31.1.2017   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 31/1

(1)

Le secteur de l’immobilier joue un rôle important dans l’économie et ses évolutions peuvent avoir une influence significative sur le système financier. Les crises financières passées ont montré que les évolutions non durables des marchés immobiliers pouvaient avoir de graves répercussions sur la stabilité du système financier et de l’économie dans son ensemble. Par le passé, les évolutions défavorables survenues dans certains États membres, tant sur les marchés de l’immobilier résidentiel que sur ceux de l’immobilier commercial, ont engendré de lourdes pertes et ont eu des effets négatifs sur l’économie réelle. Ceci illustre l’interaction étroite entre le secteur de l’immobilier, les bailleurs de fonds et les autres secteurs, ainsi que les fortes boucles de rétroaction entre le système financier et l’économie réelle, qui accentuent toute évolution négative.

(2)

Ces connexions sont importantes car elles indiquent que les risques émanant du secteur immobilier peuvent avoir une incidence systémique, procyclique par nature. Les vulnérabilités du système financier tendent à s’accumuler lors de la phase d’essor du cycle immobilier. La perception de risques moindres et la facilitation de l’accès au financement peuvent contribuer à une expansion rapide du crédit et de l’investissement, ainsi qu’à une augmentation de la demande immobilière, ce qui exerce une pression à la hausse sur les prix de l’immobilier. Étant donné que la hausse de la valeur des garanties qui en résulte stimule encore davantage la demande et la fourniture de crédit, cette dynamique auto-entretenue peut créer des bulles spéculatives. À l’inverse, pendant la phase de repli du cycle immobilier, le durcissement des conditions de prêt, l’accroissement de l’aversion pour le risque et les pressions baissières sur les prix de l’immobilier peuvent avoir des répercussions néfastes sur la capacité d’adaptation des emprunteurs et des prêteurs, provoquant un ralentissement économique.

(3)

Par conséquent, il est crucial de mettre en place un cadre mieux harmonisé pour suivre les évolutions des marchés de l’immobilier résidentiel et de l’immobilier commercial, qui sont les segments du secteur de l’immobilier comptant le plus pour la stabilité financière, afin de pouvoir identifier très tôt les vulnérabilités susceptibles d’entraîner à l’avenir des crises financières. Les décideurs ont besoin de disposer de certaines informations pertinentes, notamment d’une série d’indicateurs clés fiables, pour les aider à repérer l’accumulation des risques systémiques et à évaluer l’éventuel besoin d’une intervention macroprudentielle. De plus, ces indicateurs peuvent jouer un rôle important pour déterminer si et quand il convient de renforcer ou d’assouplir les instruments macroprudentiels harmonisés, visant les prêteurs, qui sont disponibles dans le droit de l’Union. Par ailleurs, les indicateurs peuvent également être employés pour guider les autorités nationales dans l’utilisation des instruments macroprudentiels nationaux visant les emprunteurs.

(4)

L’absence de définitions opérationnelles, communes à tous les États membres, pour les secteurs de l’immobilier résidentiel et de l’immobilier commercial, ainsi que les contraintes opérationnelles pesant sur la disponibilité des données pour un certain nombre d’indicateurs importants, restreignent la fiabilité des analyses de la stabilité financière, ce qui complique l’évaluation et la comparaison précises des risques dans l’ensemble des marchés nationaux. Concernant l’immobilier résidentiel, des travaux antérieurs réalisés par le Comité européen du risque systémique (CERS) (3) ont souligné l’absence persistante de données comparables et de haute qualité sur certains indicateurs clés nécessaires à la surveillance de la stabilité financière et à la prise de décisions. De plus, il est difficile d’évaluer la capacité de ces indicateurs à donner rapidement l’alerte pour prévenir l’accumulation des risques systémiques, en raison de l’absence de séries temporelles fiables et harmonisées. S’agissant de l’immobilier commercial, des travaux similaires réalisés par le CERS (4) ont conclu que l’absence, tant d’une définition opérationnelle harmonisée d’un bien immobilier commercial que d’un cadre de données granulaire et cohérent, visant à appréhender les évolutions plus larges du marché, rendait problématique l’analyse des risques systémiques.

(5)

Des mesures ont été conçues et mises en œuvre dans l’ensemble des États membres pour atténuer les effets procycliques des marchés de l’immobilier et pour renforcer la capacité d’adaptation des établissements de crédit aux retombées négatives de la dynamique du marché de l’immobilier. De surcroît, les règles prudentielles applicables au secteur bancaire de l’Union, telles que définies dans le règlement (UE) no 575/2013 du Parlement européen et du Conseil (5) et la directive 2013/36/UE du Parlement européen et du Conseil (6), ont introduit un ensemble d’instruments, tels que des exigences de fonds propres par secteur, afin d’atténuer les risques apparaissant dans certains secteurs, dont l’immobilier. Le cadre prudentiel de l’Union est principalement axé sur des mesures à base de fonds propres, visant la structure du capital des établissements de crédit. Les instruments visant les emprunteurs, tels que les plafonds des ratios prêt-valeur, prêt-revenu et endettement-revenu, du ratio de couverture des intérêts et du ratio charges d’emprunt-revenu, ainsi que du ratio de couverture des charges d’emprunt, n’entrent pas dans les champs d’application du règlement (UE) no 575/2013 et de la directive 2013/36/UE, et leur mise en œuvre relève de la législation nationale. Certains de ces instruments ont déjà été activés par plusieurs États membres, même si les définitions des instruments et indicateurs varient.

(6)

Dans l’accomplissement de sa mission, le CERS devrait contribuer à garantir la stabilité financière et à atténuer les répercussions négatives sur le marché intérieur et l’économie réelle. À ces fins, il est capital de disposer de définitions opérationnelles plus harmonisées et d’un ensemble d’indicateurs immobiliers comparables et rapidement disponibles. Une meilleure compréhension des caractéristiques structurelles et cycliques des marchés de l’immobilier résidentiel et de l’immobilier commercial dans l’Union sera utile aux autorités macroprudentielles nationales pour mieux suivre la dynamique du secteur de l’immobilier, pour cerner les menaces qu’il est susceptible de constituer pour la stabilité financière et pour fournir des conseils sur les mesures à prendre.

(7)

En conséquence, il y a lieu de combler les lacunes existantes en termes de disponibilité et de comparabilité des données, utiles à des fins macroprudentielles, concernant les marchés de l’immobilier résidentiel et de l’immobilier commercial dans l’Union. Il convient donc, à cet effet, de fournir des définitions opérationnelles ciblées d’un bien immobilier résidentiel et d’un bien immobilier commercial, ainsi que de déterminer un ensemble commun d’indicateurs, assortis de définitions ciblées, que les autorités macroprudentielles nationales devront suivre pour évaluer les risques provenant des secteurs de l’immobilier résidentiel et de l’immobilier commercial. En outre, les recommandations devraient préciser les dimensions et le degré de granularité de chaque indicateur, l’étendue des informations prévues et le système de mesure des indicateurs.

(8)

L’adoption de définitions et méthodes de mesure des indicateurs harmonisées, afin de suivre les marchés de l’immobilier résidentiel et de l’immobilier commercial, n’empêche pas les autorités macroprudentielles nationales de s’appuyer, pour l’évaluation de leur risque interne et des mesures à prendre, sur des indicateurs immobiliers reposant sur leurs propres définitions et mesures, éventuellement mieux adaptées pour répondre aux exigences nationales.

(9)

Compte tenu de la nature fortement procyclique des évolutions des marchés de l’immobilier commercial, le suivi des risques de ces marchés devrait être plus fréquent que celui des risques des marchés de l’immobilier résidentiel. Par conséquent, il y a lieu d’effectuer un suivi au moins trimestriel du marché physique, ainsi que des flux d’investissement et de crédit et des critères correspondants d’octroi des prêts. Concernant le secteur de l’immobilier résidentiel, il est recommandé de suivre au moins une fois par an les stocks d’investissements et de prêts et les critères correspondants d’octroi de ces derniers, ainsi que l’évolution de ces critères.

(10)

Les marchés de l’immobilier commercial étant hétérogènes, les autorités macroprudentielles nationales devraient être encouragées à subdiviser l’ensemble commun d’indicateurs en dimensions pertinentes, telles que le type de bien, l’emplacement du bien, ainsi que le type et la nationalité des acteurs du marché. De plus, le CERS encourage les autorités macroprudentielles nationales à examiner les informations sur la distribution des indicateurs clés, comme le ratio initial prêt-valeur, le ratio actuel prêt-valeur, le ratio de couverture des intérêts et le ratio de couverture des charges d’emprunt, selon les groupes de risques pertinents. Étant donné qu’à ce stade, les informations relatives à ces distributions ne sont pas disponibles au niveau de l’Union, aucune recommandation particulière ne peut être faite en ce qui concerne les subdivisions de risque pertinentes pour ces indicateurs du secteur de l’immobilier commercial. En l’absence d’informations plus précises, le suivi peut aussi être réalisé en fonction des caractéristiques de distribution des indicateurs (ex. quantiles), en s’attachant plus particulièrement aux risques extrêmes (c’est-à-dire les quantiles supérieurs et inférieurs, selon l’indicateur disponible).

(11)

Les marchés de l’immobilier commercial se caractérisent généralement par un large éventail d’acteurs, souvent implantés à l’étranger et ne faisant parfois l’objet d’aucune surveillance, ni microprudentielle, ni macroprudentielle. Par conséquent, il convient d’encourager les autorités européennes de surveillance (AES) à publier annuellement, par pays, les données agrégées pertinentes relatives à l’activité des entités relevant de leur surveillance sur les marchés de l’immobilier commercial, en s’appuyant sur les données collectées par le biais des modèles existants de déclaration réglementaire. Ce type de publications enrichira les connaissances des autorités macroprudentielles nationales à propos de l’activité, sur leur marché intérieur de l’immobilier commercial, d’entités issues d’autres États membres.

(12)

Outre l’utilisation d’indicateurs quantitatifs, le CERS encourage les autorités macroprudentielles nationales à suivre les évolutions des marchés de l’immobilier en entretenant des contacts réguliers avec les acteurs importants du marché, notamment pour le secteur de l’immobilier commercial.

(13)

La présente recommandation a été préparée en tenant compte d’autres initiatives internationales et européennes en cours dans le domaine de l’harmonisation et de la collecte des données, dont la plus importante, concernant les lacunes de données à combler dans le secteur immobilier, est le règlement (UE) 2016/867 de la Banque centrale européenne (7), qui a introduit le projet AnaCredit. Toutefois, le projet AnaCredit ne peut pas, à lui seul, répondre aux besoins d’information identifiés dans la présente recommandation du fait de certaines de ses caractéristiques. Premièrement, les définitions d’un bien immobilier résidentiel et d’un bien immobilier commercial données dans la recommandation sont plus détaillées et mieux adaptées aux objectifs de la stabilité financière que celles figurant dans le règlement (UE) 2016/867, qui fait exclusivement référence aux définitions du règlement (UE) no 575/2013. Deuxièmement, le règlement (UE) 2016/867 ne fournit pas d’informations sur certains indicateurs et segments du marché clés, que la présente recommandation considère comme importants pour la stabilité financière (comme le segment de l’investissement locatif). Troisièmement, seuls les États membres de la zone euro entrent dans le champ d’application du projet AnaCredit. Les États membres n’appartenant pas à la zone euro ont la possibilité de participer à titre volontaire, mais à ce stade, les États membres qui feront ce choix ne sont pas encore connus. Quatrièmement, AnaCredit se limite actuellement aux personnes morales et à d’autres unités institutionnelles, y compris les entreprises non financières. Les informations relatives aux prêts accordés à des personnes physiques n’entrent pas encore dans le champ d’application du règlement, et le calendrier d’un tel élargissement n’est pas encore défini. Cinquièmement, AnaCredit collecte les prêts détenus par des établissements de crédit ou dont le recouvrement est assuré par des établissements de crédit. Cette approche signifie que des prêts détenus par d’autres acteurs du marché sont enregistrés dans AnaCredit uniquement lorsque qu’un établissement de crédit en assure le recouvrement. L’importance d’autres acteurs du marché dans le financement de l’immobilier, notamment de biens immobiliers commerciaux, nécessite de procéder à une vaste collecte des prêts accordés par ces établissements. Comme énoncé aux considérants 10 et 12 du règlement BCE/2016/13, lors de la préparation des étapes futures d’AnaCredit, le périmètre des prêts dans ce segment de marché sera évalué dans le cadre d’une procédure d’estimation des avantages et des coûts, avant d’éventuels élargissements de la population déclarante et des obligations de déclaration afin de mieux couvrir les prêts immobiliers résidentiels et commerciaux. Sixièmement, en application du principe de proportionnalité, les petites banques peuvent être exclues du champ d’application d’AnaCredit (8), alors qu’une autorité macroprudentielle pourrait considérer que l’activité qu’elles exercent dans le secteur immobilier nécessite également un suivi à des fins de stabilité financière.

(14)

Afin de mettre en œuvre les indicateurs immobiliers de manière cohérente et de tirer parti des décisions, structures, projets et travaux méthodologiques existants, il est conseillé d’assurer une liaison avec le projet AnaCredit pour la mise en œuvre de la présente recommandation.

(15)

Cette dernière a pour objet la mise en œuvre, par les autorités macroprudentielles nationales, d’un cadre de suivi des évolutions du secteur immobilier, qui soit utilisable aux fins de la stabilité financière et fondé sur les définitions ciblées et indicateurs ayant été convenus en commun. Le CERS estime également qu’il serait bénéfique, pour la stabilité financière et l’élaboration des politiques macroprudentielles, de collecter et diffuser régulièrement, au niveau de l’Union, des données nationales comparables relatives à ces indicateurs. Ceci permettrait, non seulement d’évaluer plus précisément les risques liés au secteur de l’immobilier dans l’ensemble des États membres, mais aussi de comparer l’utilisation des instruments de politique macroprudentielle activés par ces États pour remédier aux vulnérabilités liées à ce secteur. Conformément à l’article 2 du règlement (UE) no 1096/2010 du Conseil du 17 novembre 2010 confiant à la Banque centrale européenne (BCE) des missions spécifiques relatives au fonctionnement du CERS, la BCE est tenue de fournir un support analytique, statistique, logistique et administratif au CERS. La BCE est donc bien placée pour coordonner une telle collecte et diffusion de données au niveau de l’Union. Il convient d’engager des travaux à ce sujet dès l’adoption de la recommandation, en concertation avec Eurostat et, le cas échéant, les agences statistiques nationales. Au moment où les autorités macroprudentielles commenceront à mettre en œuvre la recommandation et la collecte effective des données à l’échelle de l’Union, il sera nécessaire de fournir d’autres conseils techniques et de mettre au point les définitions ciblées et les indicateurs afin de s’adapter aux spécificités des marchés ou des segments de marchés et de garantir la qualité statistique des données; toutefois, aucun de ces éléments d’orientation plus détaillés, destinés à la mise en œuvre, ne devra modifier les caractéristiques de base ni l’objet des définitions ciblées et indicateurs prévus dans la présente recommandation.

(16)

Il convient de tenir dûment compte du principe de proportionnalité lors de la mise en œuvre de la présente recommandation et des travaux techniques ultérieurs mentionnés au considérant 15. Lors de l’application des indicateurs pertinents et de leurs méthodes de calcul, il convient de prendre en compte la taille et l’évolution des marchés immobiliers résidentiels et commerciaux nationaux. Il convient de prendre en considération, lorsque la mise en œuvre de la recommandation est évaluée, les progrès réalisés et les difficultés rencontrées dans la collecte des données, mentionnée au considérant 15, effectuée à l’échelle de l’Union. Les rapports finaux à établir avant fin 2020 pour les recommandations A à D, en particulier, ne comporteront pas nécessairement l’ensemble des indicateurs clés si de telles difficultés le justifient.

(17)

La présente recommandation est sans préjudice des mandats de politique monétaire des banques centrales de l’Union.

(18)

Lors de l’élaboration de la présente recommandation, il a été tenu compte des observations des acteurs concernés du secteur privé.

(19)

Les recommandations du CERS sont publiées après que l’intention du conseil général du CERS de procéder à la publication a été portée à la connaissance du Conseil et que celui-ci a eu la possibilité de réagir.

1.

Il est recommandé aux autorités macroprudentielles nationales de mettre en œuvre un cadre de suivi des risques pour leur secteur national de l’immobilier résidentiel, incluant des informations relatives aux critères actuels d’octroi des prêts immobiliers résidentiels nationaux. À cette fin, l’ensemble ci-dessous d’indicateurs relatifs aux critères d’octroi des prêts est recommandé pour suivre de manière efficace les risques émanant du marché de l’immobilier résidentiel:

Les informations concernant ces indicateurs doivent porter sur les fournisseurs de crédit nationaux au niveau individuel et doivent être suffisamment représentatives du marché national des prêts immobiliers résidentiels.

2.

Lorsque l’investissement locatif représente une source significative de risques provenant du secteur immobilier national, éventuellement, mais pas uniquement, parce qu’il constitue une part significative du stock ou des flux des prêts immobiliers résidentiels totaux, il est recommandé aux autorités macroprudentielles nationales de mettre en œuvre un cadre de suivi des risques en s’appuyant sur un certain nombre d’indicateurs supplémentaires pour ce segment du marché. Lorsque seul un nombre restreint d’informations quantitatives est disponible, voire aucune information n’est disponible, il est possible de réaliser l’évaluation initiale de l’importance des logements destinés à l’investissement locatif à partir d’informations plus qualitatives. Les indicateurs supplémentaires pour ce segment du marché incluent:

3.

Pour le calcul des indicateurs énumérés aux paragraphes 1 et 2, il est recommandé aux autorités macroprudentielles nationales de se conformer aux éléments d’orientation de l’annexe IV de la présente recommandation.

4.

Il est recommandé aux autorités macroprudentielles nationales de suivre les évolutions du secteur national de l’immobilier résidentiel au moins une fois par an compte tenu des indicateurs définis aux paragraphes 1 et 2.

1.

Il est recommandé aux autorités macroprudentielles nationales de suivre la distribution univariée et les distributions conjointes sélectionnées des indicateurs pertinents, comme précisé dans le modèle A de l’annexe II de la présente recommandation. Ce modèle fournit des éléments d’orientation sur la granularité des informations utiles au suivi des risques émanant du secteur national de l’immobilier résidentiel.

2.

Il est recommandé aux autorités macroprudentielles nationales de suivre les risques liés aux différents indicateurs en fonction des informations ci-dessous, comme précisé dans le modèle A de l’annexe II de la présente recommandation.

3.

Lorsque l’investissement locatif représente une source significative de risques provenant du secteur national de l’immobilier résidentiel, éventuellement, mais pas uniquement, parce qu’il constitue une part significative du stock ou des flux des prêts immobiliers résidentiels totaux, il est recommandé aux autorités macroprudentielles nationales de suivre les risques, en ce qui concerne les indicateurs pertinents, de façon séparée pour les logements destinés à l’investissement locatif et les logements occupés par leur propriétaire. Dans ce cas, il est recommandé aux autorités macroprudentielles nationales de tenir compte aussi des ventilations précisées dans le modèle B de l’annexe II de la présente recommandation.

1.

Il est recommandé aux autorités macroprudentielles nationales de mettre en œuvre un cadre de suivi des risques pour le secteur de l’immobilier commercial de leur pays. À cette fin, l’ensemble d’indicateurs ci-dessous est recommandé pour suivre efficacement les risques provenant du marché de l’immobilier commercial:

Indicateurs relatifs au marché physique de l’immobilier commercial:

Indicateurs relatifs aux expositions du système financier aux risques de crédit de l’immobilier commercial;

Indicateurs relatifs aux critères d’octroi des prêts immobiliers commerciaux:

Les informations concernant ces indicateurs doivent porter sur les fournisseurs de crédit au niveau individuel et doivent être suffisamment représentatives du marché national des biens immobiliers commerciaux.

2.

Lorsque les investissements sont considérés comme constituant une partie significative du financement des biens immobiliers commerciaux, il est recommandé aux autorités macroprudentielles nationales d’inclure aussi, dans le cadre de suivi des risques pour le secteur de l’immobilier commercial de leur pays, l’ensemble suivant d’indicateurs supplémentaires concernant les expositions aux investissements dans des biens immobiliers commerciaux:

Les informations concernant ces indicateurs doivent porter sur les investisseurs au niveau individuel et doivent être suffisamment représentatives du marché national des biens immobiliers commerciaux.

3.

Pour le calcul des indicateurs énumérés aux paragraphes 1 et 2, il est recommandé aux autorités macroprudentielles nationales de se conformer aux éléments d’orientation de l’annexe V et, le cas échéant pour les biens immobiliers commerciaux, à l’annexe IV de la présente recommandation.

4.

Compte tenu des indicateurs définis aux paragraphes 1 et 2, il est recommandé aux autorités prudentielles nationales de suivre les évolutions du secteur national de l’immobilier commercial au moins une fois par trimestre pour le marché physique, les flux de prêts et d’investissements (dont les flux de prêts improductifs, les provisions pour pertes sur prêts et les ajustements d’évaluation concernant les investissements) ainsi que les critères correspondants d’octroi des prêts. Il est recommandé de réaliser ce type de suivi au moins une fois par an pour les stocks de prêts et d’investissements (y compris les stocks de prêts improductifs, les provisions pour pertes sur prêts et les ajustements d’évaluation concernant les investissements) ainsi que les critères correspondants d’octroi des prêts.

1.

Il est recommandé aux autorités macroprudentielles nationales de suivre les indicateurs pertinents précisés dans les modèles A, B et C de l’annexe III de la présente recommandation. Ces modèles fournissent des éléments d’orientation sur la granularité des informations nécessaires pour suivre les risques provenant du secteur national de l’immobilier commercial.

2.

Il est recommandé aux autorités macroprudentielles nationales de suivre les risques liés aux différents indicateurs en fonction des informations ci-dessous, comme précisé dans les modèles A, B et C de l’annexe III de la présente recommandation:

3.

Lorsque les investissements sont considérés comme constituant une partie significative du financement des biens immobiliers commerciaux, il est recommandé aux autorités macroprudentielles nationales d’inclure aussi, dans le cadre de suivi des risques pour le secteur de l’immobilier commercial de leur pays, l’ensemble suivant d’informations supplémentaires concernant les expositions aux investissements dans des biens immobiliers commerciaux, comme précisé dans le modèle B de l’annexe III de la présente recommandation:

1.

Il est recommandé à l’Autorité bancaire européenne (ABE), à l’Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles (AEAPP) et à l’Autorité européenne des marchés financiers (AEMF) de publier, au moins une fois par an, des données agrégées sur les expositions des entités soumises à leur surveillance respective à chacun des marchés nationaux de l’immobilier commercial dans l’Union, conformément aux indications de l’annexe V.9 de la présente recommandation. Il convient que ces données agrégées s’appuient sur les informations dont disposent les AES en vertu des exigences de déclaration en vigueur.

1.

Aux fins de la présente recommandation, et compte tenu des spécifications techniques supplémentaires des annexes IV et V de celle-ci, on entend par:

1.

La mise en œuvre de la présente recommandation satisfait aux critères suivants:

2.

Les destinataires sont invités à communiquer au CERS et au Conseil les mesures prises pour donner suite à la présente recommandation ou à fournir une justification adéquate en cas d’inaction. Les rapports doivent au moins contenir:

1.

Recommandation A

2.

Recommandation B

3.

Recommandation C

4.

Recommandation D

5.

Recommandation E

1.

Le secrétariat du CERS:

2.

Le conseil général évaluera les mesures et les justifications communiquées par les destinataires, et, le cas échéant, pourra décider que la présente recommandation n’a pas été suivie et qu’un destinataire n’a pas donné de justification adéquate de son inaction.