52014DC0473

KOMUNIKACIJA KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU, VIJEĆU, EUROPSKOM GOSPODARSKOM I SOCIJALNOM ODBORU I ODBORU REGIJA

Šesto izvješće o gospodarskoj, socijalnoj i teritorijalnoj koheziji: ulaganje u radna mjesta i rast

1. Uvod

Iako su nacionalne vlade posljednjih godina morale provoditi rezanje troškova radi uravnoteženja svojih proračuna, a financiranje iz privatnih izvora presahnulo je zbog financijske i gospodarske krize, nastavljen je dotok sredstava u države članice i regije okviru kohezijske politike, podupirući tako ključna ulaganja u rast i otvaranje radnih mjesta.

Kriza je snažno utjecala na nacionalne i regionalne proračune, ograničivši raspoloživost sredstava u svim područjima ulaganja. U EU-u u cjelini realan pad javnih ulaganja između 2008. i 2013. iznosio je 20 %. Taj je pad u Grčkoj, Španjolskoj i Irskoj iznosio oko 60 %. U srednjoeuropskim i istočnoeuropskim zemljama u kojima je financiranje u okviru kohezijske politike posebno važno javna ulaganja (mjerena kao bruto investicije u fiksni kapital) pala su za jednu trećinu. Bez kohezijske politike ulaganja u krizom najjače pogođene države članice bila bi pala za dodatnih 50 %. Sredstva za koheziju trenutačno u tim zemljama predstavljaju više od 60 % proračuna namijenjenog ulaganjima.

Slika 1. Utjecaj kohezijske politike na javno ulaganje || Slika 2. Udio kohezijske politike u javnom ulaganju

Gospodarska kriza preokrenula je dugogodišnji trend konvergencije BDP-a i stopa nezaposlenosti unutar EU-a, zahvativši posebno regije u južnoj Europi. Kriza je dovela i do porasta siromaštva i socijalne isključenosti, a to je otežalo ispunjivanje niza ciljeva strategije Europa 2020.

Naprimjer, od 2007. do 2012. nezaposlenost je narasla u 210 od 277 regija EU-a. U 50 od tih regija taj je rast značio da se stopa nezaposlenosti više nego udvostručila. Posebno zabrinjava stanje u kojem su se zatekli mladi, s obzirom na to da je u polovini regija stopa nezaposlenosti mladih bila veća od 20 %. Mnoge regije zbog toga još nisu bile u stanju doprinijeti ispunjivanju glavnog cilja strategije Europa 2020., a to je 75-postotna zaposlenost stanovništva u dobi od 20 do 64 godine do 2020.

Osim što su ostale usredotočene na rješavanje dugoročnih strukturnih prepreka razvoju, Komisija i države članice reagirale su na krizu preusmjerivanjem dijela kohezijskih ulaganja u područja u kojima će utjecaj na gospodarsku aktivnost i zapošljavanje biti izravan i trenutačan. Tako je više od 45 milijardi EUR – ili 13 % ukupnih sredstava – ponovno raspodijeljeno do kraja 2013. Ovim premještanjem sredstava poduprte su mjere za ublaživanje rastuće nezaposlenosti i socijalne isključenosti, za održavanje ulaganja u inovacije, istraživanje i razvoj, potporu poslovanju, održivu energiju te socijalnu i obrazovnu infrastrukturu.

Komisija je predložila i mjere za poboljšanje likvidnosti država članica najjače pogođenih krizom. Donošenjem tih mjera Europski parlament i Vijeće omogućili su smanjenje nacionalnih doprinosa, što je dovelo do plaćanja više od 7 milijardi EUR dodatnih predujmova. Odobreno je i daljnje smanjenje sufinanciranja iz država članica u vrijednosti od gotovo 2,1 milijarde EUR.

Dokazi upućuju na to da su ulaganja u okviru kohezijske politike imala značajan utjecaj.

Europski fond za regionalni razvoj (EFRR) između 2007. i 2012. stvorio je približno 600 000 radnih mjesta. To odgovara gotovo 20 % procijenjenog broja izgubljenih radnih mjesta u istom razdoblju, od početka financijske krize. EFRR je sredstva ulagao u 200 000 projekata malih i srednjih poduzeća (MSP) i 80 000 novonastalih poduzeća, financirao je 22 000 projekata koji su uključivali istraživanje i suradnju u poslovnom sektoru, osigurao je pokrivenost širokopojasnom mrežom za 5 milijuna ljudi i 5,5 milijuna ljudi priključio na sustav za preradu otpadnih voda. Usto, ulaganjima EU-a u okviru kohezijske politike izgrađeno je 3 000 km ključnih europskih prometnih mreža (15 % od ukupne transeuropske prometne mreže (TEN-T)) i udvostručen je obujam vladinih sredstava za istraživanje i razvoj u slabije razvijenim državama članicama.

Između 2007. i 2012. iz Europskog socijalnog fonda (ESF) poduprto je 68 milijuna pojedinačnih sudjelovanja u projektima. Nakon što su primili potporu iz ESF-a, 5,7 milijuna nezaposlenih ili neaktivnih ljudi zasnovalo je radni odnos, a s pomoću potpore iz ESF-a 8,6 milijuna steklo je kvalifikacije. Prijavljeno je više od 400 000 slučajeva pokretanja poslovanja i samozapošljavanja ljudi. Sve je to pomoglo da se u mnogim zemljama ograniči pad BDP-a ili da se spriječi daljnji rast nezaposlenosti.

Učinci tih ulaganja još će rasti tijekom nekoliko sljedećih godina zato što države članice moraju do 2015. iskoristiti sredstva iz programa iz razdoblja 2007. – 2013., a postoji i vremenski odmak između trenutka ulaganja i vremena kad je moguće izmjeriti učinak.

S ukupnim proračunom od 450 milijardi EUR (uključujući sufinanciranja iz država članica) za programsko razdoblje 2014. – 2020. glavna ulaganja u EU-u bit će u okviru kohezijske politike. Pružit će najveći doprinos u podupiranju MSP-ova, istraživanja i razvoja te inovacija, obrazovanja, gospodarstva s niskim udjelom ugljika, okoliša, borbe protiv nezaposlenosti i socijalnog isključivanja, razvijanja infrastrukture za međusobno povezivanje građana EU-a i modernizacije javnih uprava. Ulaganja u okviru kohezijske politike u kombinaciji sa strukturnim reformama imat će ključnu ulogu u pružanju potpore rastu i stvaranju radnih mjesta te u ostvarenju ciljeva strategije Europa 2020. za pametan, održiv i uključiv rast.

Izazov je osigurati da se ti resursi upotrebljavaju najučinkovitije i najdjelotvornije, da se njihov utjecaj svede na najmanju mjeru te da se učvrsti oporavak i pomogne EU-u da iz krize izađe jači i konkurentniji nego prije.

Nova kohezijska politika potpuno je usklađena sa strategijom Europa 2020. i s njezinim glavnim ciljevima u pogledu zapošljavanja i razvoja, klime i energije, obrazovanja te borbe protiv siromaštva i socijalne isključenosti, a povezana je s europskim semestrom i procesom gospodarskog upravljanja EU-om. Stoga će ulaganja u okviru kohezijske politike biti upotrijebljena i kao potpora politikama koje države članice slijede u skladu s integriranim smjernicama i nacionalnim programima reformi te za djelovanje u skladu s relevantnim preporukama Vijeća za pojedine zemlje. Komisija može od država članica zatražiti i da izmijene svoje sporazume o partnerstvu i operativne programe kako bi ispunile izazove utvrđene preporukama za pojedine zemlje.

U ovoj se Komunikaciji nalazi sažetak postignuća ostvarenih sredstvima za koheziju u prethodnom programskom razdoblju. Opisuju se glavni elementi reforme kohezijske politike uvedene za razdoblje 2014. – 2020.[1] i trendovi nastali kroz pregovore o programima između Komisije i država članica. Uz nju se nalazi i Radni dokument službi Komisije s analizom socioekonomskih i upravljačkih izazova s kojima se suočavaju države članice i regije te s procjenom utjecaja kohezijske politike i javnog ulaganja na gospodarske i društvene nejednakosti.

2.           Politika koja se ne prestaje razvijati: Ulaganje u konkurentnost regija za bolji život ljudi

Ugovorom o EU-u za kohezijsku politiku utvrđen je cilj smanjivanja gospodarskih, socijalnih i teritorijalnih nejednakosti, posebno pružanjem potpore slabije razvijenim regijama.

Ta je politika tijekom vremena pomogla unaprijediti životni standard i ekonomske prilike u regijama EU-a poboljšavajući vještine i zapošljivost, popravljajući pristup regijama, podupirući izgradnju administrativnih kapaciteta, uspostavljajući veze između istraživačkih ustanova, sveučilišta i poslovne zajednice te pružajući usluge malim i srednjim poduzećima. Podupiranjem glavnih pokretača gospodarskog rasta, kohezijska politika pomaže bržem rastu regija EU-a.

Ostajući vjerna svojim korijenima, kohezijska se politika razvijala i napredovala je. U svojim je ranim godinama ta politika bila prvenstveno nacionalno usmjerena, financirajući unaprijed utvrđene projekte u državama članicama, s tek slabim europskim utjecajem. S vremenom su uvedena ključna načela poput izrade višegodišnjih programa, više strateškog ulaganja te veće uključenosti regionalnih i lokalnih partnera.

Glavnina financijske potpore u okviru te politike dosljedno se usmjeravala prema slabije razvijenim regijama i državama članicama. Međutim, došlo je do preusmjerivanja ulaganja s infrastrukture prema potpori MSP-ovima, inovaciji, inovativnijoj politici zapošljavanja i socijalnoj politici. To je preusmjerivanje omogućeno razvojem infrastrukture u državama članicama (u onima koje su pristupile nakon 2004., kao i u „starijim” državama članicama) uz potporu u okviru kohezijske politike u prethodnim razdobljima.

Na slici 3. prikazano je kako se razvijao sastav ulaganja od 1989.

Slika 3. Sastav ulaganja u okviru kohezijske politike u slabije razvijene regije (1989. – 2013.)

Kad je politika pokrenuta i nakon proširenja 2004. kad su se EU-u pridružile zemlje s očitom infrastrukturnom prazninom udio ulaganja u velike infrastrukturne objekte (posebice prometne) bio je visok. Sa stvaranjem Kohezijskog fonda (KF) u devedesetim godinama prošlog stoljeća sve je važnije postajalo ulaganje u zaštitu okoliša, čime se državama članicama pomagalo da se usklade s direktivama i uredbama EU-a u tom području. Ulaganje u proizvodni sektor i MSP-ove ostalo je razmjerno stabilno.

Međutim, ulaganje u ljude (obrazovanje, zapošljavanje i socijalno uključivanje), relativno gledano, lagano je palo. Ipak, uloga ESF-a kao instrumenta za ulaganje u ljudski kapital značajno je narasla, posljednji put kao posljedica dramatičnog utjecaja gospodarske krize na tržišta rada u državama članicama. Regulatornim okvirom za razdoblje 2014. – 2020. određen je minimalni udio (23,1 %) proračuna kohezijske politike za ESF, koji se kao nova mjera namjenjuje za rješavanje tog pitanja. To je važno jer treba osigurati obujam ulaganja u ljudski kapital, zapošljavanje, socijalno uključivanje, javnu upravu i izgradnju institucionalnih kapaciteta neophodnih za rad na ostvarenju ciljeva strategije Europa 2020.

U okviru kohezijske politike potpora je po prvi put – posebno kroz ESF – ponuđena u razdoblju 2007. – 2013. u osuvremenjivanju i reformi javnih uprava i pravosudnih sustava u konvergencijskim zemljama. Svrha je te potpore poboljšati rad, dostupnost i kvalitetu javnih službi, olakšati kreiranje politike na temelju dokaza i njezino donošenje zajedno sa socijalnim partnerima i civilnim društvom.

Naposljetku, udio resursa namijenjenih za tehničku pomoć znatno je narastao od razdoblja 2000. – 2006., što pokazuje koliko je dobro funkcioniranje institucija važno za učinkovito upravljanje programima kohezijske politike.

Prilagodbom ulaganja razinama gospodarskog razvoja kohezijska je politika u stanju s vremenom se prilagoditi promjenjivosti potreba svake regije. Ipak, razvoj te politike nije bio onoliko odlučan koliko se to moglo očekivati. Dokazi upućuju na to da je naprimjer uvođenje obvezne namjenske raspodjele dijela sredstava za prioritete EU-a predstavljalo korak naprijed, ali su njegovi rezultati mješoviti, a sredstva se još uvijek šire u premalom opsegu.

Sve je jasnije da djelotvornost kohezijske politike ovisi o čvrstim makroekonomskim politikama, povoljnom poslovnom okruženju i snažnim institucijama. U nekim su slučajevima neprimjerene politike te upravne i institucionalne slabosti ograničile učinkovitost financiranja. Ostale su praznine i u pogledu prijenosa zakonodavstva EU-a u nacionalno pravo u područjima koja su izravno povezana s kohezijskom politikom. Premda se pokušavalo definirati postojeće strateške, institucionalne i upravne okvire, njihova je primjena ostala proizvoljna i nesustavna.

INa kraju, primjena sredstava iz fondova bila je više usmjerena na trošenje i usklađivanje s pravilima za upravljanje nego na postizanje ciljeva. Ciljevi programa ponekad su bili nejasni, što je otežavalo praćenje i ocjenjivanje uspješnosti. Određivanje ciljeva je složeno, a ciljevi koje su odredile neke države članice nisu bilo dovoljno ambiciozni. Time su ograničeni kapaciteti za ocjenu učinaka intervencija i mogućnost da se razumije koje su mjere bile najučinkovitije i zašto.

3.           Ostvarenje rezultata čini jezgru nove kohezijske politike

Rezultatima pregovora o reformi kohezijske politike koji su završili u prosincu 2013. nastoje se riješiti ti nedostatci.

Reforma je usredotočena na izradu politike ulaganja. Ciljevi kohezijske politike usklađeni su sa strategijom Europa 2020., a u planiranju ulaganja sustavno se u obzir uzimaju relevantne preporuke za pojedine zemlje. Reformiran je i način na koji funkcionira kohezijska politika, na temelju pet glavnih ideja.

3.1.        Potrebno je da programi kohezijske politike djeluju u povoljnom okruženju

Nova kohezijska politika povezana je s procesom gospodarskog upravljanja EU-om i s „europskim semestrom”, s obzirom na to da se ulaganje u okviru kohezijske politike ne može razmatrati izdvojeno iz gospodarskog konteksta u kojem se poduzima.

Da bi se izbjegle neodržive fiskalne ili ekonomske politike kojima se potkopava učinkovitost potpore EU-a tijekom razdoblja 2014. – 2020., financiranje se može obustaviti ako država članica ne poštuje preporuke koje je dobila u sklopu procesa gospodarskog upravljanja EU-om.

Učinkovitost ulaganja ne smije se narušavati nepouzdanim politikama ili nedostatnim regulatornim, administrativnim ili institucionalnim kapacitetima. Države članice i regije zato moraju zadovoljiti niz preduvjeta koji su zamišljeni tako da se njima osigura slijevanje ulaganja u jasan strateški politički okvir kojim se osiguravaju brz prijenos prava EU-a koje utječe na provedbu financiranja za koheziju, dovoljni upravni kapaciteti i poštovanje minimalnih zahtjeva u pogledu, naprimjer, antidiskriminacije, rodne ravnopravnosti, invalidnosti, javne nabave i državne pomoći.

Posebno je važno da se svako područje ulaganja obvezno temelji na dobro uobličenoj strategiji. Naprimjer, u promet se ništa ne može ulagati dok nije uvedena sveobuhvatna nacionalna ili regionalna prometna strategija. Slično tome, ulaganje u područje istraživanja, razvoja i inovacija treba staviti u okvir „strategije pametne specijalizacije”, što uključuje postupak razvijanja vizije, prepoznavanje prednosti u tržišnom natjecanju, određivanje strateških prioriteta i iskorištavanje pametnih politika, kako bi se za svaku regiju postigao maksimalni razvojni potencijal utemeljen na znanju. Ukratko, projekti moraju slijediti strategije, a ne obrnuto.

3.2.        Sredstva iz programa u okviru kohezijske politike potrebno je usmjeriti na mali broj prioriteta i uvećati njihovu dodanu vrijednost

Države članice i regije moraju koncentrirati financijska sredstva na ograničen broj područja od značaja za EU. Velik dio EFRR-a dodijelit će se četirima prioritetima u središtu strategije Europa 2020.: inovaciji i istraživanju, digitalnom programu, potpori malim i srednjim poduzećima te gospodarstvu s niskim udjelom ugljika.

Koncentriranjem ESF-a na najviše pet prioriteta ulaganja poduprijet će se konsolidacija ostvarenja i rezultata na europskoj razini. Time će se osigurati i jasnija poveznica s Europskom strategijom zapošljavanja i integriranim smjernicama o zapošljavanju. Barem 20 % proračuna ESF-a namijenit će se za potporu socijalnom uključivanju te borbi protiv siromaštva i diskriminacije.

S obzirom na potrebu da se žurno počne rješavati problem nezaposlenosti mladih, pokrenuta je inicijativa za zapošljavanje mladih (engl. Youth Employment Initiative, YEI) vrijedna 6 milijardi EUR, kojom se osiguravaju namjenska sredstva za pomoć u provedbi programa Jamstva za mlade diljem EU-a. Time se osigurava da svakoj mladoj osobi bude ponuđeno primjereno zaposlenje ili osposobljavanje u roku od četiri mjeseca od završetka škole ili prestanka zaposlenosti. Financiranje u okviru inicijative za zapošljavanje mladih usmjerit će se na regije s posebno visokim stopama nezaposlenosti mladih.

Regije i države članice morat će se jasno očitovati u pogledu ciljeva koje su odabrale. To će omogućiti dosezanje kritične mase resursa kojima će se osigurati značajan utjecaj i jamčiti ulaganje u područja kojima se izravno i neposredno utječe na rast i otvaranje radnih mjesta.

3.3.        Programi iz okvira kohezijske politike moraju odrediti jasne ciljeve i rezultate

Uspješnost kohezijske politike mjerit će se njezinim rezultatima i njezinim učinkom. Stoga reforme treba usmjeriti na osiguranje veće usredotočenosti na rezultate preko boljih pokazatelja uspješnosti, izvješćivanja i ocjenjivanja.

Kad države članice i regije osmišljavaju svoje programe, moraju preciznije navesti rezultate koje namjeravaju postići do kraja programskog razdoblja. U programima će se morati navesti kako će predložene aktivnosti doprinijeti ostvarenju tih ciljeva te će se uspostaviti pokazatelji uspješnosti s jasnim početnim stanjem i ciljevima radi mjerenja napretka. Radi veće transparentnosti i odgovornosti, svaki će program imati okvir za procjenu uspješnosti.

Kao dodatni poticaj izdvojeno je približno 20 milijardi EUR (ili 6 % proračuna kohezijske politike) kako bi ih se 2019. dodijelilo onim programima koji pokažu da su na dobrome putu da ostvare svoje ciljeve.

3.4.        Programi kohezijske politike moraju omogućiti da se bolje čuje glas gradova

Gradovi mogu imati ključnu ulogu u okviru kohezijske politike i u ostvarenju ciljeva strategija Europa 2020. Više od dvije trećine Europljana živi u gradovima. Gradovi su produktivni i inovativni te mogu biti predvodnici u postizanju pametnog rasta. Mogu se učinkovitije koristiti resursima (npr. ograničeno iskorištavanje zemljišta, brtvljenje tla i učinkovito korištenje energijom) i sudjelovati u ostvarenju održivog rasta, naprimjer preko zelene infrastrukture. S obzirom na razlike u bogatstvu, koncentraciju socijalno isključenih i koncentraciju siromaštva u gradovima, oni su ključni za svladavanje izazova uključivog rasta.

Zbog toga se očekuje da će oko polovine EFRR-a u razdoblju 2014. – 2020. biti potrošeno u gradovima. Novom se kohezijskom politikom gradove želi ovlastiti da sami smišljaju i provode politike koje doprinose ostvarenju ciljeva strategije Europa 2020. tako što je utvrđen najniži iznos (5 % EFRR-a) za integrirano ulaganje u održivi urbani razvoj i što je zajamčeno da će gradovi imati glavnu ulogu u biranju projekata.

Komisija će pozvati na izradu projekata u sklopu novog programa inovativnih urbanih akcija kako bi poduprla gradove spremne iskušati nove mogućnosti urbanog razvoja.

3.5.        U programe u okviru kohezijske politike potrebno je bolje uključiti partnere na svim razinama

Okvir politike za razdoblje 2014. – 2020. temelji se na premisi da će u sve faze planiranja na nacionalnim, regionalnim i lokalnim razinama biti uključeni svi partneri koji poštuju načela upravljanja na više razina, uključujući socijalne partnere i organizacije civilnog društva. Po prvi put se na razini EU-a Europskim kodeksom ponašanja za partnerstvo[2] za države članice predviđa detaljan izvedbeni plan za obraćanje partnerima i njihovo angažiranje u razvijanju programa za vrijeme provedbe programa te tijekom praćenja i evaluacije. Partnerstva bi mogla biti posebno učinkovita u izradi razvojnih strategija kojima upravljaju lokalne zajednice. U novim su pravilima sadržane i mjere za izgradnju kapaciteta socijalnih partnera i partnera iz redova civilnog društva.

4.           Od teorije do prakse: novi dokazi koji se pojavljuju u pregovorima

U vrijeme kad je donijela ovu Komunikaciju Komisija je primila svih 28 sporazuma o partnerstvu i približno 150 operativnih programa.[3] U tijeku su pregovori s državama članicama. Zbog toga je sadržaj nastavka tek okvirni pokazatelj u kolikoj su mjeri glavni elementi reforme ugrađeni u nove strategije i programe.

Raspoloživi podatci pokazuju nekoliko vrlo ohrabrujućih trendova i pokoji izazov.

Ukupno promatrano, oko 336 milijardi EUR dodijeljeno je za nacionalne i regionalne programe u okviru cilja Ulaganje za rast i radna mjesta. Ta su sredstva raspodijeljena na sljedeći način: 187,5 milijardi EUR EFRR-u, 63 milijarde EUR Kohezijskom fondu i 85 milijardi EUR ESF-u, što je više od zakonom propisane obvezne dodjele od 80 milijardi EUR.[4]

Slika 4. Sredstva dodijeljena za prioritete, po fondu (2014. – 2020.) u postotcima od ukupnih sredstava fonda

Približno 124 milijarde EUR dodijeljeno je za istraživanja, razvoj i inovacije, informacijsko-komunikacijske tehnologije, MSP-ove i gospodarstvo s niskim udjelom ugljika. To je porast od gotovo 22 % u usporedbi s razdobljem 2007. – 2013. Većina tog iznosa financira se iz EFRR-a (116,5 milijardi EUR), dok se ostatak financira iz Kohezijskog fonda.

U zapošljavanje, socijalno uključivanje i obrazovanje uložit će se 98 milijardi EUR. Glavnina tog iznosa financira se iz ESF-a: zapošljavanje (30 milijardi EUR), socijalno uključivanje (20,9 milijardi EUR) i obrazovanje (26,3 milijardi EUR).

Za prometnu i energetsku mrežnu infrastrukturu dodijeljeno je 59 milijardi EUR, što u odnosu na razdoblje 2007. – 2013. predstavlja smanjenje od 21 %.

Skoro 4,3 milijarde EUR bit će uloženo u izgradnju institucionalnih kapaciteta javnih tijela i učinkovitosti javnih uprava i usluga („dobro upravljanje”). To predstavlja 72-postotni porast u usporedbi s prethodnim razdobljem.

Dakle, u usporedbi s razdobljem 2007. – 2013., novo programsko razdoblje donosi pomak u smislu financiranja prioriteta. Države članice i regije više će ulagati u prioritete EFRR-a (istraživanje, razvoj i inovacije, informacijsko-komunikacijske tehnologije, MSP-ovi i gospodarstvo s niskim udjelom ugljika) i u prioritete ESF-a (zapošljavanje, socijalno uključivanje, obrazovanje i upravljanje). Nasuprot tome, manje novca bit će uloženo u mrežnu i okolišnu infrastrukturu. Pad ulaganja u infrastrukturu izraženiji je u razvijenijim državama članicama.

Slika 5. Sredstva dodijeljena za prioritete u razdoblju (2014. – 2020.) u usporedbi s razdobljem 2007. – 2013., u postotcima od ukupnih sredstava

Rezultat posebne pozornosti koju je Komisija posvetila gospodarstvu s niskim udjelom ugljika vidljiv je rast u tu vrstu ulaganja: s više od 38 milijardi EUR podržat će se prelaženje na gospodarstvo s niskim udjelom ugljika i povećanom otpornosti na klimatske promjene. Nekoliko je zemalja poseban naglasak stavilo na energetsku učinkovitost ili razvijanje obnovljivih izvora energije. Ipak, u nekim je slučajevima potrebno jasnije istaknuti vezu između ulaganja i očekivanih rezultata u kontekstu ciljeva vezanih za klimatske promjene.

S obzirom na izazove visoke nezaposlenosti i rastućeg siromaštva, u nekim bi sporazumima o partnerstvu naglasak na uključivom rastu mogao biti jači. Komisija smatra i da sredstva dodijeljena za obrazovanje trenutačno nisu dovoljna za provedbu utvrđenih prioriteta. U nekim sporazumima o partnerstvu aktivne mjere za socijalno uključivanje nisko su među navedenim prioritetima. Kako bi se osigurali bolji socijalni rezultati i ulaganja koja više odgovaraju socijalnim promjenama, reformu socijalne politike trebalo bi bolje uključiti u izradu programa.

Usto, u pogledu inicijative za zapošljavanje mladih, u nekim su sporazumima o partnerstvu podatci o toj temi prilično općeniti te se ne navodi kako će se ta nova inicijativa ostvariti i hoće li se njome i kako poduprijeti provedba programa jamstva za mlade. U nekim je programima potrebno da aktivnosti koje se podupiru u okviru inicijative za zapošljavanje mladih budu snažnije usredotočene na potporu otvaranju novih radnih mjesta.

Unatoč postojanju preporuka za pojedine zemlje koje se tiču romske manjine, neke države članice ne predviđaju namjenski prioritet za marginalizirane zajednice pa je zbog toga teže procijeniti koliko će sredstava biti dodijeljeno za to područje politike. Neke se države članice ne bave dovoljno rješavanjem potreba te ciljne skupine ili potrebom da dodatno razrade svoje strategije i logiku djelovanja.

Osuvremenjivanje uprave i kvaliteta pravosuđa prepoznati su kao ključni čimbenici konkurentnosti i uključivog rasta. Mnoge države članice planiraju mjere kojima će ojačati svoje javne institucije i poboljšati njihove kapacitete za kreiranje učinkovitijih politika, boljih administrativnih usluga, bržih sudskih postupaka, povećanu transparentnost i integritet javnih institucija te veće sudjelovanje javnosti u raznim fazama kreiranja politika. Unatoč tome, u određenom broju država članica u kojima je reforma javne uprave prepoznata kao izazov nedostaje jasna strategija, a ciljevi su nepotpuni i nejasni, iako je reforma nužna da se podupru otvaranje radnih mjesta, rast i konkurentnost. Usto, u nekim državama članicama nema jasne političke spremnosti da se obvežu na reformu.

Očito je da je ozbiljno shvaćeno kako se za ulaganje treba pripremiti ispunjivanjem uvjeta prije provedbe programa. Taj proces nije lak i Komisija će u mnogim slučajevima morati odobriti akcijske planove kako bi se zajamčila usklađenost sa zahtjevima u precizno definiranim rokovima. Među uvjetima koje je državama članicama bilo posebno teško ispuniti oni su koji se tiču područja u kojima tek treba prenijeti direktive EU-a ili u kojima je uredbe EU-a potrebno učinkovito primijeniti.

Na nacionalnoj su razini osmišljene strategije pametne specijalizacije kako bi se ubrzala gospodarska preobrazba i smanjile praznine u znanju. Potrebno je staviti veći naglasak na posredne oblike potpore, na potporu istraživanju tržišta i suradnju s poslovnim sektorom. Postoji rizik da potpora MSP-ovima ostane uobičajena potpora poslovanju, umjesto da je se prilagodi njihovim potrebama i sposobnostima za rast kako bi se osigurao visok i brz učinak potpore.

Neke države članice osmislile su i programe kojima se uspostavljaju jasne poveznice između digitalnog gospodarstva i inovacija. To je važno jer su za prevladavanje određenih nedostataka i poticanje tržišno opravdanih rješenja potrebna ulaganja u vrlo brz širokopojasni pristup i informacijsko-komunikacijsku tehnologiju. Naprimjer, vrlo je važno ulaganje usmjeriti u širokopojasni pristup na mrežama sljedeće generacije kako bi se osiguralo da slabije razvijene regije dodatno ne zaostanu. U kontekstu strategija pametne specijalizacije od ključnog su značaja na nacionalnoj i regionalnoj razini sinergije između kohezijske politike, istraživačkog programa Obzor 2020. i drugih programa EU-a.

U razdoblju 2014. – 2020. oko 88 programa u 16 zemalja bit će programi financirani iz više fondova, u kojima će se objedinjavati sredstva iz EFRR-a, KF-a i ESF-a. Očekuje se da će to potaknuti integrirani pristup u okviru kojega će se okupljati različite politike, fondovi i prioriteti.

Da bi ta politika bila što učinkovitija, usmjerena na postizanje rezultata i kako bi se temeljila na uspješnosti, države članice i regije morat će precizno odrediti ciljeve. Od presudne je važnosti da se ciljevi u programima ne iznesu preopćenito, uključujući velik broj mogućih aktivnosti, kako bi se zadržala maksimalna fleksibilnost u odabiru projekata u kasnijoj fazi. To je osobito važno: ako ciljevi nisu dovoljno ambiciozni i iscrpni, bit će vrlo teško ocijeniti politiku i o njoj voditi smislenu javnu raspravu. Na te će se rizike Komisija usredotočiti tijekom pregovaračkog procesa.

Sporazumi o partnerstvu uglavnom su sastavljani putem razumnog dijaloga s partnerima, iako ima pokazatelja koji upućuju na to da je u nekim slučajevima taj dijalog bio nedovoljan, da neki važni dionici nisu bili uključeni ili da se neke primjedbe ne odražavaju u kasnijim verzijama dokumenata. Komisija će vrlo pažljivo pregledati na koji su način države članice primijenile Kodeks ponašanja za partnerstvo kako bi osigurala stvarno sudjelovanje svih dionika.

Na kraju, ali ne manje važno, novo razdoblje zahtijeva snažne mehanizme upravljanja i koordinacije na nacionalnoj i regionalnoj razini kako bi se osigurala usklađenost između programa, potpore strategiji Europa 2020. i preporuka za pojedine zemlje te kako bi se izbjegla preklapanja i praznine. To je osobito važno s obzirom na ukupan rast broja regionalnih programa (za programe ESF-a on iznosi gotovo 60 % u odnosu na razdoblje 2007. – 2013.).

5.           Zaključak

Kroz kohezijsku će se politiku u razdoblju 2014. – 2020. upravljati ulaganjem jedne trećine proračuna EU-a, kako bi se širom EU-a ostvarili ciljevi rasta i novih radnih mjesta te smanjile gospodarske i društvene nejednakosti. Na razini EU-a ona je i najveći ulagački instrument za ostvarenje ciljeva strategije Europa 2020. Kroz nju se osiguravaju najveći doprinosi u brojnim područjima, uključujući područja potpore MSP-ovima, istraživanja, razvoja i inovacija, ulaganja u kvalificiranu i konkurentnu radnu snagu, borbe protiv nezaposlenosti i socijalne isključenosti, prilagodbe klimatskim promjenama te zaštite okoliša.

Gospodarski modeli pokazatelj su makroekonomskog učinka. Naprimjer, očekuje se da bi zahvaljujući kohezijskoj politici u zemljama koje su glavne korisnice BDP mogao tijekom provedbenog razdoblja prosječno narasti za 2 % , a nezaposlenost za 1 %.

No poticajni učinci koje kohezijska politika ima na proizvodnju nastavljaju se množiti i nakon završetka samih programa. Procjenjuje se da će do 2030. BDP u tim zemljama biti više od 3 % iznad razine koja bi se mogla očekivati bez te politike. To znači da se očekuje da će u razdoblju 2014. – 2030. za svaki euro potrošen u zemljama korisnicama BDP biti više od tri eura veći.

Međutim, da bi se takvi učinci i ostvarili nužno je da države članice i regije ostvare svoje obveze na području reformi te da se politikom koriste kao djelotvornim sredstvom za ulaganje. U razvijanju čvrstih strategija, utvrđivanju manjeg broja glavnih prioriteta ulaganja, utvrđivanju ambicioznih ciljeva te osiguranju uvjeta na mikro i makro razini kojima će se uvećati učinak ulaganja koja se sufinanciraju kroz kohezijsku politiku uspješnost pregovora koji su u tijeku bit će stoga od presudne važnosti.

Komisija će 2017. Europskom parlamentu i Vijeću dostaviti početno izvješće o napretku programa. Izvješće će sadržavati pregled napretka koji su države članice i regije ostvarile prema ciljevima utvrđenima u njihovim programima, uz naznaku jesu li njihovi rezultati u skladu s očekivanima.

[1]     Vidi SL L 347, 20.12.2013.

[2]     Vidi Delegiranu uredbu Komisije od 7.1.2014., C(2013) 9651 završna verzija.

[3]     Komisija je već donijela četiri sporazuma o partnerstvu.

[4]     Financijskim sredstvima za cilj Ulaganje u rast i radna mjesta obuhvaćeni su EFRR (osim potpore za europsku teritorijalnu suradnju), ESF i Kohezijski fond. Na slikama je prikazano stanje na dan 1. lipnja, a ono se još uvijek može promijeniti dok traju pregovori o programima.