This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52013DC0532
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS Better protection of the Union's financial interests: Setting up the European Public Prosecutor's Office and reforming Eurojust
KOMUNIKACIJA KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU, VIJEĆU, EUROPSKOM GOSPODARSKOM I SOCIJALNOM ODBORU I ODBORU REGIJA Bolja zaštita financijskih interesa Unije: osnivanje Ureda europskog javnog tužitelja i reforma Eurojusta
KOMUNIKACIJA KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU, VIJEĆU, EUROPSKOM GOSPODARSKOM I SOCIJALNOM ODBORU I ODBORU REGIJA Bolja zaštita financijskih interesa Unije: osnivanje Ureda europskog javnog tužitelja i reforma Eurojusta
/* COM/2013/0532 final */
KOMUNIKACIJA KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU, VIJEĆU, EUROPSKOM GOSPODARSKOM I SOCIJALNOM ODBORU I ODBORU REGIJA Bolja zaštita financijskih interesa Unije: osnivanje Ureda europskog javnog tužitelja i reforma Eurojusta /* COM/2013/0532 final */
KOMUNIKACIJA KOMISIJE EUROPSKOM
PARLAMENTU, VIJEĆU, EUROPSKOM GOSPODARSKOM I SOCIJALNOM ODBORU I ODBORU
REGIJA Bolja zaštita financijskih interesa Unije:
osnivanje Ureda europskog javnog tužitelja i reforma Eurojusta Ova Komunikacija predstavlja paket zakonodavnih
mjera za jačanje institucionalnih aspekata zaštite financijskih interesa
Unije, a time i novca poreznih obveznika, u skladu s politikom Komisije
uspostavljenom 2011.[1].
Paket se sastoji od prijedloga Uredbe o osnivanju Ureda europskog javnog tužitelja
i prijedloga Uredbe o osnivanju Europske agencije za suradnju u kaznenom
pravosuđu („Eurojust“). Pored toga, u svjetlu osnivanja Ureda europskog
javnog tužitelja, paket sadržava i Komunikaciju o upravljanju OLAF-om i
jačanju postupovnih jamstava u istragama.
1.
Glavni ciljevi koji će se postići
osnivanjem Ureda europskog javnog tužitelja i reformom Eurojusta
Suzbijanje prijevara: prioritet u vremenu fiskalne konsolidacije U trenutku kada mnoge države članice
provode fiskalne prilagodbe kojima se na mnoge građane stavlja znatan
teret, važnije je no ikada osigurati učinkovitu zaštitu financijskih
interesa Europske unije, koje osiguravaju porezni obveznici. Osnivanjem Ureda
europskog javnog tužitelja, kako je predloženo u ovom paketu, po prvi će
puta biti moguće uvesti tijelo koje će imati ovlasti i sredstva
potrebna za istragu, kazneni progon i podizanje optužnica za slučajeve
prijevare i drugih nezakonitih aktivnosti koji štetno utječu na
financijske interese Unije, bilo da je riječ o nacionalnim bilo prekograničnim
slučajevima. Ovo će tijelo prevladati funkcionalna
ograničenja postojećih tijela i agencija Unije jer će to biti
autentično tijelo za istrage i kazneni progon koje će u čitavoj
Uniji moći djelovati na ujednačen način. Odgovorniji kazneni progon na razini EU-a Prijedlozi iz ovog paketa koristit će se
odredbama Lisabonskog ugovora kojim je na temelju članka 86. UFEU-a Uniji
dana jedinstvena nadležnost da uspostavi sustav europskog kaznenog progona s
ciljem zaštite njezinih financijskih interesa, a člankom 85. UFEU-a
nadležnost da ojača učinkovitost Eurojusta i demokratski nadzor
njegovih aktivnosti. Cilj je prijedloga, zapravo, postizanje
veće razine odgovornosti na dva načina. Prvo, iako je u potpunosti
neovisan, Ured europskog javnog tužitelja odgovarat će institucijama
Unije, uz zahtjev da podnosi godišnje izvješće o svojim aktivnostima.
Drugo, kao posljedica Lisabonskog ugovora, Europski parlament i nacionalni
parlamenti sudjelovat će u budućnosti u ocjeni aktivnosti Eurojusta.
To je poboljšanje demokratske odgovornosti Eurojusta obuhvaćeno
prijedlogom Uredbe o Eurojustu. Budući Ured europskog javnog tužitelja
podnosit će godišnje izvješće o svojim aktivnostima Europskom
parlamentu i nacionalnim parlamentima, kao i Vijeću i Europskoj komisiji. Razina zaštite onih koji su uključeni u istrage mora biti
podignuta Ured europskog javnog tužitelja bit će
uspostavljen tako da osigurava poštovanje vladavine prava u svim fazama istrage
i kaznenog progona. Kako bi se to postiglo, prijedlogom se osigurava poštovanje
načela priznatih posebno u Povelji o temeljnim pravima Europske unije i
stoga se njime nastoji osigurati visoka razina zaštite prava pojedinaca i
trgovačkih društava uključenih u istrage ili kaznene progone
prijevara. Tekst stoga sadržava niz postupovnih jamstava na razini Unije, kao
što su pristup odvjetniku te ishođenje sudskog naloga u slučaju
osobito intruzivnih istražnih mjera.
2.
Zašto su te reforme potrebne da bi se prevladao
status quo?
Postojećim se sustavom financijski interesi Unije
ne štite dovoljno Postojećim naporima na nacionalnim
razinama i na razini Unije ne uspijeva se na odgovarajući način
pristupiti problemu prijevara na štetu financijskih interesa Unije. Zadaća
je Unije i država članica da „suzbijaju prijevare i sva druga nezakonita
djelovanja koja su usmjerena protiv financijskih interesa Unije“ te da „pružaju
djelotvornu zaštitu“ tih interesa.[2]
Ova je zadaća osobito važna u vremenu fiskalne konsolidacije kada je svaki
euro važan. Usprkos toj jasnoj obvezi koja je nametnuta EU-ovim ugovorima i
sudskom praksom Europskog suda,[3]
financijski interesi Unije u državama članicama i dalje nisu dovoljno
zaštićeni: prijevare, korupcija i druga kaznena djela na štetu
proračuna Unije značajni su i u većem dijelu nisu kazneno
progonjeni. Komisija je utvrdila da je u svakoj od posljednje tri godine zbog
prijevare izgubljeno prosječno 500 milijuna EUR, ali stvarni je iznos
vjerojatno znatno viši. Nepostojanje sveobuhvatnog i istovjetnog sustava
provedbe na razini Unije omogućilo je da se među počiniteljima
prijevara razvije određeni dojam nekažnjivosti. Danas Unija nema praktički nikakvih
ovlasti intervencije u slučajevima kaznenih djela zlouporabe na štetu
svojih financijskih sredstava. Istrage ili kazneni progoni koji se odnose na
kaznena djela na štetu takvih sredstava još su uvijek u isključivoj
nadležnosti država članica. Istraživanja[4]
i statistički podaci[5]
pokazuju da različito zakonodavstvo i nejednaki provedbeni napori u
državama članicama često koče istrage prijevara počinjenih
na štetu financijskih interesa Unije. Stopa uspješno riješenih slučajeva
kaznenih djela protiv proračuna EU-a uvelike varira širom EU-a (od
otprilike 20 % do preko 90 %)[6],
dijelom zbog složenosti predmeta, nedostatka nacionalnih sredstava i česte
potrebe da se dokazi prikupljaju izvan nacionalnog teritorija. To ukazuje na
veliki jaz glede učinkovitosti nacionalnih sustava za provedbu zakona u
području prijevara protiv financijskih interesa Unije. Ti se nedostaci ne mogu ukloniti u okviru
postojećih nacionalnih ili europskih struktura. Nacionalne agencije za
provedbu zakona i kazneni progon mogu djelovati samo unutar nacionalnih
granica. To ograničava njihovu mogućnost da rješavaju predmete
prekograničnih kaznenih djela. Budući da agencije Unije imaju
nadležnosti na razini Unije, nedostaje im ovlast da provode istrage i kazneni
progon u državama članicama. Europska tijela kao što su Eurojust, Europol
i OLAF mogu djelovati samo u okviru svojih nadležnosti i funkcija
predviđenih Ugovorom, koje predstojeće reforme neće izmijeniti.
Nijedno od tih tijela nema ovlasti da provodi istrage ili kazneno progoni
počinitelje, niti mu takve ovlasti mogu biti dane. Pored toga, suzbijanje prijevara
počinjenih na štetu financijskih interesa Unije na nacionalnoj razini nije
prepoznato kao prioritet. To je posebno vidljivo u predmetima
prekogranične prijevare. Destimulirajući čimbenici mogu
postojati čak i u isključivo nacionalnim slučajevima: prioriteti
se postavljaju na nacionalnoj ili regionalnoj razini gdje se raspoloživi resursi
ili stručnost sustava za provedbu zakona usredotočuju na druge vrste
kriminaliteta. Kao posljedica toga, ne postoji dovoljan pritisak da se
rješavaju slučajevi prijevare na štetu financijskih interesa Unije i
prekida se ciklus kaznenog postupka. Utvrđena se kaznena djela ne
istražuju, a ako se istražuju, u trenutku nailaska na poteškoće, istrage
se prekidaju. Potrebna je reforma Eurojusta Potrebna je reforma Eurojusta kako bi
prevladao nedostatke u provedbi svojeg trenutačnog okvira te time
poboljšao svoje ukupno funkcioniranje i postao operativniji. Reformom će
se jasno razlikovati operativni zadaci Kolegija Eurojusta[7] od administrativnih
odgovornosti omogućujući mu tako da se usredotoči na operativne
zadatke bez potrebe da se bavi brojnim administrativnim pitanjima.
Predviđeno je osnivanje Izvršnog odbora koji bi pomagao Kolegiju u
njegovim administrativnim zadaćama. Preoblikovanje Odluke o Eurojustu u
Uredbu u skladu s UFEU-om također predviđa mogućnost da se
osigura da se ovlasti nacionalnih članova dodatno usklade te da se
struktura Eurojusta uskladi s normama utvrđenima u zajedničkom
pristupu decentraliziranim agencijama EU-a koji su potvrdili Europski
parlament, Vijeće i Europska komisija u srpnju 2012. Osnivanje Ureda europskog javnog tužitelja i reforma Eurojusta moraju
se temeljiti na Lisabonskom ugovoru U prijedlozima iz ovog paketa koristit će
se mogućnostima iz Lisabonskog ugovora, posebno iz članka 86. UFEU-a
i članka 85. UFEU-a. Važna je novina Lisabonskog ugovora sudjelovanje
Europskog parlamenta i nacionalnih parlamenata u ocjeni aktivnosti Eurojusta. To je poboljšanje demokratske odgovornosti Eurojusta obuhvaćeno
prijedlogom Uredbe o Eurojustu. Istovremena primjena obaju članaka
znači da se između Ureda europskog javnog tužitelja i reformiranog
Eurojusta treba razviti najbolja moguća sinergija. To nije potrebno samo
zato što se člankom 86. UFEU-a propisuje da bi se Ured europskog javnog
tužitelja trebao osnovati „od Eurojusta“, nego i zato što će te dvije
organizacije trebati vrlo blisko surađivati na slučajevima unutar
njihovih nadležnosti Budući da je cilj ovog paketa poboljšati
zaštitu financijskih interesa Unije, provedba članka 86. UFEU-a, zajedno s
učinkovitim Eurojustom, smatra se najboljim rješenjem. Samo mogućnost
osnivanja Ureda europskog javnog tužitelja u skladu s člankom 86. UFEU-a
osigurava cijeli raspon mjera potrebnih kako bi se istrage i kazneni progoni
prijevara na štetu EU-a provodili na odgovarajući način. Ured
europskog javnog tužitelja imat će, primjerice, ovlasti ne samo pokrenuti
istrage, nego i osigurati da se provode pod njegovim nadzorom i njegovom
odgovornošću. Ovlasti Ureda europskog javnog tužitelja uvelike nadilaze
ovlasti Eurojusta, čak i uz maksimalnu primjenu članka 85. UFEU-a. U okviru ovog paketa nadopunjuju se i
jačaju mjere koje je Komisija već predložila kako bi se Uniji
omogućilo da sprječava i suzbija prijevare i druga kaznena djela na
štetu svojih financijskih interesa („prijevara na štetu financijskih interesa
Unije“). Te mjere uključuju zakonodavni prijedlog Direktive o
usklađivanju relevantnih kaznenih djela i minimalnih sankcija[8] i Strategiju Komisije na
području sprječavanja prijevara[9].
Ovaj je paket izričito usmjeren na rješavanje pitanja utvrđenih u
Komunikaciji iz 2011.[10]
u području kaznenog progona. Dvije godine nakon objave ove važne
Komunikacije, djelovanje je u vezi s tim pitanjima, kao što je ovaj paket, još
potrebnije.
3.
Koristi od Ureda europskog javnog tužitelja
Glavne značajke Ureda europskog javnog tužitelja Cilj je zakonodavnog prijedloga Europske komisije od Eurojusta osnovati Ured europskog javnog tužitelja kao ured Unije koji je neovisan, odgovoran i učinkovit. Ured europskog javnog tužitelja bit će decentralizirana struktura koju će sačinjavati europski javni tužitelj i delegirani europski tužitelji u državama članicama. Kako bi Ured europskog javnog tužitelja bio učinkovit, europski javni tužitelj pruža središnje vodstvo i daje upute delegiranim europskim tužiteljima koji će raditi izravno za njega na predmetima unutar nadležnosti Ureda europskog javnog tužitelja, ostajući istovremeno integrirani u pravne sustave država članica („dvostruka funkcija“). Time će se osigurati dosljednost, koordinacija, brzo djelovanje i stalni nadzor tekućih istraga i kaznenih progona. Ured europskog javnog tužitelja djelovat će na decentraliziran način: predmeti će se rješavati na razini koja im najviše ogovara, što će u većini slučajeva biti razina delegiranog europskog tužitelja u državama članicama. Odabir decentralizirane strukture koja će biti integrirana u pravne sustave država članica osigurat će da Ured europskog javnog tužitelja djeluje brzo, dosljedno i učinkovito kako bi zaštitio interese poreznih obveznika i kako bi se lakše integrirao u nacionalne pravne sustave i oslonio na njihovu stručnost i resurse. Ured europskog javnog tužitelja temeljit će se na maloj skupini pravila primjenjivih u cijelom EU-u, koja se odnose na opseg kaznenih djela u njegovoj nadležnosti[11], jedinstvene ovlasti i zaštitu postupovnih prava, te na nacionalnom zakonodavstvu za provedbu svojih zadaća. Kao neovisna struktura, Ured europskog javnog tužitelja osigurat će zaštitne mehanizme da se onemogući nedozvoljeno uplitanje u njegove istrage i kaznene progone. Kao odgovorno tijelo, Ured europskog javnog tužitelja odgovarat će institucijama Unije, uz zahtjev da jednom godišnje podnosi izvješće o svojim aktivnostima Osnivanje Ureda europskog javnog tužitelja „od Eurojusta“ znači da će se stvoriti optimalna sinergija između tog novoosnovanog Ureda i reformiranog Eurojusta. Rješavanje institucionalnih slabosti na nacionalnoj
razini i na razini Unije Ured Europskog javnog tužitelja imat će
ovlasti i sredstva potrebna za istragu, kazneni progon i podizanje optužnica za
svoje predmete, bilo da je riječ o nacionalnim bilo prekograničnim
predmetima. On će prevladati funkcionalna ograničenja postojećih
agencija Unije: bit će to autentično tijelo za istrage i kazneni
progon koje će u cijeloj Uniji moći djelovati na ujednačen
način. Dok će se i dalje primjenjivati nacionalni postupci kaznene
istrage, Unija će se smatrati jedinstvenim pravnim područjem u kojem
Ured europskog javnog tužitelja može djelovati bez posezanja za instrumentima
uzajamne pravne pomoći. To će značajno pridonijeti brzini i
učinkovitosti istraga i postupaka kaznenog progona u odnosu na
trenutačno stanje. Poboljšanje kaznenih progona Ured europskog javnog tužitelja osigurat
će dosljednost i usklađenost tijekom cijelog ciklusa provedbe zakona:
nakon što se utvrde, Ured europskog javnog tužitelja sustavno će dalje postupati
s predmetima unutar svoje nadležnosti sve do podizanja optužnice na sudovima.
Ponovno će uspostaviti ciklus provedbe zakona i osigurati da jedna faza
slijedi drugu sve dok predmet ne završi na sudu. Njegove istrage, u vezi s
kojima će se Ured europskog javnog tužitelja moći oslanjati na
analize i obavještajne informacije Europola, i njegovi kazneni progoni bit
će vođeni zajedničkom europskom politikom kaznenog progona
temeljenom na nadležnosti u cijeloj Uniji. Takva nadležnost u cijeloj Uniji
omogućit će veću učinkovitost u prekograničnim
predmetima upravljanjem i koordinacijom provedbenih aktivnosti i
omogućavanjem optimalnog korištenja raspoloživih resursa.[12] Jačanje odvraćajućeg učinka
kaznenih progona Ured europskog javnog tužitelja osigurat
će da tijela za provedbu zakona i kazneni progon sustavno i
učinkovito prate svako kazneno djelo za koje postoji sumnja da je
počinjeno protiv financijskih interesa Unije. Odvraćajući
će se učinak ojačati kao rezultat sustavnog kaznenog progona
počinitelja prijevara te povećati šanse za osuđujuće
presude i oduzimanje plijena stečenog prijevarom. Najzad, kazneni progon
koji provodi Ured europskog javnog tužitelja treba imati i preventivni
učinak te postupno smanjiti obim štete koju takva kaznena djela uzrokuju financijskim
interesima Unije. Vođenje istraga i kaznenog progona prijevara u
skladu s vladavinom prava Prijedlogom o Uredu europskog javnog tužitelja
osigurava se poštivanje načela priznatih posebno u Povelji o temeljnim
pravima Europske unije i nastoji se stoga osigurati visoka razina zaštite prava
pojedinaca i trgovačkih društava uključenih u istrage ili kaznene
progone prijevara u Uniji. On sadržava niz postupovnih jamstava na razini
Unije, kao što su pristup odvjetniku, pravo na pretpostavku nedužnosti i pravo
na pravnu pomoć. U njemu se također zahtijeva ishođenje sudskih
naloga od nadležnih nacionalnih sudova za provođenje istražnih mjera.
Režimom zaštite podataka Ureda europskog javnog tužitelja osigurat će se
visoka razina zaštite osobnih podataka, kao što je to slučaj s režimom
zaštite podataka Eurojusta. Ako se uzmu kao cjelina, ti će zaštitni
mehanizmi osigurati dosad nezabilježenu razinu pravne zaštite za
osumnjičenike i druge osobe uključene u nastojanja Unije usmjerene prema
suzbijanju prijevara protiv financijskih interesa Unije i omogućiti sustav
istraga i kaznenih progona temeljenih na vladavini prava.
4.
Glavni elementi Prijedloga o Uredu europskog javnog
tužitelja
Usredotočena nadležnost za prijevare protiv financijskih interesa Unije: u skladu s
člankom 86. stavkom 1. UFEU-a, Ured europskog javnog tužitelja bavio bi se
isključivo „kaznenim djelima koja utječu na financijske interese
Unije“. U tom bi području nadležnost Ureda europskog javnog tužitelja bila
isključiva kako bi mogao osigurati dosljednost i nadzirati istrage na
razini Unije. Imajući u vidu tu isključivu nadležnost, takvi
slučajevi više ne mogu biti predmetom upravnih istraga koje provodi OLAF,
a ako jesu, moraju se prenijeti u predmetima u kojima postoji sumnja na kazneno
djelo. Neovisnost i odgovornost: neovisnost Ureda europskog javnog tužitelja štitit će se raznim
zaštitnim mehanizmima, posebno postupcima imenovanja na dužnost i razrješavanja
dužnosti, pravilima o mandatu i sukobima interesa. Njegova odgovornost
uređivat će se na način da se tijela za imenovanja (institucije
Unije) redovito informiraju o radu Ureda europskog javnog tužitelja te da mogu
zatražiti od Europskog suda da europskog javnog tužitelja razriješi dužnosti u
slučaju ozbiljne povrede dužnosti. Ukidanje imuniteta: ako to potrebno za njegove istrage, Ured europskog javnog tužitelja
ovlašten je zatražiti ukidanje imuniteta u skladu s primjenjivim pravilima,
kako na nacionalnoj razini tako i na razini Unije. Decentralizirana i integrirana arhitektura: Ured europskog javnog tužitelja bit će organiziran kao
decentralizirani ured i na taj će način biti prisutan, i imati
mogućnost djelovanja, u svim državama članicama. Delegirani europski
tužitelji, integrirani u pravosudne sustave država članica, moći
će prenositi, koordinirati i provoditi upute europskog javnog tužitelja na
terenu. Ured europskog javnog tužitelja blisko će surađivati s
nacionalnim tijelima za provedbu zakona i kazneni progon te pravosudnim
tijelima. Ta decentralizirana struktura ima mnogo prednosti, osobito
integraciju u nacionalne pravosudne sustave (poznavanje nacionalnog pravnog
sustava, poznavanje lokalnog jezika, priznavanje od lokalnih struktura kaznenog
progona i integracija u njih, praksa u rješavanju lokalnih sudskih predmeta
itd.). Decentralizirana arhitektura odrazit će se i u načinu na koji
Ured europskog javnog tužitelja donosi svoja interna pravila osiguravanjem
sudjelovanja delegiranih europskih tužitelja u postupku njihova donošenja. Snažna veza između europskog javnog
tužitelja i delegiranih europskih tužitelja: kao
jedinstveni ured, Ured europskog javnog tužitelja temeljit će se na
hijerarhijskoj strukturi. Njime će upravljati europski javni tužitelj koji
je ovlašten davati upute delegiranim europskim tužiteljima „s dvostrukom
funkcijom” na terenu u državama članicama kada rade na kaznenim djelima u
nadležnosti Ureda europskog javnog tužitelja. Učinkovitost:
europski javni tužitelj, kojemu pomažu njegovi zamjenici i delegirani europski
tužitelji, donosi konačnu odluku o kaznenom progonu. Jasna hijerarhijska
struktura omogućuje brzo donošenje odluka i prevladat će nisku razinu
prioriteta kakva je trenutačno dodijeljena suzbijanju prijevara na štetu
EU-a. Ured europskog javnog tužitelja moći će okupiti istražne resurse
i resurse kaznenog progona kako bi odgovorio na potrebe u danoj situaciji, što
rezultira stvaranjem učinkovitije provedbe zakona na europskoj i
nacionalnoj razini. Jedinstvene istražne ovlasti: Ured europskog javnog tužitelja moći će u istragama
prijevara primijeniti široki raspon istražnih mjera. Te se mjere mogu naložiti
u svim državama članicama kako bi se omogućio jednak način
suzbijanja prijevara u cijeloj Uniji. Posebni uvjeti i primjena tih mjera i
dalje će se uređivati nacionalnim zakonima. Budući da razlike u
nacionalnim propisima o prikupljanju dokaza vode do problema glede
prihvatljivosti dokaza prikupljenih u drugoj državi članici, propisat
će se da su dokazi prikupljeni na zakonit način u jednoj državi
članici prihvatljivi u svim državama članicama, pod uvjetom da su
dokazi prikupljeni bez povrede postupovnih prava ili prava na obranu. Zaštitni mehanizmi i sudsko preispitivanje: uz provedbu istražnih ovlasti mora se osigurati i sustav sudskog
preispitivanja te mjere za zaštitu prava osumnjičenika, svjedoka i žrtava.
U slučaju niza osobito intruzivnih istražnih mjera (kao što su pretrage i
oduzimanje, presretanje telekomunikacija, tajne istrage) na razini EU-a
postojat će usklađeni zahtjev da Ured europskog javnog tužitelja
prije njihova poduzimanja pribavi sudski nalog. Prava se osoba uključenih
u istrage Ureda europskog javnog tužitelja jamče primjenom zakonodavstva
Unije i nacionalnih zakona te oslanjanjem na nacionalne sudove. Tu se ponovno
ističe prednost da i delegirani europski tužitelji i pravni predstavnici
uključenih osoba rade u okviru poznatih nacionalnih sustava,
osiguravajući tako da se njihova prava štite na način na koji su
naviknuti. Gradnja na postojećim resursima: Ured europskog javnog tužitelja neće dovesti do značajnih
novih troškova za Uniju ili države članice, s obzirom na to da će
njegove administrativne usluge rješavati Eurojust, a njegovi ljudski resursi
dolaziti iz postojećih tijela kao što je OLAF, budući da on više
neće provoditi administrativne istrage kaznenih predmeta koji se tiču
financijskih interesa Unije. Ta promjena utječe i na broj osoblja
potrebnog za obavljanje zadaća OLAF-a: predviđa se da će znatan
broj osoblja OLAF-a biti premješten u Ured europskog javnog tužitelja,
čime će se smanjiti troškovi njegova osnivanja. Unatoč tom smanjenju
broja osoblja, odgovarajući broj osoblja ostat će u OLAF-u kako bi mu
se omogućilo provođenje preostalih nadležnosti.[13] Ukupni troškovi provedbe
zakona bit će uravnoteženiji, što je posljedica dobitaka nastalih uslijed
povećane učinkovitosti (može se izbjeći dvostruko obavljanje
istih poslova, smanjiti vrijeme istraga i ukloniti probleme u vezi s uzajamnom
pomoći).
5.
Sinergija između Ureda europskog javnog
tužitelja i Eurojusta
Člankom 86. UFEU-a propisuje se da se
Ured europskog javnog tužitelja mora osnovati „od Eurojusta“ pa postoje dobri
razlozi za stvaranje privilegiranog partnerstva između ta dva tijela: Prijenos predmeta prijevare protiv interesa Unije s
Eurojusta na Ured europskog javnog tužitelja. S obzirom na to da će Ured
europskog javnog tužitelja imati isključivu nadležnost u području
prijevara i drugih kaznenih djela počinjenih na štetu financijskih
interesa Unije, nadležnost Eurojusta u ovom području (koordinacija
pravosudne suradnje u prekograničnim predmetima) bit će prenesena
kako bi se osigurala dosljednost. Rješavanje hibridnih predmeta zahtijeva svakodnevnu
operativnu koordinaciju. Postoje, i uvijek će postojati, predmeti
čije rješavanje zahtijeva uključenost i Ureda europskog javnog
tužitelja i Eurojusta, a to su osobito predmeti u kojima su osumnjičenici
uključeni u kaznena djela na štetu financijskih interesa Unije, ali i u
druge oblike kaznenih djela. Iz toga proizlazi da će i dalje postojati
potreba za stalnom bliskom suradnjom. Kako bi se ona omogućila, u Uredbu o
Uredu europskog javnog tužitelja i u Uredbu o Eurojustu uključene su
odredbe kojima se utvrđuje da taj Ured može zatražiti da Eurojust, ili
njegovi nacionalni članovi, interveniraju, koordiniraju ili na neki drugi
način koriste svoje ovlasti u danom predmetu. Pored toga, u
slučajevima preklapanja nadležnosti u hibridnim predmetima, Eurojust može
pružiti pomoć u rješavanju pitanja nadležnosti. Kako bi se postigla troškovna primjerenost, potrebno je
dijeliti resurse. Predviđeno je da će Eurojust osigurati
praktičnu potporu Uredu europskog javnog tužitelja u administrativnim
pitanjima, kao što su pitanja u vezi s osobljem, financijama i informacijskom
tehnologijom (IT). Takav pristup rezultira značajnim uštedama i suzbija
nepotrebno udvostručavanje funkcija. Jedan primjer takve uštede jest taj
da će se Ured europskog javnog tužitelja moći služiti IT
infrastrukturom Eurojusta, uključujući korištenje njegova sustava
vođenja predmeta, privremenih radnih dosjea i indeksa. Detalji tog
aranžmana bit će utvrđeni u sporazumu između Ureda europskog
javnog tužitelja i Eurojusta.
6.
Utjecaj Ureda europskog javnog tužitelja na Olaf
S obzirom na to da Ured europskog javnog
tužitelja ima isključivu nadležnost u rješavanju kaznenih djela
počinjenih na štetu financijskih interesa Unije, OLAF neće provoditi
upravne istrage za borbu protiv prijevara kada postoji sumnja na
počinjenje kaznenog djela. Iz toga također proizlazi da će u
budućnosti OLAF Uredu europskog javnog tužitelja prijavljivati sumnje na
takva kaznena djela u najranijim fazama, nakon preliminarne ocjene navoda koji
su im prijavljeni u skladu s važećim pravnim okvirom. Tom će se
promjenom omogućiti brži istražni postupak i pomoći da se izbjegnu
dvostruke administrativne i kaznene istrage istih činjenica. Na taj
će se način uštedjeti resursi, a šanse za uspješan kazneni progon bit
će povećane. Predložit će se daljnje prilagodbe OLAF-ova
zakonodavnog okvira kako bi se u obzir uzelo osnivanje Ureda europskog javnog
tužitelja, a treba stupiti na snagu istovremeno s uredbom o njegovom osnivanju. U međuvremenu, revidiranom uredbom o
OLAF-u, koja će uskoro stupiti na snagu, ostvarit će se značajne
koristi. Pored toga, crpeći inspiraciju iz značajnog jačanja
postupovnih jamstava do kojeg će doći osnivanjem Ureda europskog
javnog tužitelja, Komisija namjerava predložiti daljnja sustavna poboljšanja
Uredbe o OLAF-u čak i prije uspostave Ureda europskog javnog tužitelja. Te
moguće mjere, posebno postupovna jamstva u istragama, podrobnije su
obrazložene u Komunikaciji o upravljanju OLAF-om.
7.
Postupak donošenja prijedloga o Uredu europskog
javnog tužitelja
Člankom 86. UFEU-a predviđa se
posebni zakonodavni postupak za osnivanje Ureda europskog javnog tužitelja koji
zahtijeva jednoglasnu odluku u Vijeću i suglasnost Europskog parlamenta.
Pored toga, u skladu s Protokolima br. 1. i br. 2. uz Lisabonski ugovor provodi
se i savjetovanje s nacionalnim parlamentima. Komisija će ta mišljenja
uzeti u obzir u najvećoj mogućoj mjeri. Postupak u skladu s člankom 86. UFEU-a
predviđa i drugi korak koji se temelji na „pojačanoj suradnji“ ako u
Vijeću ne dođe do jednoglasnog sporazuma o prvotnom prijedlogu
Komisije. U biti,, ovaj postupak omogućava skupini od najmanje 9 država
članica da upute prijedlog Europskom vijeću, koje ili postiže
konsenzus o tekstu, ili se nakon 4 mjeseca smatra da je dalo ovlast skupini od 9
država članica koje su voljne nastaviti s pojačanom suradnjom. Taj se
postupak razlikuje od „uobičajene“ pojačane suradnje utoliko što se
ne zahtijeva formalno odobrenje Vijeća. U ostalim slučajevima primjenjuju
se relevantne odredbe Ugovora (članci 326. – 334. UFEU-a). Države
članice sudionice moraju jednoglasno pristati na donošenje prijedloga.
8.
Zaključak
Zakonodavni paket koji Komisija dostavlja u
ovoj Komunikaciji ambiciozan je i napredan. Njime će se izmijeniti
sadašnje stanje u vezi s provedbom zakona i kaznenog prava u Uniji i njezinim
državama članicama. Kada bude donesen, taj će paket imati
značajan i dugoročan utjecaj na pravni okvir i institucionalno
uređenje Unijina područja slobode, sigurnosti i pravde. Komisija
će pravodobno i pažljivo razmotriti u kojem su stupnju ostvareni ciljevi
mjera. Tim će se preispitivanjem ispitati i mandat Ureda europskog javnog
tužitelja i pravni režim primjenjiv na njegove aktivnosti. [1] „O zaštiti financijskih interesa Europske unije kaznenim
pravom i administrativnim istragama“, 26. svibnja 2011., COM (2011) 293. [2] Članak 325. UFEU-a. [3] 21. rujna 1989., predmet 68/88, Komisija protiv
Grčke [1989] ECR 2965. [4] Studija Euroneeds. Preliminarno izvješće o ovoj
studiji može se preuzeti na web-mjestu Instituta Max Planck za inozemno
i međunarodno kazneno pravo (http://mpicc.de). [5] Desetogodišnje izvješće o aktivnostima OLAF-a. [6] Godišnje izvješće OLAF-a iz 2011. – brojke ne
uključuju države članice sa stopom od 0 % i 100 %. EU-ov
prosjek: 43 %. [7] Kolegij čine nacionalni članovi, po jedan iz
svake države članice Europske unije. Kolegij Eurojusta odgovoran je za
organizaciju i djelovanje Eurojusta. Eurojust može ispunjavati svoje
zadaće putem jednog ili više nacionalnih članova ili kao Kolegij. [8] Prijedlog Direktive Europskog parlamenta i Vijeća o
suzbijanju prijevara na štetu financijskih interesa Unije primjenom kaznenog
prava, 11. srpnja 2012., COM(2012) 363. [9] COM (2011) 376. [10] Komunikacija Komisije „O zaštiti financijskih interesa
Europske unije kaznenim pravom i administrativnim istragama“, COM(2011) 293 od 16.5.2011. [11] Komisijin prijedlog Direktive Europskog parlamenta i
Vijeća o suzbijanju prijevara na štetu financijskih interesa Unije
primjenom kaznenog prava – 11.7.2012. – COM(2012)363 od 11.7.2012. [12] Europski parlament – u svojoj Rezoluciji od 11. lipnja 2013.
„o organiziranom kriminalu, korupciji i pranju novca: preporuke o djelovanju i
poduzimanju inicijativa“ poziva na osnivanje Ureda europskog javnog tužitelja
naglašavajući „da budući ured treba imati učinkovitu i usmjerenu
strukturu …”. [13] Prijedlog Uredbe o izmjeni Uredbe (EZ) br. 1073/1999
o istragama koje provodi Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF) te o
stavljanju izvan snage Uredbe (EURATOM) br. 1074/1999, 17. ožujka 2011.,
COM(2011) 135.