–

pour M. Buccioni, par Mes N. Paoletti, A. Mari et G. Paoletti, avvocati,

–

pour la Banca d’Italia, par Mes S. Ceci, M. Marcucci et N. de Giorgi, avvocati,

–

pour le gouvernement italien, par Mme G. Palmieri, en qualité d’agent, assistée de M. P. Gentili, avvocato dello Stato,

–

pour le gouvernement portugais, par MM. L. Inez Fernandes, M. Figueiredo et L. Barroso, en qualité d’agents,

–

pour la Commission européenne, par MM. V. Di Bucci, J. Baquero Cruz et K.-P. Wojcik ainsi que par Mme A. Steiblytė, en qualité d’agents,

1

La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 53, paragraphe 1, de la directive 2013/36/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, concernant l’accès à l’activité des établissements de crédit et la surveillance prudentielle des établissements de crédit et des entreprises d’investissement, modifiant la directive 2002/87/CE et abrogeant les directives 2006/48/CE et 2006/49/CE (JO 2013, L 176, p. 338).

2

Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant M. Enzo Buccioni à la Banca d’Italia (ci-après la « BdI ») au sujet de la décision de cette dernière de lui refuser l’accès à certains documents concernant la Banca Network Investimenti SpA (ci-après la « BNI »).

3

Les considérants 2, 5, 6 et 15 de la directive 2013/36 énoncent :

[...]

[...]

4

Aux termes de l’article 4 de cette directive, intitulé « Désignation et pouvoirs des autorités compétentes » :

« [...]

2.   Les États membres veillent à ce que les autorités compétentes suivent l’activité des établissements [...] de manière à s’assurer qu’ils respectent les exigences de la présente directive et du règlement (UE) [no 575/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, concernant les exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d'investissement et modifiant le règlement (UE) no 648/2012 (JO 2013, L 176, p. 1)]

3.   Les États membres veillent à l’existence de mesures appropriées permettant aux autorités compétentes d’obtenir l’information nécessaire pour apprécier si les établissements [...] respectent les exigences visées au paragraphe 2 et d’enquêter sur les infractions éventuelles auxdites exigences.

[...]

5.   Les États membres exigent que les établissements communiquent aux autorités compétentes de leur État membre d’origine toutes les informations nécessaires permettant d’apprécier si les règles adoptées conformément à la présente directive et au règlement (UE) no 575/2013 sont respectées. Les États membres veillent également à ce que les mécanismes de contrôle interne et les procédures administratives et comptables des établissements permettent de vérifier à tout moment que les établissements respectent ces règles.

[...] »

5

L’article 6 de ladite directive, intitulé « Coopération au sein du Système européen de surveillance financière », dispose :

« Dans l’exercice de leurs missions, les autorités compétentes tiennent compte de la convergence des outils et des pratiques de surveillance lors de l’application des exigences législatives, réglementaires et administratives adoptées en vertu de la présente directive et du règlement [no 575/2013]. À cette fin, les États membres veillent à ce que :

[...] »

6

L’article 50 de cette même directive, intitulé « Collaboration en matière de surveillance », prévoit, à son paragraphe 1 :

« En vue de surveiller l’activité des établissements opérant, notamment par le moyen d’une succursale, dans un ou plusieurs États membres autres que celui de leur administration centrale, les autorités compétentes des États membres concernés collaborent étroitement. Elles se communiquent toutes les informations relatives à la gestion et à la propriété de ces établissements susceptibles de faciliter leur surveillance et l’examen des conditions de leur agrément, ainsi que toutes les informations susceptibles de faciliter leur suivi, en particulier en matière de liquidité, de solvabilité, de garantie des dépôts, de limitation des grands risques, d’autres facteurs susceptibles d’influer sur le risque systémique représenté par l’établissement, d’organisation administrative et comptable et de mécanismes de contrôle interne. »

7

L’article 53 de la directive 2013/36, intitulé « Secret professionnel », dispose, à son paragraphe 1 :

« Les États membres prévoient que toutes les personnes exerçant ou ayant travaillé pour les autorités compétentes, ainsi que les réviseurs ou les experts mandatés par les autorités compétentes, sont tenus au secret professionnel.

Les informations confidentielles que ces personnes, réviseurs et experts reçoivent dans l’exercice de leurs attributions ne peuvent être divulguées que sous une forme résumée ou agrégée, de façon à ce que les établissements de crédit ne puissent pas être identifiés, sans préjudice des cas relevant du droit pénal.

Néanmoins, lorsqu’un établissement de crédit a été déclaré en faillite ou que sa liquidation forcée a été ordonnée, les informations confidentielles qui ne concernent pas les tiers impliqués dans les tentatives de sauvetage de cet établissement de crédit peuvent être divulguées dans le cadre de procédures civiles ou commerciales. »

8

L’article 54 de cette directive porte sur l’ « Utilisation des informations confidentielles ».

9

L’article 22 du règlement (UE) no 1024/2013 du Conseil, du 15 octobre 2013, confiant à la Banque centrale européenne des missions spécifiques ayant trait aux politiques en matière de surveillance prudentielle des établissements de crédit (JO 2013, L 287, p. 63), concerne la procédure régulière pour l’adoption des décisions de la Banque centrale européenne (BCE) en matière de surveillance, tandis que l’article 27 de ce règlement porte sur l’obligation de secret professionnel qui incombe aux membres du conseil de surveillance, au personnel de la BCE ainsi qu’au personnel détaché par les États membres participants exerçant des fonctions de surveillance, et sur l’échange d’informations entre la BCE et les autorités et les organes nationaux ou de l’Union.

10

L’article 22 de la legge n. 241 – recante nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi (loi no 241, portant nouvelles dispositions en matière de procédure administrative et de droit d’accès aux documents administratifs), du 7 août 1990, telle que modifiée, intitulé « Définitions et principes en matière d’accès », prévoit, à ses paragraphes 2 et 3 :

« 2.   L’accès aux documents administratifs, au vu de l’importance de ses objectifs d’intérêt public, constitue un principe général de l’activité administrative qui vise à favoriser la participation et à en assurer l’impartialité et la transparence.

3.   Tous les documents administratifs sont accessibles, à l’exception de ceux visés à l’article 24, paragraphes 1, 2, 3, 5 et 6. »

11

L’article 24 de cette loi, telle que modifiée, intitulé « Exclusion du droit d’accès », dispose :

« 1.   Le droit d’accès est exclu en ce qui concerne :

[...]

3.   Ne sont pas admissibles les demandes d’accès qui visent à un contrôle général de l’activité des administrations publiques.

[...]

7.   Le demandeur doit en tout état de cause se voir garantir l’accès aux documents administratifs dont la connaissance est nécessaire à la protection et à la défense de ses intérêts juridiques [...] »

12

L’article 7 du decreto legislativo n. 385 – recante il testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia (décret législatif no 385, portant texte unique des lois en matière bancaire et de crédit), du 1er septembre 1993, tel que modifié, intitulé « Secret professionnel et coopération entre autorités », prévoit, à son paragraphe 1 :

« Toutes les informations et données que la [BdI] détient du fait de son activité de surveillance sont couvertes par le secret professionnel, y compris à l’égard des administrations publiques, à l’exception du ministre de l’Économie et des Finances, en sa qualité de président du CICR [Comitato interministeriale per il credito e il risparmio (comité interministériel du crédit et de l’épargne)]. Le secret est inopposable à l’autorité judiciaire lorsque les informations demandées sont nécessaires aux enquêtes ou aux procédures relatives à des infractions sanctionnées pénalement. »

13

Ainsi qu’il ressort des éléments dont dispose la Cour, M. Buccioni est titulaire depuis l’année 2004 d’un compte courant ouvert auprès d’un établissement de crédit, la BNI. Le solde de ce compte s’élevait à 181325,31 euros au 5 août 2012. La juridiction de renvoi expose que cet établissement étant soumis à une procédure de liquidation forcée, seuls 100000 euros ont été remboursés à ce déposant par le Fondo interbancario di tutela dei depositi (fonds interbancaire de protection des dépôts).

14

M. Buccioni considère qu’il existe des faits susceptibles d’entraîner la responsabilité tant de la BdI que de la BNI pour les pertes financières encourues. Dans le but d’obtenir des renseignements supplémentaires afin d’évaluer l’opportunité d’introduire une action en justice, M. Buccioni a demandé à la BdI, le 3 avril 2015, la divulgation de plusieurs documents se rapportant à la surveillance de la BNI.

15

Par décision du 20 mai 2015, la BdI a rejeté partiellement cette demande, aux motifs, notamment, que certains documents dont la divulgation était demandée contenaient des informations confidentielles couvertes par l’obligation de secret professionnel lui incombant, que ladite demande n’était pas suffisamment précise ou qu’elle portait sur des documents dépourvus d’intérêt pour le demandeur.

16

M. Buccioni a introduit devant le Tribunale amministrativo regionale del Lazio (tribunal administratif régional du Latium, Italie) un recours tendant à l’annulation de cette décision. Par jugement du 2 décembre 2015, la juridiction saisie a rejeté le recours.

17

M. Buccioni a interjeté appel de ce jugement devant le Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie). À cet égard, il fait valoir, en particulier, que la juridiction de première instance a méconnu l’article 53, paragraphe 1, de la directive 2013/36, dans la mesure où, la BNI ayant été mise en liquidation forcée, l’obligation de secret professionnel incombant à la BdI ne trouvait plus à s’appliquer. En revanche, la BdI soutient que, conformément à ladite disposition, la divulgation d’informations confidentielles concernant un établissement de crédit soumis à une procédure de liquidation forcée présuppose que le demandeur ait introduit au préalable une procédure civile ou commerciale.

18

Dans ces conditions, le Consiglio di Stato (Conseil d’État) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :

19

Par ses questions, qu’il convient d’examiner ensemble, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 53, paragraphe 1, de la directive 2013/36, lu en combinaison tant avec l’article 15 TFUE qu’avec l’article 22, paragraphe 2, et l’article 27, paragraphe 1, du règlement no 1024/2013, doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à ce que les autorités compétentes des États membres divulguent des informations confidentielles à une personne qui en fait la demande en vue d’être en mesure d’engager une procédure civile ou commerciale tendant à la protection d’intérêts patrimoniaux qui auraient été lésés à la suite de la mise en liquidation forcée d’un établissement de crédit.

20

Il importe d’observer, pour autant que la juridiction de renvoi vise également tant l’article 15 TFUE que l’article 22, paragraphe 2, et l’article 27, paragraphe 1, du règlement no 1024/2013, que l’interprétation de ces dispositions, dont il résulte clairement du libellé que celles-ci ne s’adressent pas aux autorités compétentes des États membres (voir, en ce sens, arrêt du 18 juillet 2017, Commission/Breyer, C‑213/15 P, EU:C:2017:563, points 51 et 52), est dénuée de pertinence dans l’affaire au principal, qui porte sur une demande d’accès à des documents en possession de la BdI.

21

Afin de répondre aux questions posées, il convient de relever, tout d’abord, qu’il ressort du considérant 2 de la directive 2013/36 que celle-ci vise principalement à coordonner les dispositions nationales concernant l’accès à l’activité des établissements de crédit et des entreprises d’investissement, leurs modalités de gouvernance et leur cadre de surveillance.

22

En outre, ainsi que ses considérants 5 et 6 l’énoncent, la directive 2013/36 devrait constituer l’instrument essentiel pour la réalisation du marché intérieur dans le secteur des établissements de crédit, dont le fonctionnement harmonieux nécessite, outre des normes juridiques, une coopération étroite et régulière entre les autorités compétentes ainsi qu’une convergence sensiblement renforcée de leurs pratiques réglementaires et de surveillance.

23

Il découle encore du considérant 15 de la même directive que celle-ci vise à atteindre le degré d’harmonisation nécessaire et suffisant pour assurer la reconnaissance mutuelle des agréments et des systèmes de surveillance prudentielle, en permettant la délivrance d’un agrément unique valable dans toute l’Union et l’application du principe de la surveillance prudentielle par l’État membre d’origine.

24

À cet effet, l’article 4, paragraphes 2 et 3, de la directive 2013/36 prévoit que les États membres veillent tant à ce que les autorités compétentes suivent l’activité des établissements de crédit de manière à s’assurer qu’ils respectent les exigences de cette directive qu’à l’existence de mesures appropriées permettant aux autorités compétentes d’obtenir l’information nécessaire pour apprécier si lesdits établissements respectent ces exigences. Selon le paragraphe 5 de cet article 4, les États membres exigent notamment que les établissements de crédit communiquent aux autorités compétentes de leur État membre d’origine toutes les informations nécessaires permettant d’apprécier si les règles adoptées conformément à la directive 2013/36 sont respectées.

25

En outre, l’article 6, sous a), de cette directive dispose que les États membres veillent à ce que les autorités compétentes, conformément au principe de coopération loyale énoncé à l’article 4, paragraphe 3, TUE, coopèrent dans un esprit de confiance et de total respect mutuel, notamment en veillant à ce que des informations appropriées et fiables circulent entre ces autorités et les autres parties au SESF.

26

Par ailleurs, aux termes de l’article 50, paragraphe 1, de ladite directive, en vue de surveiller l’activité des établissements de crédit opérant, notamment par le moyen d’une succursale, dans un ou plusieurs États membres autres que celui de leur administration centrale, les autorités compétentes des États membres concernés collaborent étroitement. Elles se communiquent toutes les informations relatives à la gestion et à la propriété de ces établissements susceptibles de faciliter leur surveillance et l’examen des conditions de leur agrément, ainsi que toutes les informations susceptibles de faciliter leur suivi, en particulier en matière de liquidité, de solvabilité, de garantie des dépôts, de limitation des grands risques, d’autres facteurs susceptibles d’influer sur le risque systémique représenté par l’établissement, d’organisation administrative et comptable et de mécanismes de contrôle interne.

27

La mise en œuvre efficace du régime de surveillance prudentielle des établissements de crédit que le législateur de l’Union a institué en adoptant la directive 2013/36, fondé sur une surveillance exercée à l’intérieur d’un État membre et sur l’échange d’informations entre les autorités compétentes de plusieurs États membres, tel que succinctement décrit aux points précédents, requiert que tant les établissements de crédit surveillés que les autorités compétentes puissent être sûrs que les informations confidentielles fournies conserveront en principe leur caractère confidentiel (voir, par analogie, arrêt du 19 juin 2018, Baumeister, C‑15/16, EU:C:2018:464, point 31).

28

En effet, l’absence d’une telle confiance serait de nature à compromettre la transmission sans heurt des informations confidentielles nécessaires à l’exercice de la surveillance prudentielle (voir, par analogie, arrêt du 19 juin 2018, Baumeister, C‑15/16, EU:C:2018:464, point 32).

29

C’est donc afin de protéger non seulement les intérêts spécifiques des établissements de crédit directement concernés, mais aussi l’intérêt général lié, en particulier, à la stabilité du système financier au sein de l’Union, que l’article 53, paragraphe 1, de la directive 2013/36 impose, en tant que règle générale, une obligation de secret professionnel (voir, par analogie, arrêt du 19 juin 2018, Baumeister, C‑15/16, EU:C:2018:464, point 33).

30

Enfin, les cas spécifiques dans lesquels le principe général d’interdiction de divulgation des informations confidentielles détenues par les autorités compétentes, posé à l’article 53, paragraphe 1, de la directive 2013/36, ne fait, exceptionnellement, pas obstacle à leur transmission ou utilisation sont énoncés de manière exhaustive dans cette directive (voir, par analogie, arrêt du 19 juin 2018, Baumeister, C‑15/16, EU:C:2018:464, point 38).

31

En l’occurrence, il importe de relever que l’article 53, paragraphe 1, de la directive 2013/36 prévoit, à son troisième alinéa, que, « lorsqu’un établissement de crédit a été déclaré en faillite ou que sa liquidation forcée a été ordonnée, les informations confidentielles qui ne concernent pas les tiers impliqués dans les tentatives de sauvetage de cet établissement de crédit peuvent être divulguées dans le cadre de procédures civiles ou commerciales ».

32

Ainsi que M. l’avocat général l’a relevé en substance aux points 79 à 81 de ses conclusions, par cette disposition, le législateur de l’Union a voulu permettre à l’autorité compétente de divulguer aux seules personnes directement concernées par la faillite ou par la liquidation forcée de l’établissement de crédit, des informations confidentielles ne concernant pas les tiers impliqués dans les tentatives de sauvetage de cet établissement, aux fins de leur utilisation dans le cadre de procédures civiles ou commerciales, sous le contrôle des juridictions compétentes.

33

Or, compte tenu de l’ensemble des considérations qui précèdent, il ne peut être déduit ni du libellé de l’article 53, paragraphe 1, troisième alinéa, de la directive 2013/36, ni du contexte dans lequel cette disposition s’inscrit, pas plus que des objectifs poursuivis par les règles contenues dans ladite directive en matière de secret professionnel, que les informations confidentielles relatives à un établissement de crédit qui a été déclaré en faillite ou mis en liquidation forcée ne peuvent être divulguées que dans le cadre de procédures civiles ou commerciales déjà introduites.

34

Dans un cas comme celui de l’espèce au principal, la divulgation de ces informations lors d’une procédure présentant un caractère administratif selon le droit national est à même de garantir, avant même qu’une procédure civile ou commerciale n’ait été déclenchée, les exigences relevées au point 32 du présent arrêt et donc l’effet utile de l’obligation de secret professionnel établie à l’article 53, paragraphe 1, de la directive 2013/36.

35

Dans ce contexte, il serait porté atteinte aux exigences de bonne administration de la justice si le demandeur se trouvait contraint d’introduire une procédure civile ou commerciale dans le but d’obtenir l’accès aux informations confidentielles en possession des autorités compétentes.

36

Par ailleurs, cette interprétation n’est pas remise en cause par les considérations figurant au point 39 de l’arrêt du 12 novembre 2014, Altmann e.a. (C‑140/13, EU:C:2014:2362), selon lesquelles le litige en cause dans l’affaire ayant donné lieu à cet arrêt ne s’inscrivait pas dans le cadre de procédures civiles ou commerciales intentées par les personnes qui avaient demandé l’accès à des informations confidentielles concernant une entreprise d’investissement qui se trouvait en liquidation judiciaire. En effet, dans l’arrêt du 12 novembre 2014, Altmann e.a. (C‑140/13, EU:C:2014:2362), il n’a pas été demandé à la Cour de répondre à la question qui fait l’objet de la présente procédure, dès lors que cet arrêt visait l’interprétation de la directive 2004/39/CE du Parlement européen et du Conseil, du 21 avril 2004, concernant les marchés d'instruments financiers, modifiant les directives 85/611/CEE et 93/6/CEE du Conseil et la directive 2000/12/CE du Parlement européen et du Conseil et abrogeant la directive 93/22/CEE du Conseil (JO 2004, L 145 p. 1), dans un contexte caractérisé par une situation factuelle et procédurale au niveau national différente de celle de l’espèce au principal. L’interprétation de l’article 53, paragraphe 1, de la directive 2013/36 ne saurait, de ce fait, être effectuée au regard du motif figurant au point 39 dudit arrêt, ainsi que M. l’avocat général l’a relevé en substance aux points 50 et 52 de ses conclusions.

37

Toutefois, conformément à une jurisprudence bien établie, il convient de retenir une interprétation stricte des dérogations, prévues par la directive 2013/36, à l’interdiction générale de divulguer des informations confidentielles (voir, en ce sens, arrêt du 22 avril 2010, Commission/Royaume-Uni, C‑346/08, EU:C:2010:213, point 39 et jurisprudence citée).

38

Par conséquent, il y a lieu de considérer que la possibilité d’écarter l’obligation de secret professionnel, en application de l’article 53, paragraphe 1, troisième alinéa, de ladite directive requiert que la demande de divulgation porte sur des informations à l’égard desquelles le demandeur avance des indices précis et concordants laissant supposer de manière plausible qu’elles s’avèrent pertinentes pour les besoins d’une procédure civile ou commerciale en cours ou à engager, dont l’objet doit être concrètement identifié par le demandeur et en dehors de laquelle les informations en question ne peuvent être utilisées.

39

Il incombe, en toute hypothèse, aux autorités et aux juridictions compétentes de mettre en balance l’intérêt du demandeur à disposer des informations en cause et les intérêts liés au maintien de la confidentialité de ces mêmes informations couvertes par l’obligation de secret professionnel, avant de procéder à la divulgation de chacune des informations confidentielles sollicitées (voir, en ce sens, arrêt du 14 février 2008, Varec, C‑450/06, EU:C:2008:91, points 51 et 52 ainsi que jurisprudence citée).

40

Eu égard à ce qui précède, il y a lieu de répondre aux questions posées que l’article 53, paragraphe 1, de la directive 2013/36 doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à ce que les autorités compétentes des États membres divulguent des informations confidentielles à une personne qui en fait la demande en vue d’être en mesure d’engager une procédure civile ou commerciale tendant à la protection d’intérêts patrimoniaux qui auraient été lésés à la suite de la mise en liquidation forcée d’un établissement de crédit. Toutefois, la demande de divulgation doit porter sur des informations à l’égard desquelles le demandeur avance des indices précis et concordants laissant supposer de manière plausible qu’elles s’avèrent pertinentes pour les besoins d’une procédure civile ou commerciale, dont l’objet doit être concrètement identifié par le demandeur et en dehors de laquelle les informations en question ne peuvent être utilisées. Il incombe aux autorités et aux juridictions compétentes de mettre en balance l’intérêt du demandeur à disposer des informations en cause et les intérêts liés au maintien de la confidentialité des informations couvertes par l’obligation de secret professionnel, avant de procéder à la divulgation de chacune des informations confidentielles sollicitées.

41

La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.

Par ces motifs, la Cour (cinquième chambre) dit pour droit :

L’article 53, paragraphe 1, de la directive 2013/36/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, concernant l’accès à l’activité des établissements de crédit et la surveillance prudentielle des établissements de crédit et des entreprises d’investissement, modifiant la directive 2002/87/CE et abrogeant les directives 2006/48/CE et 2006/49/CE, doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à ce que les autorités compétentes des États membres divulguent des informations confidentielles à une personne qui en fait la demande en vue d’être en mesure d’engager une procédure civile ou commerciale tendant à la protection d’intérêts patrimoniaux qui auraient été lésés à la suite de la mise en liquidation forcée d’un établissement de crédit. Toutefois, la demande de divulgation doit porter sur des informations à l’égard desquelles le demandeur avance des indices précis et concordants laissant supposer de manière plausible qu’elles s’avèrent pertinentes pour les besoins d’une procédure civile ou commerciale, dont l’objet doit être concrètement identifié par le demandeur et en dehors de laquelle les informations en question ne peuvent être utilisées. Il incombe aux autorités et aux juridictions compétentes de mettre en balance l’intérêt du demandeur à disposer des informations en cause et les intérêts liés au maintien de la confidentialité des informations couvertes par l’obligation de secret professionnel, avant de procéder à la divulgation de chacune des informations confidentielles sollicitées.