1.

Les demandes de décision préjudicielle portent sur l’interprétation de la directive 2013/36/UE ( 2 ) et du règlement (UE) no 575/2013 ( 3 ), et notamment sur la notion d’« établissement financier » figurant dans ces deux actes législatifs dans leur version applicable aux faits au principal.

2.

Les demandes ont été présentées dans le cadre de litiges opposant Lineas – Concessões de Transportes SGPS SA (affaire C‑207/22), Global Roads Investimentos SGPS Lda (affaire C‑267/22) et NOS SGPS SA (affaire C‑290/22), d’une part, et l’Autoridade Tributária e Aduaneira (administration douanière et fiscale, Portugal), d’autre part, concernant l’imposition d’une taxe sur les actes authentiques prévue par le droit national portugais.

3.

Les trois affaires invitent la Cour à préciser si une société holding ayant pour seul objet la gestion de participations dans des entreprises qui n’exercent pas d’activités bancaires ou financières et qui ne sont donc pas soumises à la surveillance et aux exigences prudentielles applicables à ces activités peut être considérée comme un « établissement financier » au sens de l’article 3, paragraphe 1, point 22, de la directive 2013/36 et de l’article 4, paragraphe 1, point 26, du règlement no 575/2013.

4.

Les considérants 2, 20 et 54 de la directive 2013/36 énoncent :

[...]

[...]

5.

L’article 1er de la directive 2013/36, intitulé « Objet », dispose :

« 1.   La présente directive établit des règles concernant :

6.

L’article 3 de la directive 2013/36, intitulé « Définitions », prévoit :

« 1.   Aux fins de la présente directive, on entend également par :

[...]

[...] »

7.

L’article 34 de la directive 2013/36 dispose :

« 1.   Les États membres prévoient que les activités visées à l’annexe I peuvent être exercées sur leur territoire [...] soit au moyen de l’établissement d’une succursale soit par voie de prestation de services par tout établissement financier d’un autre État membre, filiale d’un établissement de crédit ou filiale commune de plusieurs établissements de crédit, dont l’acte constitutif et le statut permettent l’exercice de ces activités et qui remplit chacune des conditions suivantes :

[...] »

8.

L’annexe I de la directive 2013/36 dresse la liste des activités soumises à la reconnaissance mutuelle.

9.

L’article 1er du règlement no 575/2013, intitulé « Champ d’application », dispose :

« Le présent règlement fixe des règles uniformes concernant les exigences prudentielles générales que tous les établissements faisant l’objet d’une surveillance en vertu de la [directive 2013/36] respectent en ce qui concerne :

Le présent règlement ne régit pas les exigences de publication applicables aux autorités compétentes dans le domaine de la régulation et de la surveillance prudentielles des établissements, prévues par la [directive 2013/36]. »

10.

L’article 4 du règlement no 575/2013, intitulé « Définitions », énonce :

« 1.   Au sens du présent règlement, on entend par :

[...]

3) “établissement” : un établissement de crédit ou une entreprise d’investissement ;

[...]

[...] »

11.

Le règlement (UE) 2019/876 ( 5 ) a modifié le règlement no 575/2013.

12.

En particulier, l’article 1er, point 2, du règlement 2019/876 dispose :

« L’article 4 [du règlement no 575/2013] est modifié comme suit :

[...]

[...] »

13.

Le Decreto-Lei n. 495/88 (décret-loi no 495/88), du 30 décembre 1988 ( 6 ), fixe le régime juridique applicable aux sociétés holding portugaises.

14.

L’article 1er du décret-loi no 495/88, intitulé « Sociedades gestoras de participações sociais » (sociétés holding, ci-après les « SGPS »), dispose :

« 1.   Les [SGPS] ont pour seul objet social de gérer les participations d’autres entreprises, en tant que forme indirecte d’exercice d’activités économiques.

2.   Aux fins du présent décret-loi, la participation dans une société est considérée comme une forme indirecte d’exercice de l’activité économique de celle-ci quand elle n’est pas qu’occasionnelle et porte sur 10 % au minimum du capital social, avec droit de vote, soit directement, soit à travers des parts d’autres sociétés dans lesquelles la SGPS occupe une position dominante.

3.   Aux fins du paragraphe précédent, on considère que la participation ne revêt pas un caractère occasionnel lorsqu’elle est détenue par la SGPS pour une durée supérieure à un an.

4.   Les SGPS peuvent acquérir et détenir des participations d’un montant inférieur à celui prévu au paragraphe 2, conformément aux dispositions de l’article 3, paragraphes 3 à 5. »

15.

Le Código do Imposto do Selo (code des droits de timbre) (ci‑après le « CIS ») ( 7 ) fixe les règles relatives à l’application d’une taxe aux actes, contrats, documents, titres, papiers et autres faits ou situations juridiques.

16.

L’article 7, paragraphe 1, sous e), du CIS dispose :

« 1.   Sont aussi exemptés de la taxe :

[...]

(e) Les intérêts et commissions perçus, les garanties données et l’utilisation du crédit accordé par des établissements de crédit, des sociétés financières et des établissements financiers à des sociétés de capital-risque ainsi qu’à des sociétés ou entités dont la forme et l’objet correspondent aux types d’établissements de crédit, de sociétés financières et d’établissements financiers prévus par la législation communautaire, les uns et les autres étant domiciliés dans les États membres de l’Union européenne ou dans tout État, à l’exception de celles domiciliées dans des territoires à régime fiscal privilégié, à définir par arrêté du ministre des Finances ;

[...] »

17.

Les requérantes au principal, Lineas – Concessões de Transportes SGPS (affaire C‑207/22), Global Roads Investimentos SGPS (affaire C‑267/22) et NOS SGPS (affaire C‑290/22), sont des sociétés holding établies au Portugal, dont l’objet social est de gérer des participations dans d’autres entreprises en tant que forme indirecte d’exercice d’activités économiques. Aucune des activités des sociétés dans lesquelles elles détiennent des participations ne relève du secteur bancaire ou financier.

18.

Chacune des requérantes a, dans le cadre de ses activités respectives exercées entre les années 2014 et 2017, conclu des opérations de crédit et d’intermédiation financière avec plusieurs établissements de crédit, au moyen de contrats de prêt ou d’effets de commerce et de l’émission d’obligations, en vertu desquelles elles ont demandé et obtenu un financement. Ces opérations étaient soumises à une taxe sur les actes authentiques en vertu de l’article 1er, paragraphes 1 et 2, du CIS, ce qui a conduit les établissements de crédit, en tant qu’assujettis, à payer cette taxe à l’État et, par la suite, à la répercuter sur les requérantes.

19.

Étant en désaccord avec l’appréciation de leurs paiements respectifs de la taxe sur les actes authentiques, les requérantes ont, en substance, chacune introduit, d’une part, une demande de contrôle de légalité de la répercussion de cette taxe sur elles et, d’autre part, un recours administratif. Dans le cadre de cette procédure administrative, les requérantes ont invoqué l’exemption prévue à l’article 7, paragraphe 1, sous e), du CIS au motif qu’elles étaient des sociétés holding pouvant être qualifiées d’établissements financiers conformément au droit de l’Union pertinent auquel cette disposition nationale renvoie. L’administration fiscale a toutefois rejeté leurs demandes.

20.

En ce qui concerne, en premier lieu, Lineas – Concessões de Transportes SGPS et Global Roads Investimentos SGPS, chacune de ces entreprises a saisi le Centro de Arbitragem Administrativa (centre d’arbitrage administratif) aux fins de la constitution d’un tribunal arbitral, sollicitant l’annulation des décisions de l’administration fiscale et, par conséquent, le remboursement des droits payés.

21.

Le Tribunal Arbitral Tributário (Centro de Arbitragem Administrativa) [tribunal arbitral en matière fiscale (centre d’arbitrage administratif), Portugal], juridiction de renvoi dans les affaires C‑207/22 et C‑267/22, constate qu’il ressort de la législation portugaise que la taxe sur les actes authentiques n’est pas applicable aux établissements financiers au sens du droit de l’Union. Toutefois, cette juridiction estime qu’il existe des incohérences dans la jurisprudence nationale en ce qui concerne l’interprétation de la notion d’« établissement financier ». Elle estime donc nécessaire de déterminer si cette notion vise uniquement les sociétés holding qui détiennent des participations dans des entreprises qui constituent des établissements de crédit ou des entreprises d’investissement et qui sont donc soumises à la surveillance et aux exigences prudentielles applicables aux activités bancaires ou financières.

22.

Dans ces conditions, le Tribunal Arbitral Tributário (Centro de Arbitragem Administrativa) [tribunal arbitral en matière fiscale (centre d’arbitrage administratif)] a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :

(Affaire C‑207/22) « Une société holding (SGPS) qui a pour objet exclusif de gérer des participations dans d’autres sociétés, en tant que forme indirecte d’exercice d’activités économiques et qui, dans ce contexte, acquiert et détient de manière durable ces participations, qui, en règle générale, ne représentent pas moins de 10 % du capital social des sociétés visées, l’activité de ces dernières relevant de la gestion d’infrastructures de transport, couvrant la conception, la construction et la gestion de routes/autoroutes, peut-elle être considérée comme un “établissement financier” au sens de la [directive 2013/36] et du [règlement no 575/2013] ? »

(Affaire C‑267/22) « Une société de gestion de participations sociales (SGPS) ayant son siège au Portugal, soumise aux dispositions du décret-loi [no 495/88], dont l’objet exclusif est la gestion de participations dans d’autres sociétés en tant que forme indirecte d’exercice d’activités économiques, et qui, dans ce contexte, acquiert et détient durablement ces participations qui, en règle générale, ne sont pas inférieures à 10 % du capital social des sociétés objets de la participation, lesquelles ne font pas partie du secteur de l’assurance ou du secteur financier, relève-t-elle de la notion d’“établissement financier” visée à l’article 3, paragraphe 1, point 22, de la [directive 2013/36] et de l’article 4, paragraphe 1, point 26, du [règlement no 575/2013] ? »

23.

En second lieu, s’agissant de NOS SGPS, cette entreprise a présenté une demande d’arbitrage qui a été rejetée par le centre d’arbitrage administratif. En particulier, ce centre a considéré qu’une société holding n’est pas un établissement financier aux fins de l’exonération prévue par le CIS, contrairement, selon NOS SGPS, à ses conclusions dans une procédure antérieure portant sur la même question.

24.

Estimant que des décisions contraires avaient été rendues en réponse à la même question juridique fondamentale et dans un cadre législatif identique, NOS SGPS a formé un pourvoi devant le Supremo Tribunal Administrativo (Cour administrative suprême, Portugal), qui est la juridiction de renvoi dans l’affaire C‑290/22, aux fins de l’uniformisation de la jurisprudence. Cette juridiction relève également que le législateur portugais a choisi, lors de la délimitation de l’exonération de la taxe en cause au principal, de se référer expressément au type et à la forme des établissements financiers visés par la réglementation de l’Union. Pour cette raison, ladite juridiction estime nécessaire de déterminer si cette notion vise uniquement les sociétés détentrices de participations dans des entreprises soumises à la surveillance et aux exigences prudentielles applicables aux activités bancaires ou financières.

25.

C’est dans ces conditions que le Supremo Tribunal Administrativo (Cour administrative suprême) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante :

« Une société holding domiciliée au Portugal, régie par les dispositions du [décret‑loi no 495/88], dont le seul objet social est la gestion de participations dans d’autres sociétés, lesquelles n’exercent pas leur activité dans le secteur des assurances, relève-t-elle de la notion d’“établissement financier” au sens de l’article 3, paragraphe 1, point 22, de la [directive 2013/36] et de l’article 4, paragraphe 1, point 26, du [règlement no 575/2013] ? »

26.

Par les trois questions posées dans les affaires C‑207/22, C‑267/22 et C‑290/22, les juridictions de renvoi cherchent, en substance, à savoir si une société holding dont l’objet exclusif est la gestion de participations et dont les filiales, ou les sociétés dans lesquelles cette holding détient des participations, n’exercent pas d’activités bancaires ou financières, peut être considérée comme un « établissement financier », au sens de l’article 3, paragraphe 1, point 22, de la directive 2013/36 et de l’article 4, paragraphe 1, point 26, du règlement no 575/2013, dans sa version applicable aux faits au principal.

27.

À titre liminaire, s’agissant de la recevabilité de ces questions, je relèverai brièvement que la taxe sur les actes authentiques en cause dans les trois affaires est une taxe indirecte instaurée par la législation portugaise. Il résulte de cette législation que, pour bénéficier de l’exonération de cette taxe, une entreprise doit avoir la qualité d’établissement financier. La taxe sur les actes authentiques ne fait pas l’objet d’une harmonisation en droit de l’Union. Toutefois, la législation portugaise opère un renvoi direct et inconditionnel au droit de l’Union pour définir la notion d’« établissement financier », notamment à la directive 2013/36 et au règlement no 575/2013, raison pour laquelle les juridictions de renvoi invitent la Cour à apporter des précisions supplémentaires sur l’interprétation de cette notion.

28.

Selon une jurisprudence constante de la Cour, cette dernière est compétente pour statuer sur les demandes de décision préjudicielle portant sur des dispositions du droit de l’Union dans des situations dans lesquelles les faits au principal se situent en dehors du champ d’application du droit de l’Union, mais dans lesquelles les dispositions de ce droit ont été rendues applicables par la législation nationale ( 8 ). Aucun doute ne devrait donc subsister quant à la compétence de la Cour pour statuer sur les présentes demandes et pour les considérer comme recevables.

29.

S’agissant du fond, la directive 2013/36 vise à coordonner les dispositions nationales concernant l’accès à l’activité des établissements de crédit et des entreprises d’investissement, les modalités de gouvernance de ces établissements et leur cadre de surveillance. Cette directive doit être lue en combinaison avec le règlement no 575/2013 ( 9 ), qui établit des exigences prudentielles uniformes et directement applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d’investissement. Ces deux actes législatifs constituent le cadre juridique régissant les activités bancaires et financières et définissant les règles de surveillance et les règles prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d’investissement.

30.

Selon une jurisprudence constante, il découle des exigences tant de l’application uniforme du droit de l’Union que du principe d’égalité que les termes d’une disposition du droit de l’Union qui ne comporte aucun renvoi exprès au droit des États membres pour déterminer son sens et sa portée doivent normalement trouver, dans toute l’Union européenne, une interprétation autonome et uniforme ( 10 ).

31.

Dans la mesure où la notion d’« établissement financier » est définie à l’article 3, paragraphe 1, point 22, de la directive 2013/36 et à l’article 4, paragraphe 1, point 26, du règlement no 575/2013 et où aucune de ces dispositions ne renvoie au droit des États membres pour déterminer son sens et sa portée, cette notion doit être considérée comme une notion autonome du droit de l’Union dont le sens et la portée doivent être identiques dans l’ensemble des États membres. Partant, il appartient à la Cour de donner à cette notion une interprétation uniforme dans l’ordre juridique de l’Union ( 11 ).

32.

En outre, aux fins de l’interprétation d’une disposition du droit de l’Union, il y a lieu de tenir compte non seulement des termes de celle-ci, mais également de son contexte et des objectifs poursuivis par la réglementation dont elle fait partie ( 12 ). J’examinerai donc la définition du terme « établissement financier », au sens de l’article 3, paragraphe 1, point 22, de la directive 2013/36 et de l’article 4, paragraphe 1, point 26, du règlement no 575/2013, au terme d’une interprétation littérale, contextuelle et téléologique.

33.

En premier lieu, s’agissant du libellé de l’article 3, paragraphe 1, point 22, de la directive 2013/36, cette disposition renvoie directement, pour la définition de la notion d’« établissement financier », à l’article 4, paragraphe 1, point 26, du règlement no 575/2013. Pour sa part, cette dernière disposition définit la notion d’« établissement financier » comme une entreprise autre qu’un « établissement » dont l’activité principale doit être la prise de participations ou la poursuite d’une ou de plusieurs des activités énumérées aux points 2 à 12 et au point 15 de l’annexe I de la directive 2013/36. Un autre exemple est prévu à l’article 4, paragraphe 1, point 26, du règlement no 575/2013, qui inclut expressément dans le champ d’application de la notion d’« établissement financier » les compagnies financières holding, les compagnies financières holding mixtes, les établissements de paiement au sens de la directive 2007/64/CE du Parlement européen et du Conseil, du 13 novembre 2007, concernant les services de paiement dans le marché intérieur, modifiant les directives 97/7/CE, 2002/65/CE, 2005/60/CE ainsi que 2006/48/CE et abrogeant la directive 97/5/CE (JO 2007, L 319, p. 1) et les sociétés de gestion d’actifs. En revanche, les sociétés holding d’assurance et les sociétés holding mixtes d’assurance, telles que définies à l’article 212, paragraphe 1, sous f) et g), de la directive 2009/138, sont expressément exclues de la qualité d’établissement financier.

34.

À cet égard, il importe de relever, premièrement, que la référence au terme « établissement » à l’article 4, paragraphe 1, point 26, du règlement no 575/2013 doit être lue en combinaison avec l’article 4, paragraphe 1, point 3, de ce règlement qui définit ce terme comme un établissement de crédit ou une entreprise d’investissement. Il s’ensuit que les établissements de crédit, qui, selon l’article 4, paragraphe 1, point 1, dudit règlement, sont des entreprises dont l’activité consiste à recevoir du public des dépôts ou d’autres fonds remboursables et à octroyer des crédits pour son propre compte, sont exclues de la notion d’établissement financier. C’est également le cas des entreprises d’investissement, définies à l’article 4, paragraphe 1, point 2, de ce même règlement par référence à l’article 4, paragraphe 1, point 1, de la directive 2014/65/UE ( 13 ). Cette disposition définit ces entreprises comme toute personne morale dont l’occupation ou l’activité habituelle consiste à fournir un ou plusieurs services d’investissement à des tiers et/ou à exercer une ou plusieurs activités d’investissement à titre professionnel.

35.

Deuxièmement, l’activité principale d’une entreprise, pour que celle-ci soit qualifiée d’« établissement financier » au sens de l’article 4, paragraphe 1, point 26, du règlement no 575/2013, doit être soit la prise de participations, soit la reprise d’une ou de plusieurs des activités énumérées aux points 2 à 12 et au point 15 de l’annexe I de la directive 2013/36. Le libellé suggère qu’il s’agit de conditions alternatives, ce qui signifierait qu’il suffit de ne satisfaire qu’à l’une d’entre elles pour relever de cette définition.

36.

Troisièmement, sont exclues de la définition de la notion d’« établissement financier » les sociétés holding d’assurance et les sociétés holding mixtes d’assurance, telles que définies à l’article 212, paragraphe 1, sous f) et g), de la directive 2009/138. Par conséquent, une entreprise relevant de ces définitions ne remplirait pas les conditions pour être un « établissement financier ».

37.

Quatrièmement, l’article 4, paragraphe 1, point 26, du règlement no 575/2013 prévoit bien une liste des sociétés holding qui doivent être considérées comme des établissements financiers. Il s’agit, entre autres, des « compagnies financières holding » et des « compagnies financières holding mixtes » ( 14 ).

38.

À cet égard, une « compagnie financière holding » est définie à l’article 4, paragraphe 1, point 20, du règlement no 575/2013 comme un établissement financier dont les filiales sont exclusivement ou principalement des établissements ou des établissements financiers, l’une au moins de ces filiales étant un établissement, et qui n’est pas une compagnie financière holding mixte.

39.

L’article 4, paragraphe 1, point 21, du règlement no 575/2013 donne en outre la définition de la notion de « compagnie financière holding mixte ». Cette disposition renvoie à la définition donnée par l’article 2, paragraphe 15, de la directive 2002/87/CE ( 15 ), selon lequel une compagnie financière holding mixte est une entreprise mère autre qu’une entité réglementée, qui, avec ses filiales, dont l’une au moins est une entité réglementée ayant son siège social dans la Communauté européenne, et d’autres entités, constitue un conglomérat financier. La notion d’« entité réglementée » est définie, dans la directive 2002/87, comme un établissement de crédit, une entreprise d’assurance ou une entreprise d’investissement ( 16 ).

40.

Si les deux types de sociétés holding incluses dans la définition figurant à l’article 4, paragraphe 1, point 26, du règlement no 575/2013 sont définis en ce sens que leurs filiales sont des « établissements », il convient de vérifier, à partir du libellé de cette disposition, s’ils doivent être compris comme des exemples non exhaustifs ou, au contraire, comme une liste exhaustive, à laquelle il ne serait pas possible de déroger lorsque l’on vérifie si une société holding doit être considérée comme un « établissement financier ».

41.

À titre d’illustration, je suis d’avis que les exemples figurant à l’article 4, paragraphe 1, point 26, du règlement no 575/2013 doivent être interprétés de manière non exhaustive. Cette conclusion, qui découle de la prise en compte de la version en langue anglaise du règlement no 575/2013 – notamment de l’emploi du terme « including » –, semble également confortée par le libellé d’autres versions linguistiques de l’article 4, paragraphe 1, point 26, de ce règlement. Par exemple, les versions en langues allemande et française de cette disposition utilisent respectivement les termes « schließt » et « en ce compris », qui s’alignent sur une interprétation non exhaustive. En outre, dans la version en langue lettonne, le terme « tostarp » est utilisé, là encore, en indiquant que la liste contenant des compagnies financières holding et des compagnies financières holding mixtes ne devrait pas être interprétée au sens d’un numerus clausus.

42.

Cela étant dit, une liste non exhaustive ne signifie pas que cette liste ne devrait pas se limiter aux exemples qui y sont fournis. En effet, il est de jurisprudence constante de la Cour que ces exemples sont destinés à définir la portée de l’exception y prévue, de telle sorte que cette exception ne s’applique qu’aux activités qui y sont ainsi expressément mentionnées ou qui peuvent être rangées dans la même catégorie ( 17 ). En l’espèce, les formes de sociétés holding prévues à l’article 4, paragraphe 1, point 26, du règlement no 575/2013 visent à définir l’étendue de la définition qui y est prévue, de sorte que cette définition ne s’applique qu’aux sociétés holding qui y sont ainsi expressément mentionnées ou qui peuvent être rangées dans la même catégorie (ejusdem generis).

43.

S’agissant de l’article 4, paragraphe 1, point 26, du règlement no 575/2013, il y a donc lieu de relever, d’une part, que la liste non exhaustive ne vise que les sociétés holding et, d’autre part, que ces sociétés holding doivent avoir des participations ou des filiales sous forme d’« établissements ». À leur tour, les « établissements » sont tenus d’avoir un lien avec le secteur financier ou bancaire en raison de leur activité principale. Dès lors, même en prenant en considération le principal argument avancé par les requérantes lors de l’audience, relatif à la nécessité d’interpréter la définition de ce terme de manière isolée, les considérations susmentionnées impliquent que toute autre société holding non couverte par ces exemples devrait être liée au secteur bancaire ou financier.

44.

Je relève que cette interprétation du libellé de l’article 4, paragraphe 1, du règlement no 575/2013 est également corroborée par la réponse de la Commission européenne à une question de l’Autorité bancaire européenne posée en 2014 ( 18 ), dans laquelle elle a indiqué que, sur la base de la structure des définitions figurant à l’article 4, paragraphe 1, points 26 et 27, de ce règlement, ainsi que de l’objectif des déductions figurant à l’article 36 de celui-ci, la partie de la notion d’« établissement financier » qui se réfère à l’activité principale de prise de participations ne comprend pas les compagnies holding purement industrielles. Conformément à cette même interprétation, le règlement 2019/876 a récemment modifié la définition de l’article 4, paragraphe 1, point 26, du règlement no 575/2013 afin d’exclure expressément les « compagnies holding purement industrielles » de la notion d’« établissement financier ». Même si elle n’est pas applicable ratione temporis aux présentes affaires ( 19 ), j’expliquerai ultérieurement que cette modification est de nature à illustrer l’esprit qui sous-tend la définition initiale de cette notion.

45.

Il résulte des considérations qui précèdent que l’interprétation littérale de l’article 3, paragraphe 1, point 22, de la directive 2013/36 et de l’article 4, paragraphe 1, point 26, du règlement no 575/2013 suggère que, pour qu’une compagnie holding puisse être considérée comme un établissement financier au sens de cette dernière disposition, cette société doit prendre des participations dans des sociétés exerçant des activités bancaires ou financières. En revanche, les sociétés holding dont l’objet exclusif est de gérer des participations dans des sociétés autres que celles exerçant des activités bancaires ou financières semblent ne pas relever de la notion d’« établissement financier », au sens de ces deux dispositions.

46.

Comme je l’ai indiqué ci-dessus, lorsque l’on interprète une disposition du droit de l’Union, il convient de tenir compte de son contexte. Dans les présentes affaires, les établissements financiers sont liés à des règles, exigences et privilèges spécifiques, utiles pour une interprétation contextuelle de la notion d’« établissement financier » au sens de l’article 4, paragraphe 1, point 26, du règlement no 575/2013.

47.

À cet égard, j’ai déjà mentionné que le règlement no 575/2013 prévoit des règles uniformes concernant les exigences prudentielles générales auxquelles doivent se conformer les établissements financiers faisant l’objet d’une surveillance en vertu de la directive 2013/36. Selon l’article 1er de ce règlement, ces règles concernent les exigences de fonds propres, les exigences de liquidité et les obligations de déclaration, ainsi que les obligations de publicité.

48.

En effet, en premier lieu, les exigences de fonds propres, telles que celles prévues à l’article 93 du règlement no 575/2013, n’imposent aux entreprises visées par ce règlement d’assumer des risques que dans la mesure où elles bénéficient d’un niveau de capital adéquat ( 20 ). De telles exigences garantissent que les entreprises disposent du niveau de capital nécessaire pour pouvoir résister aux pertes susceptibles de résulter de leur prise de risque, par exemple en cas de défaillance de l’emprunteur d’un prêt ( 21 ).

49.

En deuxième lieu, les exigences de liquidité, prévues aux articles 412 à 414 du règlement no 575/2013, complètent les exigences d’adéquation des fonds propres en rendant obligatoire la vente d’actifs par les établissements lorsqu’ils doivent réaliser des liquidités afin de payer des dettes ou faire face à un éventuel déséquilibre entre entrées et sorties de trésorerie en situation de tensions sévères ( 22 ).

50.

En troisième lieu, les exigences relatives aux grands risques, régies par les articles 111 et suivants du règlement no 575/2013, restreignent les extensions de crédit importantes à un seul client ou à un groupe de clients liés. Ces règles concernent la réglementation du risque de crédit lié aux prêts à certains clients, la réalisation d’un tel risque étant susceptible de mettre en péril les intérêts financiers de l’Union européenne.

51.

En substance, les règles de surveillance prudentielle, telles que décrites ci‑dessus, imposent aux entreprises de lourdes exigences réglementaires supplémentaires qui vont au-delà des questions générales telles que la fiscalité et la consolidation financière. Ces dispositions sont intrinsèquement liées aux activités bancaires et financières et forment ensemble un système de gestion visant à assurer la sécurité des intérêts financiers de l’Union.

52.

En outre, si l’article 11 du règlement no 575/2013 soumet les établissements financiers aux exigences de la surveillance prudentielle, ces exigences régissent essentiellement les établissements financiers dans le cadre de leur qualité de filiales d’établissements ou d’établissements financiers détenant des participations dans des établissements, au sens de l’article 4, paragraphe 1, point 3, du règlement no 575/2013. Cela signifie qu’une société holding n’ayant aucun lien avec les secteurs bancaire ou financier n’est effectivement soumise à aucune des exigences susmentionnées.

53.

Une situation similaire se présente en ce qui concerne les privilèges accordés aux établissements financiers par le cadre réglementaire en cause. L’un des principaux privilèges est la possibilité d’exercer les activités bancaires ou financières visées à l’annexe I de la directive 2013/36 sur le territoire d’un autre État membre, dès lors que ces établissements financiers sont agréés dans l’État membre d’origine. En effet, l’article 34 de la directive 2013/36 précise que les établissements financiers devraient bénéficier de la reconnaissance mutuelle en ce qui concerne les activités bancaires ou financières, lorsqu’ils sont des filiales d’établissements de crédit. Cette disposition, lue à la lumière du considérant 20 de cette directive, permet, en substance, aux établissements financiers d’ouvrir des succursales dans d’autres États membres et d’exercer les activités transfrontalières mentionnées à l’annexe I de la directive 2013/36. Les privilèges dont bénéficient les établissements financiers en matière de reconnaissance mutuelle sont intrinsèquement liés aux secteurs financier ou bancaire en raison de leur lien avec les activités visées à l’annexe I de la directive 2013/36.

54.

Il résulte de ces considérations qu’une société holding dont l’objet exclusif est la gestion de participations et dont les filiales, ou les sociétés dans lesquelles cette holding détient des participations, n’exercent pas d’activités bancaires ou financières ne relève d’aucune des exigences susmentionnées, notamment en matière de surveillance prudentielle. En outre, ces sociétés holding n’auraient pas la possibilité de faire usage du bénéfice de la reconnaissance mutuelle prévue par la directive 2013/36. En effet, ces dispositions ne sont pas liées à ces sociétés holding dans la mesure où elles ne détiennent pas de telles participations, elles ne sont pas non plus des filiales et n’exercent aucune des activités énumérées à l’annexe I de la directive 2013/36.

55.

Par conséquent, l’interprétation proposée par les requérantes dans les trois présentes affaires saperait la cohérence de la directive 2013/36, étant donné que certains établissements financiers devraient se conformer aux règles de surveillance prudentielle, tandis que d’autres n’y seraient pas soumis. D’un point de vue contextuel, il ne semble pas approprié de considérer les sociétés holding comme des établissements financiers lorsque, premièrement, elles n’exercent pas les responsabilités d’un établissement financier, deuxièmement, elles ne peuvent pas bénéficier des privilèges qui sont accordés aux établissements financiers et, troisièmement, elles n’exécutent pas les missions généralement attribuées à ces établissements financiers. Si cela était autorisé, cela créerait un statut juridique sans aucune finalité pratique.

56.

Il convient de mettre en exergue un autre aspect discutable de l’interprétation défendue par les requérantes. En effet, si des sociétés holding telles que celles en cause au principal étaient considérées comme des établissements financiers, la définition de cette notion serait inutilement large. De nombreuses sociétés pourraient recourir à la structure d’une holding pour gérer leurs opérations et leurs investissements, même si elles ne disposent d’aucun établissement sous forme de filiales ou de participations.

57.

Un exemple des conséquences d’une interprétation aussi large de la notion d’« établissement financier » a été fourni par le gouvernement portugais lors de l’audience. Parmi toutes les SGPS enregistrées au Portugal, 94 % l’ont été en tant qu’établissements non financiers, ce qui signifie que seulement 6 % des SGPS étaient réglementées et contrôlées par les autorités compétentes. Si l’on suivait l’interprétation de la notion d’« établissement financier » fournie par les requérantes, ce pourcentage augmenterait pour atteindre 100 %.

58.

Si toutes les sociétés holding devaient être traitées comme des établissements financiers en vertu de l’article 4, paragraphe 1, point 26, du règlement no 575/2013, cela créerait une situation particulière. En effet, les responsabilités des sociétés holding ne changeraient pas substantiellement, à moins qu’elles ne choisissent de prendre des participations dans des établissements ou de devenir des filiales d’établissement. En substance, elles n’auraient pas de charge supplémentaire, mais elles pourraient bénéficier des privilèges prévus par le droit national, tels que, dans le cas du Portugal, l’exonération de la taxe sur les actes authentiques. Les participations gérées par des SGPS bénéficieraient par conséquent d’un avantage concurrentiel par rapport à d’autres sociétés d’un marché similaire qui ne sont pas gérées par une SGPS.

59.

En outre, une situation similaire se présente lors de l’examen des responsabilités des autorités nationales. En effet, si toutes les sociétés holding devaient être traitées comme des établissements financiers, les autorités nationales supporteraient une charge excessive au regard des fonctions qu’elles doivent exercer dans le domaine de la surveillance prudentielle, telles que précisées, notamment, à l’article 4 de la directive 2013/36.

60.

À partir des considérations qui précèdent, il est possible de distinguer deux types de sociétés holding : celles qui exercent des missions de gestion pour leurs filiales industrielles, telles que le type de sociétés holding concernées dans les affaires au principal, d’une part, et celles qui acquièrent des participations relevant du secteur bancaire ou financier, d’autre part. Seule cette dernière catégorie semble relever du règlement no 575/2013 et de la directive 2013/36 au terme d’une interprétation contextuelle.

61.

Cette interprétation plus restrictive de la notion d’« établissement financier » apparaît également correspondre à la modification apportée à l’article 4, paragraphe 1, point 26, du règlement no 575/2013, introduite par le règlement 2019/876, qui, comme je l’ai indiqué au point 44 des présentes conclusions, exclut de cette définition les « compagnies holding purement industrielles ».

62.

Il importe d’observer que la notion de « compagnie holding purement industrielle » n’a pas été définie et que le règlement 2019/876 ne fournit aucune indication à cet égard. En outre, les travaux préparatoires de ce règlement ne contiennent pas non plus d’indication pertinente quant à l’interprétation de cette notion.

63.

Toutefois, plus récemment, dans une proposition de 2021 présentée par la Commission ( 23 ), celle-ci a proposé une définition des « compagnies holding purement industrielles ». L’article 1er, sous f), de cette proposition, qui intègre un nouveau point 26 bis à l’article 4, paragraphe 1, du règlement no 575/2013, dispose qu’une compagnie holding purement industrielle est une entreprise remplissant trois conditions : la première condition est que son activité principale consiste à acquérir ou à détenir des participations ; la deuxième condition est que ni elle ni aucune des entreprises dans lesquelles elle détient des participations ne sont visées à l’article 4, paragraphe 1, point 27, sous a), d), e), f), g), h), k) et l), du règlement no 575/2013 ; et la troisième condition est que ni elle ni aucune des entreprises dans lesquelles celle-ci détient des participations n’exerce à titre d’activité principale l’une des activités énumérées à l’annexe I de la directive 2013/36, ni l’une des activités énumérées à l’annexe I, section A ou B, de la directive 2014/65 en rapport avec des instruments financiers énumérés à la section C de cette annexe, ni n’est une entreprise d’investissement, un prestataire de services de paiement au sens de la directive (UE) 2015/2366 ( 24 ), une société de gestion de portefeuille ou une entreprise de services auxiliaires.

64.

La définition proposée, bien que dépourvue d’effet juridique, concorde avec mon analyse précédente. Elle établit que les compagnies holding purement industrielles n’ont aucun lien avec les secteurs financier et bancaire du fait qu’elles ne sont pas une entreprise qui exerce à titre principal une des activités visées à l’article 4, paragraphe 1, point 26, du règlement no 575/2013, ni ne détiennent des participations dans des entreprises qui exercent ces activités à titre principal. Il s’ensuit qu’il doit exister un lien avec le secteur bancaire ou financier, même pour les sociétés qui acquièrent des participations.

65.

Je conclurai dès lors des considérations qui précèdent que la référence à une « entreprise dont l’activité principale est la prise de participations », lorsqu’elle est examinée dans le contexte du règlement no 575/2013 et de la directive 2013/36, doit être lue de manière restrictive. Une telle lecture de l’article 3, paragraphe 1, point 22, de la directive 2013/36 et de l’article 4, paragraphe 1, point 26, du règlement no 575/2013 impliquerait qu’une société holding ayant pour objet la gestion de participations dans des sociétés non soumises à une surveillance ou à des exigences prudentielles et ne relevant donc pas des champs d’application respectifs de cette directive et de ce règlement ne serait pas considérée comme un « établissement financier ».

66.

S’agissant de l’interprétation téléologique de l’article 3, paragraphe 1, point 22, de la directive 2013/36 et de l’article 4, paragraphe 1, point 26, du règlement no 575/2013, il est constant que les deux actes législatifs ont été adoptés afin de renforcer les exigences de gouvernance applicables aux établissements financiers. La crise financière qui a débuté en 2008 a montré la nécessité d’une plus grande confiance et d’une plus grande fiabilité du système financier de l’Union européenne. En effet, avant cette crise, l’absence de contrôles et d’équilibres efficaces au sein de ces établissements a abouti à une surveillance défaillante des décisions de gestion. Cela aurait conduit à des stratégies de gestion orientées à court terme et excessivement risquées ( 25 ). Toutefois, de bonnes pratiques de gouvernance interne ont aidé certaines entreprises à gérer la crise financière de manière nettement meilleure que d’autres ( 26 ).

67.

Dans ce contexte, force est de constater que l’absence de systèmes de gouvernance interne peut avoir des effets potentiellement préjudiciables sur les intérêts financiers de l’Union, comme l’indiquent les considérants 53 et 54 de la directive 2013/36, ainsi que les considérants 113 et 114 du règlement no 575/2013. Dès lors, remédier au système de gouvernance préexistant constituait l’objectif poursuivi par la directive 2013/36 et le règlement no 575/2013.

68.

Il s’ensuit que la définition de la notion d’« établissement financier » figurant à l’article 3, paragraphe 1, point 22, de la directive 2013/36 et à l’article 4, paragraphe 1, point 26, du règlement no 575/2013 doit être conforme à cet objectif et respecter cette logique. En particulier, le rôle de l’article 4, paragraphe 1, point 26, du règlement no 575/2013 doit être compris comme indiquant quelles entités exigent des systèmes de gouvernance internes plus stricts et quelles entités constituent une menace pour les intérêts financiers de l’Union. La définition de la notion d’« établissement financier » doit donc être susceptible d’opérer une différenciation entre, d’une part, les entreprises qui pourraient représenter cette menace et, d’autre part, les entreprises qui n’auraient pas une telle incidence. Ainsi, la directive 2013/36 et le règlement no 575/2013 peuvent être utilisés de manière efficace par les autorités compétentes et permettre d’atteindre l’objectif qu’elles visent.

69.

Dans ce contexte, une interprétation de la notion d’« établissement financier » incluant toutes les sociétés holding apparaît quelque peu détachée de la portée de la définition que le législateur de l’Union a entendu viser. Les exigences de fonds propres, les exigences de liquidité et les exigences relatives aux grands risques, telles que décrites aux points 47 à 50 des présentes conclusions, sont toutes des mesures applicables aux établissements financiers qui visent à garantir une bonne gouvernance interne et des pratiques adéquates de gestion des risques. En effet, ces exigences ont un effet préventif sur l’incidence potentiellement négative sur les intérêts financiers de l’Union, ainsi que sur les personnes physiques et morales qui interagissent avec ces établissements financiers. Or, les sociétés holding qui gèrent des participations autres que des participations dans des établissements n’assument pas ce même risque. Il s’ensuit que leur inclusion dans les attributions du terme « établissement financier » ne contribuerait pas à atteindre l’objectif consistant à remédier à l’absence de systèmes de gouvernance interne des entreprises qui présentent un risque pour la sécurité financière et les intérêts financiers de l’Union.

70.

Dans une autre note, l’annexe I de la directive 2013/36 énumère les activités qui, comme je l’ai déjà indiqué, sont soumises à la reconnaissance mutuelle. L’article 4, paragraphe 1, point 26, du règlement no 575/2013 prévoit qu’une entreprise dont l’activité principale est l’exercice de l’une des activités énumérées aux points 2 à 12 et au point 15 de cette annexe est considérée comme un établissement financier, pour autant qu’elle satisfasse aux autres exigences découlant de la définition établie à cet article. Dans leur contexte, les exemples d’activités couvertes comprennent, notamment, le crédit-bail, le prêt, le courtage de monnaie et l’émission de monnaie électronique.

71.

Deux conclusions intermédiaires peuvent être tirées de la prise en compte de ces activités. En premier lieu, la liste des activités respectives, fournie à l’annexe I de la directive 2013/36, est large. En second lieu, elles sont très clairement liées aux secteurs bancaire ou financier. Je pense que le législateur de l’Union a entendu rendre la portée de la notion d’« établissement financier » aussi large que possible, afin d’éviter des lacunes, dans le cadre desquelles certaines entreprises pourraient tenter de faire sortir leurs actifs de la portée de la surveillance prudentielle, bien qu’encore clairement liés aux secteurs bancaire ou financier.

72.

Il est évident que si l’on appliquait un tel raisonnement à une interprétation incluant toutes les sociétés holding dans le champ d’application de la notion d’« établissement financier », il ne concorderait qu’avec l’une des deux conclusions susmentionnées. S’il est vrai que le champ d’application des entreprises visées serait large, il ne présenterait toutefois aucun lien avec les secteurs bancaire ou financier. Par conséquent, j’estime qu’une réduction téléologique est nécessaire pour garantir qu’une telle interprétation n’élargisse pas excessivement la portée de la définition de la notion d’« établissement financier ».

73.

À partir de l’analyse qui précède, il ne serait pas opportun de considérer les sociétés holding telles que celles en cause dans les procédures au principal comme des « établissements financiers » dans le cadre de la directive 2013/36 et du règlement no 575/2013. En outre, cette interprétation de l’article 4, paragraphe 1, point 26, du règlement no 575/2013 est conforme à l’analyse susmentionnée concernant une interprétation contextuelle et la corrobore.

74.

Eu égard aux considérations qui précèdent, il apparaît que toutes les méthodes d’interprétation conduisent à une lecture restrictive de l’article 4, paragraphe 1, point 26, du règlement no 575/2013. Pour cette raison, j’en conclus que l’article 3, paragraphe 1, point 22, de la directive 2013/36 et l’article 4, paragraphe 1, point 26, du règlement no 575/2013 doivent être interprétés en ce sens qu’une société holding dont l’objet exclusif est la gestion de participations dans des sociétés, filiales ou autres sociétés dans lesquelles cette holding détient des participations, lesquelles n’exercent pas d’activités bancaires ou financières, ne peut être considérée comme un établissement financier au sens de ces dispositions.

75.

Eu égard à l’analyse qui précède, je propose à la Cour de répondre aux questions préjudicielles posées par le Tribunal Arbitral Tributário (Centro de Arbitragem Administrativa) [tribunal arbitral en matière fiscale (centre d’arbitrage administratif), Portugal] et le Supremo Tribunal Administrativo (Cour administrative suprême, Portugal) de la manière suivante :

L’article 3, paragraphe 1, point 22, de la directive2013/36/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, concernant l’accès à l’activité des établissements de crédit et la surveillance prudentielle des établissements de crédit, modifiant la directive 2002/87/CE et abrogeant les directives 2006/48/CE et 2006/49/CE, et l’article 4, paragraphe 1, point 26, du règlement (UE) no 575/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, concernant les exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d’investissement et modifiant le règlement (UE) no 648/2012

doivent être interprétés en ce sens qu’une société holding dont l’objet exclusif est la gestion de participations et dont les filiales, ou les sociétés dans lesquelles cette holding détient des participations, n’exercent pas d’activités bancaires ou financières, ne peut pas être considérée comme un établissement financier au sens de ces dispositions dans la version applicable aux faits du litige au principal.