EUROPSKA KOMISIJA

Bruxelles, 31.7.2015.

COM(2015) 386 final

IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU

Zaštita financijskih interesa Europske unije — Borba protiv prijevara
Godišnje izvješće za 2014.

{SWD(2015) 151 final}
{SWD(2015) 152 final}
{SWD(2015) 153 final}
{SWD(2015) 154 final}
{SWD(2015) 155 final}
{SWD(2015) 156 final}

SADRŽAJ

IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU Zaštita financijskih interesa Europske unije – Borba protiv prijevara Godišnje izvješće za 2014…………………...

SAŽETAK

1.UVOD

2.POLITIKE ZA BORBU PROTIV PRIJEVARA NA RAZINI EU-a

2.1.Političke inicijative za borbu protiv prijevara koje je Komisija poduzela u 2014.

2.1.1.Prijedlog Direktive o kaznenopravnoj borbi protiv prijevara koje su štetne za financijske interese Unije

2.1.2.Prijedlog Uredbe Vijeća o osnivanju Ureda europskog javnog tužitelja

2.1.3.Prijedlog Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni Uredbe (EU, Euratom) br. 966/2012 o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije

2.1.4.Borba protiv korupcije u EU-u

2.1.5.Odredbe za prijavljivanje nepravilnosti u području rashoda višegodišnjeg financijskog okvira 2014. – 2020.

2.1.6.Politika borbe protiv prijevara u carinskim pitanjima

2.1.7.Borba protiv nezakonite trgovine duhanskim proizvodima

2.1.8.Borba protiv prijevara u vezi s PDV-om

2.1.9.Odredbe o borbi protiv prijevara u međunarodnim sporazumima

2.1.10.Pravila javne nabave

2.1.11.Direktiva o kaznenopravnoj zaštiti eura i drugih valuta od krivotvorenja

2.1.12.Strategija Komisije za borbu protiv prijevara (CAFS)

2.1.13.Programi Herkul i Periklo

2.2.Savjetodavni odbor za koordinaciju sprječavanja prijevara (COCOLAF)

2.3.Daljnje djelovanje u pogledu rezolucija Europskog parlamenta o zaštiti financijskih interesa EU-a – borba protiv prijevara – godišnja izvješća za 2012. i 2013.

2.3.1.Rezolucija Europskog parlamenta od 3. srpnja 2014. o zaštiti financijskih interesa EU-a – borba protiv prijevara – godišnje izvješće za 2012.

2.3.2.Rezolucija Europskog parlamenta od 11. ožujka 2015. o zaštiti financijskih interesa EU-a – borba protiv prijevara – godišnje izvješće za 2013.

3.MJERE KOJE DRŽAVE ČLANICE PODUZIMAJU ZA BORBU PROTIV PRIJEVARA I DRUGIH NEZAKONITIH AKTIVNOSTI KOJE UTJEČU NA FINANCIJSKE INTERESE EU-a

3.1.Mjere za borbu protiv prijevara i drugih nepravilnosti koje utječu na financijske interese EU-a

3.2.Primjena definicija iz odredaba za prijavljivanje nepravilnosti u državama članicama

3.3.Provedba preporuka iz 2013.

4.PRIJEVARE I OSTALE NEPRAVILNOSTI

4.1.Prijavljene nepravilnosti i opći trendovi, 2010. – 2014.

4.2.Nepravilnosti koje su prijavljene kao prijevara

4.2.1.Prihodi

4.2.2.Rashodi

4.2.3.Prirodni resursi (poljoprivreda, ruralni razvoj i ribarstvo)

4.2.4.Kohezijska politika (programska razdoblja 2007. – 2013. i 2000. – 2006.)

4.2.5.Pretpristupna politika (pretpristupna pomoć (PAA) i instrument pretpristupne pomoći (IPA))

4.2.6.Rashodi kojima izravno upravlja Komisija

4.3.Nepravilnosti koje nisu prijavljene kao prijevara

4.3.1.Prihodi

4.3.2.Rashodi

4.4.Rezultati aktivnosti Ureda za borbu protiv prijevara (OLAF)

5.POVRAT I DRUGE PREVENTIVNE I KOREKTIVNE MJERE

5.1.Rashodi: preventivni mehanizmi

5.1.1.Prekidi plaćanja u 2014.

5.1.2.Obustave

5.2.Rashodi: financijski ispravci i povrati u 2014.

5.3.Povrat koji se odnosi na prihod od vlastitih sredstava

6.ZAKLJUČCI I PREPORUKE

6.1.Bolja koordinacija i suradnja: novi zamah u borbi protiv prijevara

6.1.1.Ojačane pravne i administrativne strukture za bolju suradnju

6.1.2.Mjere za borbu protiv prijevara i korupcije u javnoj nabavi

6.1.3.Sektorske mjere: rashodi

6.1.4.Sektorske mjere: prihodi

6.1.5.Budući koraci

6.2.Povećanje otkrivanja: rezultati i otvorena pitanja

6.2.1.Rashodi

6.2.2.Prihodi: ažuriranje strategija kontrole

SAŽETAK

Komisija u suradnji s državama članicama podnosi godišnje izvješće o zaštiti financijskih interesa Europske unije u skladu s člankom 325. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU). Njime su obuhvaćene mjere koje Komisija i države članice poduzimaju u borbi protiv prijevara i rezultati tih mjera. Ovo je prvo izvješće koje podnosi Komisija u sadašnjem sastavu koja je počela obnašati dužnost 1. studenoga 2014. U skladu s političkim prioritetima koje je utvrdio predsjednik Juncker, nova Komisija provodi usmjereniji program kojim se pridaje posebna važnost načelima dobrog financijskog upravljanja. Zaključci i preporuke sadržani u izvješću temelje se na analizi informacija dostupnih za posljednjih pet godina te problemima i rizicima utvrđenima tijekom tog razdoblja.

Mjere poduzete na razini EU-a u cilju zaštite financijskih interesa EU-a, 2014.

Komisija je u 2014. uspješno provela prioritetne mjere svoje višegodišnje strategije za borbu protiv prijevara (CAFS) donesene u lipnju 2011. Slijedom toga sve službe i agencije Komisije sada imaju strategiju za borbu protiv prijevara, što predstavlja veliko postignuće.

Komisija i dalje podupire napore država članica u cilju sprječavanja prijevara. S obzirom na to da države članice upravljaju s otprilike 80 % proračuna EU-a, za Komisiju je iznimno važno da im nastavi pomagati da razviju vlastite nacionalne strategije za borbu protiv prijevara. Službe za usklađivanje borbe protiv prijevara (AFCOS) svake države članice mogle bi imati važnu ulogu u tom pogledu.

U Europskom parlamentu i Vijeću u 2014. raspravljalo se o sljedećim dvama prijedlozima čiji je cilj ojačati i povećati učinkovitost kaznenog prava o zaštiti financijskih interesa EU-a:

nacrtu direktive iz srpnja 2012. o kaznenopravnoj borbi protiv prijevara kojom bi se trebali ukloniti nedostaci u zakonodavstvu država članica za borbu protiv prijevara kojima se onemogućuje djelotvoran progon prevaranata,

nacrtu uredbe iz srpnja 2013. o uspostavi Ureda europskog javnog tužitelja (EPPO). Osnivanje Ureda europskog javnog tužitelja u skladu s prijedlogom Komisije predstavljalo bi vrlo važan korak naprijed u nastojanjima da se zaštite financijski interesi EU-a.

Nadalje, donošenjem revidiranih direktiva o javnoj nabavi i komunalnim uslugama te nove direktive o koncesijama u 2014. uvelike se povećala transparentnost te su se ojačale odredbe o borbi protiv prijevara i korupcije definiranjem „sukoba interesa”, uvođenjem obveze upotrebe sustava e-nabave te uvođenjem obveza praćenja i prijavljivanja kako bi se onemogućile prijevare u nabavi i druge ozbiljne nepravilnosti.

Komisija je 18. lipnja 2014. donijela prijedlog kojim se djelomično revidira Financijska uredba kako bi se uskladila s revidiranom Direktivom o javnoj nabavi. Time su ojačani propisi o isključenju gospodarskih subjekata te je uspostavljena nova baza podataka o ranom otkrivanju i isključenju.

U vezi s rashodnom stranom proračuna EU-a, u 2014. s državama članicama raspravljalo se o postupcima za prijavljivanje nepravilnosti u vezi sa sredstvima pod zajedničkim upravljanjem za novo programsko razdoblje 2014. – 2020. te je postignut dogovor. Njihovo donošenje predviđeno je za 2015.

U vezi s prihodnom stranom proračuna EU-a, u 2014. postignut je znatan napredak u pogledu daljnje zaštite financijskih interesa EU-a:

revidiranom Uredbom 515/97 o uzajamnoj pomoći upravnih tijela u području carine (koja bi trebala stupiti na snagu 2015.) stvara se baza podataka EU-a o robi koja ulazi u EU, prolazi kroz EU ili izlazi iz EU-a. Nadalje, u 2014. pokazalo se da su obavijesti o uzajamnoj pomoći izdane nakon zajedničkih carinskih operacija (JCO) koje provodi OLAF važan izvor informacija za otkrivanje nepravilnosti u transakcijama koje se odnose na određene vrste robe,

borba protiv krijumčarenja cigareta i drugih oblika nezakonite trgovine duhanskim proizvodima i dalje zauzima visok položaj među prioritetima EU-a, ali i država članica. Komisija je u 2014. nastavila s aktivnom provedbom akcijskog plana iz „Komunikacije o jačanju borbe protiv krijumčarenja cigareta i drugih oblika nezakonite trgovine duhanskim proizvodima” u bliskoj suradnji s državama članicama.

Programom Herkul III koji je donesen 2014. pridonijet će se jačanju operacija i administrativnih kapaciteta carinskih i policijskih snaga u državama članicama.

Tim mjerama Komisija podupire preoblikovanje politike za borbu protiv prijevara na razini EU-a.

Otkrivanje i prijavljivanje nepravilnosti koje se smatraju prijevarom i koje se ne smatraju prijevarom te utječu na proračun EU-a

U 2014. države članice prijavile su 1 649 nepravilnosti koje se smatraju prijevarom (sumnje na prijevaru i utvrđene prijevare), a koje su se odnosile na sredstva EU-a u iznosu od 538 milijuna EUR. Na prihodnoj se strani broj prijavljenih nepravilnosti koje se smatraju prijevarom povećava. Na rashodnoj strani taj se broj u 2014. neznatno smanjio u odnosu na 2013., a povezani su se iznosi povećali. Još uvijek postoje razlike među državama članicama u pogledu otkrivanja i prijavljivanja, iako u manjoj mjeri u odnosu na prethodne godine.

Neki su trendovi izraženiji tijekom posljednje dvije godine: nastavlja se uključivanje upravnih tijela u otkrivanje nepravilnosti koje se smatraju prijevarom, a najčešće otkriven način počinjenja prijevare je upotreba krivotvorene dokumentacije.

Povećali su se i povezani iznosi i broj nepravilnosti koje nisu prijavljene kao prijevare. To povećanje posljedica je postupne provedbe raznih programa potrošnje i jačih kontrolnih sustava europskih institucija i nacionalnih revizorskih službi.

Preventivne i korektivne mjere

Komisija je u 2014. poduzela mjere kako bi osigurala da se sredstva EU-a troše u skladu s načelom dobrog financijskog upravljanja i da su financijski interesi EU-a primjereno zaštićeni. U područjima kohezijske politike i ruralnog razvoja donesene su 193 odluke o prekidu plaćanja (u vrijednosti od više od 7,7 milijardi EUR). Od toga ih krajem 2014. 145 nije bilo zaključeno (u vrijednosti od otprilike 4,8 milijardi EUR prekinutih plaćanja). Uz to, Komisija je donijela šesnaest novih odluka o obustavi.

Komisija je izvršila financijske ispravke u vrijednosti od više od 2,2 milijarde EUR i izdala naloge za povrat u iznosu od 736 milijuna EUR.

Korektivnim mjerama poduzetima u 2014. pokazano je da su financijski interesi Unije primjereno zaštićeni. Međutim, postoji opasnost da se iznosi koji su neopravdano isplaćeni korisnicima te podliježu financijskim ispravcima ne uplate natrag u predmetne nacionalne proračune.

Mjere koje poduzimaju države članice

Krajem 2014. sve su države članice imenovale svoje AFCOS-e. Strukturirana koordinacija između tijela za borbu protiv prijevara i drugih nacionalnih tijela pokazala se kao najbolja praksa.

Tijekom 2014. države članice poduzele su i mnoštvo drugih mjera za borbu protiv prijevara u područjima javne nabave, financijskog kriminala, sukoba interesa, korupcije, definicije prijevare i zviždača.

Primjena definicija iz odredaba za prijavljivanje nepravilnosti u državama članicama

Ovogodišnje izvješće sadržava poseban osvrt na način na koji države članice primjenjuju definicije koje se odnose na prijavljivanje nepravilnosti (koje se smatraju prijevarom i koje se ne smatraju prijevarom) i vrijeme prijavljivanja. Unatoč naporima da se uskladi primjena propisa o prijavljivanju nepravilnosti, utvrđene su razlike među državama članicama. Na temelju odredaba o prijavljivanju nepravilnosti za novo programsko razdoblje koje se trenutačno donose te informacija koje su prikupljene i analizirane u okviru ovog izvješća, Komisija će usmjeravati države članice prema usklađenom pristupu tumačenju takvih definicija, čime će se poboljšati usporedivost podataka koje države članice prijavljuju.

1.UVOD

Svake godine, u skladu s člankom 325. stavkom 5. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU), Komisija, u suradnji s državama članicama, podnosi Europskom parlamentu i Vijeću izvješće o mjerama poduzetim u okviru borbe protiv prijevara i svih drugih nezakonitih aktivnosti koje utječu na financijske interese EU-a.

EU i države članice zajedno su odgovorni za zaštitu financijskih interesa EU-a i borbu protiv prijevara. Nacionalna tijela upravljaju s otprilike 80 % rashoda EU-a i prikupljaju tradicionalna vlastita sredstva (TVS). Komisija nadzire oba područja, utvrđuje standarde i provjerava sukladnost. Bliska suradnja između Komisije i država članica neophodna je za djelotvornu zaštitu financijskih interesa EU-a. Jedan od glavnih ciljeva ovog izvješća je ocijeniti kako je ta suradnja protekla u 2014. i predložiti načine za njezino poboljšanje.

U ovom su izvješću opisane mjere poduzete na razini EU-a u 2014., a ono sadržava i sažetak i vrednovanje djelovanja koja su države članice provele u borbi protiv prijevara. Ono uključuje i analizu glavnih postignuća nacionalnih i europskih tijela u pogledu otkrivanja i prijavljivanja slučajeva prijevara i nepravilnosti u vezi s rashodima i prihodima EU-a. U izvješću se posebno ističu načini na koje se odredbe za prijavljivanje nepravilnosti primjenjuju u svakoj pojedinoj državi članici, s obzirom na to da su informacije na kojima se temelji analitički dio ovog izvješća dobivene takvim prijavljivanjem.

Uz izvješće je priloženo šest popratnih radnih dokumenata službi Komisije 1 . Riječ je o, među ostalim, sljedećim dokumentima: „Provedba članka 325. u državama članicama u 2014.”, „Preporuke za praćenje izvješća Komisije o zaštiti financijskih interesa EU-a – borba protiv prijevara, 2013.” i „Statistička analiza nepravilnosti”, koji sadržavaju tablice sa sažetim prikazom rezultata djelovanja svake države članice za borbu protiv prijevara.

2.POLITIKE ZA BORBU PROTIV PRIJEVARA NA RAZINI EU-a

2.1.Političke inicijative za borbu protiv prijevara koje je Komisija poduzela u 2014.

2.1.1.Prijedlog Direktive o kaznenopravnoj borbi protiv prijevara koje su štetne za financijske interese Unije

Komisija je u srpnju 2012. podnijela prijedlog Direktive o kaznenopravnoj zaštiti financijskih interesa EU-a 2 . Cilj je prijedloga ojačati postojeći pravni okvir izradom zajedničkih minimalnih propisa za definiranje kaznenih djela koja utječu na financijske interese Unije, te sankcija i vremenskih ograničenja za takve slučajeve. Pregovori između Europskog parlamenta i Vijeća započeli su u drugoj polovici 2014. nakon što je Vijeće 6. lipnja 2013. donijelo opći pristup i nakon prvog čitanja u Europskom parlamentu 16. travnja 2014.

2.1.2.Prijedlog Uredbe Vijeća o osnivanju Ureda europskog javnog tužitelja

Komisija je 17. srpnja 2013. donijela prijedlog Uredbe o osnivanju Ureda europskog javnog tužitelja (EPPO) 3 , što predstavlja važnu inicijativu u cjelovitoj strategiji Komisije za poboljšanje zaštite financijskih interesa EU-a.

Glavni je cilj prijedloga uspostaviti dosljedan i djelotvoran europski sustav za istragu i progon kaznenih djela koja utječu na financijske interese EU-a, kako je definirano u prijedlogu Direktive o kaznenopravnoj borbi protiv prijevara (točka 2.1.1.).

Krajem 2014. pregovori u Vijeću bili su još uvijek u tijeku. Europski parlament donio je prvo privremeno izvješće u ožujku 2014. 4 i drugo izvješće u travnju 2015. 5 u kojima je izražena potpora glavnim elementima EPPO-a.

2.1.3.Prijedlog Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni Uredbe (EU, Euratom) br. 966/2012 o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije

Komisija je 18. lipnja 2014. donijela prijedlog 6 kojim se djelomično revidira Financijska uredba kako bi se uskladila s revidiranom Direktivom o javnoj nabavi. Glavni cilj prijedloga je jačanje zaštite financijskih interesa Unije uspostavom sustava kojim bi upravljala Komisija, a kojim bi se olakšali rano otkrivanje rizika ugrožavanja financijskih interesa Unije i isključenje gospodarskog subjekta kako on više ne bi mogao primati sredstva EU-a i/ili nametanje novčane kazne takvom gospodarskom subjektu.

Zakonodavno tijelo složilo se s tim prijedlogom u lipnju 2015., a novi propisi počet će se primjenjivati od siječnja 2016.

2.1.4.Borba protiv korupcije u EU-u

Komisija je u 2014. objavila prvo izvješće EU-a o borbi protiv korupcije koje je sadržavalo poglavlje o korupciji u javnoj nabavi. U izvješću se ocjenjuje kako svaka pojedina država članica rješava pitanje korupcije te kako propisi i politike funkcioniraju u praksi. Osim toga predlažu se i načini na koje svaka zemlja može intenzivirati svoje napore u borbi protiv korupcije.

Komisija je popratila izvješće osnivanjem mreže nacionalnih kontaktnih točaka država članica te uvrstila ciljeve u pogledu borbe protiv korupcije u postupak gospodarskog upravljanja u okviru europskog semestra. U 2014. dvanaest država članica primilo je preporuke u vezi s korupcijom u okviru europskog semestra o kojima se raspravljalo tijekom narednih posjeta tim zemljama.

Komisija je odradila i pripreme za pokretanje „Programa za razmjenu iskustava” („Experience Sharing Programme”) koje je predviđeno za proljeće 2015.

2.1.5.Odredbe za prijavljivanje nepravilnosti u području rashoda višegodišnjeg financijskog okvira 2014. – 2020.

Za novo programsko razdoblje 2014. – 2020. u delegiranim i provedbenim aktima za sva područja pod zajedničkim upravljanjem 7 bilo je potrebno definirati načine za prijavljivanje nepravilnosti. Komisija je u 2014. završila pregovore o četiri delegirane i četiri provedbene uredbe o kojima se raspravljalo na razini stručnjaka iz država članica te je postignut dogovor. Njihovo donošenje predviđeno je za 2015. Kako bi odredbe bile čim jasnije, a administrativno opterećenje za države članice čim manje, odredbe se usklađuju što je više moguće u svim područjima rashoda EU-a. Informacije koje države članice prijave iznesene su u godišnjem izvješću Komisije iz članka 325. UFEU-a.

2.1.6.Politika borbe protiv prijevara u carinskim pitanjima 

2.1.6.1.Uzajamna pomoć upravnih tijela (prijedlog za izmjenu Uredbe 515/97)

Komisija je u 2013. donijela prijedlog za izmjenu Uredbe 515/97 8 . Tijekom 2014. vodili su se pregovori s Europskim parlamentom i Vijećem EU-a. Rezultat je bio politički sporazum postignut 18. prosinca 2014. Institucije su pozdravile taj sporazum kojim se uklanjaju neki nedostaci u postojećim propisima o uzajamnoj pomoći između država članica i Komisije. Cilj je prijedloga izraditi bazu podataka EU-a o robi koja ulazi u EU, prolazi kroz EU i izlazi iz EU-a. Osim toga, prijedlogom se predviđa uspostava sustava za praćenje kontejnera kojim će se Europskom uredu za borbu protiv prijevara omogućiti da analizira kretanja kontejnera u cilju utvrđivanja možebitnih prijevarnih radnji. Očekuje se da će Uredba stupiti na snagu sredinom 2015., a odgovarajuće sekundarno zakonodavstvo donijet će se najkasnije početkom 2016.

2.1.6.2.Zajedničke carinske operacije (JCO-i)

Zajedničke carinske operacije koordinirane su i usmjerene operativne mjere koje provode carinska tijela država članica i trećih zemalja u ograničenom vremenskom razdoblju, u cilju borbe protiv nezakonite prekogranične trgovine robom.

OLAF je u 2014. surađivao s državama članicama u sedam zajedničkih carinskih operacija osiguravanjem obavještajnih podataka, tehničke i/ili financijske potpore, sigurnog pristupa informacijama i njihove razmjene s pomoću platforme AFIS te stavljanjem na raspolaganje svojih trajnih sustava za operativnu koordinaciju kako bi olakšao odvijanje sljedećih zajedničkih carinskih operacija kojima je obuhvaćen velik broj sudionika:

zajednička carinska operacija REPLICA 9 : U središtu ove operacije bio je uvoz robe kojom se krše prava intelektualnog vlasništva s naglaskom na opasnu robu koja predstavlja rizik za okoliš ili sigurnost ili zdravlje građana. Rezultat operacije bila je zapljena 1,2 milijuna krivotvorenih predmeta, među ostalim parfema, rezervnih dijelova za automobile i bicikle, igračaka, modnih dodataka i elektroničkih uređaja te 130 milijuna cigareta. Samo zapljenom cigareta spriječen je gubitak od 25 milijuna EUR u carinskim pristojbama i porezima.

– zajednička carinska operacija SNAKE 10 : Ova zajednička carinska operacija bila je usmjerena na namjerno prikazivanje podcijenjene vrijednosti tekstilnih proizvoda i obuće uvezenih iz Kine. Rezultat operacije bilo je otkrivanje više od 1 500 kontejnera za čiji je sadržaj prikazana carinska vrijednost bila puno manja od stvarne vrijednosti te se procjenjuje da je njome spriječen gubitak od 80 milijuna EUR u carinskim pristojbama.

– zajednička carinska operacija ERMIS 11 : Cilj je ove operacije bilo otkrivanje krivotvorene robe koja je poštom stizala u EU u malim paketima iz trećih zemalja. Zaplijenjeno je više od 70 000 predmeta različite prirode, među ostalim mobilni telefoni, sunčane naočale i rezervni dijelovi za mala vozila, lijekovi i farmaceutski proizvodi.

– zajednička carinska operacija ATHENA IV 12 : Cilj je ove zajedničke carinske operacije bilo otkrivanje neprijavljene gotovine i sprječavanje pranja novca unutar područja Europske unije. Rezultat operacije bilo je zadržavanje i zapljena više od 1 200 000 EUR gotovine.

– zajednička carinska operacija WAREHOUSE II 13 : Cilj je ove zajedničke carinske operacije bila borba protiv krijumčarenja i prijevara u vezi s trošarinama u pogledu duhanskih proizvoda i alkohola. Konačni rezultati operacije i dalje se vrednuju.

– regionalna zajednička carinska operacija „ICARE” 14 : Ovu operaciju pomorskog nadzora koordinirala je francuska carinska uprava, a njezin cilj bilo je otkrivanje nezakonite trgovine osjetljivom robom morskim putem u atlantskom području.

– regionalna zajednička carinska operacija „ISIS 2014” 15 : Ovu pomorsku operaciju koordinirala je španjolska carinska uprava, a njezin cilj bila je borba protiv nezakonite trgovine osjetljivom robom u Sredozemnom moru. Rezultat operacije bila je zapljena 39,3 kg kanabisa.

2.1.6.3.Informacijski sustav za borbu protiv prijevara (AFIS)

Informacijski sustav za borbu protiv prijevara (AFIS) skup je aplikacija za borbu protiv prijevara kojima upravlja OLAF, a čiji je cilj pravovremena i sigurna razmjena informacija o prijevarama među upravama država članica, kao i pohrana i analiza odgovarajućih podataka. Njime su obuhvaćena dva glavna područja: uzajamna pomoć u carinskim pitanjima i upravljanje nepravilnostima.

Ukupno 6 560 slučajeva zabilježeno je u AFIS-ovim bazama podataka i modulima uzajamne pomoći u 2014. U bazu podataka s podacima o tranzitu (ATIS) uneseni su podaci o sedam milijuna novih pošiljaka u tranzitu, odnosno o ukupno 31,5 milijuna kretanja robe. U sustavu za upravljanje nepravilnostima (IMS) zaprimljeno je 23 735 priopćenja. Sedam zajedničkih carinskih operacija provedeno je u 2014. upotrebom AFIS-ove virtualne jedinice za koordinaciju operacija (VOCU) kao sredstva komunikacije.

Proračun programa za 2014. iznosio je 6,4 milijuna EUR.

2.1.7.Borba protiv nezakonite trgovine duhanskim proizvodima

Uz „Komunikaciju o jačanju borbe protiv krijumčarenja cigareta i drugih oblika nezakonite trgovine duhanskim proizvodima” 16 iz 2013. priložen je i sveobuhvatan akcijski plan. Komisija od tada, u bliskoj suradnji s državama članicama, aktivno provodi akcijski plan. Tri sastanka održana su u 2014. na tu temu sa stručnjacima iz država članica.

2.1.8.Borba protiv prijevara u vezi s PDV-om

Vijeće je u prosincu 2014. Komisiji dalo ovlaštenje da započne pregovore s Norveškom o sporazumu EU-a o suradnji upravnih tijela i naplati poreza na dodanu vrijednost. Pregovori su trebali početi u lipnju 2015. U lipnju 2014. svim državama članicama predstavljen je pilot-projekt zemalja Beneluksa za uvođenje prekogranične analize mreža za prijevare u okviru mreže Eurofisc. Nakon toga, velika većina članova skupine Eurofisc zatražila je da se ovaj pilot-projekt proširi na sve države članice. Mrežom Eurofisc i dalje se razmjenjuju operativne informacije o prekograničnim prijevarama i traže novi izvori informacija, poput podataka o registraciji vozila. Nadalje, projektna skupina Fiscalis, čiji je cilj poboljšanje suradnje između poreznih i carinskih tijela, ostvarila je znatan napredak. Zbog pojave novih prijetnja koje proizlaze iz e-trgovine, a radi prikupljanja najbolje prakse iz nacionalnih poreznih uprava u tom području, osnovana je projektna skupina.

2.1.9.Odredbe o borbi protiv prijevara u međunarodnim sporazumima

Brojni međunarodni sporazumi EU-a sadržavaju odredbe o uzajamnoj pomoći upravnih tijela u carinskim pitanjima, a u slučaju povlaštenih sporazuma sadržavaju i mjere o provedbi povlaštenog postupanja.

U 2014. na snazi je bilo 48 sporazuma koji su sadržavali odredbe o uzajamnoj pomoći upravnih tijela za 71 treću zemlju, a u tijeku su bili pregovori s 49 zemalja među kojima su bili i glavni trgovinski partneri poput SAD-a i Japana. Pregovori s Kanadom i Vijetnamom zaključeni su. Sporazumi o slobodnoj trgovini s Gruzijom i Moldovom počeli su proizvoditi učinke. Stupanje na snagu područja produbljene i sveobuhvatne slobodne trgovine (DCFTA) s Ukrajinom predviđa se za 1. siječnja 2016. Svi ti sporazumi sadržavaju odredbe o uzajamnoj pomoći upravnih tijela i mjere o provedbi povlaštenog postupanja.

Komisija namjerava uključiti odredbe o borbi protiv prijevara u druge međunarodne sporazume EU-a, kao što su sporazumi o pridruživanju i sporazumi o partnerstvu. U 2014. OLAF je uspješno ugovorio uvrštenje odredaba protiv prijevara u sporazum o partnerstvu i suradnji (SPS) s Kazahstanom. Pregovori o sličnim odredbama u sporazumu o partnerstvu i suradnji s Malezijom nastavljaju se.

2.1.10.Pravila javne nabave

U travnju 2014. stupile su na snagu revidirane direktive o javnoj nabavi i komunalnim uslugama i nova direktiva o koncesijama 17 . Novim se direktivama povećava transparentnost i jačaju se odredbe o borbi protiv prijevara i korupcije definiranjem „sukoba interesa”, uvođenjem obveze upotrebe sustava e-nabave te uvođenjem obveza praćenja i prijavljivanja kako bi se onemogućile prijevare u nabavi i druge ozbiljne nepravilnosti. Prenošenjem novih direktiva svakoj državi članici omogućava se da poveća djelotvornost, ukloni nedostatke i poveća učinkovitost i pravilnost svojih postupaka nabave te ojača potrebne mehanizme kontrole i sankcioniranja, bez ometanja učinkovitosti postupka.

Komisija pomaže državama članicama pri prenošenju paketa o javnoj nabavi i blisko surađuje s nekim državama članicama na izradi posebnih pristupa za njih.

2.1.11.Direktiva o kaznenopravnoj zaštiti eura i drugih valuta od krivotvorenja

Direktiva 2014/62/EU 18 o kaznenopravnoj zaštiti eura i drugih valuta od krivotvorenja donesena je u svibnju 2014. 19  

Ta se Direktiva nadovezuje na Okvirnu odluku Vijeća 2000/383/PUP o povećanju zaštite kaznenim i drugim sankcijama protiv krivotvorenja povezanoga s uvođenjem eura koja je donesena nakon uvođenja eura, te ju zamjenjuje. Direktivom se uvode odredbe za sljedeće elemente:

djelotvorne istražne alate koji se stavljaju se na raspolaganje u slučajevima krivotvorenja valute,

zajedničke najviše kazne za najteža kaznena djela krivotvorenja,

dostavu zaplijenjenih krivotvorenih novčanica i kovanica eura nacionalnim centrima za analizu i nacionalnim centrima za analizu kovanica dok su u tijeku sudski postupci radi analize i identifikacije, čime se omogućava otkrivanje krivotvorenih eura u optjecaju i

obvezu prijavljivanja Komisiji broja počinjenih kaznenih djela krivotvorenja i broja osuđenih osoba svake dvije godine.

2.1.12.Strategija Komisije za borbu protiv prijevara (CAFS)

Komisija je 2014. izvijestila po drugi put o provedbi strategije za borbu protiv prijevara 20 .

U izvješću iz 2013. glavni naglasak bio je na tri prioritetne mjere strategije za borbu protiv prijevara:

1. uključivanju odredaba protiv prijevara u zakonodavne prijedloge za višegodišnji financijski okvir 2014. – 2020.;

2. razvoju strategija protiv prijevara na razini Komisije;

3. reviziji direktiva o nabavi.

Strategije za borbu protiv prijevara na razini Komisije proširene su na agencije EU-a u 2014. Osim toga, na razini skupine stručnjaka Savjetodavnog odbora za koordinaciju sprječavanja prijevara izrađena su dva dokumenta sa smjernicama. Cilj je jednog od ta dva dokumenta pomoći državama članicama pri uspostavi nacionalnih strategija za borbu protiv prijevara. Do sada je pet država članica razradilo takve strategije. U drugom dokumentu definira se uloga revizora u području sprječavanja i otkrivanja prijevara. Oba dokumenta izrađena su u bliskoj suradnji sa stručnjacima iz država članica.

U 2014. Komisija je organizirala niz konferencija i sudjelovala u seminarima koje su organizirale države članice ili agencije u cilju podizanja svijesti o prijevarama kao dio svojih sektorskih strategija za borbu protiv prijevara.

2.1.13.Programi Herkul i Periklo

2.1.13.1. Provedba programa Herkul

Programom Herkul III 21 (2014. – 2020.) promiču se aktivnosti za borbu protiv prijevara, korupcije i svih drugih nezakonitih aktivnosti koje utječu na financijske interese Europske unije. U 2014. u proračunu je na raspolaganju bio iznos od 13,7 milijuna EUR za financiranje aktivnosti za jačanje operativnih i administrativnih kapaciteta carinskih i policijskih snaga u državama članicama, za obuku, konferencije i informatičku potporu 22 .

Tijekom prve godine provedbe, sredstvima iz programa Herkul III financirana je 21 mjera tehničke potpore koju su provodila tijela za provedbu zakona u državama članicama (8,7 milijuna EUR). Jedna od tih mjera bila je kupnja rendgenskih uređaja koji su otpremljeni na vanjske granice EU-a za pregled kontejnera, kamiona i ostalih vozila. Uređajima je olakšano otkrivanje znatnih količina prokrijumčarenih i krivotvorenih cigareta i duhana, a otkrivena su i alkoholna pića, droga i oružje.

Iz programa Herkul III dodijeljene su 34 potpore u obliku bespovratnih sredstava te ugovori za organizaciju 55 konferencija i obuka u 2014. čime je zaposlenicima tijela za provedbu zakona iz različitih država članica i trećih zemalja omogućeno da se upoznaju i razmijene informacije o najboljim praksama u borbi protiv nepravilnosti, korupcije i prijevara.

Program Herkul II 23 , koji je završio u 2013., vrednovao je neovisni ocjenjivač u 2014. Vrednovanjem je potvrđeno da je programom postignut predviđen učinak uz razumne troškove, da su ga dionici dobro prihvatili te da je bio uspješan u stvaranju dodane vrijednosti. Na temelju tog vrednovanja, Komisija je 27. svibnja 2015. donijela svoje izvješće 24 o ostvarenju ciljeva iz članka 7. programa Herkul II.

2.1.13.2. Provedba programa Periklo

U ožujku 2014. donesena je Uredba (EU) br. 331/2014 25 o uspostavi programa Periklo 2020. za razmjenu, pomoć i osposobljavanje za zaštitu eura od krivotvorenja. U 2015. očekuje se donošenje prijedloga Uredbe Vijeća o proširenju primjene Uredbe (EU) br. 331/2014 na države članice koje ne sudjeluju.

U okviru programa Periklo za zaštitu novčanica i kovanica eura od prijevara i krivotvorenja, Komisija je sudjelovala u deset aktivnosti, uključujući konferencije, seminare i razmjene zaposlenika, u organizaciji država članica i/ili Komisije. Ta događanja posebno su bila usmjerena na povećavanje umrežavanja i regionalne suradnje u osjetljivim područjima kao i na jačanje suradnje među različitim stručnjacima koji su aktivni u području zaštite eura od krivotvorenja. Prije završetka 2014. bilo je izdvojeno 94,5 % proračuna programa Periklo koji je iznosio 924 200 EUR 26 .

2.2.Savjetodavni odbor za koordinaciju sprječavanja prijevara (COCOLAF)

Sastanak Savjetodavnog odbora za koordinaciju sprječavanja prijevara (COCOLAF) 27 održan 2014. sa stručnjacima iz država članica bio je prilika za raspravu, među ostalim, o glavnim promjenama u pogledu borbe protiv nezakonite trgovine duhanskim proizvodima kao i prijavljivanja nepravilnosti u vezi s upotrebom sredstava EU-a za novi višegodišnji financijski okvir 2014. – 2020.

Četiri podskupine COCOLAF-a sastale su se u 2014. kako bi pregovarale o prijavljivanju nepravilnosti te pripremile smjernice prethodno navedene u stavku 2.1.11. I novoimenovani AFCOS-i razmijenili su iskustva i najbolje prakse u aktivnostima borbe protiv prijevara.

2.3.Daljnje djelovanje u pogledu rezolucija Europskog parlamenta o zaštiti financijskih interesa EU-a – borba protiv prijevara – godišnja izvješća za 2012. i 2013.

2.3.1.Rezolucija Europskog parlamenta od 3. srpnja 2014. o zaštiti financijskih interesa EU-a – borba protiv prijevara – godišnje izvješće za 2012.

Kao odgovor na zahtjev Parlamenta za razlikovanje prijevara, pogrešaka i nepravilnosti, Komisija je istaknula razliku između nepravilnosti koje su prijavljene kao prijevare (kojima se podrazumijevaju sumnje u prijevare i utvrđene prijevare) i nepravilnosti koje nisu prijavljene kao prijevare. Definicijom „nepravilnosti” obuhvaćene su namjerne (u slučajevima sumnje na prijevare i utvrđene prijevare) i nenamjerne povrede pravila EU-a koje imaju financijski učinak na proračun EU-a. Pojam „pogreška” nije definiran u pravu EU-a, nego proizlazi iz revizijske prakse i nije dio obveza izvješćivanja iz članka 325. UFEU-a. Od 2012. na raspolaganju su podaci o udjelu nepravilnosti koje su prijavljene kao prijevara u slučajevima kad su države članice navele da je utvrđena prijevara.

Komisija je potvrdila da se načini na koje države članice pristupaju otkrivanju prijevara i kaznenom progonu razlikuju. No, proteklih godina Komisija je posvetila vrijeme i sredstva kako bi se o prijevarama podigla svijest svih stranaka koje sudjeluju u postupku otkrivanja i sprječavanja prijevara koje utječu na proračun EU-a.

Pravnim okvirom za sredstva EU-a isplaćena za djelovanja pod zajedničkim upravljanjem za razdoblje 2014. – 2020. uvedena je obveza za upravljačka tijela (MA-ovi) o uspostavi djelotvornih i razmjernih mjera protiv prijevara koje se temelje na procjenama rizika za prijevare. I nacionalna revizorska tijela obvezna su provjeriti poštuju li upravljačka tijela te obveze, odnosno uspostavljaju li djelotvorne i razmjerne mjere protiv prijevara, uzimajući u obzir utvrđene rizike.

U pogledu korupcije, Komisija od 2012. u svojim izvješćima o zaštiti financijskih interesa navodi broj prijavljenih slučajeva korupcije kojima se utječe na financijske interese EU-a. Osim toga, Komisija će svake dvije godine objavljivati izvješće EU-a o borbi protiv korupcije te će nastaviti blisko surađivati s državama članicama kako bi se poboljšala provedba politika za borbu protiv korupcije.

Navodi se i da će OLAF-ovo godišnje izvješće sadržavati analizu informacija koje je OLAF primio, a koje bi mogle biti korisne za istragu, uključujući raščlambu prema javnim i privatnim izvorima te prema državama članicama.

Parlament od 2012. prima sveobuhvatan godišnji pregled provedbe programa Herkul II. Komisija će i dalje dostavljati Parlamentu takav pregled. Uredbom o programu Herkul III pruža se dobra pravna osnova kojom se Komisiji omogućava da od država članica traži informacije o rezultatima provedbe programa.

2.3.2.Rezolucija Europskog parlamenta od 11. ožujka 2015. o zaštiti financijskih interesa EU-a – borba protiv prijevara – godišnje izvješće za 2013.

U pogledu životnog vijeka otkrivenih nepravilnosti, Komisija je navela da će uzeti u obzir preporuke Europskog parlamenta o najkraćem, najdužem i prosječnom trajanju u okviru svakog sektora politika pod zajedničkim upravljanjem.

Komisija je pristala provesti ocjenu tijekom provedbe u 2018. kako bi se ustanovilo pridonosi li se novom regulatornom strukturom kohezijske politike smanjivanju rizika za nepravilnosti i njihovu sprječavanju.

Kao odgovor na zahtjev Parlamenta za financijsku potporu za prekogranično istraživačko novinarstvo, Komisija je istaknula da osigurava sredstva za rad nezavisnih organizacija koje su aktivne u borbi protiv korupcije, poput „Europskog opservatorija za korupciju” čiji su ciljevi poticanje paneuropskog praćenja vijesti povezanih s korupcijom i jačanje svijesti o korupciji.

Komisija je potvrdila da postoji potreba za boljom suradnjom s državama članicama. Međutim, istaknula je da sveobuhvatna baza podataka nepravilnosti već postoji, tj. sustav za upravljanje nepravilnostima. Države članice upotrebljavaju sustav za upravljanje nepravilnostima za izvješćivanje o otkrivenim nepravilnostima, uključujući sumnje na prijevaru. Usklađivanje sustava odvija se od listopada 2014., a nova verzija bit će na raspolaganju nacionalnim tijelima prije završetka 2015. Time će se omogućiti daljnja racionalizacija postupaka izvješćivanja i analize.

U pogledu PDV-a, Komisija je pokrovitelj istraživanja kojima se mjeri „manjak prihoda od PDV-a” u državama članicama. Time će se olakšati rad na politikama za poboljšanje ispunjavanja obveze plaćanja PDV-a i njezine provedbe, a podaci mogu poslužiti kao referentne vrijednosti u odnosu na koje se može mjeriti napredak u ovom području.

3.MJERE KOJE DRŽAVE ČLANICE PODUZIMAJU ZA BORBU PROTIV PRIJEVARA I DRUGIH NEZAKONITIH AKTIVNOSTI KOJE UTJEČU NA FINANCIJSKE INTERESE EU-a

3.1.Mjere za borbu protiv prijevara i drugih nepravilnosti koje utječu na financijske interese EU-a

Države članice izvijestile su da su u 2014. poduzele velik broj mjera za zaštitu financijskih interesa EU-a i borbu protiv prijevara, što se može pripisati donošenju niza propisa Unije za novo programsko razdoblje 2014. – 2020.

Mjerama država članica obuhvaćen je cijeli ciklus borbe protiv prijevara, uglavnom u području javne nabave, uz mjere u vezi sa sukobima interesa, financijskim kriminalom, korupcijom, službom za usklađivanje borbe protiv prijevara (AFCOS) i mjere u vezi s definicijom prijevare i zviždača. Krajem 2014. sve su države članice imenovale svoje AFCOS-e.

U 2014. polovina država članica donijela je mjere ili postupke za sprječavanje prijevara u vezi s upravljanjem sredstvima EU-a 28 . Nadalje, sedam država članica donijelo je mjere o prijavljivanju nepravilnosti 29 , a dodatnih sedam država članica provelo je obuku o svijesti o prijevarama 30 .

Pet država članica 31 donijelo je nacionalne strategije za borbu protiv prijevara (NAFS) za programsko razdoblje 2014. – 2020. Devet država članica 32 izvijestilo je o nacionalnim mjerama za borbu protiv prijevara u vezi s fondovima kohezijske politike 33 , a šest država članica 34 donijelo je nacionalne mjere za borbu protiv prijevara koje se odnose na poljoprivredne fondove 35 . U jednoj državi članici 36 donesena je nacionalna strategija za sprječavanje prijevara u javnoj nabavi, a u dvije države članice 37 donesen je nacionalni program za borbu protiv korupcije.

Trinaest država članica 38 izvijestilo je o otkrivanju prijevara, a šest država članica 39 izvijestilo je o istražnim mjerama. Devet država članica 40 uvelo je kaznene sankcije i kazne za prijevare.

3.2.Primjena definicija iz odredaba za prijavljivanje nepravilnosti u državama članicama 

Poseban naglasak u ovogodišnjem izvješću stavljen je na način na koji države članice primjenjuju definicije koje se odnose na prijavljivanje nepravilnosti (koje se smatraju prijevarom i koje se ne smatraju prijevarom) i vrijeme izvješćivanja. OLAF analizira prikupljene informacije u cilju usmjeravanja država članica prema usklađenom pristupu tumačenju takvih definicija i povećanja usporedivosti podataka koje dostavljaju države članice.

Gotovo sve države članice spomenule su svoje kodekse državnih službenika ili kaznene zakone u pogledu pravnih obveza državnih službenika da se obrate tijelu za provedbu zakona ili pravosudnom tijelu u vezi sa svakim zločinom o kojem službenik stekne saznanje pri izvršavanju vlastitih zadaća. Nacionalno zakonodavstvo četiriju država članica 41 ne sadržava takve odredbe.

Sve države članice izvijestile su o postojanju i uporabi smjernica o prijavljivanju nepravilnosti. Dvadeset država članica 42 dostavilo je informacije o tome koje definicije njihove unutarnje smjernice konkretno sadrže. Sedam država članica 43 izvijestilo je o primjeni definicije „gospodarski subjekt” u skladu s odgovarajućim sektorskim uredbama i smjernicama EU-a 44 te Uredbom Vijeća o zaštiti financijskih interesa EU-a 45 (osim u slučaju jedne države članice koja obnaša svoju dužnost kao javno tijelo te se na nju ta definicija ne primjenjuje).

Analizom su istaknute razlike u primjeni „primarnog upravnog ili sudskog rješenja“ u državama članicama s obzirom na sektor i nepravilnost.

Što se tiče prijavljivanja „sumnje na prijevaru”, sve osim dviju država članica 46 istaknule su da prije prijavljivanja sumnje na prijevaru ne traže odobrenje pravosudnog tijela. Osam država članica 47 u svojim nacionalnim smjernicama upotrebljava definiciju „sumnja na prijevaru” kako je ona utvrđena u pravu EU-a.

Šesnaest država članica 48 u nacionalnom zakonodavstvu izričito upućuje na prijevare povezane s proračunom EU-a, a dvanaest država članica 49 navodi da njihovo nacionalno zakonodavstvo sadržava opće definicije takvog ponašanja, no bez posebnog upućivanja na „žrtvu”.

Polovina država članica 50 upotrebljava interni sustav za dojavu sumnja na nepravilnosti izvan sustava za upravljanje nepravilnostima koji države članice upotrebljavaju za prijavljivanje nepravilnosti Komisiji. Deset država članica 51 upotrebljava isključivo sustav za upravljanje nepravilnostima, a četiri države članice 52 uopće ne upotrebljavaju unutarnje informatičke sustave za dojavu sumnja na nepravilnosti.

Postoje razlike u izvješćivanju o slučajevima koji podliježu kaznenom postupku: osam država članica 53 o popratnim mjerama izvješćuje Komisiju nakon podizanja optužnice, sedam država članica 54 izvješćuje nakon izricanja prve presude, petnaest država članica 55 izjavilo je da izvješćuje nakon izricanja konačne presude, a sedamnaest država članica 56 navodi da primjenjuje drugu praksu izvješćivanja.

3.3.Provedba preporuka iz 2013.

U izvješću iz 2013. o zaštiti financijskih interesa Unije Komisija je dala niz preporuka državama članicama, posebno u vezi sa sljedećim: imenovanjem nacionalne službe za usklađivanje borbe protiv prijevara (AFCOS), prenošenjem direktiva o javnoj nabavi u nacionalno zakonodavstvo, provedbom mjera za borbu protiv prijevara, donošenjem zakonodavnih prijedloga o direktivi o borbi protiv prijevara, o uredu europskog javnog tužitelja i o izmjeni Uredbe (EZ) br. 515/97, mjerama za jačanje carinskog nadzora, pravovremenim prijavljivanjem i ažuriranjem slučajeva prijevare i nepravilnosti i poboljšanjem niskih razina prijavljivanja. Provedba tih preporuka koje su iznesene u izvješću iz 2014. općenito je bila zadovoljavajuća, iako neka pitanja nisu u potpunosti riješena.

Četiri države članice 57 od kojih je u izvješću iz 2013. izričito zatraženo da uspostave AFCOS to su učinile u 2014. Svim tim AFCOS-ima dane su ovlasti za usklađivanje, a jednom AFCOS-u dane su ovlasti za usklađivanje i provedbu istraga 58 . Do kraja 2014. sve su države članice imale AFCOS.

Većina država članica 59 počela je pripreme za prijenos paketa direktiva o javnoj nabavi u nacionalno zakonodavstvo. Te pripreme su obuhvaćale izradu nacrta potrebnog nacionalnog zakonodavstva, pokretanje savjetovanja i uspostavu radnih skupina. Međutim, neke države članice još nisu poduzele mjere po tom pitanju.

Iako je u 2014. većina država članica provela mjere za borbu protiv prijevara, samo pet država članica 60 Komisiji je dostavilo nacionalnu strategiju za borbu protiv prijevara, a tri države članice 61 pokrenule su postupak izrade nacionalne strategije za borbu protiv prijevara.

Pregovori o dva (uredu europskog javnog tužitelja i direktivi o kaznenopravnoj borbi protiv prijevara) od tri (uzajamnoj administrativnoj pomoći u carinskim pitanjima) zakonodavna prijedloga još su u tijeku. Nekoliko je država članica dostavilo detaljne informacije o mjerama koje su poduzele u pogledu tih prijedloga u 2014.

U svrhu uspješnijeg otkrivanja uvoznih radnji koje se smatraju prijevarom, deset država članica 62 poboljšalo je informacijske sustave koje upotrebljavaju carinske uprave, ili trenutačno provodi ažuriranje sustava, a šest država članica 63 usredotočilo se na razvoj strateškog plana kontrole u tom području. Međutim, nekoliko država članica izvijestilo je da nije došlo do promjena.

Šest država članica 64 uvelo je, ili trenutačno uvodi, nove posebne smjernice, upute ili obuku o izvješćivanju u OWNRES-u, a osam država članica 65 razvilo je, ili trenutačno razvija, bolja unutarnja pravila i postupke kojima će se osigurati da su podaci u sustavu točni, pouzdani i ažurirani. Nadalje, nekoliko država članica 66 smatra da su njihova postojeća kvaliteta i pravodobnost izvješćivanja u OWNRES-u dovoljne i da nisu potrebne nove mjere.

Nekoliko država članica opisalo je interakcije među odgovarajućim upravljačkim tijelima, tijelima za reviziju i tijelima za borbu protiv prijevara. Konkretno govoreći, osam država članica 67 izvijestilo je o suradnji koja se odvija između odgovarajućih upravljačkih tijela i AFCOS-a. U pogledu informatičkih alata koji su trenutačno u upotrebi, sedam država članica 68   69 spomenulo je alate koji su u postupku razvoja, a neke su države članice 70 napomenule da razmatraju mogućnost uvođenja instrumenta za upravljanje rizikom ARACHNE.

U pogledu niske razine prijavljivanja nepravilnosti, neke države članice 71 imenovane u preporuci navele su da je to rezultat niskih razina prijevara u tim zemljama te mjera koje provode u cilju sprječavanja prijevara. U području kohezijske politike, Francuska i Mađarska opisale su svoje napore za poboljšanje niskih razina prijavljivanja, a Litva, Portugal i Finska opisali su svoje napore u području poljoprivrede.

4.PRIJEVARE I OSTALE NEPRAVILNOSTI

4.1.Prijavljene nepravilnosti i opći trendovi, 2010. – 2014.

U 2014. Komisiji je prijavljeno 16 473 nepravilnosti (koje se smatraju prijevarom i koje se ne smatraju prijevarom) u ukupnom iznosu od 3,24 milijarde EUR od kojih se otprilike 2,27 milijardi EUR odnosi na rashode proračuna EU-a. Otkrivene nepravilnosti predstavljaju 1,8 % plaćanja u okviru rashoda i 4,46 % ukupnih bruto prikupljenih tradicionalnih vlastitih sredstava.

U odnosu na 2013., broj otkrivenih nepravilnosti porastao je za 48 %, a odgovarajući financijski iznosi porasli su za 36 %.

U razdoblju između 2010. i 2014. broj prijavljenih nepravilnosti povećao se za 9 %, a povezani iznosi za 80 %.

Nekoliko je čimbenika utjecalo na ta povećanja. Prvo, ona su djelomično povezana s raspoloživim sredstvima u proračunu EU-a koja su 2014. iznosila 10 % više nego u 2010. Drugo, na njih su utjecale i cikličke okolnosti, kao što je nadolazeće zaključenje programskog razdoblja 2007. – 2013. Treće, kontrola odgovarajućih institucija (Europska komisija i Revizorski sud) nad upravljanjem sredstvima EU-a i nacionalnih službi stalno se poboljšava, kao što je vidljivo iz podataka o korektivnim i preventivnim mjerama 72 .

4.2.Nepravilnosti koje su prijavljene kao prijevara

Broj nepravilnosti prijavljenih kao prijevara (čime su obuhvaćeni slučajevi sumnje na prijevare i utvrđene prijevare) i povezani iznosi nisu u snažnoj korelaciji s razinom prijevara kojima se utječe na proračun EU-a. Oni obično ukazuju na razinu otkrivanja slučajeva možebitnih prijevara koju su postigle države članice ili tijela EU-a. Konačnu odluku o tome predstavlja li slučaj uistinu prijevaru donose odgovarajuća tijela predmetne države članice 73 .

U 2014. je kao prijevara prijavljeno 1 649 nepravilnosti u vrijednosti od 538,2 milijuna EUR, čime su obuhvaćeni rashodi i prihodi. Zabilježene su znatne razlike među dijelovima proračuna, u skladu s podacima iz tablice 1.

U odnosu na 2013., broj prijavljenih nepravilnosti koje se smatraju prijevarom 74 povećao se za 2 % u 2014., a njihov financijski učinak za 68 %.

U dijagramu 1. prikazani su ukupni trendovi tijekom posljednjih pet godina, s naglaskom na smanjenju broja prijavljenih slučajeva i iznosa. Međutim, treba napomenuti da je nakon znatnog pada između 2010. i 2011. u narednim godinama uočen rastući trend u pogledu broja otkrivenih i prijavljenih nepravilnosti koje se smatraju prijevarom, a povezani iznosi uvelike su se mijenjali. Isto tako treba napomenuti da se iz odstupanja u brojevima slučajeva može zaključiti više nego iz odstupanja u predmetnim iznosima s obzirom na to da se povezani iznosi uvelike mijenjaju svake godine jer na njih mogu utjecati pojedini slučajevi u kojima je riječ o velikim iznosima.

Dijagram 1.: Nepravilnosti prijavljene kao prijevara i povezani iznosi, 2010. – 2014.

Razlikuju se i trend povezan s prihodima (malo povećanje u broju, ali znatno povećanje u iznosu u 2014.) i trend povezan s rashodima (za koji se čini da su fluktuacije povezane s napredovanjem ciklusa višegodišnjeg programiranja i iz kojeg se vidi je došlo do malog smanjenja u broju slučajeva nakon dvije godine povećanja).

Raščlamba svih prijavljenih nepravilnosti koje se smatraju prijevarom u 2014. prema državi članici i dijelu proračuna nalazi se u Prilogu 1.

4.2.1.Prihodi

Broj nepravilnosti prijavljenih kao prijevara za 2014. (710) manji je za 2 % od prosjeka prijavljenog za razdoblje 2010. – 2014. (726). Ukupan utvrđeni iznos tradicionalnih vlastitih sredstava prijavljen za 2014. (157 milijuna EUR) viši je 54 % od prosjeka za razdoblje 2010. – 2014. (102 milijuna EUR) 76 .

U 2014. većina slučajeva prijevare (40 %) otkrivena je tijekom provjera u okviru carinskog nadzora koji se odvija u trenutku carinjenja robe, a 36 % otkriveno je tijekom inspekcija koje provode službe za borbu protiv prijevara. Što se tiče predmetnih iznosa, 43 % svih iznosa tradicionalnih vlastitih sredstava za slučajeve prijevare utvrđeno je tijekom kontrola nakon carinjenja robe, 27 % tijekom inspekcija koje provode službe za borbu protiv prijevara i 15 % poreznim revizijama.

Analizom je utvrđeno smanjenje broja slučajeva prijevare u razdoblju 2010. – 2013. i povećanje od 12 % u 2014. u usporedbi s prethodnom godinom.

Razlog za povećanje utvrđenih iznosa među ostalim je poseban slučaj otkriven u Italiji vrijednosti od 44 milijuna EUR.

4.2.2.Rashodi

U slučaju rashoda EU-a došlo je do malog smanjenja od 4 % u broju prijavljenih nepravilnosti u odnosu na 2013. Smanjenje se očituje u svim dijelovima proračuna, osim u slučaju izravnih rashoda. Međutim, treba istaknuti neke znatne razlike među dijelovima proračuna: u slučaju prirodnih resursa, potpore tržištu, izravnih plaćanja i ribarstva uočeno je znatno smanjenje, no u području ruralnog razvoja uočeno je povećanje od 82 % (vidjeti stavak 2.2.2.1.). Smanjenja su vidljiva i u području kohezijske (–5 %) i pretpristupne (–26 %) politike. Kako je prethodno objašnjeno, iz fluktuacija u predmetnim iznosima obično se može manje zaključiti. Međutim, predmetni iznosi povećali su se u odnosu na 2013., osim u slučaju poljoprivrede (–10 %) i pretpristupnih (–7 %) fondova.

U dijagramima 4. i 5. prikazane su nepravilnosti koje su prijavljene kao prijevara i s njima povezani iznosi prema dijelovima proračuna.

Drugu godinu zaredom najveći udio nepravilnosti koje su prijavljene kao prijevara (55 %) otkriven je u poljoprivrednom sektoru. No, kao i prethodnih godina, najveći dio povezanih novčanih iznosa (64 %) odnosi se na kohezijsku politiku.

Upotreba lažnih ili krivotvorenih dokumenata ili izjava i dalje je najuobičajenija vrsta prijevare. Šest nepravilnosti prijavljenih kao prijevare odnosi se na korupciju 77 u području kohezijske politike.

Otprilike 28 % nepravilnosti prijavljenih kao prijevare u 2014. otkrila su tijela za borbu protiv prijevara ili su otkrivene tijekom kaznenih istraga ili drugih vanjskih kontrola. Taj postotak iznosi 47 % ako se uzmu u obzir prijevare koje su otkrivene nakon OLAF-ovih istraga. Sustavima administrativne kontrole predviđenima u propisima kojima se uređuju pojedini sektori otkriveno je 46 % nepravilnosti. Time se naglašava važna uloga vanjskih kontrola u borbi protiv prijevara te potreba za jakom koordinacijom s upravljačkim tijelima i tijelima za reviziju. Istragama u okviru borbe protiv prijevara i kaznenim istragama otkrivaju se slučajevi možebitnih prijevara koje podrazumijevaju velike novčane iznose, čime se odražavaju učinkovitost istraga i istražne sposobnosti predmetnih tijela.

Otkrivanje se i dalje razlikuje među državama članicama, no razlike su manje 78 . U 2014. samo dvije države članice, Austrija i Luksemburg, nisu svrstale niti jednu svoju nepravilnost kao prijevaru. Hrvatska, Malta i Finska prijavile su vrlo mali broj nepravilnosti koje se smatraju prijevarom (manje od tri za sve dijelove proračuna koji se odnose na rashode), a devet država članica prijavilo je vrlo malo slučajeva 2013. Države članice u kojima je otkriven i prijavljen najveći broj nepravilnosti koje se smatraju prijevarom su Mađarska, Poljska, Rumunjska, Njemačka i Italija (između 65 i 208). U pogledu predmetnih iznosa, najveći iznosi prijavljeni su u Poljskoj, Češkoj, Rumunjskoj, Mađarskoj i Grčkoj (između 8,5 i 210 milijuna EUR). Te razlike nastaju zbog nekoliko čimbenika i odražavaju različite pristupe među državama članicama i različitim upravama u istoj državi članici.

U razdoblju 2010. – 2014. 8 % nepravilnosti koje su prijavljene kao prijevare utvrđeno je kao takvo. U tom su području Bugarska i Njemačka prijavile najveći broj zaključenih postupaka.

4.2.3.Prirodni resursi (poljoprivreda, ruralni razvoj i ribarstvo)

Najveći porast u odnosu na 2013. zabilježen je u sektoru ruralnog razvoja u kojem je u 2014. prijavljen najveći broj nepravilnosti. U drugim sektorima uočeno je znatno smanjenje.

Slično kao i 2013., nepravilnosti prijavljene u četiri države članice (Mađarska, Poljska, Rumunjska i Italija) predstavljaju oko 71 % ukupnog broja nepravilnosti prijavljenih kao prijevare.

U slučaju Mađarske prijavljeni slučajevi potiču iz istraga Europskog ureda za borbu protiv prijevara (OLAF).

U Poljskoj, Irskoj, Latviji, Litvi, Portugalu i Ujedinjenoj Kraljevini broj prijavljenih slučajeva prijevare u porastu je.

Povećanje u broju prijavljenih nepravilnosti koje se smatraju prijevarama odnosi se na Fond za ruralni razvoj 79 , a u slučaju Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi 80 uočeno je znatno smanjenje. Samo 1 % prijavljenih slučajeva odnosilo se na oba fonda u 2014. Međutim, taj isti postotak iznosio je 12 % proteklih pet godina.

Nepravilnosti koje se smatraju prijevarom i koje se najčešće pojavljuju su upotreba nepravilnih isprava, gospodarski subjekti koji nemaju odgovarajuće sposobnosti te izvedba zabranjenih radnji za vrijeme trajanja predmetne mjere (gotovo 28 % svih nepravilnosti koje se smatraju prijevarom). Te su povrede uobičajeni načini počinjenja prijevara koje je OLAF otkrio u okviru prethodno opisane istrage u Mađarskoj. Drugi najčešće otkriveni način počinjenja prijevara je upotreba lažnih ili krivotvorenih isprava ili izjava.

Nakon administrativnih kontrola kojima je otkriveno 39 % ukupnih nepravilnosti koje su prijavljene kao prijevare, u 2014. aktivnosti kontrole koje su provela tijela EU-a (posebno OLAF) bile su druga najuspješnija vrsta kontrole.

U posljednjih pet godina 8 % nepravilnosti koje su prijavljene kao prijevare utvrđeno je kao takvo. U istom je razdoblju odbačeno 4 % slučajeva. Broj zaključenih postupaka u pogledu utvrđenih prijevara najveći je u Bugarskoj i Njemačkoj.

4.2.4.Kohezijska politika (programska razdoblja 2007. – 2013. i 2000. – 2006.)

Drugu godinu zaredom kohezijska politika nije područje rashoda u proračunu s najvećim brojem nepravilnosti prijavljenih kao prijevare. No, povezani iznosi u tom području predstavljali su najveći udio u ukupnom iznosu.

U skladu s trendovima iz proteklih godina, najveći udio prijavljenih nepravilnosti koje se smatraju prijevarom u 2014. odnosio se na Europski fond za regionalni razvoj (EFRR). Međutim, u pogledu iznosa, najveći udio pripada Kohezijskom fondu (59 %).

Većina nepravilnosti koje se smatraju prijevarom (64 %) otkrivena je s pomoću sustava kontrole predviđenog zakonodavstvom EU-a. Time se nastavlja trend iz 2012., ali to predstavlja veliku promjenu u odnosu na prethodno programsko razdoblje (2000. – 2006.) kada su nepravilnosti koje se smatraju prijevarom bile gotovo isključivo otkrivene tijekom kaznenih istraga ili istraga u okviru borbe protiv prijevara.

No, u pogledu financijskih iznosa, najznačajniji rezultati postignuti su kaznenim istragama i istragama u okviru borbe protiv prijevara (66 %).

Slučajevi prijevare u prosjeku se prijavljuju u roku od dvanaest mjeseci nakon njihova otkrivanja. Nepravilnosti se u prosjeku otkrivaju šest i pol godina nakon njihova nastanka.

U razdoblju 2010. – 2014., 10 % nepravilnosti prijavljenih kao prijevare utvrđeno je kao takvo (u odnosu na 11 % u 2013. 81 ). Odbačeno je 1 % slučajeva. Broj zaključenih postupaka u pogledu utvrđenih prijevara najveći je u Njemačkoj, Poljskoj i Sloveniji.

4.2.5.Pretpristupna politika (pretpristupna pomoć (PAA) i instrument pretpristupne pomoći (IPA))

Broj nepravilnosti koje su prijavljene kao prijevare u pogledu pretpristupne pomoći te povezani iznosi smanjili su se u 2014. u odnosu na prethodnu godinu. Rumunjska i Bugarska prijavile su nepravilnosti koje se smatraju prijevarom u pogledu pretpristupne pomoći, uglavnom u vezi s ruralnim razvojom 82 .

Broj nepravilnosti koje se smatraju prijevarom u vezi s instrumentom pretpristupne pomoći ostao je stabilan, a predmetni su se iznosi smanjili u odnosu na 2013. Većinu nepravilnosti koje se smatraju prijevarom prijavila je Turska. Najveći iznosi povezani s prijevarom zabilježeni su u odnosu na prekograničnu suradnju i ruralni razvoj.

4.2.6.Rashodi kojima izravno upravlja Komisija

Rashodi kojima izravno upravlja Komisija analiziraju se na temelju podataka o nalozima za povrat koje izdaju službe Komisije.

U skladu s računovodstvenim sustavom na temelju nastanka poslovnog događaja (ABAC), u 2014. 83 povrata klasificirana su kao nepravilnosti prijavljene kao prijevara (tj. slučajevi s oznakom „prijavljeno OLAF-u”). Iznosili su 4,67 milijuna EUR – gotovo četiri puta više nego u prethodnoj godini. To je posljedica velikog broja istraga koje je OLAF zaključio.

4.3.Nepravilnosti koje nisu prijavljene kao prijevara

Komisiji je u 2014. prijavljeno 14 824 nepravilnosti koje nisu prijavljene kao prijevara (otprilike 5 % više u odnosu na 2013.). Podaci su bili veći za sve najvažnije dijelove proračuna, a manji za pretpristupne i izravne rashode. I povezani financijski učinak povećao se na otprilike 2,71 milijardu EUR (47 % više nego 2013. – vidjeti stavak 2.3.2.), kao što je prikazano u tablici 2.

U Prilogu 2. prikazana je raščlamba svih nepravilnosti koje se ne smatraju prijevarom prijavljenih u 2014. prema državi članici i dijelu proračuna.

4.3.1.Prihodi

Broj nepravilnosti koje nisu prijavljene kao prijevara za 2014. (4 475) trenutačno je 10 % veći od prosjeka prijavljenog za razdoblje 2010. – 2014. (4 073) 84 . Ukupan utvrđeni iznos predmetnih tradicionalnih vlastitih sredstava (802 milijuna EUR) 101 % je veći od prosjeka iznosa utvrđenog za razdoblje 2010. – 2014. (398 milijuna EUR).

Konkretno govoreći, povrede kojima se slijedi poseban obrazac te koje imaju znatan financijski učinak otkrivene su u Ujedinjenoj Kraljevini. To je utjecalo na ukupan utvrđeni iznos za sve države članice i može se smatrati rezultatom rada Komisije u području određivanja carinske vrijednosti.

Kontrole nakon carinjenja robe bile su najvažnija metoda za otkrivanje nepravilnosti koje nisu prijavljene kao prijevara u 2014. u pogledu njihova broja (54 % nepravilnosti) i utvrđenih iznosa predmetnih tradicionalnih vlastitih sredstava (81 %).

4.3.2.Rashodi

U glavnim dijelovima rashoda proračuna EU-a došlo je do povećanja broja nepravilnosti koje nisu prijavljene kao prijevare (poljoprivredna i kohezijska politika). Broj nepravilnosti u vezi s pretpristupnim i izravnim rashodima smanjio se.

Istodobno su znatno porasli i povezani financijski iznosi. Važna uloga aktivnosti kontrole koje provode europske institucije (Revizorski sud i Komisija) dokazana je rezultatima preventivnih i korektivnih mjera opisanih u stavku 5. Nacionalna tijela provode korektivne mjere u pogledu svih otkrivenih nepravilnosti u cilju zaštite financijskih interesa EU-a.

4.4.Rezultati aktivnosti Ureda za borbu protiv prijevara (OLAF) 85

OLAF je u 2014. otvorio 234 istrage i 54 koordinacijska predmeta. U istom razdoblju zaključeno je 307 istraga i koordinacijskih predmeta, a izdano je 397 preporuka.

Iz OLAF-a je poslana 101 preporuka za pokretanje sudskih postupaka nacionalnim tijelima i preporučen je povrat od otprilike 901,0 milijuna EUR, od kojih se 133,7 milijuna EUR odnosilo na prihode, a 767,3 milijuna EUR na rashode (vidjeti tablicu 3.).

5.POVRAT I DRUGE PREVENTIVNE I KOREKTIVNE MJERE

Važan vid zaštite financijskih interesa EU-a je upotreba mehanizama za sprječavanje i ispravljanje prijevara i drugih nepravilnosti u cilju osiguranja izvršenja proračuna u skladu s načelima dobrog financijskog upravljanja 87 .

U okviru zajedničkog upravljanja, Komisija može donijeti sljedeće mjere:

preventivne mjere: prekid plaćanja (pomicanje roka plaćanja unatrag za najviše šest mjeseci) 88 ; obustavu svih ili dijela međuplaćanja državi članici 89 ,

korektivne mjere: ako država članica ne poduzme potrebne mjere, Komisija može nametnuti financijske ispravke 90 . Rashodi koji nisu u skladu s primjenjivim pravilima podliježu nalogu za povrat sredstava ili se njihov iznos oduzima od narednog zahtjeva za plaćanje, odnosno, u slučaju kohezijske politike, nepravilni rashodi mogu se nadomjestiti novim rashodima.

Podaci o iznosima povrata koje države članice izravno naplaćuju od korisnika samo su djelomično dostupni 91 i sadržani su u radnom dokumentu službi Komisije pod nazivom „Statističko vrednovanje nepravilnosti”.

Podaci o načinima upravljanja, osim zajedničkog upravljanja (posebno kad je riječ o izravnim rashodima), uglavnom se odnose na naloge za povrat koje izdaju službe Komisije ili na odbitke od zahtjeva za naknadu troškova.

5.1.Rashodi: preventivni mehanizmi

5.1.1.Prekidi plaćanja u 2014.

Komisija je u 2014. donijela 193 odluke o prekidu plaćanja u području kohezijske politike u vrijednosti od 7,7 milijardi EUR te je riješila 181 predmet ukupne vrijednosti od gotovo 4,9 milijardi EUR. Krajem 2014. bilo je otvoreno 145 predmeta u vrijednosti od 4,8 milijardi EUR.

U tablici 4. prikazani su slučajevi prekida iz 2014. i velik broj poduzetih preventivnih aktivnosti, posebno u vezi s EFRR-om / Kohezijskim fondom, koji predstavljaju više od 68 % predmeta u tijeku i otprilike 80 % ukupnih predmetnih iznosa.

5.1.2.Obustave

Krajem 2013. na snazi je bilo pet odluka 92 o obustavi koje su se odnosile na EFRR. Dvije su ukinute tijekom 2014., a tri su ostale na snazi. U 2014. donesene su četiri nove odluke o obustavi, a dvije su bile još na snazi na kraju godine.

Jedna odluka o obustavi u vezi s ESF-om donesena je u 2011. te je i dalje bila na snazi na kraju 2014. Od jedanaest odluka o obustavi donesenih u 2013. sedam ih je i dalje bilo na snazi na kraju 2014. Tijekom 2014. doneseno je jedanaest novih odluka o obustavi koje su i dalje bile na snazi na kraju godine.

Jedna odluka o obustavi donesena je u 2014. u vezi s EFR-om nakon što je uočen nedostatak u sustavu upravljanja i kontrole jedne države članice povezan s mjerom EU-a za smanjenje prekomjernog izlovljavanja.

Za EPFRR tijekom 2014. nije donesena nijedna odluka o obustavi.

5.2.Rashodi: financijski ispravci i povrati u 2014.

U 2014. broj korektivnih mjera koje je donijela Komisija u odnosu na države članice i korisnike povećao se u usporedbi s prethodnom godinom (za 38 %), a broj provedenih se smanjio (za 11 %), uglavnom u području kohezijske politike (za 25 %), posebno u odnosu na ESF (gdje je došlo do smanjenja od 67 %, vidjeti tablicu 5.).

5.3.Povrat koji se odnosi na prihod od vlastitih sredstava

Veći dio ukupnog iznosa tradicionalnih vlastitih sredstava utvrđenog u 2014. prikupljen je bez poteškoća. Države članice obavezne su osigurati povrat neplaćenih iznosa tradicionalnih vlastitih sredstava i unijeti ih u bazu podataka OWNRES. U 2014. iznos za povrat za sve nepravilnosti, tj. one koje su prijavljene kao prijevara i one koje nisu prijavljene kao prijevara, a koje su povezane s tradicionalnim vlastitim sredstvima od više od 10 000 EUR, bio je 958 milijuna EUR. Od toga iznosa, države članice su već osigurale povrat 229 milijuna EUR za slučajeve otkrivene u 2014., čime je za 2014. postignuta stopa povrata od 24 %. To je početna točka u postupku povrata. Analizom je otkriveno da složeni slučajevi, slučajevi prijevare ili slučajevi sa znatnim financijskim učinkom često zahtijevaju dugotrajne postupke povrata, uglavnom zbog povezanih administrativnih i sudskih postupaka.

Osim toga, države članice nastavile su s aktivnostima povrata za slučajeve koji su otkriveni i prijavljeni prethodnih godina. U 2014. države članice su osigurale povrat kombiniranog ukupnog iznosa od otprilike 204 milijuna EUR za slučajeve nepravilnosti otkrivene u razdoblju između 1989. i 2013.

Ukupna povijesna stopa povrata (1989. – 2011.) iznosi 80 % ako se pri izračunu uzmu u obzir samo zaključeni predmeti za koje su države članice okončale nastojanja za osiguravanje povrata.

Aktivnosti država članica za povrat tradicionalnih vlastitih sredstava prate se inspekcijama.

6.ZAKLJUČCI I PREPORUKE

U 2014. uspostavljen je novi regulatorni okvir za program potrošnje za razdoblje 2014. – 2020., s posebnim naglaskom na mjerama za borbu protiv prijevara. Novi regulatorni okvir uspostavljen je istodobno s uspostavom nove Komisije koja je dala novi zamah borbi protiv prijevara.

6.1.Bolja koordinacija i suradnja: novi zamah u borbi protiv prijevara

6.1.1.Ojačane pravne i administrativne strukture za bolju suradnju

Važni koraci poduzeti su u 2014. u cilju poboljšanja nastojanja Komisije i država članica da zaštite financijske interese EU-a.

Komisija je u 2014. uspješno provela prioritetne mjere svoje višegodišnje strategije za borbu protiv prijevara (CAFS). Iako je razvoj strategija za borbu protiv prijevara na razini službi i agencija Komisije u srži višegodišnje strategije za borbu protiv prijevara, Komisija se sve više usredotočuje na načine potpore državama članicama pri razvijanju njihovih vlastitih strategija za borbu protiv prijevara.

Uredbom (EU) br. 883/2013 predviđa se, među ostalim, poboljšanje suradnje s državama članicama imenovanjem AFCOS-a.

Krajem 2014. sve su države članice imenovale svoje AFCOS-e. Nadležnosti AFCOS-a razlikuju se ovisno o državi članici. Sve države članice povjerile su svojim AFCOS-ima koordinacijske zadatke, iako u različitoj mjeri. Samo nekoliko država članica ovlastilo je svoje AFCOS-e da djeluju kao istražna tijela.

Strukturirana koordinacija među tijelima za borbu protiv prijevara i nacionalnim tijelima pokazala se kao najbolja praksa koja bi se trebala provoditi u svim državama članicama.

6.1.2.Mjere za borbu protiv prijevara i korupcije u javnoj nabavi

U veljači 2014. doneseno je prvo izvješće EU-a o borbi protiv korupcije 93 te su stupili na snagu revidirani paket direktiva o javnoj nabavi i nova direktiva o koncesijama.

Prenošenjem novih direktiva državama članicama se omogućava da poboljšaju transparentnost i povećaju svoja nastojanja u borbi protiv prijevara, definiranjem sukoba interesa, uvođenjem obveze upotrebe sustava e-nabave te uvođenjem obveza praćenja i prijavljivanja kako bi se onemogućile prijevare u nabavi i druge ozbiljne nepravilnosti.

Nadalje, države članice poduzele su brojne zakonodavne i administrativne mjere radi jačanja borbe protiv prijevara u području javne nabave.

6.1.3.Sektorske mjere: rashodi

U 2014. utvrđene su glavne zakonske odredbe za programe potrošnje za razdoblje 2014. – 2020. Prvi put sadrže poseban zahtjev za nacionalna tijela o uspostavi djelotvornih i razmjernih mjera za borbu protiv prijevara uzimajući u obzir utvrđene rizike. Te mjere za borbu protiv prijevara u idealnom bi slučaju trebale biti dio nacionalnih strategija za borbu protiv prijevara.

U suradnji s nacionalnim tijelima, Komisija je u 2014. pripremila smjernice za procjenu rizika od prijevara i djelotvorne i razmjerne mjere za borbu protiv prijevara 94 . Cilj je jednog od ta dva dokumenta pomoći državama članicama pri uspostavi nacionalnih strategija protiv prijevara.

6.1.4.Sektorske mjere: prihodi

Revidiranom Uredbom 515/97 o uzajamnoj administrativnoj pomoći u carinskim pitanjima stvara se osnova za pokretanje baze podataka EU-a o robi koja ulazi u EU, prolazi kroz EU ili izlazi iz EU-a. Osim toga, uvođenjem sustava za praćenje kontejnera omogućit će se analiziranje kretanja kontejnera radi utvrđivanja možebitnih aktivnosti prijevare.

6.1.5.Budući koraci

Dva važna zakonodavna prijedloga dostavljena su suzakonodavcima u prethodnim godinama i sada čekaju odobrenje:

(1)direktiva o kaznenopravnoj borbi protiv prijevara;

(2)uredba o uspostavi Ureda europskog javnog tužitelja.

Donošenjem tih prijedloga nadopunjuje se i jača pravni okvir te se uvelike intenzivira borba protiv prijevara, posebno uspostavom europskog tijela sa svim ovlastima za provođenje istraga.

6.2.Povećanje otkrivanja: rezultati i otvorena pitanja

6.2.1.Rashodi

Teško je interpretirati fluktuacije broja nepravilnosti koje se smatraju prijevarom u pogledu rashoda koje su prijavljene tijekom proteklih pet godina. Međutim, osim u 2011. i 2012., predmetni iznosi bili su relativno stabilni. Uzrok tome mogla bi biti činjenica da je većina programa potrošnje višegodišnja, a razina otkrivanja prati njihovu cikličku prirodu.

Uloga upravljačkog tijela i tijela za plaćanja u otkrivanju prijevara povećala se u odnosu na 2012. i trebala bi rasti u dolazećim godinama, u skladu s novim regulatornim okvirom za razdoblje 2014. – 2020.

Metode otkrivanja prijevara i dalje se razlikuju među državama članicama, a Komisiju i dalje brine niski broj možebitnih nepravilnosti koje se smatraju prijevarom koje prijavljuju neke zemlje. Međutim, broj država članica koje uopće ne prijavljuju slučajeve prijevare, ili ih prijavljuju vrlo malo, smanjio se proteklih godina. Komisija će i dalje pružati smjernice u cilju povećanja usklađenosti nacionalnih sustava i podizati svijest o prijevarama u cilju učinkovitije zaštite financijskih interesa EU-a.

U pogledu djelotvornosti u otkrivanju možebitnih prijevara u poljoprivrednom sektoru, Italija i Rumunjska su 2014. postigle najbolje rezultate 95 . Njemačka, Poljska i Češka postigle su najbolje rezultate u području kohezijske politike.

Njemačka je općenito bila najdjelotvornija država članica u pogledu otkrivanja prijevara.

Iako je zadovoljavajuća, kvaliteta prijavljivanja nepravilnosti može se dodatno poboljšati, osobito u pogledu klasifikacije nepravilnosti koje se smatraju prijevarom i vremena prijavljivanja, kao što je istaknuto u analizi odgovora država članica na upitnik.

S obzirom na nova pravila o prijavljivanju nepravilnosti koja su u postupku donošenja te ostala područja za koja Komisija smatra da ima prostora za poboljšanje na temelju analize informacija koje su dostavile države članice, Komisija će u suradnji s državama članicama izraditi radni dokument o praktičnoj strani prijavljivanja nepravilnosti.

6.2.2.Prihodi: ažuriranje strategija kontrole

U pogledu prihoda, broj otkrivenih nepravilnosti u 2014., a osobito razina utvrđenih iznosa, bili su znatno veći u odnosu na prethodne godine. Uzimajući u obzir rizike prekograničnih prijevara, Komisija smatra da su bliska suradnja među državama članicama i prekogranična razmjena informacija za potrebe carinskog nadzora prakse koje treba pozdraviti. Razmjenom informacija o carinskim transakcijama, gospodarskim subjektima ili dugovima trebalo bi se osigurati da su sve carinske transakcije i gospodarski subjekti obuhvaćeni kontrolama nakon carinjenja, bez obzira na mjesto fizičkog uvoza robe ili mjesto gdje je gospodarski subjekt smješten. Informacije koje dostave druge države članice trebale bi biti sastavni dio upravljanja rizikom i nadopunjavati nacionalne populacije koje se upotrebljavaju za upravljanje rizikom. Nedostatak takve suradnje mogao bi dovesti do financijske odgovornosti u području tradicionalnih vlastitih sredstava.

Na temelju podataka za 2014. može se zaključiti da su slučajevi prijevare i nepravilnosti otkriveni puno češće nakon carinjenja robe. Treba imati na umu da je potrebna kombinacija različitih strategija kontrole. Međutim, kontrole nakon carinjenja najdjelotvornija su metoda otkrivanja u pogledu broja otkrivenih slučajeva i utvrđenih iznosa. Kontrole tijekom carinjenja robe i inspekcije koje provode službe za borbu protiv prijevara ključne su za otkrivanje određenih vrsta poznatih prijevara i novih vrsta prijevara.

Nadalje, obavijesti o uzajamnoj pomoći izdane u skladu sa zajedničkim carinskim operacijama koje provodi OLAF važan su izvor informacija za otkrivanje nepravilnosti u transakcijama koje se odnose na određene vrste robe.

PRILOG 1. – Nepravilnosti prijavljene kao prijevara

(Brojem nepravilnosti prijavljenih kao prijevare mjere se rezultati rada država članica za suzbijanje prijevara i drugih nezakonitih aktivnosti kojima se utječe na financijske interese EU-a. Pogrešno je tumačiti ga kao broj prijevara na području država članica.). Ukupne vrijednosti u tablici 1. razlikuju se jer Prilogom 1. nisu obuhvaćene treće zemlje (u pretpristupnoj fazi) i izravni rashodi.

PRILOG 2. – Nepravilnosti koje nisu prijavljene kao prijevara

Ukupne vrijednosti u tablici 2. razlikuju se jer Prilogom 2. nisu obuhvaćene treće zemlje (u pretpristupnoj fazi) i izravni rashodi.

(1)  Provedba članka 325. u državama članicama u 2014.; ii. Statističko vrednovanje nepravilnosti prijavljenih u 2014. u odnosu na vlastita sredstva, prirodne resurse, kohezijsku politiku i pretpristupnu pomoć; iii. Preporuke za praćenje izvješća Komisije o zaštiti financijskih interesa EU-a – borba protiv prijevara, 2013.; iv. Metodologija statističkog vrednovanja prijavljenih nepravilnosti za 2014.; v. Godišnji pregled s informacijama o rezultatima programa  „Herkul III“ u 2014.; vi. Provedba strategije Komisije za borbu protiv prijevara (CAFS).

(2)  COM(2012) 363 završna verzija.

(3)  COM(2013) 534 završna verzija.

(4)  P7_TA(2014)0234 – Rezolucija Europskog parlamenta od 12. ožujka 2014. o prijedlogu Uredbe Vijeća o osnivanju Ureda europskog javnog tužitelja (COM(2013) 0534 – 2013/0255(APP))

(5)  A8-0055/2015 (APP) 29/04/2015

(6)  (COM(2014) 358)

(7)  Članak 122. Uredbe (EU) br. 1303/2013, SL 347, 20.12.2013., str. 320., članci 48. i 50. Uredbe (EU) br. 1306/2013, SL 347, 20.12.2013., str. 549., članak 30. Uredbe (EU) br. 223/2014, SL 72, 12.3.2014., str. 1. i članak 5. Uredbe (EU) br. 514/2014, SL 150, 20.5.2014., str. 112.

(8)  SL L 82, 22.3.1997., str. 1. – 16.

(9)  Operaciju je koordinirao OLAF, a organizirana je u okviru Azijsko-europskog sastanka kao dio zajedničkih napora u borbi protiv krivotvorene robe. U njoj su sudjelovale sve države članice, Norveška, Švicarska i jedanaest drugih međunarodnih partnera izvan EU-a te Europol, Interpol i Svjetska carinska organizacija.

(10)  Operaciju su koordinirali OLAF i Ured za borbu protiv krijumčarenja Opće carinske uprave Kine, a sudjelovale su carinske uprave svih država članica EU-a i Narodne Republike Kine.

(11)  Operaciju su koordinirali grčka carinska uprava i OLAF uz sudjelovanje država članica EU-a, bivše jugoslavenske republike Makedonije (FYROM), Crne Gore, Srbije i Turske.

(12)  Operaciju su koordinirali Nacionalni carinski odbor Državne porezne službe Latvije i OLAF uz sudjelovanje svih država članica EU-a i Europola.

(13)  Operaciju su koordinirali talijanska Agencija za carine i monopole i OLAF.

(14)  Operaciju je koordinirala francuska carinska uprava uz sudjelovanje carinskih tijela iz Irske, Portugala, Španjolske, Ujedinjene Kraljevine, Njemačke, Italije i Nizozemske.

(15)  Operaciju je koordinirala francuska carinska uprava uz sudjelovanje talijanskih i španjolskih carinskih službi.

(16)  COM(2013) 324 završna verzija, 6.6.2013. 

(17)  Direktiva 2014/23/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o dodjeli ugovorâ o koncesiji, Direktiva 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ i Direktiva 2014/25/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o nabavi subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga i stavljanju izvan snage Direktive 2004/17/EZ.

(18)  SL L 151, 21.5.2014., str. 1.

(19)  Ova je nadležnost prenesena s OLAF-a na DG ECFIN u 2014.

(20)  Vidjeti SWD (vi) o provedbi strategije za borbu protiv prijevara.

(21)  Uredba (EU) br. 250/2014 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014.

(22)  Vidjeti SWD (v) o godišnjem pregledu s informacijama o rezultatima programa Herkul III u 2014.

(23)  Direktiva 878/2007/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. srpnja 2007., SL L 193, 27.7.2007., str. 18.

(24)  COM(2015) 221 završna verzija od 27. svibnja 2015.: Izvješće Komisije Europskom parlamentu i Vijeću o ostvarenju ciljeva programa Herkul II.

(25)  SL L 103, 5.4.2014., str. 1.

(26)  Vidjeti bilješku 18.

(27)  Odluka Komisije 94/140/EZ od 23. veljače 1994. koja je izmijenjena 25. veljače 2005.

(28)  Njemačka, Irska, Grčka, Italija, Latvija, Litva, Mađarska, Nizozemska, Austrija, Poljska, Slovenija, Slovačka, Finska, Švedska.

(29)  Bugarska, Francuska, Hrvatska, Austrija, Portugal, Slovačka, Švedska. 

(30)  Danska, Njemačka, Irska, Francuska, Mađarska, Portugal, Švedska.

(31)  Bugarska, Grčka, Hrvatska, Malta i Slovačka (nacionalne strategije za borbu protiv prijevara u pogledu strukturnih mjera: Grčka, Hrvatska, Malta; nacionalne strategije za borbu protiv prijevara u pogledu svih sektora: Bugarska i Slovačka).

(32)  Francuska, Hrvatska, Litva, Mađarska, Nizozemska, Portugal, Rumunjska, Finska, Ujedinjena Kraljevina.

(33)  Članak 125. stavak 4. točka (c) Uredbe (EU) br. 1303/2013, SL L 347, 20.12.2013., str. 320.

(34)  Njemačka, Irska, Mađarska, Portugal, Slovačka, Ujedinjena Kraljevina.

(35)  Članak 58. Uredbe (EU) br. 1306/2013, SL L 347, 20.12.2013., str. 549.

(36)  Bugarska.

(37)  Italija, Litva. 

(38)  Bugarska, Češka, Grčka, Irska, Italija, Latvija, Luksemburg, Nizozemska, Austrija, Poljska, Rumunjska, Slovenija i Ujedinjena Kraljevina.

(39)  Estonija, Francuska, Italija, Mađarska, Nizozemska, Poljska.

(40)  Belgija, Estonija, Grčka, Španjolska, Francuska, Mađarska, Malta, Portugal, Rumunjska.

(41)  Danska, Irska, Švedska, Ujedinjena Kraljevina.

(42)  Belgija, Bugarska, Češka, Danska, Estonija, Grčka, Hrvatska, Italija, Cipar, Latvija, Litva, Mađarska, Malta, Nizozemska, Poljska, Rumunjska, Slovenija, Slovačka, Finska i Švedska.

(43)  Belgija, Češka, Estonija, Latvija, Nizozemska, Poljska, Rumunjska.

(44)  Uredbe (EZ) br. 1828/2006 i (EZ) br. 1848/2006.

(45)  Članak 7. Uredbe (EU, Euratom) br. 2988/95.

(46)  Italija traži sustavno odobrenje, a Rumunjska to čini na pojedinačnoj osnovi.

(47)  Belgija, Bugarska, Češka, Estonija, Grčka, Latvija, Rumunjska i Slovačka.

(48)  Belgija, Bugarska, Češka, Danska, Grčka, Španjolska, Hrvatska, Italija, Cipar, Mađarska, Malta, Portugal, Rumunjska, Slovenija, Slovačka i Švedska.

(49)  Njemačka, Estonija, Francuska, Latvija, Litva, Luksemburg, Nizozemska, Irska, Austrija, Poljska, Finska i Ujedinjena Kraljevina

(50)  Belgija, Bugarska, Češka, Estonija, Španjolska, Hrvatska, Cipar, Latvija, Litva, Luksemburg, Mađarska, Malta, Rumunjska i Slovačka

(51)  Njemačka, Irska, Francuska, Italija, Nizozemska, Austrija, Portugal, Slovenija, Finska i Švedska

(52)  Danska, Grčka, Poljska i Ujedinjena Kraljevina

(53)  Belgija, Danska, Njemačka, Grčka, Latvija, Poljska, Rumunjska i Finska

(54)  Belgija, Njemačka, Grčka, Latvija, Austrija, Rumunjska i Finska

(55)  Belgija, Danska, Njemačka, Grčka, Španjolska, Latvija, Luksemburg, Mađarska, Malta, Austrija, Poljska, Rumunjska, Slovenija, Slovačka i Finska

(56)  Belgija, Bugarska, Češka, Estonija, Irska, Francuska, Hrvatska, Italija, Cipar, Litva, Nizozemska, Austrija, Poljska, Portugal, Slovenija, Švedska, Ujedinjena Kraljevina

(57)  Irska, Španjolska, Luksemburg, Švedska

(58)  Ujedinjena Kraljevina

(59)  Belgija, Bugarska, Danska, Njemačka, Estonija, Irska, Grčka, Španjolska, Francuska, Cipar, Latvija, Litva, Luksemburg, Mađarska, Malta, Italija, Slovenija, Švedska, Finska

(60)  Bugarska, Grčka, Hrvatska, Malta, Slovačka

(61)  Italija, Rumunjska, Slovenija

(62)  Belgija, Bugarska, Estonija, Grčka, Španjolska, Cipar, Latvija, Litva, Italija, Švedska. 

(63)  Danska, Njemačka, Hrvatska, Rumunjska, Slovenija, Ujedinjena Kraljevina. 

(64)  Danska, Estonija, Grčka, Francuska, Cipar, Latvija.

(65)  Latvija, Cipar, Češka, Mađarska, Malta, Belgija, Slovačka, Švedska. 

(66)  Italija, Češka, Njemačka, Irska, Litva, Poljska.

(67)  Belgija, Danska, Hrvatska, Italija, Cipar, Latvija, Malta, Slovačka.

(68)  Bugarska, Češka, Finska, Grčka, Italija, Mađarska, Slovačka.

(69)  Talijanska financijska policija, „Guardia di Finanza”, izrađuje poseban informatički alat koji se naziva informacijski sustav za borbu protiv prijevara („Anti-Fraud Information System“, SIAF) u cilju sprječavanja prijevara kojima se šteti financijskim interesima EU-a. Razvoj sufinancira OLAF u okviru programa Herkul II.

(70)  Bugarska, Španjolska, Hrvatska, Cipar, Nizozemska, Slovenija.

(71)  Danska, Irska, Luksemburg, Nizozemska.

(72)  Vidjeti stavak 6.

(73)  To podrazumijeva da pravosudna tijela mogu odbaciti slučajeve koje su države članice prvotno prijavile kao možebitne prijevare.

(74)  Vidjeti radni dokument službi IV

(75)  Razlog za visok postotak iznosa za koje su nepravilnosti prijavljene kao prijevara u odnosu na ukupna plaćanja pretpristupne pomoći (posljednji stupac tablice 1.) je što su plaćanja za ovaj dio proračuna bila vrlo ograničena u 2014. (75 milijuna EUR) jer su programi pomoći pri kraju. Nepravilnosti koje se smatraju prijevarom, a koje su otkrivene i prijavljene u 2014. odnose se na aktivnosti financirane u okviru prethodnih financijskih godina.

(76)  U svrhu usporedbe, podaci za 2010. – 2013. temelje se na podacima koji se upotrebljavaju za izvješća za te godine.

(77)  Četiri države članice prijavile su da su otkrile takve slučajeve: Estonija, Litva, Poljska, Rumunjska.

(78)  Vidjeti Prilog 1.

(79)  EPFRR

(80)  EFJP

(81)  Ovo smanjenje uglavnom je uzrokovano činjenicom da je Grčka ispravila podatke o nekim slučajevima koje je prvotno prijavila kao utvrđene prijevare.

(82)  SAPARD

(83)  Vidjeti bilješku 77.

(84)  U svrhu usporedbe, podaci za 2010. – 2013. temelje se na podacima koji se upotrebljavaju za izvješća za te godine.

(85)  Za potpuni opis vidjeti „Izvješće OLAF-a za 2014.”. http://ec.europa.eu/anti_fraud/documents/reports-olaf/2014/olaf_report_2014_en.pdf  

(86)  Ibid, slika 24., stranica 21. 5 milijuna EUR u okviru strukturnih fondova odnosi se na Europski socijalni fond.

(87)  Podaci prikazani u ovom odjeljku odražavaju one iz privremenih godišnjih financijskih izvještaja EU-a, tj. napomene br. 6 Financijskih izvještaja Unije, do revizije koju provodi Revizorski sud.

(88)  U slučaju znatnih nedostataka u sustavima upravljanja i kontrole države članice u programskom razdoblju 2007. – 2013. ili potvrđenih rashoda povezanih s ozbiljnim nepravilnostima.

(89)  Primjenjuje se u tri slučaja: postoje dokazi o ozbiljnim nedostacima u sustavima upravljanja i kontrole te nisu poduzete nikakve korektivne mjere; potvrđeni rashodi povezani su s ozbiljnom nepravilnosti; država članica ozbiljno je povrijedila svoje obveze upravljanja i kontrole.

(90)  Financijski ispravci izvršavaju se u tri glavna koraka: (a) u tijeku: podliježu promjenama koje države članice službeno ne prihvaćaju; b) potvrđeno/odlučeno: dogovoreno u državi članici ili odlučeno putem odluke Komisije; (c) provedeno: financijski je ispravak izvršen i rashodi su ispravljeni.

(91)  Naknadnim izmjenama pravnog okvira značajno su promijenjena pravila o prijavljivanju za postojeće programsko razdoblje.

(92)  U jednom slučaju, odluka za ukidanje obustave donesena je u 2013., ali je o njoj primljena obavijest u 2014.

(93) Vidjeti odjeljak 4.1.4.

(94) U 2013. i 2014.

(95)  Mađarska je prijavila najveći broj nepravilnosti koje se smatraju prijevarom uočenih tijekom OLAF-ove istrage.