Affaire T‑616/18

Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A.

contre

Commission européenne

Arrêt du Tribunal (huitième chambre élargie) du 2 février 2022

« Concurrence – Abus de position dominante – Marchés gaziers d’Europe centrale et orientale – Décision rendant obligatoires les engagements individuels offerts par une entreprise – Article 9 du règlement (CE) no 1/2003 – Caractère adéquat des engagements au regard des préoccupations en matière de concurrence initialement identifiées dans la communication des griefs – Renonciation de la Commission à exiger des engagements concernant certaines des préoccupations initiales – Principe de bonne administration – Transparence – Obligation de motivation – Objectifs de la politique énergétique de l’Union – Principe de solidarité énergétique – Détournement de pouvoir »

1. Procédure juridictionnelle – Mesures d’organisation de la procédure – Demande de production de documents – Pouvoir d’appréciation du juge de l’Union – Obligations du demandeur – Identification des documents sollicités et apport des éléments accréditant leur utilité pour les besoins de l’instance

   (Statut de la Cour, art. 24 ; règlement de procédure du Tribunal, art. 88 et 89)

   (voir points 60-64)

2. Concurrence – Procédure administrative – Cessation des infractions – Décision de la Commission rendant obligatoires des engagements pris en vertu de l’article 9 du règlement no 1/2003 – Respect du principe de proportionnalité – Portée – Absence d’engagements répondant à certaines préoccupations concurrentielles initialement identifiées par la Commission – Obligation pour la Commission de justifier l’abandon de griefs au cours de la procédure – Pouvoir d’appréciation

   (Règlement du Conseil no 1/2003, art. 9, § 1)

   (voir points 75-85, 93-108)

3. Actes des institutions – Motivation – Obligation – Portée – Décision d’application des règles de concurrence – Décision de la Commission rendant obligatoires des engagements pris en vertu de l’article 9 du règlement no 1/2003

   (Art. 296 TFUE ; règlement du Conseil no 1/2003, art. 9, § 1)

   (voir points 120-122, 427)

4. Concurrence – Procédure administrative – Cessation des infractions – Décision de la Commission rendant obligatoires des engagements pris en vertu de l’article 9 du règlement no 1/2003 – Caractère contraignant à l’égard des autorités de la concurrence et des juridictions nationales – Portée

   (Art. 4, § 3, TUE ; règlement du Conseil no 1/2003, art. 9, § 1, et 16, § 1)

   (voir points 130-134)

5. Concurrence – Répartition des compétences entre la Commission et les autorités nationales de concurrence – Ouverture par la Commission d’une procédure à l’encontre d’un abus de position dominante – Dessaisissement de l’autorité nationale de concurrence de sa compétence pour appliquer les règles de concurrence de l’Union – Conséquence – Mise à l’abri des entreprises concernées de poursuites parallèles

   (Règlement du Conseil no 1/2003, art. 11, § 6)

   (voir points 135, 138)

6. Concurrence – Procédure administrative – Cessation des infractions – Décision de la Commission rendant obligatoires des engagements pris en vertu de l’article 9 du règlement no 1/2003 – Respect du principe de proportionnalité – Portée – Caractère adéquat des engagements au regard des préoccupations concurrentielles initialement identifiées par la Commission – Appréciation

   (Règlement du Conseil no 1/2003, art. 9, § 1)

   (voir points 142-281, 302-399)

7. Procédure juridictionnelle – Délai de production des preuves – Article 85, paragraphes 2 et 3, du règlement de procédure du Tribunal – Éléments de preuve présentés pour la première fois en annexe des observations de la partie requérante sur un mémoire en intervention – Irrecevabilité – Exception – Preuves contraires visant à répondre aux preuves déposées en annexe du mémoire en intervention

   (Règlement de procédure du Tribunal, art. 85, § 2 et 3)

   (voir point 243)

8. Concurrence – Règles de l’Union – Interdiction d’ententes et d’abus de position dominante – Caractère d’ordre public – Obligation pour les juridictions nationales d’appliquer d’office ces dispositions d’ordre public – Décision de la Commission rendant obligatoires des engagements pris en vertu de l’article 9 du règlement no 1/2003 – Sentence arbitrale contraire à une telle décision – Juridictions nationales pouvant faire droit à une demande d’annulation de cette sentence

   (Art. 101 et 102 TFUE ; règlement du Conseil no 1/2003, art. 9, § 1)

   (voir points 289-293)

9. Concurrence – Procédure administrative – Cessation des infractions – Décision de la Commission rendant obligatoires des engagements pris en vertu de l’article 9 du règlement no 1/2003 – Prise en compte d’objectifs poursuivis par les dispositions du traité – Prise en compte des objectifs de la politique énergétique de l’Union – Limites

   (Art. 7 et 194 TFUE ; règlement du Conseil no 1/2003, art. 9, § 1)

   (voir points 418-420)

10. Concurrence – Procédure administrative – Cessation des infractions – Décision de la Commission rendant obligatoires des engagements pris en vertu de l’article 9 du règlement no 1/2003 – Respect du principe d’égalité de traitement – Absence de situations comparables

    (Règlement du Conseil no 1/2003, art. 9, § 1)

    (voir points 433-440)

11. Concurrence – Procédure administrative – Cessation des infractions – Décision de la Commission rendant obligatoires des engagements pris en vertu de l’article 9 du règlement no 1/2003 – Détournement de pouvoir – Absence

    (Règlement du Conseil no 1/2003, art. 9, § 1)

    (voir points 448-451, 459-470, 506-510)

12. Concurrence – Procédure administrative – Cessation des infractions – Décision de la Commission rendant obligatoires des engagements pris en vertu de l’article 9 du règlement no 1/2003 – Comité consultatif en matière d’ententes et de positions dominantes – Obligation de consultation – Formalité substantielle – Portée – Absence de violation

    (Règlement du Conseil no 1/2003, art. 9, § 1, et 14)

    (voir point 466)

13. Concurrence – Procédure administrative – Examen des plaintes – Obligations de la Commission – Ouverture d’une procédure distincte pour le traitement d’une plainte comportant des allégations faisant l’objet d’une autre enquête – Admissibilité

    (Règlement du Conseil no 1/2003)

    (voir points 476-479)

14. Concurrence – Procédure administrative – Communication des griefs – Participation des plaignants à la procédure – Obligation pour la Commission de leur fournir une version non confidentielle de la communication des griefs – Droit des plaignants de déposer des observations relatives à ce document – Portée

    (Règlement de la Commission no 773/2004, art. 6, § 1)

    (voir points 484-499)

Résumé

Le Tribunal rejette le recours à l’encontre de la décision de la Commission rendant obligatoires les engagements présentés par Gazprom en vue de remédier aux préoccupations concurrentielles de la Commission relatives aux marchés nationaux de la fourniture de gaz de gros en amont dans les pays de l’Europe centrale et orientale

La décision approuvant ces engagements n’est pas entachée des erreurs de procédure ou de fond alléguées par la requérante

Entre 2011 et 2015, la Commission européenne a pris plusieurs mesures en vue d’enquêter sur le fonctionnement des marchés du gaz en Europe centrale et orientale. Dans ce cadre, elle a lancé une enquête à l’encontre de Gazprom PJSC et de Gazprom export LLC (ci-après, prises ensemble, « Gazprom »), au sujet de l’approvisionnement en gaz dans huit États membres, à savoir la Bulgarie, la République tchèque, l’Estonie, la Lettonie, la Lituanie, la Hongrie, la Pologne et la Slovaquie (ci-après les « pays concernés »).

Le 22 avril 2015, la Commission a envoyé une communication des griefs ( 1 ) à Gazprom, lui reprochant d’abuser de sa position dominante sur les marchés nationaux de la fourniture de gaz en gros en amont dans les pays concernés aux fins d’y empêcher la libre circulation du gaz, en violation de l’article 102 TFUE prohibant de tels abus.

Dans la communication des griefs, la Commission a, plus particulièrement, estimé que la stratégie de Gazprom recouvrait trois ensembles de pratiques potentiellement anticoncurrentielles :

Pour résoudre ces problèmes de concurrence, Gazprom a présenté un projet formel d’engagements à la Commission, et après avoir reçu les observations des parties intéressées, un projet modifié d’engagements (ci-après les « engagements finaux »).

En parallèle à cette procédure, la requérante a, le 9 mars 2017, déposé une plainte dénonçant des pratiques abusives de Gazprom qui recoupaient, en grande partie, les préoccupations déjà exprimées dans la communication des griefs. Cette plainte a néanmoins été rejetée par la Commission ( 2 ).

Par décision du 24 mai 2018 (ci-après la « décision attaquée ») ( 3 ), la Commission a approuvé et rendu obligatoires les engagements finaux présentés par Gazprom et a clos la procédure administrative, conformément à l’article 9 du règlement no 1/2003 ( 4 ).

La requérante a saisi le Tribunal d’un recours en annulation de cette décision, estimant que la Commission avait, en particulier, violé à plusieurs égards l’article 9 du règlement no 1/2003 et le principe de proportionnalité, en ce que les engagements seraient incomplets et insuffisants, ainsi que violé plusieurs dispositions du traité FUE, notamment en ce que la décision serait contraire à l’article 194 TFUE et aux objectifs de la politique énergétique de l’Union ( 5 ).

Ce recours est rejeté par la huitième chambre élargie du Tribunal.

Appréciation du Tribunal

Le Tribunal estime que la décision attaquée n’est entachée d’aucune des erreurs, de procédure ou de fond, soulevées par la requérante dans le cadre de ses six moyens.

En particulier, premièrement, le Tribunal rejette le moyen reprochant à la Commission d’avoir accepté les engagements finaux alors que ceux-ci ne répondent pas aux griefs Yamal.

À ce propos, la juridiction relève que, dans le cadre de la procédure d’engagements prévue par l’article 9 du règlement no 1/2003, les exigences liées au respect du principe de proportionnalité ne sauraient impliquer que toutes les préoccupations concurrentielles exposées dans une évaluation préliminaire, y compris lorsque cette évaluation prend, comme en l’espèce, la forme d’une communication des griefs, doivent nécessairement obtenir une réponse dans les engagements proposés par les entreprises concernées. Toutefois, la Commission devait justifier l’absence d’engagements répondant aux griefs Yamal en l’espèce.

Ainsi, conformément à l’obligation lui incombant à cet égard, la Commission a présenté les raisons pour lesquelles elle n’avait pas imposé de tels engagements. À cet égard, la Commission s’est, notamment, référée à une décision de l’Urząd Regulacji Energetyki (Office de régulation de l’énergie polonais) adoptée en mai 2015, certifiant, dans le cadre de la réglementation de l’Union européenne relative au secteur du gaz ( 6 ), le gestionnaire du tronçon polonais du gazoduc Yamal, Gaz-System S.A., en tant que gestionnaire de réseau indépendant (ci-après la « décision de certification »). Partant, même si Gazprom avait essayé de renforcer son contrôle sur la gestion des investissements sur le tronçon polonais du gazoduc Yamal, il n’en reste pas moins que, au stade de l’approbation des engagements finaux, conformément à la décision de certification, c’est Gaz-System qui exerçait un contrôle décisif sur ces investissements et, de plus, que certains investissements importants relatifs à ce tronçon avaient été réalisés.

Ainsi, la décision de certification était de nature à dissiper les préoccupations faisant l’objet des griefs Yamal. Dès lors, eu égard à la marge d’appréciation dont jouit la Commission dans le cadre de l’acceptation d’engagements au titre de l’article 9 du règlement no 1/2003, celle-ci était en droit d’accepter les engagements finaux, bien qu’ils n’incluent aucune mesure répondant aux griefs Yamal.

En acceptant les engagements finaux malgré l’absence d’engagements portant sur les griefs Yamal, la Commission n’a pas non plus violé le principe de coopération loyale. À cet égard, le Tribunal rejette l’allégation selon laquelle la Commission aurait empêché les autorités de la concurrence et les juridictions nationales d’agir contre les pratiques visées par lesdits griefs. En effet, si celles-ci ne peuvent prendre de décisions qui iraient à l’encontre de la décision attaquée, la Commission n’a pas constaté l’absence d’infraction au droit de la concurrence de l’Union. Cette décision est, par conséquent, sans préjudice de la faculté qu’ont les autorités de la concurrence et les juridictions nationales d’intervenir quant au comportement de Gazprom lié aux griefs Yamal et de leur pouvoir d’appliquer les articles 101 et 102 TFUE.

Deuxièmement, le Tribunal écarte le moyen mettant en cause l’acceptation, par la Commission, des engagements finaux alors que ceux-ci ne répondraient pas adéquatement aux griefs concernant les pratiques tarifaires. À cet égard, Gazprom s’est engagée à introduire, dans les contrats de fourniture de gaz, d’une durée d’au moins trois ans, conclus avec ses clients dans les cinq pays concernés, un nouveau processus de révision des formules tarifaires qui déterminent les prix contractuels. Ce nouveau processus prévoit notamment la conformité de ces formules à des orientations tarifaires inscrites dans lesdits engagements et la possibilité de renvoyer les éventuels différends à ce sujet devant un tribunal arbitral institué au sein de l’Union. Selon le Tribunal, la Commission n’a pas commis d’erreur manifeste d’appréciation à cet égard, en ce compris en acceptant un engagement prévoyant ledit nouveau processus de révision plutôt qu’en imposant une modification immédiate des formules tarifaires dans les contrats concernés.

La Commission n’a pas non plus commis d’erreur de droit en constatant, dans la décision attaquée, qu’un tribunal arbitral institué au sein de l’Union serait contraint de respecter et d’appliquer le droit de la concurrence de l’Union. En effet, dans son arrêt Eco Swiss ( 7 ), la Cour a confirmé que les articles 101 et 102 TFUE constituent des dispositions d’ordre public, qui doivent être appliquées d’office par les juridictions nationales, lesquelles doivent faire droit à une demande d’annulation d’une sentence arbitrale si elles estiment que cette sentence est contraire auxdits articles. À l’aune de ces considérations et dès lors que le règlement no 1/2003 est relatif à la mise en œuvre des articles 101 et 102 TFUE, le Tribunal juge que des juridictions nationales peuvent également faire droit à une demande d’annulation d’une sentence arbitrale si elles estiment que cette sentence est contraire à une décision d’engagements adoptée au titre de l’article 9 du règlement no 1/2003.

Troisièmement, le Tribunal écarte le moyen mettant en cause l’acceptation, par la Commission, des engagements finaux alors que ceux-ci ne répondraient pas adéquatement aux griefs concernant les restrictions territoriales. Selon le Tribunal, la Commission n’a pas commis d’erreur manifeste d’appréciation à cet égard, en ce compris s’agissant de l’engagement établissant un mécanisme de modification du point de livraison du gaz.

Quatrièmement, le Tribunal rejette le moyen selon lequel la Commission aurait méconnu les objectifs de la politique énergétique de l’Union, tels qu’énoncés à l’article 194, paragraphe 1, TFUE.

À ce propos, le Tribunal relève que, s’agissant d’une procédure d’engagements, la Commission peut, dans le cadre de son évaluation préliminaire, tenir compte d’objectifs poursuivis par d’autres dispositions du traité en particulier pour conclure, à titre provisoire, à l’absence d’infraction aux règles de concurrence. Toutefois, en ce qui concerne l’examen des engagements présentés, la Commission se limite à vérifier, d’une part, si ces engagements répondent aux préoccupations dont elle a informé l’entreprise concernée et, d’autre part, si cette dernière n’a pas offert d’engagements moins contraignants répondant d’une façon aussi adéquate à ces préoccupations, même si la procédure ne saurait aboutir à un résultat qui serait contraire aux dispositions spécifiques des traités.

Par ailleurs et en tout état de cause, la requérante est restée en défaut de démontrer que les engagements finaux seraient, en tant que tels, contraires aux objectifs de la politique énergétique ou au principe de solidarité énergétique.

Cinquièmement, s’agissant de prétendues irrégularités procédurales liées au traitement des griefs Yamal, selon le Tribunal, la Commission n’a pas commis une telle irrégularité dans le cadre de sa consultation du comité consultatif en matière d’ententes et de positions dominantes prévue à l’article 14 du règlement no 1/2003. En effet, si la consultation du comité constitue une formalité substantielle, il ne saurait être question en l’espèce d’un comportement de la Commission ayant empêché ce comité de rendre son avis en pleine connaissance de cause, ni, donc, d’une violation affectant la légalité de la décision attaquée. Dans ce contexte, le Tribunal écarte également l’argument de la requérante tiré de ce que la Commission aurait induit en erreur les parties intéressées dans le cadre de la consultation du marché.

Sixièmement, le Tribunal rejette les arguments de la requérante tirés de la violation de divers droits procéduraux lors du traitement de sa plainte du 9 mars 2017 dénonçant des prétendues pratiques abusives de Gazprom qui recoupaient, en grande partie, les préoccupations exposées dans la communication des griefs.

S’agissant de la décision de la Commission de ne pas traiter cette plainte dans le cadre de la procédure administrative clôturée par la décision attaquée, le Tribunal considère que l’ouverture, en l’espèce, d’une procédure distincte pour le traitement de la plainte n’était pas irrégulière en soi, eu égard aux motifs légitimes avancés par la Commission, tirés d’une économie de procédure et de sa volonté de ne pas retarder l’instruction d’une affaire qui se trouvait à un stade avancé en élargissant son objet.

Le Tribunal précise néanmoins que l’ouverture d’une procédure distincte pour traiter la plainte ne saurait priver la requérante du bénéfice de son droit de recevoir, en tant que plaignante, une copie de la version non confidentielle de la communication des griefs et de faire connaître son point de vue par écrit dans le cadre de la procédure d’engagements. À cet égard, si, dans le cadre du déroulement en parallèle des deux procédures, la Commission a maintenu une ambiguïté quant à la participation de la requérante à la procédure d’engagements ainsi qu’à son droit à recevoir une copie de la communication des griefs et à déposer des observations relatives à ce document dans le cadre de cette procédure, ces circonstances n’ont pas été jusqu’à affecter l’exercice effectif de ses droits dans ladite procédure, clôturée par la décision attaquée.

( 1 ) Conformément à l’article 10 du règlement (CE) no 773/2004 de la Commission, du 7 avril 2004, relatif aux procédures mises en œuvre par la Commission en application des articles [101] et [102 TFUE] (JO 2004, L 123, p. 18).

( 2 ) Décision C(2019) 3003 final de la Commission, du 17 avril 2019, relative à un rejet de plainte (affaire AT.40497 - Prix polonais du gaz). Le recours en annulation de cette décision a été accueilli par le Tribunal dans son arrêt du 2 février 2022, Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo/Commission (Rejet de plainte) (T‑399/19).

( 3 ) Décision C(2018) 3106 final de la Commission européenne, du 24 mai 2018, relative à une procédure d’application de l’article 102 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et de l’article 54 de l’accord EEE (Affaire AT.39816 - Approvisionnement en gaz en amont en Europe centrale et orientale) (JO 2018, C 258, p. 6).

( 4 ) Règlement (CE) no 1/2003 du Conseil, du 16 décembre 2002, relatif à la mise en œuvre des règles de concurrence prévues aux articles [101] et [102 TFUE] (JO 2003, L 1, p. 1).

( 5 ) La République de Pologne et la République de Lituanie, notamment, sont intervenues dans cette procédure au soutien des conclusions de la requérante.

( 6 ) Directive 2009/73/CE du Parlement européen et du Conseil, du 13 juillet 2009, concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel et abrogeant la directive 2003/55/CE (JO 2009, L 211, p. 94).

( 7 ) Arrêt du 1er juin 1999, Eco Swiss (C‑126/97, EU:C:1999:269).