52007SC0015

[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 16.1.2007

SEK(2007)15

ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR Detta dokument kompletterar

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET OM MÅLEN I ARTIKEL 7.2 b I DIREKTIV 2000/53/EG OM UTTJÄNTA FORDON

Konsekvensanalys i sammanfattning [KOM(2007)5 slutlig] [SEK(2007)14]

Inledning

Vid sekelskiftet 2000 gick ca 75 % av avfallet från uttjänta fordon till materialåtervinning och resten främst till deponering.

Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/53/EG av den 18 september 2000 om uttjänta fordon[1] (nedan kallat direktivet) syftar bland annat till att öka materialåtervinning och annan återvinning av detta avfall. De första målen på 85 % återvinning och 80 % materialåtervinning skulle nås 2006, men informationen om i vilken mån målen har nåtts är begränsad och kommer att bekräftas först i medlemsstaternas genomföranderapporter i juni 2008. I artikel 7 i direktivet anges mål för materialåtervinning och återvinning som skall nås 2015 – 95 % återvinning och 85 % materialåtervinning (målen för 2015).

Enligt direktivet bör kommissionen bedöma behovet av att ändra målen för 2015 mot bakgrund av utvecklingen i fråga om fordonens materialinnehåll samt övriga relevanta miljöaspekter som har samband med fordon och presentera slutsatserna i en rapport till Europaparlamentet och rådet. I detta dokument sammanfattas konsekvensanalysen av olika mål för behandling från och med 2015. Det har utarbetats enligt kommissionens riktlinjer [SEC(2005) 791/2].

Nuvarande situation och praxis

Enligt direktivet skall insamlade uttjänta fordon saneras och delvis demonteras för materialåtervinning. Därefter fragmenteras de tillsammans med avfall från elektriska och elektroniska produkter. 75 % av det fragmenterade materialet är en metallfraktion som materialåtervinns, och 25 % är en rest som i dag till största delen deponeras, medan förbränning används i begränsad omfattning. På grund av avfallshanteringsteknikens utveckling har under senare tid en allt större del gått till återvinning.

Direktivets mål för 2015 innebär en femprocentig ökning av materialåtervinning och en tioprocentig ökning av återvinning av uttjänta fordon jämfört med 2006 års nivåer, vilket också mer än halverar deponeringen av avfall (främst plaster).

Den genomsnittliga livslängden för fordon är 12–15 år, så de fordon som blir avfall runt 2015 har varit ute på vägarna sedan 2002. Deras egenskaper, såsom vikt och materialsammansättning, är därför kända. Detta är en anledning till att direktivets mål för 2015 inte kommer att påverka bilarnas utformning. Dessa fordon kommer att utgöra mer än 14 miljoner ton avfall per år från och med 2015 (i dag 10 miljoner ton), varav större delen är värdefulla sekundära material[2].

År 2015 kommer mängden fragmenteringsrester från uttjänta fordon att ha ökat till mer än 3,5 miljoner ton per år. Om nuvarande praxis fortsätter kommer större delen av detta avfall att deponeras, vilket skulle skapa stora miljöproblem och motsvara en förlust för EU:s ekonomi på mer än 2,5 miljoner ton återvinningsbart avfall per år som kan ersätta import av energi och råvaror. Materialåtervinning och annan återvinning av denna fraktion skulle därför bidra till att minska resursanvändningens miljöpåverkan.

Metod för konsekvensanalys

I konsekvensanalysen bedöms påverkan från följande uppsättningar av mål om de sattes upp nu för 2015:

Policyalternativ | Illustration |

Materialåtervinning | Återvinning |

Ingen policyändring (referens) | 85 % | 95 % |

Sänkt materialåtervinningsmål | 80 % | 95 % |

Sänkt återvinningsmål | 85 % | 90 %* |

Sänkta mål för både materialåtervinning och återvinning | 80 %* | 85 %* |

* exempel på möjligt mål

Analysen tar hänsyn till att praxis, marknader och använd teknik kommer att ha ändrats till 2015 och att valet av alternativ kommer att påverka dessa förändringar. Förutsägelserna utgår från gängse metoder och förhållanden 2006, men för att ställa upp mål för 2015 krävs att man tar hänsyn till hur världen kommer att se ut 2015 och inte i dag.

Eftersom den tekniska utvecklingen beror på de mål som ställs upp i dag, är policyns viktigaste effekt dess påverkan på tekniska framsteg inom avfallshanteringen från 2015 och framåt. Tekniknivån är en av de viktigaste avgörande faktorerna för vilka fördelar och kostnader som är förknippade med att nå målen. Det är alltså nödvändigt förutsäga framtiden, men det innebär också en viss osäkerhet. Konsekvensrapporten tar hänsyn till denna osäkerhet genom att beskriva både hög och låg innovationstakt som svar på policymålen.

Den största förändringen av den nuvarande behandlingsmetoden för uttjänta fordon torde ske genom utveckling av nya återvinningstekniker som från fragmenteringsrester skiljer ut materialfraktioner som sedan kan behandlas vidare. Detta skulle leda till materialåtervinning eller annan återvinning av vissa material i stället för deponering.

Avancerade tekniska metoder för separering av material från fragmenteringsrester har utvecklats under senare tid. Det största problemet i hanteringen av uttjänta fordon är att dessa metoder för närvarande inte utvecklas kommersiellt och sprids på marknaden, eftersom vissa hinder bromsar spridningen.

De viktigaste slutsatserna av konsekvensanalysen

Teknisk utveckling

Ett antal marknadsmisslyckanden och den fortsatta osäkerheten om de framtida målen för uttjänta fordon hindrar i dag utveckling och spridning av avancerade efterfragmenteringstekniker i EU. Om de nuvarande målen för 2015 behålls kan det mildra marknadsmisslyckandena genom att skapa marknader för dessa tekniker och därigenom bidra till att sprida befintlig och ny teknik. Detta skulle öka resurseffektiviteten genom att underlätta större materialåtervinning av plast från uttjänta fordon och från elektriska och elektroniska produkter, göra det möjligt att producera sekundära material med högre kvalitet och tillhandahålla dessa till lägre pris än de material som de ersätter. Även med låg teknisk utveckling skulle de bästa nu tillgängliga teknikerna ge ekonomiska fördelar jämfört med gängse metoder. Troligen kommer fördelarna att öka kraftigt i framtiden eftersom kostnaderna för ny teknik normalt sett brukar minska.

Den tekniska utvecklingstakten beror på vilka mål som sätts upp. För att nå målen till 2015 återstår sju år för kommersialisering och vidare FoU-verksamhet och därefter ytterligare två år för kommersiell installation av teknik.

Om forskning och utveckling inom behandling av fragmenteringsrester stimuleras kan EU bli världsledande på en teknikmarknad med stor potential och få en starkare ställning som teknikexportör .

Miljöeffekter av målen för 2015

Skillnaderna i miljöeffekter av behandling av uttjänta fordon beror på hur plaster från fordon behandlas eftersom materialåtervinning och annan återvinning har olika miljöeffekter. Det är därför nödvändigt att beakta olika typer av behandling för att kunna fastställa målens effekter. Materialåtervinning av plaster är gynnsam för miljön endast om sorteringen och materialåtervinningen efter fragmentering ger mindre miljöpåverkan än plasttillverkning från råvaror. De relativa miljöeffekterna av plaståtervinning beror på återvinningsmetod, typ av plast och vilka resurser som ersätts. Miljöpåverkan av de plastfraktioner som ingår i uttjänta fordon skiljer sig mellan olika plasttyper. Polypropen (exempelvis stötfångare av PP/EPDM) har använts för att uppskatta påverkan eftersom den troligen materialåtervinns i högst grad och dess miljöeffekter i stort sett är representativa för de flesta andra polymerer.

De största miljöfördelarna fås genom materialåtervinning av en separerad plastfraktion motsvarande 2–7 viktprocent av uttjänta fordon. Mängden plast som materialåtervinns beror på de mål som sätts upp: ju högre mål, desto sannolikare är det att mer plast materialåtervinns, och desto större blir miljövinsten. För EU skulle denna uppskattningsvis motsvara minskade utsläpp på upp till 980 000 ton koldioxidekvivalenter per år. En ökad materialåtervinning av plast skulle också leda till minskad fotokemisk oxidation, minskad försurning av luft, minskad övergödning av vatten och minskad avfallsproduktion. Dessutom skulle en ökad återvinning minska koldioxidutsläppen med mer än 200 000 ton koldioxidekvivalenter per år, främst genom att plast ersätter andra bränslen. En materialåtervinning på 85 % förbättrar också materialåtervinningen av alla metaller, vilket har stora miljömässiga och ekonomiska fördelar.

Erfarenheter i medlemsstaterna har visat att materialåtervinningsmålet på 80 % kan uppnås utan användning av ny teknik, med vissa insatser för att öka demonteringen av stora plastkomponenter, glas och däck. Lägre materialåtervinningsmål ökar utrymmet för andra typer av återvinning och förbränning, vilket påverkar miljöfördelarna. En sänkning av målet från 85 % skulle också innebära ett betydande hinder för utveckling av nya miljöeffektiva tekniker, minska incitamenten för teknisk utveckling och öka riskerna för företag som planerar investeringar i forskning och utveckling.

Om målet för återvinning sätts på en lägre nivå (t.ex. 90 %) medan materialåtervinningsmålet bibehålls på 85 %, skulle deponeringen av plastavfall öka och minskningen av växthusgasutsläpp inte bli lika stor. Om målen ersätts med ett förbud mot deponering skulle även det minska de ekonomiska och miljömässiga fördelar som uppnås med ökad materialåtervinning. Ett bibehållande av materialåtervinningsmålet på 85 % och återvinningsmålet på 95 % ger större miljömässiga nettofördelar än alla andra alternativ.

Ekonomiska effekter av målen för 2015

Det är den tekniska utvecklingsnivån 2015 som i sista hand avgör vilka kostnader och fördelar olika mål kommer att innebära. Därför måste de uppskattade ekonomiska effekterna av olika alternativ uttryckas som intervall. I ett scenario med hög innovation kan det extra nettovärdet av behandling av ett uttjänt fordon vara 90–120 euro. Det sammanlagda värdet av behandling av det antal uttjänta fordon som beräknas för 2015 skulle då maximalt kunna uppgå till ca 1,6 miljarder euro per år. Utan teknisk utveckling skulle värdet vara 55–80 euro per uttjänt fordon.

Med ett materialåtervinningsmål på 80 % skulle värdet av behandling av uttjänta fordon, beroende på vilket scenario för teknisk utveckling som väljs, minska med upp till 1,1 miljarder euro per år.

Återvinningsmål som är lägre det nuvarande målet på 95 % skulle påverka de ekonomiska kostnaderna endast om priset för deponering är lågt. Med högt pris för deponering, vilket stämmer med den nuvarande trenden, skulle ett sänkt återvinningsmål inte göra någon ekonomisk skillnad. Behandling av uttjänta fordon som sker enligt målen 85 % materialåtervinning och 95 % återvinning ger totalt sett en mycket stor ekonomisk nettovinst .

Andra effekter

Den administrativa belastning som informationskraven innebär kommer troligen att vara lika stor oberoende av vilka mål som väljs, eftersom de informationskrav som gäller målen för 2006 är mycket lika dem för olika mål för 2015.

En ändring av målen skulle troligen inte innebära några större sociala effekter .

Effekter av olika mål som föreslagits av berörda parter

Berörda parter har föreslagit att målen kunde ersättas med ett deponeringsförbud, eller åtminstone att delmålet för materialåtervinning skulle avskaffas.

Varje uppsättning mål som är lägre än nu gällande mål för 2015 skulle dock minska de potentiella miljömässiga och ekonomiska vinsterna. Effekterna av deponeringsförbud och mål för minskning av deponering liknar de effekter som åstadkoms genom återvinningsmål på det sättet att avfallsströmmar styrs bort från deponering. De måste dock bedömas med hänsyn till vilket avfallshanteringsalternativ som sedan kan användas för att få största möjliga miljönytta.

Berörda parter som påverkas

De berörda parter som direkt påverkas av skillnader i alternativen är EU:s avfallshanteringsföretag, leverantörer av avfallsteknik och eventuellt konsumenter. Däremot torde effekterna på fordonsindustrin bli mindre, i synnerhet som utformningen av fordon inte påverkas. Högre mål kommer att få större effekter på de medlemsstater som producerar mest avfall från uttjänta fordon.

Slutsatser

Med de nuvarande målen för 2015 skulle direktivets syften nås. Det gäller bland annat minskat bortskaffande av avfall, förbättrade miljöprestanda i behandling av uttjänta fordon och ökad innovation inom avfallshanteringsteknik. En eventuell sänkning av något av målen skulle öka både de ekonomiska och miljömässiga kostnaderna.

Alla bedömningar av framtida effekter under en nioårsperiod innehåller osäkerhet och bygger på antaganden, men kommissionens slutsats är ändå att målen på 85 % återanvändning/materialåtervinning och 95 % återanvändning/återvinning till 2015 för närvarande är optimala för att nå både miljömässiga och ekonomiska resultat. De bör därför behållas oförändrade för att garantera investeringssäkerhet för mer kostnadseffektiv och miljöeffektiv avfallsbehandlingsteknik.

[1] Direktiv 2000/53/EG, EGT L 269, 21.10.2000, s. 34.

[2] Den genomsnittliga vikten på fordon som omfattas av direktivet ökar, och uppgifterna om den faktiska vikten på uttjänta fordon går isär. I denna rapport används en medelvikt på 1 025 kg för uttjänta fordon år 2015. Vägda medelvärden för alla biltillverkare visar dock att uttjänta fordon år 2019 kommer att väga ca 1 280 kg. Om man utgår från den högre vikten kommer effekterna att bli liknande men ännu starkare. En skillnad till följd av viktantagandet beskrivs ingående i konsekvensanalysen och dess bilagor.