E2000C0380

Décision de l'Autorité de surveillance de l'AELE

no 380/00/COL

du 18 décembre 2000

concernant la loi relative aux remboursements temporaires concernant le tournage de films en Islande

(loi n° 43/1999)

(Islande)

L'AUTORITÉ DE SURVEILLANCE DE L'AELE,

vu l'accord sur l'Espace économique européen(1), et notamment ses articles 61 à 63,

vu l'accord entre les États de l'AELE relatif à l'instauration d'une Autorité de surveillance et d'une Cour de justice(2), et notamment son article 24 et l'article 1er de son protocole 3,

vu les règles de procédure et d'application dans le domaine des aides d'État(3),

vu la décision de l'Autorité de surveillance de l'AELE du 4 juin 1999 par laquelle celle-ci a ouvert la procédure prévue à l'article 1er, paragraphe 2, du protocole 3 de l'accord Surveillance et Cour de justice,

après avoir invité les parties intéressées à faire part de leurs observations conformément à ces dispositions(4),

considérant ce qui suit:

I. FAITS

Procédure

Par lettre du ministère de l'industrie et du commerce du 10 mars 1999, reçue et enregistrée par l'Autorité de surveillance de l'AELE (ci-après dénommée "l'Autorité") le 7 avril 1999 (document n° 99-2531-A), les autorités islandaises ont notifié, en vertu de l'article 1er, paragraphe 3, du protocole 3 de l'accord Surveillance et Cour de justice, les mesures de soutien en faveur de la production cinématographique en Islande. Par la suite, l'Autorité a appris que le parlement islandais avait adopté, le 11 mars 1999, le projet de loi du gouvernement concernant ces mesures de soutien (loi no 43/1999 sur le "remboursement temporaire du coût des films réalisés en Islande", ci-après dénommée "la loi"). Par décision du 4 juin 1999, (décision no 114/99/COL), l'Autorité a décidé d'ouvrir une procédure d'examen officielle au sujet des mesures d'aide prévues par la loi. Par lettre datée du même jour, les autorités islandaises ont été informées de la décision d'ouverture de la procédure et ont été invitées à faire part de leurs observations dans le mois suivant la réception de la communication de cette décision. Après plusieurs prolongations de ce délai, des observations écrites ont été communiquées par lettre du 15 octobre 1999, enregistrée par l'Autorité le 26 octobre 1999 (document no 99-7966-A).

La décision d'ouverture a été publiée au Journal officiel des Communautés européennes C 223 du 5 août 1999 (dans les langues de l'Union européenne) et au supplément EEE no 40/1 du 16 septembre 1999 (dans les langues de l'AELE). Les parties intéressées ont eu la possibilité de faire part de leurs observations dans le mois suivant la publication au Journal officiel/supplément EEE. Aucune observation n'a été communiquée à l'Autorité.

Dans la décision d'ouverture de la procédure, l'Autorité a exprimé des doutes quant à la compatibilité des mesures d'aide prévues par la loi avec l'article 61, paragraphe 3, point c), de l'accord EEE. Ces doutes sont nés du fait que le remboursement de coûts de production cinématographique constitue une aide au fonctionnement qui, normalement, n'est pas acceptée par l'Autorité et que la loi n'avait pas pour objectif la promotion d'activités ayant une valeur culturelle spécifique. L'Autorité a réitéré ses préoccupations dans une lettre adressée le 9 septembre 1999 aux autorités islandaises (document no 99-6620-D). En évoquant la pratique de la Commission européenne, et notamment les décisions "France"(5) et "Irlande"(6), la direction de la concurrence et des aides d'État de l'Autorité a insisté sur le fait que le régime ne prévoyait pas de mécanismes assurant que les films éligibles étaient choisis en fonction de critères culturels et que, en imposant aux producteurs de films d'engager la totalité des coûts de production en Islande, le régime avait pour effet de restreindre la prestation de services sur le territoire de l'EEE.

Les points en cause ont été débattus lors de réunions bilatérales organisées les 30 juin et 7 octobre 1999 à Bruxelles, d'une réunion plénière qui a eu lieu le 26 novembre 1999 à Reykjavik et d'une réunion multilatérale qui a eu lieu le 21 mars 2000 à Bruxelles. À cette dernière réunion, les implications et les conséquences de l'application des critères définis par la Commission européenne pour l'appréciation des régimes d'aides au cinéma, en vertu de l'article 61, paragraphe 3, point c), de l'accord EEE, ont fait l'objet de discussions avec les États de l'AELE.

Par lettre du 24 juillet 2000 (document no 00-5245-D), l'Autorité a indiqué que, à la lumière des critères définis par la Commission européenne au sujet des régimes d'aides au cinéma dans la Communauté européenne et des observations écrites communiquées par les autorités islandaises, les mesures d'aide prévues par la loi ne pouvaient faire l'objet d'une dérogation au titre de l'article 61, paragraphe 3, point c), de l'accord EEE et, de ce fait, étaient considérées comme incompatibles avec ledit accord. Dans ce contexte, l'Autorité a demandé aux autorités islandaises de faire part de leurs observations dans les deux mois suivant la réception de ladite lettre. Dans leur réponse, envoyée par télécopie du 8 septembre 2000 et enregistrée par l'Autorité le 14 septembre 2000 (document no 00-6356-A), les autorités islandaises ont informé l'Autorité que le gouvernement islandais était en train d'entamer les travaux sur un projet de loi tenant compte des préoccupations exprimées par l'Autorité quant à la compatibilité de la loi en vertu de l'article 61, paragraphe 3, point c), de l'accord EEE. En outre, le gouvernement islandais a confirmé qu'il s'était abstenu d'appliquer les dispositions de la loi, comme l'Autorité l'avait demandé dans sa décision du 4 juin 1999. Le 11 octobre 2000 a eu lieu, entre les autorités islandaises et des représentants de la direction de la concurrence et des aides d'État de l'Autorité, une réunion au cours de laquelle les modifications envisagées par le gouvernement islandais ont été débattues de façon plus approfondie. À cette réunion, les autorités islandaises ont également confirmé qu'aucun paiement n'avait été effectué au titre de la loi. La version définitive du projet de loi portant modification de la loi no 43/1999 sur le "remboursement provisoire concernant le tournage de films en Islande"(7) a été communiquée à l'Autorité par lettre du ministère des finances du 28 novembre 2000, enregistrée par l'Autorité le 4 décembre 2000 (document no 00-8857-A).

Description des mesures d'aide prévues par le projet de loi modificative de la loi no 43/1999

En vertu de l'article 1er du projet de loi portant modification de la loi no 43/1999 sur les "remboursements provisoires concernant le tournage de films en Islande" (ci-après dénommé "le projet de loi modificative"), l'objectif du soutien apporté au cinéma dans le cadre du projet de loi modificative consiste à "valoriser la culture nationale et promouvoir l'histoire et la nature de l'Islande par le soutien temporaire des films de cinéma et des émissions de télévision réalisés en Islande".

Aux termes de l'article 2 du projet de loi modificative, le remboursement est accordé pour une certaine proportion des coûts de production engagés dans la réalisation de films et d'émissions de télévision en Islande. Cette disposition précise ensuite que "si plus de 80 % du coût de production total d'un film de cinéma ou d'une émission de télévision est engagé en Islande, le remboursement est calculé à partir du coût de production total engagé dans l'Espace économique européen". L'expression "coût de production" désigne tous les frais engagés en Islande qui sont déductibles des produits d'exploitation des entreprises conformément aux dispositions de la loi sur l'impôt sur les bénéfices et la fortune nette. Les dépenses relatives au personnel et aux fournisseurs ne peuvent être intégrées dans les coûts de production que si elles sont imposables, de manière vérifiable, en Islande.

Les articles 3 et 4 du projet de loi modificative concernent la procédure de demande de remboursement et la mise en place d'un comité chargé d'évaluer les demandes. Ce comité vérifie si le film ou l'émission de télévision assure la promotion de la culture islandaise et, le cas échéant, contient des évocations de l'histoire et de la nature de l'Islande. Lorsqu'il évalue une demande de remboursement, le comité peut également demander l'avis d'un spécialiste sur la valeur artistique présumée de la production en question.

Les conditions de remboursement sont précisées à l'article 4 du projet de loi modificative. elles comprennent notamment l'obligation pour la production d'être propre à promouvoir la culture islandaise ainsi que l'histoire et la nature d'Islande et l'obligation d'établir en Islande une société spécifique pour la production (est également réputée établie en Islande la société qui est constituée dans un autre État membre de l'Espace économique européen, mais possède une succursale ou une agence en Islande).

L'article 5 du projet de loi modificative détermine l'intensité de l'aide autorisée en vertu du régime: "La proportion des coûts de production remboursés est de 12 % du coût de production visé à l'article 2." Le ministre de l'industrie détermine le remboursement en fonction de la recommandation du comité en application de l'article 3 du projet de loi modificative. L'article 7 du projet de loi modificative assure que, "dans l'éventualité où un demandeur a obtenu une subvention du Fonds cinématographique islandais pour la réalisation du même film ou de la même émission de télévision, cette subvention sera déduite du montant considéré comme un coût de production national. La somme d'une subvention du Fonds cinématographique islandais et d'un remboursement en vertu de l'article 5 ne doit pas être supérieure à 50 % du coût de production total du même film ou de la même émission de télévision".

Aux termes de l'article 8 du projet de loi modificative, "le ministre de l'industrie publie un règlement relatif à la mise en oeuvre de la présente loi, lequel comportera notamment des dispositions relatives aux procédures de remboursement prévues par la présente loi, au droit du ministre de différer les remboursements supérieurs au montant alloué dans le budget de l'État, aux conditions concernant les remboursements, les demandes et les réponses aux demandes ainsi qu'aux décisions relatives aux remboursements".

Conformément à l'article 9 du projet de loi modificative, le régime entre en vigueur avec effet immédiat et prend fin le 31 décembre 2006. Les demandes de remboursement qui ont été approuvées avant cette dernière date conservent leur validité.

II. APPRÉCIATION

Interdiction de mettre à exécution

En vertu de l'article 1er, paragraphe 3, du protocole 3 de l'accord Surveillance et Cour de justice, "l'Autorité de surveillance AELE est informée, en temps utile pour présenter ses observations, des projets tendant à instituer ou à modifier des aides. Si elle estime qu'un projet n'est pas compatible avec le fonctionnement de l'accord EEE, aux termes de l'article 61 de l'accord EEE, elle ouvre sans délai la procédure prévue au paragraphe précédent. L'État intéressé ne peut mettre à exécution les mesures projetées, avant que cette procédure ait abouti à une décision finale".

Dans la décision d'ouverture de la procédure, l'Autorité a considéré que l'aide était illégale pour des raisons de procédure, les autorités islandaises ayant notifié la loi avec retard et l'ayant mise en oeuvre sans attendre la décision de l'Autorité. Toutefois, pendant le déroulement de la procédure, lesdites autorités ont confirmé qu'aucune aide n'avait été versée au titre de la loi no 43/1999.

L'Autorité peut donc conclure que les autorités islandaises ont respecté l'interdiction de mettre à exécution qui est prévue à l'article 1er, paragraphe 3, du protocole 3 de l'accord Surveillance et Cour de justice.

Aide d'État au sens de l'article 61 de l'accord EEE

L'article 61 de l'accord EEE énonce ceci: "Sauf dérogations prévues dans le présent accord sont incompatibles avec le fonctionnement du présent accord, dans la mesure où elles affectent les échanges entre les parties contractantes, les aides accordées par les États membres de la Communauté européenne ou par les États de l'AELE ou accordées au moyen de ressources d'État, sous quelque forme que ce soit, qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions."

Les mesures d'aide prévues par le projet de loi modificative sont financées par le budget de l'État. Le projet de loi modificative accorde aux producteurs de films un avantage financier qu'ils n'auraient pas obtenu en temps normal. Par conséquent, cette aide renforce la position du bénéficiaire par rapport à celle des entreprises concurrentes. D'une manière générale, les mesures de soutien affectent la concurrence et les échanges entre les parties contractantes, dès lors que l'entreprise bénéficiaire exerce une activité économique impliquant des échanges entre les parties contractantes. Les productions cinématographiques peuvent être tournées en différents lieux du territoire de l'EEE. En outre, elles sont ultérieurement négociées entre les parties contractantes et risquent de se faire concurrence pour attirer le public. Par conséquent, les aides à la production accordées en vertu du projet de loi modificative peuvent fausser la concurrence entre différents lieux de tournage d'un film et influer sur les conditions de négociation des films en vue de leur commercialisation. C'est pourquoi le projet de loi modificative concernant le remboursement temporaire de coûts de production contient une aide au sens de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE.

Compatibilité des mesures d'aide en vertu de l'article 61, paragraphe 3, point c), de l'accord EEE

L'Autorité a examiné si les mesures d'aide prévues par le projet de loi modificative pouvaient être approuvées pour des raisons d'ordre culturel. Il faut mentionner que, contrairement à ce qu'elle a fait dans plusieurs autres domaines, l'Autorité n'a pas adopté d'orientations interprétatives dans le domaine des aides à l'industrie du cinéma et de la télévision. C'est pourquoi l'appréciation de la compatibilité de l'aide aux producteurs de films doit être directement fondée sur l'article 61 de l'accord EEE, interprété notamment à la lumière de la pratique de la Commission européenne en la matière.

Dans sa pratique décisionnelle, la Commission européenne a traditionnellement adopté une démarche favorable aux aides concernant les émissions de télévision et la production cinématographique. Des régimes d'aides ont été jugés compatibles avec le traité CE dès lors que l'aide était nécessaire et proportionnée à la promotion et/ou à la préservation de la culture européenne et était conforme aux principes fondamentaux du traité CE, comme la non-discrimination et la libre prestation de services(8).

Dans différents documents de politique, la Commission européenne reconnaît que la production et la diffusion de films et d'émissions jouent un très grand rôle dans l'identité culturelle européenne. Dans son document le plus récent, "Principes et lignes directrices de la politique audiovisuelle de la Communauté à l'ère numérique"(9), la Commission européenne reconnaît que, compte tenu de l'importance particulière de ce secteur, elle définit les objectifs fondamentaux de la politique de l'audiovisuel comme consistant à "encourager la production et la distribution d'oeuvres européennes grâce, d'une part, à un cadre juridique stable et sûr garantissant la libre prestation de services audiovisuels et, d'autre part, à des mécanismes de soutien appropriés"(10).

Avec le traité de Maastricht, une dérogation culturelle a été ajoutée aux règles du traité CE concernant les aides d'État. En vertu de l'article 92, paragraphe 3, point d), du traités CE [devenu article 87, paragraphe 3, point d)(11)], cette dérogation prévoit que la Commission peut considérer comme compatibles avec le marché commun "les aides destinées à promouvoir la culture et la conservation du patrimoine, quand elles n'altèrent pas les conditions des échanges et de la concurrence dans la Communauté dans une mesure contraire à l'intérêt commun". Bien que cette dérogation ne figure pas dans l'accord EEE, l'Autorité considère que les mesures de soutien du cinéma peuvent être approuvées pour des motifs d'ordre culturel sur la base de l'article 61, paragraphe 3, point c), de l'accord EEE, dans la mesure où les décisions de la Commission européenne fondées sur l'article 92, paragraphe 3, point d), du traité CE [devenu article 87, paragraphe 3, point d)] ne dérogent pas à sa pratique antérieure en vertu de l'article 92, paragraphe 3, point c), du traité CE [devenu article 87, paragraphe 3, point c)]. À cet égard, l'Autorité tient à rappeler la décision de la Commission européenne relative à une aide à la production cinématographique en Irlande, par laquelle la Commission européenne a précisé qu'"il faut souligner que l'introduction par le traité de 1992 sur l'Union européenne de l'article 151, paragraphe 1, et de l'article 87, paragraphe 3, point d), ne reflétait pas nécessairement une évolution de la politique communautaire vis-à-vis du secteur culturel, car les considérations énoncées dans lesdits articles avaient déjà été prises en compte par la Commission lors de l'appréciation de la compatibilité d'une aide à des activités culturelles"(12).

L'Autorité sait que, dans des décisions récentes relatives à des mesures de soutien du cinéma, la Commission européenne a écarté l'application de l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité CE [équivalent de l'article 61, paragraphe 3, point c), de l'accord EEE] et fondé son approbation sur l'article 87, paragraphe 3, point d), du traité CE, car, selon elle, l'article 87, paragraphe 3, point c), n'était pas applicable parce que les mesures en question constituaient une aide au fonctionnement qui, normalement, n'est pas autorisée par cette disposition. En outre, les mesures de soutien du cinéma n'auraient pas comme objectif primordial le développement d'une activité économique, mais plutôt la création d'un produit culturel (film). L'Autorité estime que l'approche de la Commission européenne n'empêche pas le recours à l'article 61, paragraphe 3, point c), de l'accord EEE comme base juridique pour l'approbation de mesures de soutien du cinéma dans les États de l'AELE, dès lors que les critères définis par la Commission européenne en vertu de l'article 87, paragraphe 3, point d), du traité sont suffisamment pris en considération.

Dans ce contexte, l'Autorité a examiné si le projet de loi modificative pouvait être approuvé au regard de l'article 61, paragraphe 3, point c), de l'accord EEE, au terme duquel "les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités économiques ou de certaines régions économiques [...]" peuvent être considérées comme compatibles avec l'accord EEE "[...] quand elles n'altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun".

D'après la pratique de la Commission européenne dans le domaine des aides d'État à l'industrie cinématographique(13), les aides au fonctionnement accordées à cette industrie peuvent être déclarées compatibles dès lors que les critères suivants sont satisfaits:

- le contenu culturel du film bénéficiant de l'aide doit être assuré d'une façon ou d'une autre,

- l'intensité de l'aide ne doit pas dépasser 50 % des coûts de production,

- le producteur doit avoir la liberté de dépenser au moins 20 % du budget du film dans d'autres États de l'EEE sans pour autant perdre l'aide sur cette partie des coûts de production,

- l'aide doit répondre aux principes généraux concernant la compatibilité des aides d'État (nécessité, proportionnalité et transparence) ainsi qu'aux principes fondamentaux de l'accord EEE.

L'Autorité estime que ces critères établissent un équilibre entre, d'une part, les buts de la création culturelle et le développement des industries audiovisuelles et, d'autre part, les préoccupations de concurrence. Ils adaptent les conditions générales qui sous-tendent l'article 61, paragraphe 3, point c), de l'accord EEE, à savoir la nécessité et la proportionnalité de l'aide, aux circonstances et conditions propres à la production cinématographique.

Le contenu culturel du film bénéficiant de l'aide doit être assuré

L'Autorité tient à souligner que ce critère ne vise pas à restreindre la compétence des États de l'AELE en matière d'affaires culturelles, pas plus qu'il ne vise à déterminer les types de productions cinématographiques qui présentent une valeur culturelle leur permettant de bénéficier du régime national de soutien du cinéma. Elle estime cependant - à la lumière de la pratique de la Commission européenne qui exige que l'aide vise essentiellement à promouvoir la création d'un film en tant que produit culturel et non l'industrie cinématographique en tant que telle - que, pour échapper à l'interdiction générale des aides au fonctionnement pour des motifs d'ordre culturel, le régime doit poursuivre sans ambiguïté l'objectif de promotion de la production de films plus que le développement du secteur de la production cinématographique. En outre, l'aide doit être conçue de telle sorte que la promotion de la culture soit assurée en vertu des dispositions du régime d'aides. Autrement dit, les organismes nationaux chargés d'accorder un soutien au cinéma doivent apprécier les demandes d'aide en fonction de critères artistiques et culturels. Enfin, l'obligation relative au contenu culturel exclut les aides aux productions non culturelles, comme les films publicitaires.

Durant la procédure d'examen, l'Autorité a exprimé sa préoccupation au sujet de diverses dispositions de la loi du 11 mars 1999. Elle a estimé, en effet, que ces dispositions visaient essentiellement à soutenir l'industrie cinématographique islandaise en attirant des capitaux étrangers et n'insistaient pas assez sur les critères culturels à appliquer lors du choix des films éligibles. À présent, le projet de loi modificative déclare explicitement que les mesures de soutien poursuivent des objectifs culturels, comme la valorisation de la culture nationale et la promotion de l'histoire et de la nature de l'Islande. En outre, un comité évalue, sur la base de critères culturels, les demandes de remboursement des frais de production cinématographique. L'Autorité estime que ces dispositions garantissent que les projets de films éligibles seront appréciés en fonction de critères qualitatifs et artistiques.

L'intensité de l'aide ne doit pas dépasser 50 % des coûts de production

Pour trouver un équilibre entre les objectifs de promotion de la production cinématographique et de maintien d'une concurrence non faussée, il convient de limiter le soutien de l'État à des productions individuelles. En effet, le respect d'un plafond d'aide est indispensable pour stimuler les initiatives commerciales normales inhérentes à une économie de marché et pour éviter une surenchère entre les parties contractantes. De plus, le seuil de 50 % du budget de production concorde avec les seuils fixés par d'autres mécanismes supranationaux de soutien du cinéma, comme l'aide apportée dans le cadre du programme communautaire MEDIA II (1996-2000)(14) et le programme Eurimage du Conseil de l'Europe. Si l'on considère que, depuis 1998, les régimes d'aides au cinéma approuvés par la Commission européenne respectent tous, sans exception, le plafond de 50 %(15) et pour assurer que les producteurs de films soient sur un pied d'égalité à l'intérieur de l'EEE, l'Autorité estime qu'il est important de limiter à 50 % du budget de production l'intensité de l'aide acceptable.

Avec un soutien maximal de 12 % des coûts de production, l'intensité de l'aide fixée à l'article 5 du projet de loi modificative respecte le plafond d'aide de 50 %. En outre, les règles de cumul introduites dans l'article 7 assurent que, lorsqu'un même projet de film perçoit une aide du Fonds cinématographique islandais, le montant de cette aide doit être déduit du montant qui, aux termes du projet de loi modificative, est considéré comme le coût de production national. En aucun cas, le cumul des aides accordées à un seul et même film ne peut dépasser 50 % du budget total de production.

Le producteur doit avoir la liberté de dépenser au moins 20 % du budget du film dans d'autres États de l'EEE avec le bénéfice intégral de l'aide

Bien que la mesure d'aide doive essentiellement viser à promouvoir la réalisation d'un film en tant que produit culturel, l'Autorité reconnaît que, en l'absence de moyens humains et techniques suffisamment développés, les réalisateurs de films ne peuvent donner libre cours à leur créativité. C'est pourquoi, dans la mesure nécessaire pour favoriser la présence, sinon le développement, des moyens humains et techniques nécessaires à la création culturelle dans l'État de l'AELE concerné, les États de l'AELE sont autorisés à apporter à l'industrie cinématographique un soutien allant au-delà du soutien à la réalisation d'un film donné, en obligeant les producteurs de films à dépenser une part de leur budget de production dans le pays qui octroie l'aide. Cette possibilité n'est cependant pas sans limites. Ainsi, il semblerait que certains services purement techniques, qui ne font pas partie de l'environnement culturel nécessaire, dussent échapper à cette obligation. Dans ce contexte, la Commission européenne a élaboré la règle du "80/20", qui autorise les États membres de la Communauté européenne à "territorialiser" dans leur pays jusqu'à 80 % du budget total d'une production. Cette condition implique que, si moins de 80 % du budget total est dépensé dans le pays qui octroie l'aide, seuls les frais de production engagés dans ce pays-là seront éligibles à l'aide. Si la proportion est égale ou supérieure à 80 %, tous les frais engagés dans l'EEE doivent être éligibles à l'aide.

Même si un régime de soutien du cinéma ne contient aucune obligation explicite pour les producteurs de films de dépenser tout ou partie du budget de production dans le pays qui octroie l'aide, d'autres dispositions, et notamment celles qui concernent le calcul de l'aide, peuvent avoir le même effet. En ce qui concerne la loi adoptée le 11 mars 1999, l'Autorité avait estimé que certaines de ses dispositions (et notamment son article 2) pouvaient inciter un producteur de films à dépenser une plus grande part du budget de production en Islande qu'il ne l'aurait normalement envisagé. Dans ce contexte, la règle du "80/20" impose que le montant du remboursement soit calculé sur la base du total des frais de production, quel que soit le lieu où ces frais ont été engagés, si le producteur dépense au moins 80 % du budget total de production dans le pays concerné. En revanche, si les producteurs de films dépensent moins de 80 % du budget de production en Islande, il est considéré que les intérêts des autres parties contractantes de l'accord EEE sont suffisamment pris en compte. Dans ce cas, le montant du remboursement peut être calculé sur la base des frais engagés en Islande.

En vertu des dispositions du projet de loi modificative (voir article 2), le remboursement est accordé pour une certaine proportion des frais de production engagés dans la réalisation de films et d'émissions de télévision en Islande. Il est cependant précisé que, "si plus de 80 % du coût de production total d'un film ou d'une émission de télévision est engagé en Islande, le remboursement est calculé à partir du coût de production total engagé dans l'Espace économique européen". Autrement dit, un producteur de films est libre de dépenser hors d'Islande jusqu'à 20 % du budget de production, sans pour autant perdre l'aide sur ce montant. En revanche, s'il dépense moins de 80 % en Islande, l'aide sera calculée sur la base des frais engagés en Islande. Cette territorialisation de l'aide est conforme aux critères définis par la Commission européenne dans sa pratique relative aux régimes d'aides au cinéma dans la Communauté européenne. En outre, elle établit un équilibre entre le souci justifié d'apporter un soutien à l'industrie cinématographique islandaise et les préoccupations liées à la libre prestation de services à l'intérieur de l'EEE. C'est pourquoi l'Autorité conclut que les dispositions introduites dans le projet de loi modificative respectent pleinement les critères énoncés plus haut.

L'aide doit répondre aux principes généraux concernant la compatibilité des aides d'État (nécessité, proportionnalité et transparence)

En ce qui concerne la nécessité des aides, il est patent que la production cinématographique en Europe a besoin d'un soutien public substantiel pour assurer que la culture et le génie créateur de l'Europe aient la possibilité de s'exprimer. Ce soutien est nécessaire pour garantir la présence européenne sur un marché dominé par des produits audiovisuels venus de l'extérieur de l'EEE. L'encouragement de la production audiovisuelle par différents États de l'AELE permet une promotion de la diversité culturelle qui, sinon, n'aurait pas été possible(16). En l'absence de soutien public, il est probable que, en raison des marchés et des publics limités pour les films européens, et notamment les films dans des langues ayant peu de locuteurs en Europe, les producteurs de films ne seraient pas en mesure de couvrir leurs frais de production avec les recettes tirées de la diffusion des films au cinéma, à la télévision et en vidéo. Il est largement admis que les seules forces du marché n'assurent pas le niveau de production voulu. Compte tenu de ces circonstances, le régime islandais de soutien du cinéma peut être considéré comme nécessaire.

Les préoccupations antérieures concernant la proportionnalité de l'aide ont été dissipées par le projet de loi modificative. En effet, avec les dispositions proposées, l'intensité de l'aide n'augmente plus en fonction de l'importance du budget du film. En outre, le projet de loi modificative a supprimé l'obligation d'avoir un budget minimal de 80 millions de couronnes pour que les productions cinématographiques soient éligibles au régime d'aides. Avec ces modifications, on peut considérer que le régime de soutien du cinéma est proportionné à ses objectifs, à savoir la valorisation de la culture islandaise, quel que soit le budget de production des films. Enfin, l'Autorité note que le régime d'aides est limité à une durée de cinq ans (jusqu'en décembre 2006).

L'aide doit répondre aux principes fondamentaux de l'accord EEE

La loi adoptée le 11 mars 1999 subordonnait le remboursement à la condition que le producteur de films devait avoir un établissement fixe en Islande. L'Autorité a considéré que cette obligation constituait une restriction à la libre prestation de services que ne pouvaient justifier des motifs d'ordre culturel. En vertu de l'article 4, point c), du projet de loi modificative, les producteurs de films n'ont plus besoin d'être établis en Islande pour être éligibles au régime. En ce qui concerne les entreprises qui ont leur siège social sur le territoire de l'EEE, il suffit qu'elles aient une succursale ou une agence en Islande. De plus, la disposition liée au territoire pour déterminer le montant du remboursement a été limitée dans la mesure requise par la règle du "80/20". C'est pourquoi l'Autorité conclut que les dispositions prévues dans le cadre du projet de loi modificative sont conformes aux principes fondamentaux de l'accord EEE.

Conclusions

Les mesures de soutien du cinéma contenues dans le projet de loi modificative de la loi sur les remboursements temporaires concernant le tournage de films en Islande peuvent être considérées comme compatibles avec l'article 61, paragraphe 3, point c), de l'accord EEE. C'est pourquoi l'Autorité est en mesure de clore la procédure engagée contre la loi initiale no 43/1999 en vertu de l'article 1er, paragraphe 2, du protocole 3 de l'accord Surveillance et Cour de justice. Toutefois, elle tient à souligner que cette conclusion concerne le projet de loi destiné à modifier la loi no 43/1999 qui a été communiqué à l'Autorité par lettre du ministère des finances du 28 novembre 2000, enregistrée par l'Autorité le 4 décembre 2000 (document no 00-8857-A). Les modifications apportées à ce projet, qui seraient susceptibles d'affecter l'appréciation des mesures d'aide sur la base de l'article 61, paragraphe 3, point c), de l'accord EEE, ne sont pas couvertes par la présente décision. Elles devraient être notifiées à l'Autorité et ne pourraient prendre effet qu'après leur approbation par celle-ci.

Pour permettre à l'Autorité d'assurer un suivi constant du régime d'aides, les autorités islandaises sont invitées, aux termes du chapitre 32 des directives concernant les aides d'État, à remettre des rapports annuels simplifiés relatifs à la mise en oeuvre de ce régime, sous la forme indiquée à l'annexe IV des directives. Il est rappelé aux autorités islandaises que, en vertu du point 5 du chapitre 32 des directives, "pour chaque régime, le premier rapport doit être envoyé à l'Autorité de surveillance de l'AELE au plus tard six mois après la fin de l'année au cours de laquelle le régime a été approuvé par l'AELE".

Enfin, aux termes du point 6 du chapitre 32 des directives concernant les aides d'État, "le non-respect de l'obligation de remettre les rapports dans le délai prévu peut contraindre l'Autorité de surveillance de l'AELE à engager au sujet du régime d'aides en question la procédure prévue à l'article 1er, paragraphe 2, du protocole 3 de l'accord Surveillance et Cour de justice",

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

1. Les mesures d'aide prévues dans le projet de loi portant modification de la loi no 43/1999 sur les "remboursements temporaires concernant le tournage de films en Islande" sont compatibles avec l'accord EEE.

2. La procédure d'examen engagée à l'encontre de la loi initiale no 43/1999 sur le "remboursement temporaire du coût de films réalisés en Islande" adoptée par le parlement islandais le 11 mars 1999 est close.

3. Les autorités islandaises sont invitées à remettre des rapports annuels simplifiés relatifs à la mise en oeuvre du régime, conformément au chapitre 32 des directives concernant les aides d'État.

Fait à Bruxelles, le 18 décembre 2000.

Par l'Autorité de surveillance de l'AELE

Knut Almestad

Président

Hannes Hafstein

Membre du collège

(1) Ci-après dénommé "l'accord EEE".

(2) Ci-après dénommé "l'accord Surveillance et Cour de justice".

(3) Directives relatives à l'application et à l'interprétation des articles 61 et 62 de l'accord EEE et de l'article 1er du protocole 3 de l'accord Surveillance et Cour de justice, adoptées et publiées par l'Autorité de surveillance de l'AELE le 19 janvier 1994 au Journal officiel L 231 du 3 septembre 1994 et au supplément EEE no 32 du 3 septembre 1994, modifiées en dernier lieu par la décision no 78/00/COL du 12 avril 2000 (non encore publiée), ci-après dénommées "directives concernant les aides d'État".

(4) La décision d'ouverture a été publiée au Journal officiel C 223 du 5 août 1999 (dans les langues de l'Union européenne) et au supplément EEE no 40/1 du 16 septembre 1999 (dans les langues de l'AELE).

(5) Aide d'État N 3/98 - France.

(6) Aides d'État NN 49/97 et N 357/99 - Irlande: cette décision peut être consultée sur l'Internet: http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/sgb/state_aids/industrie/nn049-97.pdf

(7) L'Autorité observe que le titre du projet de loi portant modification de la loi no 43/1999 est légèrement différent du titre de la loi initiale no 43/1999, mais que la loi à modifier est manifestement la même.

(8) Voir "Premier rapport sur la prise en compte des aspects culturels dans l'action de la Communauté européenne", COM(96) 160 final du 17 avril 1996, publié sur l'Internet: http://europa.eu.int/comm/dg10/culture/cult-asp/en/index.html; voir aussi la décision 89/441/CEE de la Commission du 21 décembre 1988 relative aux aides accordées par le gouvernement grec à l'industrie cinématographique pour la production de films grecs (JO L 208 du 20.7.1989, p. 38).

(9) COM (1999) 657 du 14 décembre 1999.

(10) Politique de l'audiovisuel (précitée), p. 8-9.

(11) Citation d'après la "Note informative sur la citation des articles des traités dans les textes de la Cour et du Tribunal" (http://curia.eu.int/en/jurisp/remnot.htm).

(12) Aides d'État NN 49/97 et N 357/99 - Irlande; cette décision peut également être consultée sur l'Internet: http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/sgb/state_aids/industrie/nn049-97.pdf

(13) Aide d'État N 3/98 - France; aide d'État N 486/97 - Pays-Bas; aide d'État N 4/98 - Allemagne; aides d'État NN 49/97 et N 357/99 - Irlande; aide d'État N 748/99 - Suède.

(14) Par exemple, l'article 3 de la décision 95/563/CE du Conseil du 10 juillet 1995 portant sur la mise en oeuvre d'un programme d'encouragement au développement et à la distribution des oeuvres audiovisuelles européennes (JO L 321 du 30.12.1995).

(15) Aide d'État N 3/98 - France; aide d'État N 486/97 - Pays-Bas; aide d'État N 4/98 - Allemagne; aides d'État NN 49/97 et N 357/99 - Irlande; aide d'État N 748/99 - Suède.

(16) Ce point a été confirmé très récemment par le rapport du groupe de haut niveau sur la politique audiovisuelle (http://europa.eu.int/comm/dg10/avpolicy/key_doc/hlg_en.html).