1.4.2008   

FR

Journal officiel de l’Union européenne

C 81/1

I-VII

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Analyse coûts/bénéfices (ou bien analyse coûts/avantages)

Technique visant à comparer tous les coûts et tous les bénéfices d’une intervention en vue de déterminer si les bénéfices l’emportent sur les coûts et, si oui, dans quelle proportion.

Analyse de sensibilité

Étude de la stabilité d’un résultat attendu d’un projet face à une modification de ses variables de base.

Analyse de risque

Étude visant à déterminer la probabilité que la valeur des variables de base d’un projet, calculée en première analyse, se vérifie effectivement.

Effet d’aubaine

Effet observé qui serait apparu même si une intervention publique n'avait pas eu lieu.

Efficacité

Mesure le rapport entre les résultats obtenus et les objectifs escomptés.

Efficience

Mesure le rapport entre les ressources employées et les résultats obtenus.

FEDER (Fonds européen de développement régional)

Instrument financier qui a pour but de promouvoir la cohésion économique et sociale dans les pays de l’Union par la correction des principaux déséquilibres régionaux et par la reconversion des régions en retard de développement. Les interventions du FEDER sont essentiellement réalisées au travers de programmes opérationnels contenant un grand nombre de projets.

Fonds de cohésion

Instrument ayant pour but de promouvoir la cohésion économique et sociale au travers du financement de vastes projets dans les domaines de l’environnement et du transport dans les États membres dont le PNB est inférieur à 90 % de la moyenne communautaire. Initialement, le Fonds de cohésion est intervenu en Espagne, en Grèce, en Irlande et au Portugal. À compter du 1er janvier 2004, l’Irlande n'a plus été éligible au Fonds. Les nouveaux États membres ont bénéficié du soutien du Fonds de cohésion à dater de leur entrée dans la Communauté.

Fonds structurels

Fonds communautaires qui financent les actions ayant pour but de réduire les écarts de développement entre les régions de l’Union. Le FEDER est le principal outil de financement de ces actions.

Impact

Conséquences sur le plan socio-économique pouvant être imputées à une intervention.

Période de programmation

Cadre pluriannuel dans lequel les dépenses au titre des Fonds structurels sont planifiées et effectuées.

Programmes opérationnels

Documents approuvés par la Commission comportant un ensemble cohérent d’axes prioritaires composés de mesures pluriannuelles, pour la réalisation desquelles il peut être fait appel à un ou plusieurs Fonds structurels et, subsidiairement, à d’autres instruments financiers ainsi qu'à la BEI.

TIR (taux interne de rentabilité)

Taux à partir duquel un investissement commence à être rentable.

VAN (valeur actuelle nette)

Valeur obtenue en ramenant à l’époque actuelle la valeur des soldes de trésorerie qui seront générés par un projet pendant sa durée de vie. Cette méthode permet de comparer différents projets.

I.

Le concept de «grands projets» d’infrastructures et d’investissements productifs est déterminé par la réglementation essentiellement en fonction des volumes financiers impliqués. Compte tenu de l’importance économique et de l’impact potentiel de ces projets, des procédures d’instruction spéciales sont prévues en vue de leur approbation. Pour les mêmes raisons, des informations appropriées doivent être collectées pour apprécier les effets réellement produits par rapport à ceux qui étaient envisagés (voir points 1-8).

II.

L’audit de la Cour s’est intéressé aux grands projets du FEDER et, par analogie, à ceux du Fonds de cohésion des périodes de programmation 1994-1999 et 2000-2006. Le rapport est structuré autour de deux axes principaux concernant respectivement le processus de préparation visant à l’approbation des grands projets par la Commission et le processus d’évaluation faisant suite à leur mise en œuvre (voir points 9-13).

III.

Plusieurs faiblesses d’instruction ont été constatées par la Cour dans les deux périodes considérées, notamment en termes de procédures pour l’examen des projets et pour la détermination du taux de cofinancement communautaire. L’analyse coûts/avantages présentée par les porteurs de projets à l’appui des demandes de concours a été de qualité fort variable, de même que son application de la part de la Commission. Ces constats amènent à s’interroger sur la réelle valeur ajoutée du système spécifique d’approbation prévu pour les grands projets (voir points 14-34).

IV.

La Cour recommande que la Commission applique effectivement des procédures d’instruction plus performantes fondées sur les outils qu'elle a elle-même élaborés, qu'elle veille à ce que l’analyse coûts/avantages soit appliquée de manière rigoureuse, notamment en ce qui concerne les informations fournies, et qu'elle poursuive ses efforts pour prendre en compte les éléments permettant de moduler le taux de participation communautaire (voir point 63).

V.

Pour ce qui est de l’évaluation ex post des grands projets de la période 1994-1999, la seule qui ait pu être menée par la Commission à l’époque de l’audit, elle s’est avérée fortement entravée par l’indisponibilité d’informations pertinentes et rigoureuses, tant sur le plan des effets prévisionnels que sur le plan du suivi. Dans ces conditions, les évaluations n’ont pas fourni des informations utiles pour les besoins de la prise de décision de la période suivante, excepté dans un cas concernant des projets cofinancés par le Fonds de cohésion. L’évaluation des grands projets FEDER de la période 2000-2006, encore à réaliser, pourra s’appuyer sur des dispositions réglementaires plus contraignantes, notamment en matière de suivi. Leur application est toutefois seulement amorcée dans la pratique (voir points 35-55).

VI.

La réglementation des Fonds structurels de la période 2007-2013 ne requiert pas que les grands projets fassent l’objet d’une évaluation ex post individuelle par la Commission. La Cour recommande cependant que les grands projets soient évalués individuellement au terme de leur réalisation, par rapport à leurs propres objectifs, par les autorités gestionnaires nationales et les bénéficiaires pour qui les informations découlant de cet exercice sont utiles. À cette fin, la Commission doit veiller à ce que les demandes d’aide présentent les informations nécessaires en matière d’indicateurs et de situation de départ et que ces informations fassent l’objet d’un suivi rigoureux. En ce qui concerne les informations issues de cette évaluation qui doivent lui être communiquées, il faut que la Commission analyse ses propres besoins pour pouvoir disposer de données pertinentes et fiables sur les effets produits par les grands projets (voir point 64).

VII.

À plus long terme, la Cour invite la Commission, le Parlement européen et le Conseil à réfléchir au rôle du régime spécial des grands projets (voir point 65).

1.

La notion de «grands projets» est essentiellement définie dans la réglementation communautaire du FEDER (1) en fonction de l’importance financière des projets.

2.

Pour la période de programmation 1994-1999, les «grands projets» sont ceux «dont le coût total pris en considération pour déterminer l’importance du concours communautaire excède, en règle générale, 25 millions d’écus pour les investissements en infrastructures et 15 millions d’écus pour les investissements productifs» (2).

3.

Pour la période de programmation 2000-2006, la définition de «grands projets» couvre les projets «dont le coût total pris en considération pour déterminer le concours communautaire excède 50 millions d'euros» (3). En outre, ces projets doivent comprendre un ensemble de travaux économiquement indivisibles remplissant une fonction technique précise et visant des objectifs clairement identifiés. Comme pour la période précédente, il peut s’agir aussi bien d’investissements en infrastructures que d’investissements productifs (4).

4.

Dans la réglementation du Fonds de cohésion, au contraire, on ne trouve de définition de «grands projets» pour aucune des deux périodes considérées (5). Toutefois, puisque, dans les pays de la cohésion, des projets similaires, en matière d’infrastructures de transport et d’environnement, peuvent être financés soit par le Fonds de cohésion soit par le FEDER, l’audit a également considéré, par analogie, certains projets du Fonds de cohésion, sélectionnés sur la base des coûts totaux, à partir des mêmes critères que ceux qui sont d’application pour les grands projets du FEDER.

5.

En ce qui concerne le cadre d’approbation, les grands projets du FEDER 1994-1999 pouvaient être soumis individuellement ou bien dans le cadre d’un programme opérationnel. La Commission était en tout cas informée des grands projets, des renseignements complémentaires devant être fournis (6), mais aucune décision d’approbation formelle n’était prévue.

6.

Les grands projets du FEDER 2000-2006 sont toujours financés à l’intérieur d’une intervention plus vaste (7). La réglementation prévoit cependant que la Commission les approuve individuellement, contrairement aux autres projets qui ne sont approuvés qu’au niveau des autorités des États membres (8).

7.

Dans le cadre du Fonds de cohésion, pour les deux périodes considérées, seuls des projets individuels pouvaient être financés, chacun faisant l’objet d’une décision spécifique.

8.

Le tableau 2 montre, pour les deux périodes de programmation, l’importance du coût total des grands projets ayant bénéficié d’une aide du FEDER ou du Fonds de cohésion:

9.

Étant donné l’impact que les projets dépassant certains volumes financiers sont susceptibles d’avoir, à eux seuls, sur le développement régional, les grands projets d’investissement sont soumis à des procédures d’instruction plus complexes que d’ordinaire et font aussi l’objet, du moins à partir de la période 2000-2006, d’une décision d’approbation distincte. Pour les mêmes raisons, une appréciation rétrospective des effets réels produits par les ressources mobilisées est nécessaire afin d’orienter la conception et la sélection des projets de la programmation ultérieure.

10.

La Cour a donc voulu répondre aux deux questions suivantes:

11.

Les contrôles sur dossier et dans les États membres ont porté sur un échantillon de vingt grands projets clôturés de la période 1994-1999 et sur trente grands projets de la période 2000-2006. En outre, un échantillon complémentaire de trente-six grands projets de la période 2000-2006 a été examiné sur dossier auprès de la Commission (voir annexe I).

12.

En ce qui concerne le système d’instruction prévu pour les grands projets, l’audit a porté sur les procédures mises en place par la Commission pour les deux périodes 1994-1999 et 2000-2006. Les améliorations apportées progressivement ont été indiquées. Les recommandations concernant cette partie sont susceptibles d’influencer la mise en œuvre de la période 2007-2013, dans laquelle la notion de «grands projets» subsiste pour l’ensemble des Fonds structurels (9).

13.

Pour ce qui est des évaluations ex post, seules des évaluations touchant les projets de la période 1994-1999 ont pu être prises en compte, car, au moment de l’audit de la Cour, la mise en œuvre des projets de la période 2000-2006 n'était pas encore terminée et leur évaluation ex post restait donc à faire (10). Le rapport examine cependant aussi si des améliorations peuvent être espérées pour la période 2000-2006. Les observations formulées à l’issue de l’audit peuvent influencer les évaluations de la période 2000-2006, qui doivent encore être réalisées, mais surtout celles de la période 2007-2013 qui vient de commencer.

14.

La présentation des grands projets au cofinancement communautaire relève de la responsabilité des États membres et est réalisée sur la base de leurs propres processus et règles d’instruction, compte tenu des priorités poursuivies dans le cadre des programmes opérationnels du FEDER concernés et du Fonds de cohésion.

15.

La Commission n'est pas censée faire d’arbitrage entre les projets des différents États membres, les enveloppes financières destinées à chacun étant déterminées au préalable dans le cadre de la préparation de chaque période de programmation. Elle doit cependant examiner la qualité des projets à financer, c'est-à-dire que les projets retenus sont potentiellement performants en matière de développement régional, et que la participation financière communautaire est nécessaire à leur réalisation et apporte une réelle valeur ajoutée.

16.

La Cour a examiné la phase d’instruction de la Commission en estimant que les éléments suivants sont nécessaires pour que cette phase débouche sur l’adoption de projets valables:

17.

L’audit de la Cour a montré que les outils d’encadrement mis en place par la Commission se sont affinés avec le temps. Les formulaires des demandes de concours relatifs aux grands projets du FEDER et du Fonds de cohésion pour la période 2000-2006, quoique différents entre eux, sont plus complets et plus appropriés que les formulaires utilisés dans la période précédente. De même, le guide de l’analyse coûts/avantages (11) mis à la disposition des États membres par la Commission a été amélioré à la fois quant à la présentation du cadre théorique et quant à son caractère plus opérationnel (12).

18.

Toutefois, l’examen des dossiers de candidature a été de qualité variable:

Encadré 1Pour des projets productifs, un service de la Commission avait souligné le caractère très rentable des investissements qui ne justifiait pas une aide. Pour un projet d’infrastructure de transport, une réduction du taux d’intervention demandé de 60 % avait été proposée par un autre service, le projet se situant dans la région la plus riche de l’État membre et les autorités appliquant des taux plus bas pour des régions plus pauvres. Une réduction du taux était également demandée pour un autre projet dont le retour sur investissement était très significatif. Pour aucun de ces projets une réduction du taux demandé n'a finalement été appliquée. Dans le cas de la construction d’un métro, à la suite du refus de la DG TREN de considérer le projet comme un projet d’infrastructure de transport, il a été transféré aux projets environnementaux du Fonds de cohésion, malgré la réserve de la DG ENV, qui estimait que seulement 1 à 3 % des avantages liés au projet devaient provenir des améliorations environnementales.

Encadré 2En Grèce, l’affectation des projets au FEDER ou au Fonds de cohésion s’opère en fonction du niveau de préparation et de planification des projets ainsi que de la disponibilité des fonds, après une discussion avec la Commission. Cela conduit à la situation peu logique où l’extension d’un grand projet de transport a été financée, pour un projet, par le Fonds de cohésion au taux de 66,3 % et, pour un autre projet, par le FEDER, dans le cadre d’un programme opérationnel, au taux de 50 %.

19.

Le processus d’instruction a été marqué par des retards importants. Le délai de deux mois prévu pour l’approbation de la Commission (13), après réception des formulaires de candidature, n'est généralement pas respecté. Pour les projets du FEDER et du Fonds de cohésion contrôlés sur place, le délai moyen est de 187 jours, l’approbation la plus rapide ayant eu lieu après 46 jours et la plus lente après 1 001 jours. Les retards sont dus aux demandes d’informations complémentaires que la Commission est amenée à faire pour une large majorité de grands projets. Ces demandes sont principalement liées à la qualité insuffisante — voire à l’absence — des études d’impact environnemental, obligatoires dans de nombreux cas, ainsi qu'à des aspects particuliers des analyses financières et économiques des projets (14). Les États membres ont par ailleurs des délais de réponse souvent très longs. Les lacunes qui ont longtemps existé en matière d’encadrement peuvent en partie expliquer ces retards (voir point 17).

20.

La Commission s’est montrée trop souple lors de l’approbation de certains projets:

21.

L’analyse coûts/avantages, exigée par la réglementation pour étayer les demandes de concours, est le principal outil à la disposition de la Commission pour prendre sa décision d’octroyer ou non un financement communautaire. Son utilisation satisfaisante est essentielle pour apprécier la qualité des projets présentés. Elle vise à comparer les ressources mobilisées aux avantages socio-économiques pouvant être retirés à moyen terme de l’action proposée (16). La Commission peut demander de revoir ou de développer l’analyse présentée à l’appui de la demande, ou bien réaliser elle-même une appréciation du projet en sollicitant, si nécessaire, l’avis d’experts indépendants ou l’assistance de la BEI.

22.

Malgré la publication par la Commission d’un Guide de l’analyse coûts/avantages des grands projets (voir point 17), on observe une grande disparité dans la qualité des analyses financières et économiques présentées par les promoteurs.

23.

L’attitude de la Commission à cet égard n'est pas univoque. Dans certains cas, elle accepte beaucoup de faiblesses, approuvant les projets sans exiger de renseignements complémentaires, alors que, dans d’autres cas, elle bloque l’approbation des projets jusqu'à l’obtention des éléments d’analyse financière indispensables.

24.

L’audit de la Cour a permis de déceler les lacunes ou les incohérences suivantes, qui altèrent l’appréciation des projets:

Encadré 3Dans le cadre de la réalisation d’un tunnel transfrontalier, une demande au titre des grands projets a été présentée par un des deux États membres. Une vue d’ensemble du projet de tunnel aurait été utile pour apprécier le tronçon de l’État membre demandeur. Il en va de même pour des autoroutes transfrontalières. Pour des autoroutes nationales ou des voies ferroviaires, il arrive régulièrement qu'une analyse économique séparée par tronçon, chacun constituant un grand projet, soit réalisée, sans analyse économique d’ensemble.

On note que la qualité des analyses est en général plus faible pour les grands projets productifs.

25.

Les faiblesses des éléments d’analyse accompagnant les demandes de concours montrent que la Commission n'a pas toujours effectué un examen efficace des analyses coûts/avantages des projets dans la phase d’instruction. Dans ces conditions, le rejet définitif de projets, tant pour les investissements en infrastructures que pour les investissements productifs, est un événement très rare; aussi rares sont les requêtes de redéfinition des projets à la suite de l’examen de la Commission.

26.

L’instruction effectuée par la Commission a aussi pour but de «confirmer ou modifier le taux de participation communautaire» (17). Un instrument d’efficience allocative est ainsi introduit, afin que le projet financé reçoive assez de ressources pour être réalisé sans qu'un avantage injustifié soit attribué au bénéficiaire. Cela est encore plus important lorsque les bénéficiaires sont des entreprises privées, car le financement communautaire peut altérer les conditions du marché.

27.

Les aides communautaires sont soumises à certains plafonds indiqués par la réglementation. Des plafonds réglementaires plus bas sont prévus pour les investissements en infrastructures générateurs de recettes nettes substantielles et pour les investissements dans des entreprises (18). Par ailleurs, les règles communautaires et les plafonds en matière d’aides d’État doivent être respectés.

28.

Dans la limite de ces plafonds, le seul élément précis utilisé par la Commission pour déterminer le concours communautaire a été celui du ratio du déficit de financement (financing gap), ne s’appliquant qu'aux projets d’infrastructures générateurs de recettes et consistant à calculer la part du coût d’investissement initial actualisé du projet non couverte par les recettes nettes opérationnelles actualisées (y compris la valeur résiduelle) (19). Par ce calcul, le montant maximal de l’intervention publique est déterminé. Une méthode modifiée de calcul pour les grands projets d’assainissement et de gestion des déchets solides (20) a été introduite par la Commission en 2003 afin de prendre en compte les recettes produites par l’investissement tout en essayant de ne pas pénaliser les bénéficiaires qui respectent scrupuleusement le principe du «pollueur-payeur» (21).

29.

Pour certains cas examinés par la Cour, l’application du principe du financing gap a conduit à la détermination d’un taux de participation communautaire trop élevé où un doute existe quant à l’application correcte de ce principe.

30.

En dehors de la méthode du financing gap, il manque un cadre d’orientation indiquant d’autres éléments à prendre en compte pour moduler le taux d’intervention communautaire, ce qui explique aussi certaines divergences de vue lors de la consultation interservices (voir point 18). En l’absence de critères préalablement établis, la modulation de l’aide se fait de façon aléatoire et une vérification de sa cohérence n'est pas possible.

31.

L’audit de la Cour a montré que, en matière d’investissements en infrastructures publiques non génératrices de recettes, les aspects socio-économiques (des éléments «de contexte» tels que le degré d’industrialisation d’une région ou sa prospérité relative) n'ont pas été pris en compte pour réduire le taux d’intervention. Il en va de même pour des critères comme la complémentarité avec d’autres actions communautaires. La Commission n'a pas non plus remis en question la structure du montage financier présenté par le porteur de projet.

32.

En ce qui concerne les investissements productifs, l’examen des projets a indiqué que la fixation de l’aide est relativement automatique:

Encadré 4Dans le cas d’une société générant des bénéfices substantiels, le projet aurait été performant sans aide communautaire. Il en va de même pour un autre projet industriel de production, pour lequel l’entreprise concernée n’avait pratiquement pas de concurrents dans le marché européen. Toutefois, dans certains cas, des subventions à des projets dont le TIR est favorable pourraient se justifier pour des effets de localisation. Pour le grand projet d’une autre société qui avait à l’époque une partie importante du marché mondial pour différents produits, l’investissement cofinancé a eu lieu en un site de la société das une région relevant de l’objectif no 1 grâce notamment aux subventions communautaires, la localisation de l’investissement faisant l’objet d’une réelle concurrence entre sites.

33.

La Commission est consciente de ces faiblesses. À la fin de 2004, elle a fait un effort de rationalisation visant à moduler les taux d’intervention communautaire en fonction de critères donnés. Cela a abouti à fixer des taux d’intervention indicatifs compte tenu d’une rentabilité normalement attendue par secteur calculée à partir de taux internes de rentabilité financière d’un échantillon de 200 grands projets d’infrastructures et productifs. L’instrument est utile, quoiqu'encore très limité. En tout cas, il a été trop tardif pour l’instruction des dossiers.

34.

Les nouvelles orientations publiées en 2006 (22) proposent d’incorporer dans le calcul du financing gap des éléments non purement financiers, tels que l’existence d’un partenariat public privé et l’équité (à savoir la prospérité relative de la région concernée). Elles abordent également la manière de combiner des subventions et des prêts en fonction de la rentabilité normalement attendue par secteur. Même si la considération d’éléments «de contexte» est encore partielle, il s’agit d’améliorations qui vont dans le sens souhaité par ce rapport d’un cadre élargi et plus objectif pour différencier le montant de l’aide. Il importe donc qu'elles soient appliquées de façon cohérente et transparente aux décisions de financement de la nouvelle période.

35.

De manière générale, l’évaluation d’un projet après sa réalisation a pour but de rendre compte de l’utilisation des ressources, ainsi que de l’efficacité et de l’efficience de l’action menée. Elle intéresse particulièrement les responsables politiques, les autorités gestionnaires et les bénéficiaires. Elle doit permettre de tirer des enseignements quant à la nécessité de prendre des mesures complémentaires ou correctrices dans le futur. Fournissant des informations sur les effets générés par le projet, les résultats de cette évaluation seront aussi utilisés pour la quantification des objectifs des projets ultérieurs.

36.

La réglementation des Fonds structurels prévoit que les interventions communautaires fassent l’objet d’un tel type d’évaluation. Elle est qualifiée d’«évaluation ex post» et relève de la responsabilité de la Commission, en collaboration avec les États membres (23). Un grand projet du FEDER présenté en dehors d’un programme opérationnel étant considéré comme une intervention, il est donc en principe soumis à une évaluation ex post. Quant aux grands projets intégrés dans des interventions, aucune exigence réglementaire n'est explicitement posée (24).

37.

Pour le Fonds de cohésion, l’évaluation ex post par projet est au contraire explicitement prévue (25).

38.

Les données de base utilisées lors des évaluations ex post sont collectées essentiellement par les États membres, par le biais du système de suivi. Dans la période 1994-1999, seuls les projets du Fonds de cohésion ont fait l’objet d’un suivi et de rapports annuels d’exécution, alors que pour les Fonds structurels le suivi se situait explicitement à un niveau supérieur [mesures, priorités, programmes opérationnels, cadres communautaires d’appui (26)].

39.

La Cour a examiné la phase d’évaluation en considérant que:

40.

Les États membres ne réalisent que rarement des évaluations ex post de grands projets (27). Sur les vingt projets terminés contrôlés par la Cour, un seul était dans le cas (voir encadré 5). Des études concernant des secteurs dont de grands projets en font partie — comme le secteur portuaire et le secteur automobile — peuvent bien sûr être menées par les bénéficiaires, les administrations gestionnaires ou des organes externes (universités, centres de recherche). Ces études ne ciblent cependant pas directement les projets et n'ont pas un caractère ex post. Par ailleurs, elles ne sont pas toujours transmises aux services chargés de la gestion des fonds communautaires.

Encadré 5Un seul projet, dans l’échantillon de la Cour, a fait l’objet d’une évaluation ex post individuelle. Cependant, l’impact macroéconomique a été évalué sur la base d’éléments autres que ceux prévus initialement dans l’évaluation ex ante présentée à l’appui de la demande. Il n'a donc pas été possible de comparer cet impact à ce qui avait été anticipé. De plus, la rentabilité financière prévue n'a pas été actualisée.

41.

Au niveau de la Commission, les évaluations visant spécifiquement des grands projets de la période 1994-1999 — les seuls ayant fait l’objet d’évaluation à l’heure actuelle (voir point 13) — ou les concernant à l’un ou l’autre égard ont des buts et méthodes très hétérogènes. Elles n'ont pas été utilisées par les autorités gestionnaires nationales et par les bénéficiaires, à l’exception de l’une d’entre elles [voir point d)]. Il s’agit de:

42.

La Cour a indiqué à plusieurs reprises (30) les faiblesses des exercices d’évaluation relevant de la période 1994-1999, notamment à cause de l’absence ou de la non-fiabilité des données disponibles. Les rapports de la Cour ont invité la Commission à étudier la possibilité de procéder à une collecte d’informations sur les projets individuels, faute de quoi les méthodologies utilisées s’avèrent trop théoriques ou inapplicables. L’audit des grands projets de la même période a corroboré ces constatations.

43.

L’évaluation ex post des grands projets a d’abord été handicapée par des lacunes affectant les demandes de concours. Cela a été noté par les études réalisées sur les grands projets et par l’audit de la Cour.

44.

En particulier, l’une des évaluations réalisées a mis en évidence que:

45.

Outre le caractère insuffisant des analyses coûts/avantages qui a déjà été souligné (voir points 21-25), l’audit effectué par la Cour a confirmé les lacunes constatées dans les précédents rapports, à savoir principalement:

46.

Dans la mesure où ces éléments sont nécessaires à l’évaluation des interventions, les lacunes constatées entravent les évaluations ex post.

47.

Même dans les cas où un dispositif de suivi a été mis en place au niveau des projets, les études réalisées et l’audit de la Cour ont montré que le suivi opéré n’a pas assuré la collecte de données adéquates aux fins de l’évaluation.

48.

L’une des évaluations réalisées a en effet constaté que:

49.

L’audit de la Cour des grands projets de la période 1994-1999 a également montré des faiblesses de suivi:

50.

Pour la période 2000-2006, la réglementation FEDER a désormais prévu que, pour les grands projets, les rapports annuels d’exécution des interventions doivent contenir un chapitre distinct relatif à l’état d’avancement et de financement. En outre, les indicateurs financiers et d’avancement doivent être conçus de manière à donner des informations séparées pour les grands projets (31).

51.

Toutefois, bien que les rapports annuels d’exécution présentent un chapitre relatif aux grands projets, ces chapitres se bornent souvent à une simple description des projets, sans présenter ni l’avancement physique, ni d’indicateurs de résultat et d’impact séparés.

52.

De même, les axes et mesures couvrant de grands projets n'intègrent pas toujours les indicateurs affectés à ces derniers, ou bien les indicateurs au niveau des axes et mesures ne sont pas cohérents avec ceux relatifs aux grands projets.

53.

Au niveau des projets examinés sur place, alors que certains grands projets sont pourvus d’une liste adéquate d’indicateurs de réalisation, de résultats et d’impact, d’autres projets soit ne réfèrent à aucun indicateur, soit ne sont affectés que d’indicateurs de réalisation physique et financière.

54.

Il n'y a parfois pas de lien clair entre les objectifs généraux, les objectifs spécifiques et les indicateurs prévus; certains objectifs ne sont pas du tout affectés d’indicateurs. De même, les indicateurs mis en place pour des projets similaires mais cofinancés respectivement par le FEDER et le Fonds de cohésion ne sont pas identiques.

55.

Le déroulement des futures évaluations ex post sera affecté, au même titre que pour la période précédente, par les faiblesses constatées en matière de suivi et d’indicateurs. L’apport des grands projets aux objectifs plus généraux du développement régional restera ainsi très difficile à cerner.

56.

Le nouveau règlement-cadre de la période 2007-2013 (32), qui concerne à la fois le FEDER et le Fonds de cohésion, apporte des améliorations en ce qui concerne les grands projets:

57.

Par ailleurs, la Commission a publié, en 2006, des orientations sur la préparation des grands projets de la nouvelle période qui apportent un certain nombre d’améliorations (voir point 34).

58.

Enfin, la réglementation prévoit que la réalisation des évaluations ex post soit faite par la Commission au seul niveau des programmes. Aucune évaluation individuelle des grands projets n'est donc prévue, ni pour le FEDER ni pour le Fonds de cohésion.

59.

Le processus d’instruction des grands projets montre plusieurs lacunes:

60.

Au vu de ces éléments, la Cour s’interroge sur la réelle valeur ajoutée du processus d’approbation des grands projets, tel qu’il est mis en œuvre par la Commission. L’exercice est lourd et n'aboutit ni à écarter les projets manquant de qualité, ni à moduler l’intervention de manière satisfaisante. Il n’assure pas non plus la préparation adéquate de l’évaluation ultérieure. Les faiblesses constatées au niveau de l’instruction ont en effet des répercussions sur le processus d’évaluation ex post.

61.

Des faiblesses ont également été constatées dans la pratique des évaluations ex post:

62.

Compte tenu des faiblesses constatées à l’issue de l’évaluation ex post de la période 1994-1999, la Commission a pris des mesures en 2003. L’adoption et le suivi des grands projets de la période 2000-2006 n'ont cependant pas connu de progrès substantiels et l’exercice d’évaluation ex post de cette période qui doit encore être réalisé risque d’être compromis (voir points 50-55).

63.

Pour la période 2007-2013, la législation communautaire prévoit que, comme pour les périodes précédentes, la Commission approuve l’octroi de l’aide communautaire pour chaque grand projet. Pour éviter que les décisions de financement ne se réduisent à un exercice administratif sans répercussions sur la qualité des projets adoptés, la Commission devrait:

64.

L’évaluation ex post des grands projets par la Commission n'est pas prévue par la réglementation des Fonds structurels de la période 2007-2013. La Cour estime cependant qu'une évaluation après réalisation d’un grand projet est essentielle pour les administrations nationales et les bénéficiaires qui sont intéressés à vérifier l’efficience et l’efficacité réelles des dépenses à des fins d’amélioration de la gestion et auxquels l’évaluation doit fournir une base solide d’aide à la programmation. Par conséquent:

65.

À plus long terme, la Cour invite la Commission, le Parlement européen et le Conseil à réfléchir au rôle du régime spécial d’autorisation des grands projets.