prilagodbe prema srednjoročnom proračunskom cilju te se očekuje znatno odstupanje od srednjoročnog cilja u 2016. Komisija stoga poziva nadležna tijela da u okviru nacionalnog proračunskog postupka poduzmu potrebne mjere kako bi se osiguralo da proračun za 2016. bude usklađen s Paktom o stabilnosti i rastu. Mišljenje je Komisije i da je Litva ostvarila ograničen napredak u odnosu na preporuke po državama članicama koje je Vijeće izdalo u kontekstu Europskog semestra 2015. u pogledu fiskalnog upravljanja te se stoga nadležna tijela pozivaju da ubrzaju napredak.

Mišljenje je Komisije da u nacrtu proračunskog plana Austrije, na koju se trenutačno primjenjuje preventivni dio Pakta o stabilnosti i rastu i koja podliježe (prijelaznom) pravilu o dugu, postoji rizik od neusklađenosti s odredbama Pakta. Komisijina jesenska prognoza zapravo upućuje na rizik od znatnog odstupanja od srednjoročnog cilja u 2016. Međutim kada bi se iz procjene isključila trenutačna procjena utjecaja iznimnog priljeva izbjeglica na proračun, predviđeno odstupanje ne bi bilo znatno. Komisija poziva nadležna tijela da u okviru nacionalnog proračunskog postupka poduzmu potrebne mjere kako bi se osiguralo da proračun za 2016. bude usklađen s Paktom o stabilnosti i rastu. Mišljenje je Komisije i da je Austrija ostvarila ograničen napredak u odnosu na preporuke po državama članicama koje je Vijeće izdalo u kontekstu Europskog semestra 2015. u pogledu fiskalnog upravljanja te se stoga nadležna tijela pozivaju da ubrzaju napredak.

Države članice obuhvaćene korektivnim dijelom Pakta o stabilnosti i rastu

Uglavnom usklađeni planovi

Mišljenje je Komisije da je nacrt proračunskog plana Irske, na koju se trenutačno primjenjuje korektivni dio Pakta o stabilnosti i rastu i na koju bi se od 2016. mogao početi primjenjivati preventivni dio ako se postigne pravovremeno i održivo smanjenje prekomjernog deficita, uglavnom u skladu s odredbama Pakta. Konkretno, prema Komisijinoj prognozi postoji rizik od određenog odstupanja od referentnog mjerila za rashode u 2016. Nadalje, Komisija napominje da će se dodatna javna potrošnja najavljena za zadnja tri mjeseca 2015. dogoditi u vrijeme kada su stope rasta irskog gospodarstva već izuzetno visoke. Komisija stoga opoziva ranije smjernice iz preporuke Vijeća za postupak u slučaju prekomjernog deficita od 7. prosinca 2010. i u kontekstu europskog semestra o upotrebi neočekivanih dobitaka za ubrzanje smanjenja duga te poziva nadležna tijela da u okviru nacionalnog proračunskog postupka poduzmu potrebne mjere kako bi se osiguralo da proračun za 2016. bude usklađen s Paktom o stabilnosti i rastu. Mišljenje je Komisije i da je Irska ostvarila određen napredak u odnosu na preporuke po državama članicama koje je Vijeće izdalo u kontekstu Europskog semestra 2015. u pogledu fiskalnog upravljanja te se nadležna tijela pozivaju da nastave s napretkom.

Mišljenje je Komisije da je nacrt proračunskog plana Francuske, na koju se trenutačno primjenjuje korektivni dio Pakta, uglavnom u skladu s ciljem ukupnog deficita iako se prema svim mjernim metodama predviđa da će fiskalni napor biti znatno manji od preporučene razine. Proračunska strategija temelji se na boljem rezultatu u pogledu deficita nego što se očekivalo u 2014. i poboljšanju konjunkturnih uvjeta, što ugrožava usklađenost s preporukom Vijeća od 10. ožujka 2015. Komisija stoga poziva nadležna tijela da u okviru nacionalnog proračunskog postupka poduzmu potrebne mjere kako bi se osiguralo da proračun za 2016. bude usklađen s Paktom o stabilnosti i rastu. Mišljenje je Komisije i da je Francuska ostvarila određen napredak u odnosu na preporuke po državama članicama koje je Vijeće izdalo u kontekstu Europskog semestra 2015. u pogledu fiskalnog upravljanja te se nadležna tijela pozivaju da nastave s napretkom.

Mišljenje je Komisije da je nacrt proračunskog plana Slovenije, na koju se trenutačno primjenjuje korektivni dio Pakta o stabilnosti i rastu i na koju bi se od 2016. mogao početi primjenjivati preventivni dio ako se postigne pravovremeno i održivo smanjenje prekomjernog deficita, uglavnom u skladu s odredbama Pakta. Konkretno, postoji rizik od određenog odstupanja, koje je gotovo značajno, od potrebnog kretanja prilagodbe prema srednjoročnom proračunskom cilju u 2016. Komisija stoga poziva nadležna tijela da u okviru nacionalnog proračunskog postupka poduzmu potrebne mjere kako bi se osiguralo da proračun za 2016. bude usklađen s Paktom o stabilnosti i rastu. Mišljenje je Komisije i da je Slovenija ostvarila određen napredak u odnosu na preporuke po državama članicama koje je Vijeće izdalo u kontekstu Europskog semestra 2015. u pogledu fiskalnog upravljanja te se nadležna tijela pozivaju da nastave s napretkom.

Planovi s rizikom od neusklađenosti

Mišljenje je Komisije da u nacrtu proračunskog plana Španjolske, na koju se trenutačno primjenjuje korektivni dio Pakta o stabilnosti i rastu, postoji rizik od neusklađenosti s odredbama Pakta. Poboljšanje ukupnog proračunskog deficita, planirano u nacrtu proračunskog plana, prema smanjenju prekomjernog deficita u 2016., što je rok utvrđen u preporuci u okviru postupka u slučaju prekomjernog deficita iz 2013., uglavnom ovisi o oživljenom rastu nominalnog BDP-a, uz donekle optimistične temeljne pretpostavke o rastu u 2016.; važnu ulogu imaju i ograničenja rashoda, no planirane uštede još nisu potkrijepljene konkretnim mjerama. Prema svim mjernim metodama predviđa da će fiskalni napor biti znatno manji od preporučene razine. Na temelju Komisijine ad-hoc prognoze ne očekuje se da će Španjolska osigurati usklađenost s glavnim proračunskim ciljevima utvrđenima u preporuci u okviru postupka u slučaju prekomjernog deficita iz 2013. Komisija stoga poziva nadležna tijela da u okviru nacionalnog proračunskog postupka strogo izvrše proračun za 2015. i da u nacionalnom proračunskom postupku poduzmu potrebne mjere kako bi se osiguralo da proračun za 2016. bude usklađen s Paktom o stabilnosti i rastu. Zbog prethodno navedenih rizika u pogledu usklađenosti i činjenice da nacrtom proračunskog plana nisu obuhvaćene ažurirane i u potpunosti definirane mjere za regionalne vlade, nacionalna nadležna tijela pozivaju se da što prije podnesu ažurirani nacrt proračunskog plana koji uključuje točno definirane regionalne mjere. Mišljenje je Komisije i da je Španjolska ostvarila određen napredak u pogledu usklađivanju s preporukama po državi članici koje je Vijeće izdalo u kontekstu Europskog semestra 2015. u pogledu fiskalnog upravljanja i poziva nadležna tijela da nastave s napretkom.

PRILOG 2.: Metode i pretpostavke primijenjene u Komisijinoj jesenskoj prognozi 2015.

U skladu s člankom 7. stavkom 4. Uredbe (EU) br. 473/2013 „metodologija i pretpostavke najnovijih gospodarskih prognoza službi Komisije za svaku državu članicu, uključujući procjene učinka ukupnih proračunskih mjera na gospodarski rast, prilažu se ukupnoj procjeni”. Pretpostavke primijenjene u Komisijinoj jesenskoj prognozi 2014., koju neovisno priprema osoblje Komisije, objašnjene su u samom dokumentu prognoze 1 .

Proračunski podaci do 2014. temelje se na podacima koje su države članice dostavile Komisiji do 1. listopada 2015. i koje je Eurostat potvrdio 21. listopada. Eurostat je povukao zadršku o kvaliteti podataka o državnom deficitu koje je dostavio Portugal, a koja je u izvješću Eurostata od travnja 2015. izražena zbog nesigurnosti u pogledu statističkog utjecaja dokapitalizacije banke Novo Banco u 2014. Eurostat nije izmijenio podatke koje su dostavile države članice tijekom postupka obavješćivanja u jesen 2015. Eurostat je izrazio zadršku o kvaliteti podataka koje je dostavila Austrija i to u pogledu nedovoljnog pridržavanja pravila nastanka poslovnih događaja pri bilježenju rashoda i prihoda kako je utvrđeno ESA-om 2010.

Mjere kojima se podupire financijska stabilnost zabilježene su radi prognoze u skladu s odlukom Eurostata od 15. srpnja 2009 2 . Osim ako predmetna država članica dojavi drugačije, priljevi kapitala o kojima su dostupni dostatni podaci uvršteni su u prognozu kao financijske transakcije, odnosno kao mjere kojima se povećava dug, ali ne i deficit. Državna jamstva za bankovne obveze i depozite nisu uvrštena u državne rashode, osim ako je u trenutku dovršetka prognoze bilo potvrđeno njihovo unovčivanje. Međutim potrebno je napomenuti da se zajmovi koje vlada ili drugi subjekti uvršteni u državni sektor odobre bankama obično pribrajaju državnom dugu.

Za 2016. uzeti su u obzir proračuni koji su doneseni ili predstavljeni nacionalnim parlamentima te sve druge mjere za koje su dostupne dostatne informacije. Konkretno, u ovoj se prognozi odražavaju informacije iz nacrta proračunskih planova dostavljenih do sredine listopada. Za 2017., pretpostavka o „nepromijenjenim politikama”, koja je primijenjena u prognozama, podrazumijeva ekstrapolaciju podataka o trendovima prihoda i rashoda te uključivanje svih mjera za koje su dostupni dostatni podaci.

Ukupne europske vrijednosti za dug opće države u prognozama za razdoblje 2015. – 2017. objavljene su na nekonsolidiranoj osnovi (tj. bez smanjenja povezanog s međudržavnim zajmovima). Da bi se osigurala dosljednost u vremenskom slijedu, povijesni su podaci objavljeni na istoj osnovi. U 2014. iz toga proizlazi udio duga u BDP-u europodručja koji je za 2,4 postotna boda veći od udjela konsolidiranog duga opće države koji je objavio Eurostat u izvješću 186/2015 od 21. listopada 2015. 3 Predviđanjima duga opće države za pojedinačne države članice u razdoblju 2015. – 2017. obuhvaćeni su utjecaj jamstava EFSF-a 4 , bilateralni zajmovi drugim državama članicama i sudjelovanje u kapitalu ESM-a kako je planirano zadnjeg dana prognoze.

Prema Komisijinoj jesenskoj prognozi 2015. ukupne proračunske mjere u nacrtima proračunskih planova za 2016. povećavaju ukupni deficit za otprilike 0,1 % BDP-a. Uštede rashoda procjenjuju se na 0,2 % BDP-a, dok mjere na strani prihoda ukupno imaju učinak povećanja deficita od otprilike 0,3 % BDP-a. Općenito, mehanički utjecaj na rast kratkoročno bi bio neznatan (manji od 0,1 postotnog boda).

Pri tumačenju te procjene potreban je oprez zbog sljedećeg:

nedjelovanjem u slučaju fiskalnih neravnoteža može se povećati osjetljivost financijske imovine, što dovodi do većih razlika i viših kamatnih stopa na kredite te negativnog utjecaja na rast

cilj je Uredbe vrednovati utjecaj mjera poduzetih u nacrtima proračunskih planova, zato mjere koje su poduzete i koje su stupile na snagu prije nacrta proračunskog plana nisu obuhvaćene ovom procjenom (čak i ako mogu utjecati na prognozu)

mjerama koje proizvode učinke u 2016. mogu se nadoknaditi i postojeće mjere s jednokratnim učinkom u 2015. i trend povećanja rashoda. Na ukupnoj razini EA-16 Komisija procjenjuje jednokratne mjere na 0,0 % BDP-a u 2015., a trend povećanja rashoda (mjereno promjenom ciklički prilagođenog udjela rashoda), u nedostatku mjera politika, na 0 % BDP-a.

PRILOG 3.: Analiza osjetljivosti

U skladu s člankom 7. Uredbe (EU) br. 473/2013 „ukupna procjena uključuje analize osjetljivosti koje daju naznaku o rizicima za održivost javnih financija u slučaju nepovoljnih gospodarskih, financijskih ili proračunskih događaja”. U ovom se Prilogu stoga predstavlja analiza osjetljivosti trendova javnog duga na moguće makroekonomske šokove (na rast, kamatne stope, primarni državni saldo), oslanjajući se pritom na rezultate stohastičkih predviđanja duga 5 . Ta analiza omogućuje ocjenjivanje mogućeg utjecaja pozitivnih i negativnih rizika za rast nominalnog BDP-a na dinamiku javnog duga, utjecaja pozitivnih/negativnih trendova na financijska tržišta, što se odražava na rast/pad troškova zajmova za vlade, i fiskalnih šokova koji utječu na proračunsko stanje. Polazni scenariji, na koje se primjenjuju šokovi, makrofiskalna su predviđanja sadržana u Komisijinoj jesenskoj prognozi i nacrtima proračunskih planova država članica.

Stohastičkim predviđanjima prikazuje se nesigurnost u pogledu budućih makroekonomskih uvjeta u analizi dinamike javnog duga u odnosu na „središnji” scenarij predviđanja duga, što odgovara prognoziranom scenariju Komisijine jesenske prognoze 2015. odnosno prognoziranom scenariju nacrta proračunskih planova u sljedećim grafičkim prikazima rezultata u EA-16 (u oba se slučaja uobičajena pretpostavka o nepromijenjenoj fiskalnoj politici primjenjuje na razdoblje koje premašuje prognozu) 6 . Šokovi se primjenjuju na makroekonomske uvjete (kratkoročne i dugoročne kamatne stope na državne obveznice; stopa rasta; primarni državni saldo) pretpostavljene u središnjem scenariju radi dobivanja „stošca” (raspodjela) mogućih kretanja duga prikazanih u sljedećem grafikonu. Stožac odgovara širokoj paleti mogućih ishodišnih makroekonomskih uvjeta, uz gotovo 2000 simuliranih šokova u odnosu na rast, kamatne stope i primarni saldo. Veličina i korelacija šokova odražavaju prethodno ponašanje varijabli 7 . To podrazumijeva da metodologijom nije obuhvaćena nesigurnost u stvarnom vremenu, koja bi u ovom trenutku mogla biti viša, posebno za proizvodni jaz. Prikazani dijagrami sadržavaju probabilističke informacije o dinamici duga EA-16 uzimajući u obzir moguću pojavu šokova u odnosu na rast, kamatne stope i primarni saldo, čije su jakost i korelacija odraz jakosti i korelacija zabilježenih u prošlosti.

U dijagramima je kao isprekidana linija prikazano predviđeno kretanje duga prema središnjem scenariju (na koji se primjenjuju makroekonomski šokovi), a putanja predviđanja duga koja na dvije polovine dijeli cijelu paletu mogućih putanja dobivenih primjenom šokova (medijan) kao puna crna linija u središtu stošca. Sam stožac obuhvaća 80 % svih mogućih kretanja duga dobivenih simulacijom 2000 šokova na rast, kamatne stope i primarni saldo (gornja i donja linija koje ograničavaju stožac označuju 10. i 90. postotak raspodjele), isključujući tako iz osjenčanog područja simulirana kretanja duga (20 % od ukupnog broja) koja su rezultat ekstremnijih (manje vjerojatnih) šokova (događaji male učestalosti). Različito osjenčana područja unutar stošca prikazuju različite udjele u ukupnoj raspodjeli mogućih kretanja duga. Tamnoplavo područje (između 40. i 60. postotka) obuhvaća 20 % svih mogućih kretanja duga koji su bliže središnjem scenariju.

Grafikon A3.1.: Dijagrami stohastičkih predviđanja javnog duga oko prognoziranog scenarija Komisije i prognoziranog scenarija nacrta proračunskih planova

Izvor: Komisijina jesenska prognoza 2015., nacrti proračunskih planova za 2016. i izračuni službi Komisije.

U prognoziranim scenarijima Komisije i nacrta proračunskih planova dijagrami prikazuju vjerojatnost od otprilike 50 % da će udio duga u BDP-u u EA-16 u 2016. biti gori nego što je prognozirano zbog pojave nepovoljnih makroekonomskih šokova 8 . Uzimajući u obzir pozitivne i negativne rizike za primarni državni saldo te rast i uvjete na financijskom tržištu, dug u EA-16 bi u 2016. prema oba scenarija bio između 87 % i 94 % – 95 % BDP-a, uz vjerojatnost od 80 % (jer stožac pokriva 80 % svih mogućih simuliranih kretanja duga). Donja i gornja granica intervala udjela duga u 2016. bile bi nešto više prema scenariju Komisije u odnosu na scenarij nacrta proračunskih planova, i to zbog male razlike između središnjih prognoza na koje se primjenjuju šokovi (udio duga iznad 91 % prema scenariju Komisije u odnosu na 90,4 % prema scenariju nacrta proračunskih planova).

Za razdoblje nakon 2016., koje nije obuhvaćeno trenutačnim nacrtima proračunskih planova, rezultati simulacije upućuju na to da je razlika između predviđenih udjela duga u slučaju šokova prema scenariju Komisije odnosno scenariju nacrta proračunskih planova i dalje ograničena. Na kraju razdoblja predviđanja obuhvaćenog ovim dijagramima (2020.) postoji vjerojatnost od 50 % da će udio duga biti veći od 84 % BDP-a prema scenariju nacrta proračunskih planova odnosno 85 % prema scenariju Komisije. Do male razlike uglavnom dolazi zbog toga što je primarni strukturni saldo prema scenariju nacrta proračunskih planova zadržao nešto veći zadnji prognozirani suficit u odnosu na scenarij Komisije.

Potrebno je napomenuti da s obzirom na to da veličina i korelacija šokova odražavaju prethodno ponašanje varijabli, metodologijom nije obuhvaćena nesigurnost u stvarnom vremenu, kakva bi mogla postojati posebno u pogledu procjene proizvodnog jaza. Uzimajući u obzir prijašnja iskustva sa znatnim revizijama procjena proizvodnog jaza, često u smjeru niže potencijalne proizvodnje od one procijenjene u stvarnom vremenu, mogli bi postojati dodatni rizici u budućim kretanjima duga, što nije vidljivo iz prethodne analize.

PRILOG 4.: Trenutačno okruženje s niskim kamatnim stopama

Najnoviji događaji

Prinosi na državne obveznice europodručja oštro su pali nakon kraja 2013., da bi u prvoj polovini 2015. dosegli povijesno nisku razinu, a zatim se tijekom ljetnih mjeseci donekle povećali. Međutim, prinosi su i dalje znatno ispod svojih dugoročnih prosjeka, trenutačno se desetogodišnje kamatne stope za četiri najveće države članice europodručja kreću od 0,51 % do 1,64 % 9 .

Niže kamatne stope dovele su tijekom zadnjih nekoliko godina i do smanjenja ukupnih plaćenih kamata opće države. Za EA-16 u cjelini rashodi za kamate pali su sa 2,9 % BDP-a u 2012. na 2,3 % u 2015. i prema ovogodišnjim nacrtima proračunskih planova očekuje se da se ove godine neće mijenjati. Najveće smanjenje rashoda za kamate u razdoblju 2012. – 2016. može se vidjeti u Irskoj (–1,1 % BDP-a), Italiji (–1,0 %), Belgiji (–0,9 %) i Njemačkoj (–0,8 %), dok je do povećanja rashoda za kamate u istom razdoblju došlo samo u Sloveniji (0,9 % BDP-a), u kontekstu naglog povećanja duga opće države. Komisijina jesenska prognoza 2015. uglavnom je u skladu s očekivanjima država članica, pri čemu najveće razlike za 2016. iznose 0,1 % BDP-a.

Države članice u velikoj mjeri nisu predvidjele nagli pad kamatnih stopa i naknadno smanjenje plaćanja kamata. Analizom uzastopnih verzija programâ stabilnosti i ovogodišnjih nacrta proračunskih planova ostvaruje se bolji uvid u (neočekivane) uštede koje proizlaze iz trenutačnog okruženja s niskim kamatnim stopama. U programima stabilnosti iz 2013. na ukupnoj se razini EA-16 predviđalo povećanje rashoda za kamate od 0,1 % BDP-a u razdoblju 2012. – 2016. Suprotno tome, u programima iz 2014. i 2015., u kojima se postupno uzimao u obzir pad kamatnih stopa, predviđao se pad rashoda za kamate od 0,2 % u 2014. odnosno od 0,7 % BDP-a u 2015. Zadnje je predviđanje potvrđeno i nacrtima proračunskih planova. Iako su čimbenici kao što je dinamika duga, profil dospijeća duga i statističke reklasifikacije (npr. prijelaz na sustav nacionalnih računa ESA 2010.) možda imali određenu ulogu, vjerojatno je da uzastopne revizije predviđanja rashoda za kamate prvenstveno odražavaju neočekivani pad kamatnih stopa.

Posljedice za javne financije

Postupni pad rashoda za kamate popraćen je znatno manjim poboljšanjem srednjoročnog proračunskog položaja, koji je izmjeren strukturnim primarnim saldom. U programima stabilnosti iz 2013. predviđalo se poboljšanje primarnog strukturnog salda od 1,75 % BDP-a za EA-16 u razdoblju 2012. – 2016. (grafikon A4.1.). Prema nacrtima proračunskih planova očekuje se da će poboljšanje zapravo odgovarati 0,25 % BDP-a, Iz toga proizlazi da se, ukupno gledano, planirano smanjenje primarnog strukturnog deficita u velikoj mjeri nije ostvarilo, što je u istom razdoblju nadmašilo plaćanja država članica za kamate koje su bile niže od očekivanih.

Grafikon A4.1.: Promjene (primarnog) strukturnog salda i rashoda za kamate u razdoblju 2012. – 2016., vladini planovi

Napomena: u grafikonu su prikazane kumulativne promjene primarnog strukturnog salda, rashoda za kamate i strukturnog salda u razdoblju 2012. – 2016. u EA-16, kako proizlazi iz programâ stabilnosti iz 2013., 2014. i 2015. (PS13, PS14 i PS15) i ovogodišnjih nacrta proračunskih planova (NPP16).

Izvor: programi/planovi država članica i izračuni službi Komisije.

Do manjeg poboljšanja u ukupnom (primarnom) strukturnom saldu došlo je u širem kontekstu dužeg razdoblja niske inflacije i niskog rasta proizvodnje, što je utjecalo na javne financije. Pad kamatnih stopa povezan je s vrlo niskim rastom nominalnog BDP-a u zadnjih nekoliko godina, koji je na različite načine negativno utjecao na ukupna salda, što je dovelo do pada u prihodima koji je znatno veći od (mogućeg) pada u primarnim rashodima. To se možda nije u cijelosti obuhvatilo standardnom prilagodbom ukupnih salda konjunkturnom ciklusu zbog, na primjer, neuobičajenog odgovora prihoda na gospodarski rast ili određene krutosti u odgovoru rashoda na kretanja cijena. K tome, niski rast nominalnog BDP-a imao je izravan učinak na razinu javnog duga kao dio BDP-a. Općenito, primarna salda gora od očekivanih zajedno s vjerojatno većim učinkom grude snijega od očekivanog, kojima se mjeri kombinirani učinak rashoda za kamate i gospodarskog rasta na promjenu u udjelu duga, pokazuju znatno manje pozitivnu sliku od zasebno razmatranih razvoja u rashodima za kamate.

Izgledi i osjetljivost

Trošak servisiranja duga u europodručju vjerojatno će u sljedećim godinama ostati na povijesno niskoj razini. Doista, veliki iznosi duga obnovljeni su nakon pada kamatnih stopa i očekuje se da će prinosi na državne obveznice još neko vrijeme ostati relativno niski, u kontekstu slabih izgleda za rast, snažne privatne potražnje za sigurnom imovinom i proširenog programa ESB-a za kupnju imovine (koji se namjerava provesti najkasnije do rujna 2016.).

Buduća kretanja kamatnih stopa različito će utjecati na plaćanja kamata ovisno o profilu dospijeća duga. Udio nepodmirenog duga koji je u sljedećim godinama potrebno obnoviti mogao bi uputiti na mjeru u kojoj bi pojedinačne države članice mogle ostvariti dodatne koristi od niskih kamatnih stopa ako stanje ostane nepromijenjeno i, suprotno tomu, omogućiti uvid u mjeru u kojoj bi znatno povećanja kamatnih stopa moglo utjecati na države članice. U tom pogledu među zemljama stanje znatno varira, pri čemu se udio nepodmirenog duga koji je potrebno obnoviti do 2018. kreće od 0 % u slučaju Luksemburga do 44 % u slučaju Španjolske (grafikon A4.2.)  10 . K tome, države članice morat će financirati buduće deficite koji se pojavljuju.

Grafikon A4.2.: Postotak duga koji dospijeva do 2018.

Napomena: Podaci o dospjelom državnom dugu na dana 18. rujna 2015. Pokrivenost: središnja država.

Izvor: Bloomberg i izračuni službi Komisije.

Srednjoročni planovi država članica mogu se smatrati utemeljenima na relativno razboritim pretpostavkama. Doista, programi stabilnosti iz 2015. čine se u skladu s postupnim povećanjem dugoročnih prinosa na državne obveznice, što se može smatrati razboritom pretpostavkom, u različitoj mjeri ovisno o državi članici 11 . Konkretno, brojne se visokozadužene zemlje čine osjetljivima na kamatne rizike. Suprotno tomu, u malo vjerojatnom scenariju prema kojemu će se kamatne stope približiti razinama iz razdoblja 2000. – 2010. već do kraja razdoblja obuhvaćenog programima, odnosno do 2018., rashodi za kamate bili bi u 2018. u usporedbi s programima za oko 0,5 % BDP-a viši za europodručje u cjelini. A fortiori i u stresnom scenariju, ako bi se kamatne stope vratile na razine zabilježene na vrhuncu krize državnog duga, povećanje rashoda za kamate bilo bi još više.

PRILOG 5.: Grafikoni i tablice

Tablica A5.1.: Ciljevi ukupnog deficita (% BDP-a) za EA-16 u skladu s programima stabilizacije (PS), nacrtima proračunskog plana (NPP) i Komisijinom jesenskom prognozom 2015. (KOM)

Tablica A5.2.a: Promjene strukturnog salda (% BDP-a) za EA-16 u skladu s programima stabilizacije (PS), nacrtima proračunskih planova (NPP) i Komisijinom jesenskom prognozom 2015. (KOM) 12

Tablica A5.2.b: Promjene primarnog strukturnog salda (% BDP-a) za EA-16 u skladu s programima stabilizacije (PS), nacrtima proračunskih planova (NPP) i Komisijinom jesenskom prognozom 2015. (KOM) 13

Tablica A5.3.: Udio duga u BDP-u (% BDP-a) za EA-16 u skladu s programima stabilizacije (PS), nacrtima proračunskih planova (NPP) i Komisijinom jesenskom prognozom 2015. (KOM)

Tablica A5.4.: Rast realnog BDP-a (% BDP-a) za EA-16 u skladu s programima stabilizacije (PS), nacrtima proračunskih planova (NPP) i Komisijinom jesenskom prognozom 2015. (KOM)

Tablica A5.5.: Sastav fiskalne konsolidacije u 2015. i 2016. za EA-16 u skladu s programima stabilizacije (PS), nacrtima proračunskih planova (NPP) i Komisijinom jesenskom prognozom 2015. (KOM) 14

Tablica A5.6.: Kratkoročne elastičnosti na kojima se temelje predviđanja prihoda za 2016. u EA-16: nacrti proračunskih planova (NPP) u odnosu na Komisijinu jesensku prognozu 2015. (KOM) i OECD

Napomena: Elastičnosti dobivene u nacrtima proračunskih planova i Komisijinoj prognozi s jedne strane te elastičnosti OECD-a s druge treba uspoređivati uz određen oprez. Prve se dvije elastičnosti odnose na rast BDP-a, dok su druge, u užem smislu, izračunane u odnosu na proizvodni jaz. Razlike su općenito neznatne.

Tablica A5.7.: Diskrecijski fiskalni napori: nacrti proračunskih planova (NPP) u odnosu na Komisijinu jesensku prognozu 2015. (KOM) i programe stabilizacije (PS) 15

Grafikon A5.1.a: Predviđene promjene udjela rashoda za 2016. u EA-16: nacrti proračunskih planova (NPP) u odnosu na Komisijinu jesensku prognozu 2015. (KOM)

U grafikonu su prikazane promjene udjela rashoda (lijeva strana) između 2015. i 2016. Razina rashoda prikazana na desnoj strani odgovara predviđanju udjela rashoda u 2015. iz Komisijine prognoze. Ono se tek neznatno razlikuje od predviđanja iz nacrta proračunskih planova, koja se upotrebljavaju za izračun promjene u rashodima na temelju BDP-a.

Grafikon A5.1.b: Predviđene promjene udjela prihoda za 2016. u EA-16: nacrti proračunskih planova (NPP) u odnosu na Komisijinu jesensku prognozu 2015. (KOM)

U grafikonu su prikazane promjene udjela prihoda (lijeva strana) između 2015. i 2016. Razina prihoda prikazana na desnoj strani odgovara predviđanju udjela prihoda u 2015. iz Komisijine prognoze. Ono se tek neznatno razlikuje od predviđanja iz nacrta proračunskih planova, koja se upotrebljavaju za izračun promjene u prihodima na temelju BDP-a.

Grafikon A5.2: Predviđene promjene glavnih vrsta rashoda (% BDP-a) za 2016. u EA-16: nacrti proračunskih planova (NPP) u odnosu na Komisijinu jesensku prognozu 2015. (KOM)

U grafikonu su prikazani doprinosi glavnih sastavnica rashoda predviđenim promjenama udjela rashoda u BDP-u.

Grafikon A5.3.: Predviđene promjene glavnih vrsta poreznih prihoda (% BDP-a) za 2016. u EA-16: nacrti proračunskih planova (NPP) u odnosu na Komisijinu jesensku prognozu 2015. (KOM)

U grafikonu su prikazani doprinosi glavnih sastavnica prihoda predviđenim promjenama udjela prihoda u BDP-u.

Grafikon A5.4.: Usporedba ukupnog državnog salda (% BDP-a) u predviđanju za 2016. iz Komisijine jesenske prognoze 2015. (KOM) i nacrta proračunskih planova (NPP)

U grafikonu su prikazana nominalna proračunska salda za 2016. iz Komisijine prognoze (vodoravna os) u odnosu na ona planirana u nacrtima proračunskih planova (okomita os). Države članice iznad (ispod) crte dvaju sektora države su za koje Komisija predviđa viši (niži) nominalni saldo od onog predviđenog u nacrtima proračunskih planova.

Grafikon A5.5.: Raščlamba razlike u ciljnom dugu (% BDP-a) za 2016. između Komisijine jesenske prognoze 2015. i nacrta proračunskih planova

U grafikonu su raščlanjene predviđene razlike udjela duga u BDP-u na razlike osnovnih učinaka, primarnih salda, prilagodbi stanja i tokova te učinaka grude snijega. Učinak grude snijega razlika je između stopa predviđenog rasta i kamatnih stopa.

(1)

     Metodološke pretpostavke primijenjene u Komisijinoj jesenskoj prognozi 2015., dostupne na sljedećoj adresi: http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/forecasts/index_en.htm ).

(2)

     Dostupno na sljedećoj adresi: http://ec.europa.eu/eurostat/documents/1015035/2041337/FT-Eurostat-Decision-9-July-2009-3--final-.pdf .

(3)

     Dostupno na sljedećoj adresi: http://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/7036737/2-21102015-AP-EN.pdf .

(4)

     U skladu s odlukom Eurostata od 27. siječnja 2011. o statističkom bilježenju poslova u okviru EFSF-a, dostupno i na sljedećoj adresi: http://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/5034386/2-27012011-AP-EN.PDF .

(5)

     Metoda za stohastička predviđanja javnog duga koja se ovdje primjenjuje predstavljena je u Izvješću Europske komisije o fiskalnoj održivosti iz 2012., odjeljak 3.3.3. i u Berti K. (2013.), „Stochastic public debt projections using the historical variance-covariance matrix approach for EU countries”, European Economy, Economic Paper br. 480.

(6)

     To podrazumijeva pretpostavku da je primarni strukturni saldo u EA-16 u ostatku prognoziranog razdoblja zadržao zadnju prognoziranu vrijednost, tj. nešto više od suficita od 1 % u 2016. prema scenariju nacrta proračunskih planova, u odnosu na suficit od 1 % u 2017. prema scenariju Komisije.

(7)

     Pretpostavlja se da šokovi slijede zajedničku normalnu raspodjelu.

(8)

     U 2016. isprekidana linija koja prikazuje prognoze za središnji scenarij u oba dijagrama, u scenariju nacrta proračunskih planova i u scenariju Komisije, odgovara liniji 50. postotka raspodjele (što znači da bi 50 % svih mogućih vrijednosti udjela duga u BDP-u u 2016. bilo iznad prognozirane vrijednosti).

(9)

     Prinosi na desetogodišnje obveznice na dan 23. listopada 2015., 18:25. Izvor: Bloomberg.

(10)

     Podaci o dospjelom državnom dugu na dana 18. rujna 2015. Pokrivenost: središnja država. Izvor: Bloomberg. Potrebno je napomenuti da za neke zemlje, kao što je Španjolska, ti podaci uključuju dug koji su izdala druga tijela, a za koji jamči središnja država, što može utjecati na usporedbe među zemljama.

(11)

     Za dodatne informacije vidi „The 2015 Stability and Convergence Programmes: an Overview”, European Economy, Institutional Paper br. 2., srpanj 2015.

(12)

   Ciklički prilagođena salda bez jednokratnih i privremenih mjera iz programâ stabilnosti i nacrtâ proračunskih planova Komisija je ponovno izračunala na temelju informacija iz programâ/planova uz primjenu dogovorenih metoda.

(13)

   Ciklički prilagođena primarna salda bez jednokratnih i privremenih mjera iz programâ stabilnosti i nacrtâ proračunskih planova ponovno je izračunala Komisija na temelju informacija iz programâ/planova uz primjenu dogovorenih metoda.

(14)

   Ciklički prilagođen udio prihoda i rashoda te ciklički prilagođena salda bez jednokratnih i privremenih mjera iz programâ stabilnosti i nacrtâ proračunskih planova ponovno je izračunala Komisija na temelju informacija iz programâ/planova uz primjenu dogovorenih metoda.

(15)

   Diskrecijski fiskalni napor alternativan je pokazatelj smjera fiskalne politike razvijen radi analize te je odvojen od pokazatelja koji se upotrebljavaju za procjenu usklađenosti u okviru Pakta o stabilnosti i rastu. On se sastoji od pristupa „odozdo prema gore” na strani prihoda i u osnovi od pristupa „odozgo prema dolje” na strani rashoda. Za dodatne informacije vidi III. dio izvješća „Report on Public Finances in EMU 2013”, European Economy, 4., 2013.