—

za nizozemsko vlado C. Wissels in M. de Mol, zastopnici,

—

za nemško vlado M. Lumma in J. Möller, zastopnika,

—

za Komisijo Evropskih skupnosti F. Clotuche-Duvieusart in B. Burggraaf, zastopnika,

1

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 42(4) Uredbe Sveta (ES) št. 1782/2003 z dne 29. septembra 2003 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor v okviru skupne kmetijske politike in o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete ter o spremembi uredb (EGS) št. 2019/93, (ES) št. 1452/2001, (ES) št. 1453/2001, (ES) št. 1454/2001, (ES) 1868/94, (ES) št. 1251/1999, (ES) št. 1254/1999, (ES) št. 1673/2000, (EGS) št. 2358/71 in (ES) št. 2529/2001 (UL L 270, str. 1).

2

Ta predlog je bil vložen v okviru spora med G. Elbertsenom in Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (minister za kmetijstvo, naravno dediščino in kakovost živil, v nadaljevanju: minister) zaradi dodelitve pravic do enotnega plačila iz nacionalne rezerve.

3

V okviru reforme skupne kmetijske politike je Svet Evropske unije sprejel Uredbo št. 1782/2003, ki določa skupna pravila za sheme neposrednih podpor v okviru skupne kmetijske politike in nekatere sheme podpor za kmete.

4

Uredba št. 1782/2003 med drugim določa shemo dohodkovne podpore za kmete. Ta shema je v členu 1, druga alinea, te uredbe opredeljena kot „shema enotnega plačila“. Na to shemo se nanaša naslov III navedene uredbe.

5

V členu 33 Uredbe št. 1782/2003 so našteti primeri, v katerih so kmetje upravičeni iz sheme enotnega plačila. Med drugim določa:

„Upravičenost

1.   Kmetje so upravičeni iz sheme enotnega plačila, če:

[…]“

6

Člen 37(1) te uredbe določa:

„Referenčni znesek je triletno povprečje celotnih zneskov plačil, ki so bila odobrena kmetu v okviru shem podpore, navedenih v Prilogi VI, izračunan in prilagojen v skladu s Prilogo VII v vsakem koledarskem letu referenčnega obdobja, navedenega v členu 38.“

7

Referenčno obdobje iz členov 33(1) in 37(1) Uredbe št. 1782/2003 je opredeljeno v členu 38 te uredbe. Zajema koledarska leta od 2000 do 2002.

8

Člen 42 (1) in (4) Uredbe št. 1782/2003 določa:

„1.   Države članice po odbitku vseh možnih znižanj po členu 41(2) preidejo na linearno odstotno znižanje referenčnih zneskov, da bi ustvarile nacionalno rezervo. To znižanje ne sme presegati 3%.

[…]

4.   Države članice uporabijo nacionalno rezervo z namenom, da bi v skladu z objektivnimi merili in na način, ki zagotavlja enako obravnavo kmetov in ne povzroča motenj trga in konkurence, določile referenčne zneske za kmete, ki so se znašli v posebnih razmerah, kot jih opredeli Komisija v skladu s postopkom iz člena 144(2).“

9

V uvodni izjavi 9 Uredbe Komisije (ES) št. 795/2004 z dne 21. aprila 2004 o podrobnih pravilih za izvajanje sheme enotnega plačila, predvidenega v Uredbi Sveta (ES) št. 1782/2003 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor v okviru skupne kmetijske politike in o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete (UL L 141, str. 1), kakor je bila spremenjena z Uredbo Komisije (ES) št. 1974/2004 z dne (UL L 345, str. 85, v nadaljevanju: Uredba št. 795/2004), je navedeno:

„Zaradi olajšanega upravljanja nacionalne rezerve je primerno predvideti upravljanje nacionalne rezerve na regionalni ravni, razen v primerih iz člena 42(3) Uredbe (ES) št. 1782/2003, če je to primerno, in iz člena 42(4) navedene uredbe, če so države članice zavezane za dodelitev pravice do plačil.“

10

V uvodni izjavi 13 Uredbe št. 795/2004 je navedeno:

„Po členu 42(4) Uredbe (ES) št. 1782/2003 lahko Komisija določi, kaj je treba razumeti kot posebne razmere, pri katerih se za nekatere kmete, ki zaradi takšnih razmer v referenčnem obdobju niso prejeli neposrednih plačil v celoti ali delno, lahko določijo referenčni zneski. Zato bi bilo treba navesti, kaj je treba razumeti kot posebne razmere, in določiti pravila, s katerimi bi se preprečilo, da bi isti kmet nabiral koristi iz različnih pravic do plačila, brez poseganja v možnost, da Komisija zadevni seznam po potrebi lahko dopolni. Poleg tega bi morale države članice imeti možnost določiti referenčni znesek, ki ga je treba dodeliti.“

11

Člen 18(1) Uredbe št. 795/2004 določa:

„Za namene člena 42(4) Uredbe (ES) št. 1782/2003 ‚kmetje v posebnih razmerah‘ pomeni kmete iz členov 19 do 23 te uredbe.“

12

Člen 21(1) Uredbe št. 795/2004 določa:

„Kmet, ki je vlagal v proizvodne zmogljivosti ali kupil zemljišče v skladu s pogoji, določenimi v odstavkih 2 do 6 najpozneje do 15. maja 2004, dobi pravice do plačila, ki se izračunajo tako, da se referenčni znesek, ki ga določi država članica v skladu z objektivnimi merili in na način, ki zagotavlja enako obravnavo kmetov ter ne povzroča motenj trga in konkurence, deli s številom hektarjev, ne večjim od števila hektarjev, ki jih je kupil.“

13

Člen 16 uredbe o skupni kmetijski politiki – dohodkovna podpora 2006 (Regeling GLB inkomenssteun 2006, v nadaljevanju: Regeling) med drugim določa:

„1.   Do dodelitve pravice do plačila iz nacionalne rezerve so upravičeni samo:

[…]

[…]

2.   Kmetje iz odstavka 1, od (b) do (d), imajo pravico do enotnega plačila iz nacionalne rezerve samo, če:

3.   Zahteva za določitev pravic do plačila iz nacionalne rezerve se vloži v skladu s členom 11.“

14

Člen 17(1) in (2) Regeling določa:

„1.   Dodatni referenčni zneski se za kmete iz člena 16(2) izračunajo tako:

2.   Z odstopanjem od odstavka 1 in člena 16(2) se dodatni referenčni znesek na kmetovo zahtevo lahko izračuna za drugo leto, ki sledi naložbam v proizvodne zmogljivosti ali pridobitvi, nakupu ali zakupu zemljišč, vendar najpozneje do leta 2005, če kmet ministru predloži zadovoljive dokaze, da v prvem letu ni mogel v celoti izkoristiti zadevnih proizvodnih zmogljivosti ali zemljišč.

[…]“

15

G. Elbertsen, kmet iz Nizozemske, je imel v letu 2000 štiri, v letu 2001 tri in v letu 2002 enajst ovac. V tem obdobju ni prejel nobenega neposrednega plačila.

16

20. decembra 2002 je v dolgoročni zakup vzel pašnik, velik 1,29 ha, naslednje leto pa je stavbo, ki je bila prej skladišče, preuredil v hlev.

17

Med letoma 2003 in 2005 je imel G. Elbertsen dvajset ovac, zaradi česar je za vsako leto prejel premijo za ovce v skupnem znesku 440,40 EUR.

18

G. Elbertsen je 6. septembra 2005 na podlagi naložb v hlevske objekte ter nakupa ovac in zemljišča vložil zahtevo za pravice do plačila iz nacionalne rezerve.

19

Z dopisom z dne 13. oktobra 2006 mu je minister odgovoril, da zaradi svojih naložb sicer izpolnjuje nekatere pogoje za pridobitev pravice do plačila iz nacionalne rezerve, vendar izračunana dodatna neposredna plačila niso presegla zneska 500 EUR, ki je določen z nacionalnimi predpisi, zato mu ne morejo biti dodeljene pravice do plačila iz nacionalne rezerve.

20

Minister je z odločbo z dne 15. decembra 2006 G. Elbertsenu dodelil znesek pravic do plačila 0 EUR.

21

Po ugovoru, ki ga je vložil G. Elbertsen, je minister z odločbo z dne 24. aprila 2007 potrdil odločbo, da se mu ne dodeli nobena pravica do plačila iz nacionalne rezerve.

22

G. Elbertsen je z dopisom z dne 1. maja 2007 zoper odločbo z dne vložil tožbo pri College van Beroep voor het bedrijfsleven.

23

V tožbi je trdil, da upoštevanje nacionalnega predpisa, s katerim je določen prag 500 EUR, povzroči neenako obravnavo na škodo malih kmetov in da je zato v nasprotju s členom 42 Uredbe št. 1782/2003 in členom 21 Uredbe št. 795/2004. Med drugim je navedel, da takrat, ko je izvedel naložbo, ni bil določen nikakršen prag, zaradi česar naj bi bil člen 17(1)(b) Regeling v nasprotju z načeloma pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj. Nazadnje je G. Elbertsen navedel, da mu Uredba št. 795/2004 dodeljuje pravico do plačila iz nacionalne rezerve in da ta uredba preprečuje, da bi zaradi uporabe pravila države članice, s katerim je določen način računanja referenčnega zneska, popolnoma izgubil pravico do dodelitve podobnih pravic do plačila.

24

Ker je College van Beroep voor het bedrijfsleven ugotovilo, da je za odločitev v zadevnem sporu potrebna razlaga veljavnih določb Skupnosti, je prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:

25

Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 42(4) Uredbe št. 1782/2003 razlagati tako, da daje državam članicam diskrecijsko pravico, da določijo referenčni znesek 0 EUR in da kmetu, ki se znajde v posebnih razmerah, navedenih v členu 21 Uredbe št. 795/2004, ne dodelijo nobene pravice do plačila iz nacionalne rezerve.

26

V pisnih stališčih nizozemska in nemška vlada ter Komisija trdijo, da daje člen 42(4) Uredbe št. 1782/2003 skupaj s členom 21 Uredbe št. 795/2004 državam članicam diskrecijsko pravico, če je referenčni znesek določen v skladu z objektivnimi merili in če torej ne ogroža enake obravnave kmetov ter ne povzroča motenj trga in konkurence.

27

Za uvod je treba spomniti, da so države članice v skladu s členom 42 Uredbe št. 1782/2003 pri izvajanju sheme enotnega plačila dolžne ustvariti nacionalno rezervo za upoštevanje posebnih razmer. V skladu z odstavkom 4 tega člena države članice uporabijo nacionalno rezervo, da bi v skladu z objektivnimi merili in na način, ki zagotavlja enako obravnavo kmetov in ne povzroča motenj trga in konkurence, določile referenčne zneske za kmete, ki so se znašli v posebnih razmerah.

28

V zvezi s tem je treba poudariti, da je drugače kot v členu 42(3) in (5) Uredbe št. 1782/2003, s katerim je državam članicam izrecno omogočeno, da v okoliščinah, predvidenih s to določbo, nacionalno rezervo uporabijo ali ne, v odstavku 4 tega člena državam članicam naloženo, naj kmetom, ki so se znašli v posebnih razmerah, dodelijo referenčne zneske. Okoliščine so take, zlasti če so kmetje najpozneje do 15. maja 2004 vložili v proizvodne zmogljivosti ali kupili zemljišča.

29

Vendar je treba ugotoviti, da niti člen 42(4) Uredbe št. 1782/2003 niti člen 21(1) Uredbe št. 795/2004 a priori ne izključujeta, da lahko država članica določi referenčni znesek 0 EUR.

30

V skladu s členom 21(1) Uredbe št. 795/2004 se pravice do plačila – ki se dodelijo kmetom, na katere se ta določba nanaša – izračunajo na podlagi referenčnih zneskov, ki jih določi zadevna država članica. Iz tega sledi, da tudi če nacionalni predpisi niso v nasprotju s pravico do določitve referenčnega zneska, je lahko zaradi načina izračuna pravic do plačila na njihovi podlagi znesek v nekaterih primerih enak 0 EUR.

31

Te okoliščine kljub temu ni mogoče presojati, kot da je v nasprotju s členom 21(1) Uredbe št. 795/2004, na podlagi katerega, če se razlaga ob upoštevanju uvodne izjave 9 te uredbe, so države članice v skladu s členom 42(4) Uredbe št. 1782/2003 zadevnim kmetom dolžne dodeliti pravice do plačila.

32

Kot je namreč jasno razvidno iz člena 21(1) Uredbe št. 795/2004 in člena 42(4) Uredbe št. 1782/2003, imajo države članice pri določitvi referenčnega zneska, ki ga je treba dodeliti, diskrecijsko pravico. To razlago pa sicer potrjuje tudi uvodna izjava 13 Uredbe št. 795/2004.

33

Kljub temu velja, da se morajo v skladu s tema določbama države članice opreti na objektivna merila, da ne smejo ogrožati enake obravnave kmetov in da ne smejo povzročiti motenj trga in konkurence.

34

Zato je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 42(4) Uredbe št. 1782/2003 razlagati tako, da daje državam članicam diskrecijsko pravico, da določijo referenčni znesek 0 EUR in da kmetu, ki se znajde v posebnih razmerah, navedenih v členu 21 Uredbe št. 795/2004, ne dodelijo nobene pravice do plačila iz nacionalne rezerve, če ta znesek temelji na objektivnih merilih, ne ogroža enake obravnave kmetov in ne povzroča motenj trga in konkurence.

35

Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali pravo Skupnosti nasprotuje uporabi nacionalne določbe, v skladu s katero se od vsakega povečanja dodatnih plačil, ki temelji na naložbah v proizvodne zmogljivosti ali nakupu zemljišča, najprej odšteje 500 EUR in šele nato določi referenčni znesek, na podlagi katerega se dodeli pravica do plačila iz nacionalne rezerve.

36

V pisnih stališčih nizozemska in nemška vlada ter Komisija trdijo, da pravo Skupnosti ne nasprotuje uporabi take določbe.

37

Za uvod je treba spomniti, da morajo države članice ob izvajanju predpisov Skupnosti poleg določb zadevne uredbe spoštovati tudi splošna načela prava Skupnosti, kot so načela enakega obravnavanja, varstva legitimnih pričakovanj in sorazmernosti (glej v tem smislu sodbo z dne 4. junija 2009 v zadevi JK Otsa Talu, C-241/07, ZOdl., str. I-4823, točka 46).

38

V členu 42(4) Uredbe št. 1782/2003 je določeno, da morajo biti referenčni zneski za kmete, ki so se znašli v posebnih razmerah, določeni v skladu z objektivnimi merili in na način, ki zagotavlja enako obravnavo kmetov in ne povzroča motenj trga in konkurence.

39

Člen 17(1) Regeling določa, da se referenčni znesek izračuna na podlagi povečanja zneska neposrednih plačil, ki so posledica naložb v proizvodne zmogljivosti ali pridobitve, nakupa ali zakupa zemljišč. Od tega zneska se nato odšteje znesek 500 EUR, ki se sorazmerno porazdeli med zadevne dodatne zneske, potem pa se pomnoži z odstotkom, ki ga določi minister. Na podlagi tako izračunanega referenčnega zneska se določi vrednost pravic do plačila, ki jih je treba dodeliti ali povečati.

40

V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da gre pri določbi, ki se obravnava v postopku v glavni stvari in v skladu s katero je treba pri izračunu referenčnega zneska odšteti 500 EUR, kar velja za vse kmete, ki so zahtevali pravice iz nacionalne rezerve, za splošni ukrep, ki temelji na objektivnih merilih in ne krši načela enakega obravnavanja niti ne povzroča motenj trga in konkurence.

41

Zlasti glede načela enakega obravnavanja je treba spomniti, da ta v skladu z ustaljeno sodno prakso zahteva, da se primerljivi položaji ne obravnavajo različno in da se različni položaji ne obravnavajo enako, razen če je tako razlikovanje objektivno utemeljeno (sodba z dne 11. julija 2006 v zadevi Franz Egenberger, C-313/04, ZOdl., str. I-6331, točka 33 in navedena sodna praksa).

42

V obravnavanem primeru so vsi kmetje, ki so zahtevali pravice iz nacionalne rezerve, v primerljivem položaju. Na to ne vpliva dejstvo, da se lahko odštetje 500 EUR bolj odrazi na manjšem kmetijskem gospodarstvu kot na večjem. Nasprotno pa kmetje – ki so zahtevali pravice iz nacionalne rezerve – če ne izpolnjujejo pogojev za dodelitev pravic do enotnega plačila, niso v primerljivem položaju s kmeti, ki so prejeli redna plačila.

43

Sicer pa je treba poudariti, da načelo sorazmernosti, ki zahteva, da se želeni cilj doseže kar najmanj omejevalno, ne nasprotuje nacionalnim predpisom, kot so ti v postopku v glavni stvari, katerih cilj je, da pri izvajanju sistema plačil ne pride do referenčnih zneskov, ki bi bili neznatni in popolnoma nesorazmerni z upravnimi izdatki države članice (glej v tem smislu sodbo z dne 12. julija 1990 v zadevi Spronk, C-16/89, Recueil, str. I-3185, točka 28).

44

Tako nekatere določbe Skupnosti državam članicam puščajo nekaj manevrskega prostora, da določijo prag, nad katerim se lahko zahteve za podporo zavrnejo. Kot primer je treba navesti možnost, ki je državam članicam priznana s členom 12(6) Uredbe št. 795/2004, da določijo najmanjšo površino kmetijskega gospodarstva, za katero se lahko vložijo zahteve za dodelitev pravice do plačila, ob tem da najmanjša površina ne presega 0,3 ha. Dalje, v skladu s členom 70 Uredbe Komisije (ES) št. 796/2004 z dne 21. aprila 2004 o podrobnih pravilih za izvajanje navzkrižne skladnosti, modulacije in integriranega administrativnega in kontrolnega sistema, predvidenih z Uredbo Sveta (ES) št. 1782/2003 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor v okviru skupne kmetijske politike ter o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete (UL L 141, str. 18) lahko države članice sklenejo, da ne bodo podelile nobene pomoči, če zahtevki za pomoč v povprečju ne presežejo 100 EUR. Nazadnje, člen 4(3) Uredbe Sveta (ES) št. 2529/2001 z dne o skupni ureditvi trga za ovčje in kozje meso (UL L 341, str. 3) daje državam članicam nekaj manevrskega prostora, da lahko najmanjše število živali, za katere se vloži zahtevek za premijo, določijo med 10 in 50.

45

Glede načela legitimnih pričakovanj je treba spomniti, da gospodarski subjekti na področju skupne kmetijske politike ne morejo pravno upravičeno pričakovati ohranitve sedanjega položaja, ki ga lahko pristojni organi spremenijo v okviru svojega pooblastila za odločanje po prostem preudarku (zgoraj navedena sodba JK Otsa Talu, točka 51). Iz tega sledi, da se zaradi naložbe v proizvodne zmogljivosti ali nakupa zemljišč ti subjekti ne morejo sklicevati na nikakršna legitimna pričakovanja, temelječa na teh naložbah, da bi lahko zahtevali referenčni znesek, ki se dodeljuje ravno zaradi takih naložb (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Spronk, točka 29).

46

Glede na zgoraj navedeno je treba na drugo vprašanje odgovoriti, da pravo Skupnosti ne nasprotuje uporabi nacionalne določbe, v skladu s katero se od vsakega povečanja dodatnih plačil, ki temelji na naložbah v proizvodne zmogljivosti ali nakupu zemljišča, najprej odšteje 500 EUR in šele nato določi referenčni znesek, na podlagi katerega se dodeli pravica do plačila iz nacionalne rezerve.

47

Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (peti senat) razsodilo: