1.

Afin d’assurer un marché intérieur efficace permettant la vente de gaz naturel aux mêmes conditions, sans discrimination, et garantissant aux tiers un accès économiquement raisonnable et effectif au réseau de gaz naturel, les États membres devraient-ils adopter une réglementation qui permette à tout client final de choisir le type de réseau – de transport ou de distribution – auquel se raccorder ? Le raccordement au réseau de transport de gaz naturel n’est-il autorisé qu’à un client final non-résident ? La directive 2009/73/CE ( 2 ) s’oppose-t-elle à une réglementation nationale qui permet aux clients finals de se raccorder au réseau de transport ?

2.

Telles sont, en substance, les questions posées dans la demande de décision préjudicielle introduite par la Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Cour constitutionnelle, Lettonie) qui font l’objet de la présente affaire et qui offrent à la Cour l’occasion d’approfondir, au regard de la directive 2009/73, la question des réseaux de transport et de distribution du gaz naturel, en particulier en ce qui concerne la possibilité de connexion directe des clients finals au réseau de transport du gaz naturel.

3.

Dans les présentes conclusions, j’expliquerai les raisons pour lesquelles j’estime que la directive 2009/73 ne prévoit des obligations pour les États membres qu’en ce qui concerne l’accès des tiers aux réseaux de transport et de distribution du gaz naturel, tout en laissant aux États membres la possibilité d’orienter les utilisateurs vers un type de réseau particulier, dans le respect du principe de non-discrimination et en se fondant sur des considérations objectives, telles que la sécurité et les caractéristiques techniques du réseau.

4.

L’article 2, paragraphe 2, TFUE dispose :

« 2.   Lorsque les traités attribuent à l’Union une compétence partagée avec les États membres dans un domaine déterminé, l’Union et les États membres peuvent légiférer et adopter des actes juridiquement contraignants dans ce domaine. Les États membres exercent leur compétence dans la mesure où l’Union n’a pas exercé la sienne. Les États membres exercent à nouveau leur compétence dans la mesure où l’Union a décidé de cesser d’exercer la sienne. »

5.

L’article 4, paragraphe 2, sous a) et i), TFUE dispose :

« 2.   Les compétences partagées entre l’Union et les États membres s’appliquent aux principaux domaines suivants :

[...]

[...] »

6.

Les considérants 1, 3, 6, 8 et 48 de la directive 2009/73 sont ainsi libellés :

[...]

[...]

[...]

[...]

7.

L’article 2 de la directive 2009/73 dispose :

« Aux fins de la présente directive, on entend par :

[...]

[...]

[...]

[...] »

8.

L’article 9 de la directive 2009/73, intitulé « Dissociation des réseaux de transport et des gestionnaires de réseau de transport », dispose :

« 1.   Les États membres veillent à ce que, à compter du 3 mars 2012 :

[...]

8.   Lorsque, le 3 septembre 2009, le réseau de transport appartient à une entreprise verticalement intégrée, un État membre peut décider de ne pas appliquer le paragraphe 1.

En pareil cas, l’État membre concerné :

[...] »

9.

L’article 23 de la directive 2009/73, intitulé « Pouvoir de décider du raccordement d’installations de stockage, d’installations de regazéification de GNL et de clients industriels au réseau de transport », dispose :

« 1.   Le gestionnaire de réseau de transport définit et publie des procédures et des tarifs transparents et performants pour le raccordement non discriminatoire des installations de stockage, des installations de regazéification de GNL et des clients industriels au réseau de transport. Ces procédures sont soumises à l’approbation de l’autorité de régulation.

2.   Le gestionnaire de réseau de transport n’a pas le droit de refuser le raccordement d’une nouvelle installation de stockage, d’une nouvelle installation de regazéification de GNL ou d’un nouveau client industriel en invoquant d’éventuelles futures limitations dans les capacités disponibles du réseau ou des coûts supplémentaires résultant de l’obligation d’augmenter les capacités. Le gestionnaire de réseau de transport garantit des capacités d’entrée et de sortie suffisantes pour le nouveau raccordement. »

10.

L’article 32 de la directive 2009/73, intitulé « Accès des tiers », dispose, en son paragraphe 1 :

« Les États membres veillent à ce que soit mis en place, pour tous les clients éligibles, y compris les entreprises de fourniture, un système d’accès des tiers aux réseaux de transport et de distribution ainsi qu’aux installations de GNL. Ce système, fondé sur des tarifs publiés, doit être appliqué objectivement et sans discrimination entre les utilisateurs du réseau. Les États membres veillent à ce que ces tarifs, ou les méthodes de calcul de ceux‑ci, soient approuvés avant leur entrée en vigueur conformément à l’article 41 par une autorité de régulation visée à l’article 39, paragraphe 1, et à ce que ces tarifs et les méthodes de calcul, lorsque seules les méthodes de calcul sont approuvées, soient publiés avant leur entrée en vigueur. »

11.

L’article 841, paragraphe 1, de l’Enerģētikas likums (loi lettone sur l’énergie, du 3 septembre 1998, Latvijas Vēstnesis, 1998, no 273/275), est pertinent.

12.

La société anonyme Latvijas Gāze (ci-après la « requérante au principal ») est une société de gaz naturel verticalement intégrée exerçant des activités dans le transport, la distribution, la commercialisation, l’achat et le stockage de gaz naturel en Lettonie.

13.

Avant le processus de libéralisation du marché du gaz naturel en Lettonie, à savoir jusqu’au 3 avril 2017, la requérante au principal était la seule société de gaz naturel présente sur le marché letton.

14.

Après cette date, la société anonyme Conexus Baltic Grid a été créée et séparée de la requérante au principal et s’est vu transférer l’infrastructure nationale de transport de gaz naturel et le réseau unique de transport de gaz naturel. La requérante au principal n’est pas actionnaire de cette société.

15.

La société anonyme Gaso a été créée en tant que filiale distincte de la requérante au principal et fournit, en vertu d’une licence, un service de distribution de gaz naturel sur le territoire letton. La requérante au principal est l’unique actionnaire de cette société et, en vertu de cette licence, Gaso est le gestionnaire unique du réseau de distribution du gaz naturel en Lettonie qui assure la fourniture de gaz naturel du réseau de transport aux consommateurs finals.

16.

En droit letton, l’article 841, paragraphe 1, de la loi sur l’énergie a été introduit dans cette loi par des modifications intervenues au cours de l’année 2016, qui étaient nécessaires notamment aux fins de la mise en œuvre des dispositions de la directive 2009/73.

17.

Cette disposition législative du droit letton prévoit que la Sabiedrisko pakalpojumu regulēšanas komisija (commission de régulation des services publics, Lettonie), à savoir l’autorité de régulation lettone au sens de la directive 2009/73 (ci-après l’« autorité de régulation lettone »), approuve les règles relatives au raccordement du réseau de transport et du réseau de distribution du gaz naturel établies par le gestionnaire de ce réseau de transport et de distribution du gaz naturel.

18.

Le 18 avril 2019, l’autorité de régulation lettone a adopté la décision no 1/7 ( 3 ) en vertu de laquelle, notamment, tout utilisateur de gaz naturel peut se raccorder au réseau de transport du gaz naturel, sans l’intermédiaire du gestionnaire du réseau de distribution.

19.

Selon la requérante au principal, l’autorité de régulation lettone n’est pas habilitée à adopter une telle décision qui autorise tout utilisateur final de gaz naturel à se déconnecter du réseau de distribution du gaz naturel et à se raccorder directement au réseau de transport du gaz naturel. La requérante au principal soutient que l’utilisateur final doit se raccorder au réseau de gaz naturel au moyen du réseau de distribution du gaz naturel, qui est géré par le gestionnaire du réseau de distribution.

20.

L’autorité de régulation lettone considère au contraire que les États membres doivent veiller au raccordement non discriminatoire des installations des clients au réseau de transport de gaz naturel. Selon l’autorité de régulation lettone, ni les règles nationales ni la directive 2009/73 ne prévoient la possibilité de limiter le droit des clients du gaz naturel de se raccorder directement au réseau de transport du gaz naturel.

21.

En raison de possibles pertes financières et de l’atteinte alléguée aux droits découlant de la licence, la requérante au principal a introduit un recours d’inconstitutionnalité devant la Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Cour constitutionnelle), en faisant valoir, d’une part, que la décision no 1/7 serait contraire à la Constitution de la République de Lettonie et à la loi sur l’énergie et, d’autre part, que l’article 841, paragraphe 1, de la loi sur l’énergie serait lui-même contraire à la Constitution lettone. Dans le même recours, la requérante au principal a également invoqué la violation des dispositions du droit européen en matière d’énergie.

22.

Dans ces conditions, la Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Cour constitutionnelle) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :

23.

La directive 2009/72/CE du Parlement et du Conseil, du 13 juillet 2009, concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité et abrogeant la directive 2003/54 (JO 2009, L 211, p. 55) et la directive 2009/73 font partie du « troisième paquet énergie » et ont pour objectif commun d’assurer la mise en place d’un marché intérieur performant, afin de permettre la vente d’électricité et de gaz naturel dans l’Union à des conditions égales, sans discrimination ni restriction, et d’assurer un accès économiquement raisonnable et effectif au réseau d’électricité et au réseau de gaz naturel.

24.

Le marché intérieur du gaz naturel est organisé d’une manière analogue à celui de l’électricité et, par conséquent, les dispositions pertinentes de la directive 2009/72 et de la directive 2009/73 ont un contenu analogue. Dès lors, la jurisprudence de la Cour relative à l’interprétation de la directive 2009/72 en matière d’électricité, dans la mesure où elle concerne l’interprétation de dispositions de contenu analogue, est, à mon avis, transposable à l’interprétation des dispositions de la directive 2009/73, et donc au marché du gaz naturel.

25.

Il ressort des considérants 1, 3, 6 et 8 de la directive 2009/73 que le marché intérieur du gaz naturel dans l’Union est destiné à offrir un choix réel à tous les consommateurs de l’Union, qu’ils soient des citoyens ou des entreprises.

26.

À cet égard, une clarification préliminaire, qui sera utile pour l’analyse qui suit, me paraît nécessaire concernant la portée de l’expression « liberté de choix » des consommateurs de l’Union. D’une part, la directive 2009/73 prévoit un droit général d’« accès » au réseau de gaz naturel, qu’il convient d’entendre comme le droit à l’approvisionnement en gaz naturel, incluant la qualité, la régularité et les coûts du service. D’autre part, cette directive garantit le « raccordement », qu’il convient d’entendre au sens technique et concernant la connexion physique au réseau ( 4 ).

27.

Dans ce contexte, les consommateurs de l’Union – qu’ils soient des citoyens ou des entreprises – exercent leur droit d’accès au réseau de gaz naturel par l’intermédiaire d’un fournisseur que ces consommateurs doivent pouvoir choisir librement. À cette fin, les fournisseurs eux-mêmes doivent être mis en mesure d’accéder librement au réseau de gaz naturel ( 5 ).

28.

Il en résulte, sous réserve d’examiner ce point de manière plus approfondie dans le cadre de l’analyse des questions préjudicielles, que le « droit d’accès » et le « droit de connexion » ne coïncident pas entièrement : le premier ne tolère pas de limites – à l’exception des dérogations prévues par la directive 2009/73 – et est conféré de manière complète et exclusive à tout consommateur de l’Union ; le second, dès lors qu’il porte sur les modalités techniques de raccordement au réseau, fait l’objet d’une réglementation précise dans le droit de l’Union et les droits des États membres, qui est susceptible de varier en fonction de situations techniques et des politiques énergétiques dans chaque État membre, dans le respect bien entendu des principes généraux du droit de l’Union.

29.

Avant l’entrée en vigueur de la directive 2009/73, il n’existait pas dans les États membres de réglementation garantissant l’accès non discriminatoire au réseau ni un niveau de contrôle par les régulateurs nationaux.

30.

Depuis l’entrée en vigueur de la directive 2009/73, le droit de l’Union impose – tout en laissant aux États membres, comme nous le verrons, le choix entre différents modèles – la dissociation entre les réseaux de transport et de distribution et les activités de production et de fourniture. Sans une séparation effective des réseaux de transport et de distribution par rapport aux activités de production et de fourniture, il existe en effet un risque de discrimination dans l’exploitation du réseau.

31.

En ce qui concerne les discriminations, elles peuvent se produire, par exemple, lorsqu’un opérateur économique verticalement intégré exerce à la fois des activités de production ou de fourniture de gaz naturel et exploite un réseau de transport et de distribution du gaz naturel. Dans ce cas, l’opérateur économique verticalement intégré pourrait ne pas avoir intérêt à garantir aux concurrents potentiels sur le marché de la production ou de la fourniture de gaz naturel l’accès aux réseaux de transport et de distribution du gaz naturel qu’il exploite.

32.

Cela entraverait l’exercice des libertés garanties par les traités, en ne permettant pas à tous les consommateurs de choisir librement leur fournisseur et à tous les fournisseurs d’approvisionner librement leurs clients.

33.

Dans ce contexte, l’objectif de la directive 2009/73 est de garantir aux utilisateurs du gaz naturel le droit d’accès au réseau de gaz naturel, en laissant aux États membres la possibilité de décider sur quel type de réseau interviendra ensuite le raccordement.

34.

Les nouvelles dispositions de la directive 2009/73 ont établi une séparation structurelle entre les activités de transport (transmission) et la production et la fourniture (supply) de gaz naturel. Le but de ces dispositions est, comme indiqué dans les présentes conclusions, de supprimer les conflits d’intérêts et de s’assurer que le gestionnaire de réseau de transport (Transmission System Operator, TSO) de gaz naturel prenne ses décisions de manière indépendante et qu’il ne traite pas de manière discriminatoire les utilisateurs du réseau ( 6 ).

35.

En vertu de l’article 9 de la directive 2009/73, les États membres peuvent choisir entre trois modèles de dissociation des réseaux de transport et des gestionnaires de réseau de transport (par rapport aux structures de production et de fourniture) :

36.

En l’espèce, la demande de décision préjudicielle ne précise pas expressément le modèle choisi par la Lettonie.

37.

Toutefois, il ressort des informations dont je dispose ( 10 ) que la Lettonie semblerait avoir opté pour le premier modèle, à savoir la dissociation des structures de propriété. Dans l’avis de la Commission européenne du 25 juillet 2018 Lettonie – Certification de JSC Conexus Baltic Grid ( 11 ), il était déjà indiqué que Conexus avait soumis une demande afin d’obtenir la certification du modèle de dissociation des structures de propriété ( 12 ).

38.

En adoptant ce modèle, chaque entreprise propriétaire d’un réseau de transport agit en qualité de gestionnaire du réseau de transport. Dès lors, elle ne peut à la fois contrôler les activités de production ou de fourniture ou exercer tout droit de vote sur celles‑ci. Il va de soi que l’entreprise elle-même ne peut contrôler les activités de production ou de fourniture et, en même temps, contrôler le gestionnaire de réseau de transport ou exercer un quelconque droit de vote sur celui‑ci ( 13 ).

39.

En fournissant des précisions sur la suite qui a été donnée à l’avis de la Commission européenne du 25 juillet 2018 – Lettonie – Certification de JSC Conexus Baltic Grid, le gouvernement letton et la Commission assurent que l’autorité de régulation lettone a adopté une décision constatant que les conditions de certification de Conexus Baltic Grid dans le cadre de la dissociation des structures de propriété étaient remplies ( 14 ).

40.

Les questions préjudicielles peuvent être résumées ainsi : en premier lieu, la juridiction de renvoi demande si l’article 23 et l’article 32, paragraphe 1, de la directive 2009/73 doivent être interprétés en ce sens qu’ils exigent une réglementation nationale telle que la décision no 1/7 qui, d’une part, permet à tout client final de choisir à quel type de réseau se connecter – réseau de transport ou de distribution – et, d’autre part, oblige le gestionnaire de réseau à connecter tout client au réseau concerné (première question). En deuxième lieu, l’article 23 de la directive 2009/73 doit-il être interprété en ce sens que la réglementation nationale ne doit permettre le raccordement au réseau de transport de gaz naturel que pour certaines catégories de clients (deuxième et troisième questions) ? En troisième lieu, et en cas de réponse négative à la première question, la juridiction de renvoi demande si l’article 2, point 3, et l’article 23 de cette directive doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à une telle réglementation nationale (quatrième question).

41.

En résumé, l’article 2, point 3, de la directive 2009/73 définit la notion de « transport » comme étant le transport de gaz naturel par l’intermédiaire d’un réseau autre que la partie des gazoducs à haute pression utilisée principalement pour la distribution du gaz naturel au niveau local, aux fins de fourniture à des clients, mais ne comprenant pas la fourniture.

42.

En revanche, l’article 23 de la directive 2009/73 régit le raccordement des clients industriels au réseau de transport et dispose que le gestionnaire de réseau de transport n’a pas le droit de refuser le raccordement d’un nouveau client industriel en invoquant d’éventuelles futures limitations dans les capacités disponibles du réseau ou des coûts supplémentaires résultant de l’obligation d’augmenter les capacités.

43.

L’article 32, paragraphe 1, de la directive 2009/73 dispose que les États membres veillent à ce que soit mis en place, pour tous les clients éligibles, y compris les entreprises de fourniture, un système d’accès des tiers aux réseaux de transport et de distribution. Ce système, fondé sur des tarifs publiés, doit être appliqué objectivement et sans discrimination entre les utilisateurs du réseau.

44.

À titre liminaire, il convient d’observer que, comme l’ont indiqué le requérant au principal, l’autorité de régulation lettone, la Commission, le gouvernement polonais et le gouvernement finlandais ( 15 ), le fait que le chapitre IV de la directive 2009/73 soit intitulé « Gestionnaire de réseau de transport indépendant » suffit pour considérer que les dispositions de l’article 23 de cette directive, qui figurent dans ce chapitre IV, ne sont applicables que dans l’hypothèse où un État membre a opté pour le troisième modèle de découplage, à savoir le gestionnaire de réseau de transport indépendant.

45.

Cette interprétation serait confirmée par le considérant 16 de la directive 2009/73, selon lequel la pleine efficacité des solutions impliquant la mise en place d’un gestionnaire de réseau indépendant (deuxième modèle) ou d’un gestionnaire de transport indépendant (troisième modèle) devrait être assurée au moyen de « règles spécifiques supplémentaires ». Ces dernières seraient mentionnées à l’article 9, paragraphe 8, sous b), de la directive 2009/73, qui renvoie expressément aux dispositions du chapitre IV de cette directive. Une telle articulation reflète la nature du premier modèle de dissociation qui, en prévoyant une dissociation structurelle entre les activités de transport et les activités de production ou de fourniture, nécessite moins de surveillance que les deux autres modèles de dissociation et fait peser une charge moindre à la fois sur le gestionnaire de réseau de transport et sur les autorités de régulation nationales.

46.

En outre, la Cour a déjà jugé que les « règles spécifiques supplémentaires » ne s’appliquent pas lorsque l’État membre choisit le premier modèle de dissociation ( 16 ).

47.

De plus, ainsi que l’affirme la Commission dans sa note interprétative ( 17 ), dès lors que l’État membre a choisi un modèle de dissociation spécifique, tous les critères du modèle retenu doivent être remplis. Il n’est pas permis de superposer des critères de différents modèles pour créer un nouveau modèle de dissociation qui ne serait pas prévu par la directive 2009/73. Une dérogation unique est prévue à l’article 9, paragraphe 9, de cette directive qui prévoit qu’un État membre peut décider de ne pas appliquer le paragraphe 1 de l’article 9 de ladite directive (premier modèle de dissociation) uniquement dans l’hypothèse où le réseau de transport appartient à une entreprise verticalement intégrée et qu’il existe des arrangements garantissant une indépendance plus effective du gestionnaire de réseau de transport que les dispositions du chapitre IV (articles 17 à 23) de cette même directive qui s’appliquent au troisième modèle de dissociation.

48.

Compte tenu de l’ensemble des considérations qui précèdent, j’estime juste l’interprétation proposée dans les observations de la plupart des intervenants à la procédure (la requérante au principal, l’autorité de régulation lettone, la Commission, le gouvernement polonais et le gouvernement finlandais) selon laquelle l’article 23 de la directive 2009/73 ne serait pas applicable à la situation en cause au principal, dans la mesure où la Lettonie aurait choisi le premier modèle de dissociation, à savoir la dissociation des structures de propriété, auquel s’appliquent exclusivement les dispositions de l’article 9, paragraphe 1, de la directive 2009/73.

49.

En tout état de cause, il me semble utile de donner une interprétation des dispositions en cause, y compris de l’article 23 de la directive 2009/73, dans la mesure où des approches divergentes sont constatées sur ce point entre les parties au litige.

50.

D’une part, selon la requérante au principal, le législateur de l’Union aurait prévu qu’un client de gaz naturel dispose d’un droit d’accès au réseau, mais n’aurait en aucun cas entendu conférer au client final le droit de choisir lui-même le type de raccordement au réseau de gaz naturel, en contournant ainsi le réseau de distribution du gaz naturel et son gestionnaire. Toutefois, si le gestionnaire du réseau de distribution n’est pas en mesure de fournir des services de distribution de gaz naturel pour des raisons techniques ou autres, ou pour toute autre raison objective, les règles nationales d’un État membre peuvent également prévoir la possibilité que les clients se connectent directement au gestionnaire du réseau de transport.

51.

Par conséquent, l’article 23 de la directive 2009/73 ne s’appliquerait qu’à un groupe spécifique de clients de gaz naturel, les « nouveaux clients industriels », à savoir les clients industriels qui n’ont précédemment pas été raccordés au réseau d’approvisionnement en gaz naturel dans son ensemble, ni au réseau de transport, ni au réseau de distribution.

52.

Le gouvernement polonais et la Commission considèrent qu’il n’existe pas d’obligation pour les États membres d’assurer le raccordement pour tout utilisateur. Toutefois, en principe, il ne serait pas interdit aux États membres d’adopter des dispositions nationales permettant aux clients finals de se raccorder aux réseaux de transport ou de distribution, sur le fondement d’un critère objectif, tel que, par exemple, la capacité de raccordement. Limiter à certaines catégories de consommateurs la possibilité de se connecter au réseau de transport ne serait pas contraire à l’obligation de non-discrimination dans la mesure où une telle dérogation serait justifiée par des normes techniques de sécurité objectives.

53.

En ce sens, l’autorité de régulation lettone rappelle que les coûts de connexion que le client final doit lui-même supporter pour se raccorder au réseau de transport pourraient être significativement plus élevés que ceux à supporter pour le raccordement au réseau de distribution. Dès lors, il n’y a aucune raison d’imposer des restrictions à la connexion des clients finals au réseau de transport, par exemple celle des clients résidentiels, les coûts de raccordement étant disproportionnés par rapport aux bénéfices pour ce client final. En d’autres termes, le client final peut ne pas avoir de raison de se connecter au réseau de transport si le réseau de distribution est à même de lui fournir un volume et une pression suffisants de gaz naturel, à des coûts par ailleurs sensiblement inférieurs.

54.

Adhérant au point de vue de la Commission, l’autorité de régulation lettone considère que les caractéristiques techniques d’un réseau de gazoducs et les conditions de fonctionnement sûr des réseaux de transport et de distribution sont des critères objectifs qui doivent être pris en considération pour orienter les clients vers un type de réseau déterminé.

55.

D’autre part, le gouvernement letton soutient que l’article 23 de la directive 2009/73 prévoit que les clients de gaz naturel ont le droit d’être desservis en gaz naturel non seulement par le réseau de distribution de gaz naturel, mais également par le réseau de transport de gaz naturel. Par conséquent, distinguer les clients de gaz naturel en catégories serait contraire au principe de non-discrimination énoncé dans cette directive.

56.

Par sa première question préjudicielle, la juridiction de renvoi demande si l’article 23 et l’article 32, paragraphe 1, de la directive 2009/73 doivent être interprétés en ce sens que les États membres doivent adopter une réglementation en vertu de laquelle, d’une part, tout client final peut choisir à quel type de réseau – de transport ou de distribution – il sera raccordé et, d’autre part, le gestionnaire de réseau est tenu de lui permettre de se raccorder à ce réseau.

57.

Afin de répondre à la première question préjudicielle, il convient de revenir sur la distinction entre accès et raccordement, que j’ai déjà évoquée dans la partie relative à l’objectif de la directive 2009/73. Cette distinction est, en effet, utile pour comprendre, d’une part, la portée du principe d’accès des tiers reconnu à l’article 32, paragraphe 1, de cette directive et, d’autre part, le raccordement des clients industriels au réseau de transport visé à l’article 23 de ladite directive.

58.

Comme indiqué précédemment, le terme « accès » s’entend comme le droit d’utiliser le réseau de gaz naturel. En revanche, le terme « raccordement » correspond à la connexion physique au réseau.

59.

Cette interprétation est confirmée par la jurisprudence de la Cour, laquelle a eu l’occasion de s’exprimer sur le principe de l’accès des tiers au marché intérieur de l’électricité dans l’arrêt Sabatauskas ( 18 ).

60.

La Cour a estimé que l’article 20 de la directive 2003/54 ( 19 ) devait être interprété en ce sens qu’il ne définit les obligations des États membres qu’en ce qui concerne l’accès et non le raccordement des tiers aux réseaux de transport et de distribution d’électricité et qu’il ne prévoit pas que le système d’accès aux réseaux que les États membres sont tenus de mettre en place doive permettre au client éligible de choisir librement le type de réseau auquel il souhaite se raccorder. Ainsi, tout en reconnaissant que les États membres gardent une marge de manœuvre pour orienter les utilisateurs des réseaux vers tel ou tel type de réseau, la Cour a souligné qu’il convenait toutefois de le faire pour des motifs non discriminatoires et selon des considérations objectives.

61.

Dans la mesure où le marché intérieur du gaz naturel est organisé de manière analogue à celui de l’électricité et où l’article 32, paragraphe 1, de la directive 2009/73 est libellé en des termes en substance identiques à ceux de l’article 20, paragraphe 1, de la directive 2003/54, il pourrait être conclu que l’article 32, paragraphe 1, de la directive 2009/73 ne définit les obligations des États membres qu’en ce qui concerne l’accès, et non le raccordement, des tiers aux réseaux de transport et de distribution du gaz naturel et qu’il ne prévoit pas que le système d’accès aux réseaux que les États membres sont tenus de mettre en place doive permettre au client final de choisir librement à quel type de réseau se connecter. Ce qui importe, c’est que la marge de manœuvre des États membres pour orienter les utilisateurs vers un type de réseau particulier soit exercée pour des motifs non discriminatoires et selon des considérations objectives.

62.

Le fait que le législateur de l’Union n’ait voulu définir les obligations des États membres qu’en ce qui concerne l’accès des tiers, et non en ce qui concerne le raccordement, est également confirmé par le contenu des articles 35 et 36 de la directive 2009/73, dont les dispositions énoncent les cas limitatifs dans lesquels les entreprises de gaz naturel peuvent refuser l’accès au système des tiers.

63.

En effet, la directive 2009/73 s’efforce de mettre en balance deux intérêts : celui lié à la reconnaissance du libre accès au réseau et celui lié à la poursuite d’une politique énergétique efficace. Par conséquent, d’une part, la nécessité de mettre pleinement en œuvre le principe de non-discrimination en ce qui concerne l’accès des tiers et, d’autre part, la nécessité de prévoir des dérogations à ce principe dans certaines hypothèses, par exemple lorsqu’une nouvelle infrastructure est construite.

64.

Le motif sur lequel repose le principe relatif à l’accès des tiers dans le secteur du gaz naturel est que des concurrents potentiels doivent être mis en mesure d’accéder aux principaux réseaux lorsqu’il n’existe pas d’alternatives raisonnables. Ce principe s’applique non seulement aux infrastructures existantes, mais également aux nouvelles infrastructures. L’application stricte de ce principe pourrait toutefois donner lieu à des distorsions : la construction d’une nouvelle infrastructure, notamment dans le secteur du gaz naturel, a des coûts considérables et les investisseurs exigent la garantie que leur financement pourra être récupéré. Dès lors, ceux-ci préfèrent conclure des contrats prévoyant l’usage exclusif pendant une longue période qui leur assure des recettes importantes. Un des effets négatifs de ces contrats d’exclusivité est qu’ils font obstacle à ce que des concurrents potentiels accèdent au marché et qu’ils représentent donc un risque que le jeu normal de la concurrence soit faussé. Si néanmoins le principe de la liberté d’accès des tiers était applicable de manière trop stricte, même en cas de construction de nouvelles infrastructures, cela pourrait décourager les investisseurs de financer de tels projets ; cela aurait alors pour conséquence que la capacité du réseau de gaz naturel ne soit pas renforcée et que le secteur dans son ensemble risque d’être endommagé à long terme ( 20 ).

65.

Compte tenu des considérations qui précèdent, il semble évident que le principe de non-discrimination relatif à la mise en place d’un système d’accès des tiers aux réseaux de transport et de distribution n’est pas un principe absolu. De même, le droit au raccordement illimité au réseau de transport peut comporter des conséquences négatives pour les marchés de l’énergie et, en définitive, porter préjudice aux consommateurs.

66.

Ainsi qu’il ressort des conclusions dans l’affaire Sabatauskas ( 21 ), il n’est pas exclu que certains clients disposent d’un accès direct au réseau de transport. Toutefois, cette possibilité doit être limitée par des critères objectifs tels que, par exemple, le volume ou les caractéristiques d’achat.

67.

Des raisons d’intérêt général militent en faveur de l’introduction d’une telle limite : empêcher le raccordement des petits consommateurs au réseau de transport pourrait être justifié par la nécessité d’optimiser le fonctionnement du réseau de transport et de distribution. La connexion d’un nombre significatif de petits clients au réseau de transport, par la multiplication des points de sortie, pourrait avoir un impact défavorable sur la sécurité et la fiabilité du fonctionnement du réseau. Une telle limitation aurait en revanche pour effet de réduire le nombre de points de sortie du réseau de transport et d’accroître l’utilisation des infrastructures de distribution existantes.

68.

Par ailleurs, les réseaux de distribution pourraient ne pas avoir la capacité technique suffisante pour soutenir la demande de quantités importantes de gaz naturel par les gros clients, qui auraient besoin d’être raccordés directement au réseau de transport.

69.

Les préoccupations de la requérante au principal, selon lesquelles la réglementation nationale permettrait à n’importe quel client de se raccorder directement au système de transport du gaz naturel apparaissent néanmoins dénuées de tout fondement. Comme le souligne la Commission ( 22 ), si l’on tient compte des exigences techniques fixées dans la décision no 1/7, le raccordement au réseau de transport n’est en réalité réalisable que pour une catégorie limitée de clients finals.

70.

Il appartiendra, en tout état de cause, à la juridiction de renvoi de vérifier si le droit de se raccorder directement au réseau de transport doit être limité pour des raisons liées à la politique énergétique ou à la sécurité (afin d’optimiser l’utilisation du réseau), pour des raisons techniques (compte tenu, notamment, des contraintes liées à la pression du gaz) et pour des raisons tenant à l’efficacité du réseau ( 23 ).

71.

De telles règles de connexion favorisent la concurrence sur le marché de la fourniture de gaz naturel, en ce qu’elles permettent aux clients de choisir le type de connexion en fonction de leur capacité, de leurs besoins et de leurs contraintes. Les gestionnaires de réseau sont ainsi amenés à améliorer l’efficacité et à augmenter les performances de leurs installations afin de rendre leurs services plus attrayants pour les clients.

72.

Dès lors, il convient de répondre à la juridiction de renvoi que l’article 23 et l’article 32, paragraphe 1, de la directive 2009/73 ne doivent pas être interprétés en ce sens que les États membres doivent adopter une réglementation en vertu de laquelle tout client final peut choisir à quel type de réseau se raccorder, à savoir au réseau de transport ou au réseau de distribution.

73.

En effet, l’article 32, paragraphe 1, de la directive 2009/73 soumet les États membres à des obligations en ce qui concerne l’accès des tiers, et non leur raccordement, au réseau de fourniture de gaz naturel, et les États membres conservent une marge de manœuvre pour orienter les utilisateurs des réseaux vers l’un ou l’autre type de réseau, tandis que les obligations imposées par l’article 23 de cette directive aux États membres en matière de raccordement des clients industriels au réseau de transport du gaz naturel ne concernent que les cas dans lesquels la réglementation nationale a orienté un type de client final déterminé vers le réseau de transport de gaz naturel.

74.

Par les deuxième et troisième questions préjudicielles, la juridiction de renvoi s’interroge sur le point de savoir si l’article 23 de la directive 2009/73 doit être interprété en ce sens que les États membres doivent adopter une réglementation en vertu de laquelle seul un client final non résidentiel peut se raccorder au réseau de transport de gaz naturel. En particulier, dans sa deuxième question préjudicielle, la juridiction de renvoi considère que la notion de « client final non résidentiel » coïncide avec la définition de « client industriel ». Dans sa troisième question préjudicielle, la juridiction de renvoi considère le « nouveau client industriel », à savoir le client industriel qui n’a encore jamais été raccordé au réseau de transport, comme étant un client final non résidentiel.

75.

Afin de répondre aux deuxième et troisième questions préjudicielles, il convient d’analyser brièvement ce que prévoit la directive 2009/73 en ce qui concerne les différents utilisateurs de gaz naturel.

76.

La directive 2009/73 ne précise pas la notion de « client industriel », de sorte qu’il est problématique de distinguer clairement la catégorie de clients qui ont droit au raccordement au réseau de transport. Parmi les catégories de clients visées à l’article 2, point 24, de la directive 2009/73 ( 24 ), la notion de « client industriel » pourrait viser les clients finals, puisque, comme le relève le gouvernement polonais ( 25 ), la notion de « client industriel » pourrait faire référence aux personnes qui consomment du gaz naturel.

77.

Toutefois, ainsi que la Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Cour constitutionnelle) l’a souligné, dès lors que le client final visé à l’article 2, point 27, de la directive 2009/73 ( 26 ) pourrait être aussi bien un client résidentiel qu’un client non résidentiel, le « client industriel » ne peut être qu’un client non résidentiel au sens de l’article 2, point 26, de cette directive, à savoir un client achetant du gaz naturel non destiné à son usage domestique. Par « nouveau client industriel », il conviendrait d’entendre le client industriel qui n’a jamais été raccordé au réseau de transport et qui souhaite s’y raccorder.

78.

L’article 23 de la directive 2009/73 concerne, pour ce qui intéresse l’affaire au principal, le raccordement des clients industriels au réseau de transport. L’article 23, paragraphe 1, de cette directive énonce le principe de non‑discrimination en ce qui concerne les clients industriels qui souhaitent se raccorder au réseau de transport. En revanche, l’article 23, paragraphe 2, de ladite directive prévoit les deux seules hypothèses dans lesquelles le raccordement d’un nouveau client industriel ne peut être refusé, à savoir, d’une part, en raison d’éventuelles futures limitations dans les capacités disponibles du réseau, et, d’autre part, en raison de coûts supplémentaires résultant de la nécessité d’augmenter la capacité. Il résulte de cette dernière disposition que, dans toute autre hypothèse, le gestionnaire de réseau de transport peut refuser de raccorder un nouveau client industriel au réseau de transport de gaz naturel.

79.

Par conséquent, on pourrait considérer qu’il découle de l’article 23 de la directive 2009/73 que les États membres sont tenus d’adopter une législation qui permet « au moins » aux clients non résidentiels (clients industriels) de se raccorder directement au réseau de transport de gaz naturel.

80.

Du reste, le raccordement de nouveaux clients industriels au réseau de transport est en principe possible, car si cette possibilité était simplement exclue, la protection prévue à l’article 23, paragraphe 2, de la directive 2009/73 serait vidée de sa substance.

81.

En ce sens, la directive 2009/73 ne peut obliger les États membres à adopter une réglementation qui ne prévoit le raccordement que pour un client final non résidentiel (entendu comme nouveau client industriel), dans la mesure où une telle réglementation serait contraire au principe de non-discrimination énoncé dans cette directive. En effet, dans cette perspective, il n’existerait pas de restrictions au raccordement au réseau de transport pour un nouveau client industriel, alors que de telles restrictions existeraient pour le client industriel – déjà connecté au réseau de distribution – mais désireux de se raccorder au réseau de transport.

82.

En outre, comme indiqué dans les présentes conclusions, le droit au raccordement au réseau de transport pourrait être limité, tant pour les clients industriels que pour les nouveaux clients industriels, pour des raisons techniques et de sécurité et, par conséquent, les États membres pourraient autoriser ou non de tels raccordements en tenant compte de ces critères objectifs.

83.

Enfin, il convient d’attirer l’attention sur l’interprétation retenue par le gouvernement polonais, selon laquelle l’article 23 de la directive 2009/73 ne vise pas, en réalité, à établir un numerus clausus des entités qui peuvent se raccorder au réseau de transport.

84.

Eu égard aux considérations qui précèdent, il convient de répondre aux deuxième et troisième questions préjudicielles de la juridiction de renvoi que l’article 23 de la directive 2009/73 doit être interprété en ce sens que les États membres ne sont pas tenus d’adopter une réglementation en vertu de laquelle seul un client final non résidentiel – qu’il soit entendu comme un « nouveau client industriel » ou comme un « client industriel » tout court – peut se raccorder au réseau de transport du gaz naturel. En effet, cette directive, d’une part, ne prévoit pas les critères pour définir la catégorie des « clients industriels » ou des « nouveaux clients industriels » et, d’autre part, comme cela a été exposé dans l’analyse générale et comme il sera rappelé dans le cadre de la réponse à la quatrième question préjudicielle, ne s’oppose pas, en principe et sous certaines conditions, à une réglementation d’un État membre en vertu de laquelle le transport de gaz naturel comprend le transport de gaz naturel directement vers le réseau de fourniture de gaz naturel de toute catégorie de client final (et donc pas uniquement des « clients industriels » ou des « nouveaux clients industriels », selon la définition fournie par la juridiction de renvoi).

85.

Par sa quatrième question préjudicielle, la juridiction de renvoi demande à la Cour si l’article 2, point 3, et l’article 23 de la directive 2009/73 doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à une réglementation d’un État membre en vertu de laquelle le transport de gaz naturel comprend le transport de gaz naturel directement vers le réseau d’approvisionnement en gaz naturel du client final.

86.

Afin de répondre à la quatrième question préjudicielle posée par la juridiction de renvoi, il convient de distinguer les différents termes en matière de gaz naturel, à savoir le « transport », la « distribution » et la « fourniture ».

87.

En vertu de l’article 2, point 3, de la directive 2009/73, on entend par « transport » le transport de gaz naturel via un réseau principalement constitué de gazoducs à haute pression, autre qu’un réseau de gazoducs en amont et autre que la partie des gazoducs à haute pression utilisée principalement pour la distribution du gaz naturel au niveau local, aux fins de fourniture à des clients, mais ne comprenant pas la fourniture ; en vertu de l’article 2, point 5, de cette directive, on entend par « distribution » le transport de gaz naturel par l’intermédiaire de réseaux locaux ou régionaux de gazoducs aux fins de fourniture à des clients, mais ne comprenant pas la fourniture ; enfin, aux termes de l’article 2, point 7, de ladite directive, on entend par « fourniture » la vente, y compris la revente, à des clients de gaz naturel, y compris de GNL.

88.

À la lecture des dispositions susmentionnées, il ne peut être déduit du seul libellé de la définition de la notion de « transport » qu’il est exclu de pouvoir raccorder un client final au réseau de transport, dans la mesure où cette définition comprend « le transport de gaz naturel aux fins de fourniture à des clients ». Par « client », on entend également, en vertu de l’article 2, point 24, de la directive 2009/73, le « client final ». Comme nous l’avons précédemment exposé, la définition de « client final » comprend à son tour également les clients industriels, lesquels bénéficient, en vertu de l’article 23 de cette directive, d’un raccordement non discriminatoire au réseau de transport.

89.

Le bien-fondé de cette interprétation est confirmé par la jurisprudence de la Cour en matière d’électricité ( 27 ). En effet, la directive 2003/54 contenait une définition du « transport » d’électricité similaire à celle de la notion de « transport » de gaz naturel. Cette définition a été reprise sans modification à l’article 2, point 3, de la directive 2009/72, selon lequel on entend par « transport »« le transport d’électricité sur le réseau à très haute tension et à haute tension interconnecté aux fins de fourniture à des clients finals ou à des distributeurs, mais ne comprenant pas la fourniture ». Dès lors, dans la mesure où, dans l’arrêt du 9 octobre 2008, Sabatauskas e.a. (C‑239/07, EU:C:2008:551), la Cour a reconnu la possibilité que des clients finals soient raccordés au réseau de transport d’électricité, cette possibilité doit également être reconnue en ce qui concerne le transport du gaz naturel.

90.

Il convient de rappeler que, dans l’affaire Sabatauskas e.a. (C‑239/07), la réglementation nationale « obligeait » un client, à certaines conditions, à se raccorder au réseau de transport. Dans la présente affaire, en revanche, la réglementation nationale « permet », en principe, à tout client de se raccorder au réseau de transport. Dès lors, il conviendrait que la législation lettone prévoie également en détail les critères objectifs et non discriminatoires permettant le raccordement au réseau de transport. Par ailleurs, les États membres pourraient prévoir en tant que choix de politique énergétique l’existence, précisément, de conditions objectives pour permettre à n’importe quel client final de se raccorder au réseau de transport.

91.

En outre, j’ai déjà eu l’occasion d’indiquer dans mes conclusions dans l’affaire Elektrorazpredelenie Yug (C‑31/18, EU:C:2019:421) – et la Cour a confirmé cette approche dans son arrêt – que l’un des critères permettant de distinguer les activités de « transport » de celles de « distribution » réside dans la catégorie de clients auxquels l’électricité est acheminée (et donc transportée) ( 28 ). Compte tenu de la définition analogue du terme « transport » figurant à l’article 2, point 3, de la directive 2009/72, il ne ferait donc aucun doute que la notion de « transport » inclut également le transport de gaz naturel vers le client final.

92.

Enfin, l’interprétation selon laquelle la notion de « transport » de gaz naturel comprend le transport de gaz naturel directement vers le réseau de fourniture de gaz naturel au client final serait confirmée par la circonstance que la directive 2009/73 régit les obligations des gestionnaires de réseau de transport à l’égard des clients, y compris les clients finals. À défaut, seuls les gestionnaires de réseau de distribution seraient concernés par ces obligations.

93.

Ainsi que le souligne le gouvernement polonais ( 29 ), le règlement no 715/2009, modifié par la décision 2010/685/UE ( 30 ), qui définit les conditions d’accès aux réseaux de transport de gaz naturel, prévoit que les points de sortie auxquels est raccordé un seul client final ne sont pas considérés comme étant des points pertinents pour lesquels le gestionnaire de réseau de transport doit se conformer aux exigences de transparence [point 3.2, paragraphe 1, sous a), de l’annexe I de ce règlement]. Néanmoins, le gestionnaire doit publier les informations ayant trait aux clients finals uniques raccordés au réseau de transport (point 3.2, paragraphe 2, de l’annexe I dudit règlement).

94.

Ces obligations confirmeraient l’interprétation selon laquelle la définition du transport n’exclut pas la possibilité de connecter un client final au réseau de transport.

95.

Pour toutes ces raisons, il convient de répondre à la juridiction de renvoi que ni l’article 2, point 3, de la directive 2009/73 ni l’article 23 de cette directive ne s’opposent à une réglementation d’un État membre en vertu de laquelle le transport de gaz naturel comprend le transport du gaz naturel directement vers le réseau d’approvisionnement en gaz naturel du client final.

96.

Eu égard aux considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre à la demande de décision préjudicielle introduite par la Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Cour constitutionnelle, Lettonie) de la manière suivante :