9.11.2006   

FR

Journal officiel de l’Union européenne

C 273/1

9.11.2006   

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Journal officiel de l’Union européenne

C 273/2

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1.

La Commission a présenté sa première proposition de modification du règlement financier actuel en mai 2005. À la suite des consultations interinstitutionnelles, elle a maintenant décidé de soumettre une proposition révisée tenant compte, entre autres, des éléments suivants:

2.

La Cour considère que les modifications apportées se traduiront, dans l'ensemble, par une amélioration de l'environnement général de contrôle financier. Néanmoins, d'autres clarifications sont nécessaires et certaines incohérences et contradictions subsistent, notamment en ce qui concerne:

Toutes ces questions sont examinées dans les points suivants.

3.

La Cour se félicite de l'instauration du nouveau principe budgétaire de contrôle interne efficient et efficace (8), et de celui de proportionnalité (9), ainsi que de l'évolution du principe de transparence (10); cependant, certaines modifications apportées ont pour effet de réduire le contrôle des autorités budgétaires sur la gestion du budget. En particulier, certaines exceptions subsistent, comme la Cour l'a indiqué dans son avis précédent (11). En outre, de nouvelles exceptions ont été ajoutées, comme la possibilité, prévue à l'article 158 de la proposition, d'effectuer, sans la moindre limite, des virements de titre à titre de crédits budgétaires pour l'assistance technique dans le domaine des Fonds structurels.

4.

D'autre part, les propositions offrent peu de possibilités aux institutions autres que la Commission de simplifier les procédures budgétaires au cas où des modifications seraient justifiées, privant ainsi ces mêmes institutions de la flexibilité nécessaire en matière de gestion du personnel.

5.

La Cour adhère au nouveau principe budgétaire de contrôle interne efficace et efficient visé à l'article 30 bis, mais elle estime que ce principe doit encore évoluer pour pouvoir véritablement être mis en œuvre conformément aux principes proposés dans son avis no 2/2004 sur le modèle de contrôle unique (single audit) (et proposition relative à un cadre de contrôle interne communautaire). En particulier:

6.

D'une manière générale, le rôle de la Commission dans le contexte d'un cadre de contrôle interne intégré n'a pas été clarifié. Or, le succès du concept est essentiellement subordonné au fait que la Commission joue un rôle central dans l'élaboration, le suivi et la surveillance d'un tel cadre. À cet égard, il convient de noter que le rôle de surveillance assumé par la Commission n'est envisagé que lorsque celle-ci délègue sa responsabilité de gestionnaire, quand elle exécute le budget de manière centralisée ou en gestion centralisée indirecte, et en cas de gestion décentralisée (voir articles 54 et 56 de la proposition).

7.

Les modifications proposées visent à améliorer la codification des obligations résultant des différents modes d'exécution et à systématiser celles-ci; dès lors, la Cour s'en félicite.

8.

Toutefois, lorsque la Commission exécute le budget en gestion centralisée indirecte (article 56 de la proposition), elle ne doit plus chercher à obtenir des éléments probants attestant que les entités auxquelles elle délègue l'exécution s'acquittent de cette mission conformément au principe de bonne gestion financière. Cela est incompatible avec les dispositions de l'article 27 du règlement financier, qui dispose que les crédits budgétaires sont utilisés conformément audit principe.

9.

En cas de gestion centralisée indirecte, la proposition révisée prévoit également que la Commission peut accepter «l'équivalence» des systèmes d'audit, de comptabilité et de passation des marchés publics des entités auxquelles elle délègue l'exécution, «avec ses propres systèmes, dans le respect des normes internationalement reconnues». En l'occurrence, les entités en question ne sont donc pas liées par les dispositions du règlement financier. En outre, étant donné qu'il n'existe pas de normes internationalement reconnues en matière de systèmes de passation des marchés publics et d'audit de conformité, la disposition selon laquelle il faut tenir compte des normes internationalement reconnues n'a aucun sens. Il en va de même pour la référence à ces mêmes normes au paragraphe 2 de l'article proposé, qui porte sur le recours aux procédures de passation des marchés du pays partenaire bénéficiaire en cas de mise en commun de fonds. Par conséquent, dans les domaines où le budget peut être exécuté de manière centralisée ou centralisée indirecte (par exemple les programmes-cadres de RDT ou les actions dans le secteur de l'éducation et de la formation), des principes, des normes et des règles différents peuvent s'appliquer à un même type de financement communautaire [voir avis no 1/2006 de la Cour (12), point 17].

10.

Dans la nouvelle proposition, l'article 60 du règlement financier dispose que l'ordonnateur délégué «rend compte à son institution de l'exercice de ses fonctions sous la forme d'un rapport annuel d'activités, accompagné des informations financières et de gestion ainsi que de toute réserve concernant celles-ci ». Toute réserve de cette nature serait incompatible avec la déclaration, prévue dans le même article, par laquelle l'ordonnateur certifie que «les informations contenues dans le rapport donnent une image fidèle de la situation». La Cour convient que les rapports annuels d'activités et les déclarations des directeurs généraux agissant en qualité d'ordonnateurs renforcent la transparence et l'obligation de rendre compte incombant aux responsables; cependant, elle considère que toute réserve devrait se rapporter à la déclaration et se limiter à des domaines de recettes et de dépenses bien précis, comme c'est le cas actuellement (voir la proposition de la Cour en annexe).

11.

S'agissant du rapport de synthèse, la Commission, en tant que collège, n'assume pas la responsabilité qui lui incombe en vertu de l'article 274 du traité, et la proposition en question prévoit uniquement la transmission d'un résumé des rapports annuels des ordonnateurs à l'autorité budgétaire. En outre, il est proposé que cette synthèse soit transmise à l'autorité budgétaire au plus tard le 15 juin de chaque année, c'est-à-dire trop tard pour que le rapport puisse être pris en considération par la Cour dans le cadre de son rapport annuel (voir les observations complémentaires formulées au point 23).

12.

Tel que modifié dans la proposition, l'article 61 clarifie le rôle et les responsabilités du comptable. Il dispose également que, avant leur adoption par l'institution, le comptable signe les comptes et certifie qu'ils présentent une «image raisonnablement fidèle» (sans soulignement dans l'original) de la situation financière de l'institution. L'expression «image fidèle» est une notion globale et le fait de lui adjoindre le terme «raisonnablement» la vide inutilement d'une bonne partie de sa substance, si bien qu'elle perd tout son sens. Il serait plus logique que le comptable certifie qu'il a obtenu une assurance raisonnable que les comptes présentent une image fidèle de la situation financière de l'institution.

13.

Dans la proposition de modification, l'article 105, paragraphe 2, instaure la possibilité de prévoir des exceptions et des conditions dans les modalités d'exécution. Cette disposition ne tient pas compte de la primauté du règlement financier, qui est l'unique instrument susceptible de prévoir des exceptions aux règles et aux dispositions générales qu'il contient.

14.

L'article 108, paragraphe 4, comporte une nouvelle disposition suivant laquelle «chaque institution peut accorder des subventions en faveur d’activités de communication lorsque, pour des raisons dûment justifiées, le recours à une procédure de passation de marché n’est pas approprié». La Cour estime que cette exception n'est pas justifiée, puisque les conditions d'application des procédures de passation de marchés publics ou de subventions sont déjà clairement définies aux titres V et VI du règlement financier respectivement.

15.

La Cour adhère au principe proposé à l'article 111, selon lequel le demandeur doit informer immédiatement l'ordonnateur de toute demande et de toute subvention répétée pour une même action ou un même programme de travail. Toutefois, la Cour souligne que le respect de ce principe sera difficile à contrôler dans la pratique, notamment dans le cas des actions impliquant la participation de partenaires multiples (comme dans le cas des programmes-cadres de RDT de l'Union européenne) où il est courant que des consortiums de demandeurs fassent appel à l'aide financière de la Communauté.

16.

Conformément aux dispositions de l'article 108 bis de la proposition, les subventions peuvent prendre les formes suivantes: remboursement d'un pourcentage déterminé des coûts éligibles réellement exposés, montants forfaitaires, financements forfaitaires ou une combinaison de ces différentes formes. S'agissant des subventions de fonctionnement, l'article 113, paragraphe 2, de la proposition de modification dispose que, en cas de renouvellement, elles aient un caractère dégressif. Cependant, il est proposé, dans le même article, que ce principe ne s'applique pas aux subventions octroyées sous la forme de montants forfaitaires ou de financements forfaitaires. Cette exception ne se justifie pas, puisque, pour ces formes de subventions, les montants doivent être établis sur la base des meilleures estimations disponibles des coûts à financer et être réexaminés périodiquement pour assurer le respect des principes applicables en matière de subventions (article 181 des modalités d'exécution actuellement en vigueur).

17.

La modification proposée à l'article 63 prévoit la possibilité de recourir aux régies d'avances sans limitation de montant pour les paiements dans le domaine des aides visant des situations de crise et des opérations d'aide humanitaire. Cette absence de limitation est contraire au principe des régies d'avances et va à l'encontre de la protection des intérêts financiers de l'Union. La Cour reconnaît qu'il faut faire preuve de flexibilité pour ces opérations spécifiques; cependant, elle considère que les plafonds des montants décidés pour de telles actions devraient au moins être respectés.

18.

La modification proposée à l'article 166 permet de prolonger d'un an la possibilité de conclure des conventions de financement avec des pays tiers bénéficiaires. En outre, il est prévu que les contrats, décisions et conventions de subvention individuels qui mettent en œuvre les conventions de financement soient conclus ou adoptés au plus tard trois ans après la date de la conclusion de ces dernières. Toutefois, dans le cas des projets d'infrastructure et de développement rural à long terme comprenant plusieurs phases, la Commission peut, à titre exceptionnel, porter ce délai à cinq ans au maximum dans la décision de financement du projet en cause. Fixés pour tenir compte des difficultés rencontrées dans la finalisation de projets de cette nature, ces délais sont accueillis favorablement par la Cour.

19.

L'article 166 prévoit également le dégagement d'office des crédits d'engagement inutilisés au terme de la quatrième année qui suit l'année au cours de laquelle l'engagement budgétaire a été adopté (n + 4). Cette période est plus longue que celle prévue par la règle n + 3 qui s'applique généralement au budget. La Cour est d'avis que l'octroi d'un délai plus long ne se justifie pas pour des instruments visant à préparer les pays adhérents et les pays candidats à leur adhésion à l'Union, notamment dans le cadre des actions structurelles, où une règle plus stricte (n + 2) s'applique.

20.

Conformément à l'article 122, paragraphe 1, les comptes des institutions et des organismes visés à l'article 121 sont accompagnés d'un rapport sur la gestion budgétaire et financière de l'exercice. La proposition révisée de la Commission dispose que le rapport «rend compte, notamment, du degré d'exécution des crédits et fournit une information synthétique sur les virements de crédit entre les différents postes budgétaires». Le budget est présenté et approuvé par l'autorité budgétaire sur la base des principes de l'EBA/GPA. Ainsi, la Commission doit joindre à l'avant-projet de budget des fiches d'activité indiquant, entre autres, les objectifs à réaliser et les indicateurs de performance définis (article 33, paragraphe 2, de la proposition). La Cour estime qu'il serait utile que le rapport sur la gestion budgétaire et financière présente des informations détaillées sur les résultats réellement obtenus au regard des objectifs, tels qu'ils ressortent des indicateurs en question.

21.

La révision du règlement financier en 2003 a entraîné la mise en place d'un nouveau calendrier, de sorte que les dates fixées pour la présentation et l'audit des comptes de la Communauté ont été avancées d'un mois. Dans son avis no 2/2002 (voir points 9 à 14), la Cour fait notamment remarquer qu'elle est favorable au calendrier plus serré pour la production du rapport annuel, mais que le respect de ce calendrier nécessitera une approche cohérente dans l'ensemble du règlement financier; cette condition n'ayant pas été remplie, la procédure et le calendrier proposés, en particulier pour le rapport annuel de la Cour, devenaient irréalistes.

22.

Le calendrier modifié est entré en vigueur en 2005, c'est-à-dire la même année que celle de la mise en place de la comptabilité d'exercice.

23.

Jusqu'à présent, l'expérience montre que le calendrier modifié suscite d'importantes difficultés et que, par conséquent, de très fortes contraintes pèsent sur les travaux d'audit de la Cour:

24.

Compte tenu de l'expérience acquise, la Cour estime que le délai minimal dont elle a besoin pour réaliser son audit après la publication des comptes provisoires est de douze semaines de travail, auxquelles il faut ajouter trois semaines après la publication des comptes définitifs pour permettre la finalisation de l'audit. Afin que la Cour puisse disposer d'un délai suffisant pour terminer ses travaux annuels, notamment ceux relatifs aux comptes et aux autres aspects de la déclaration d'assurance, il est nécessaire soit d'avancer au 30 juin la date de présentation des comptes définitifs à la Cour, soit de reculer la date de présentation des observations préliminaires de la Cour au 15 juillet et celle de la production du rapport annuel au 30 novembre, comme par le passé.