1. 

Le présent pourvoi soulève certaines questions liées à la procédure de contrôle des aides d’État. Il montre que des tiers, ou plutôt des parties intéressées, qui visent à faire annuler une décision de la Commission européenne de ne pas ouvrir la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE, en faisant valoir que la Commission a rencontré des « difficultés sérieuses » dans l’appréciation des mesures en cause, pourraient en réalité se retrouver elles-mêmes face à de telles difficultés.

2. 

Cette affaire aurait-elle dû faire partie des rares cas où une partie intéressée obtient gain de cause ? Pour les raisons exposées ci-dessous, je ne le pense pas.

3. 

Par leur pourvoi, Club Hotel Loutraki AE, Vivere Entertainment AE, Theros International Gaming, Inc., Elliniko Casino Kerkyras, Casino Rodos, Porto Carras AE et Kazino Aigaiou AE (ci-après, pris ensemble, les « requérants ») entendent obtenir l’annulation de l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne, du 8 janvier 2015, rendu dans l’affaire Club Hotel Loutraki e.a. / Commission ( 2 ) par lequel celui-ci a rejeté leur recours tendant à l’annulation de la décision adoptée par la Commission en application de l’article 4, paragraphe 2, du règlement (CE) no 659/1999 ( 3 ).

4.

Le règlement no 659/1999 ( 4 ) a été remplacé par le règlement (UE) 2015/1589 du Conseil, du 13 juillet 2015, portant modalités d’application de l’article 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ( 5 ). Toutefois, au moment de l’adoption de la décision litigieuse, seul le règlement no 659/1999 était applicable ( 6 ).

5.

L’article 4 du règlement no 659/1999, intitulé « Examen préliminaire de la notification et décisions de la Commission », prévoit ce qui suit :

« 1.   La Commission procède à l’examen de la notification dès sa réception. Sans préjudice de l’article 8, elle prend une décision en application des paragraphes 2, 3 ou 4.

2.   Si la Commission constate, après un examen préliminaire, que la mesure notifiée ne constitue pas une aide, elle le fait savoir par voie de décision.

3.   Si la Commission constate, après un examen préliminaire, que la mesure notifiée, pour autant qu’elle entre dans le champ de [l’article 107, paragraphe 1, TFUE], ne suscite pas de doutes quant à sa compatibilité avec le marché commun, elle décide que cette mesure est compatible avec le marché commun (ci-après dénommée “décision de ne pas soulever d’objections”). Cette décision précise quelle dérogation prévue par le traité [FUE] a été appliquée.

4.   Si la Commission constate, après un examen préliminaire, que la mesure notifiée suscite des doutes quant à sa compatibilité avec le marché commun, elle décide d’ouvrir la procédure prévue à [l’article 108, paragraphe 2, TFUE] (ci‑après dénommée “décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen”).

5.   Les décisions visées aux paragraphes 2, 3 et 4 sont prises dans un délai de deux mois. Celui-ci court à compter du jour suivant celui de la réception d’une notification complète. La notification est considérée comme complète si, dans les deux mois de sa réception ou de la réception de toute information additionnelle réclamée, la Commission ne réclame pas d’autres informations. Le délai peut être prorogé par accord mutuel entre la Commission et l’État membre concerné. Le cas échéant, la Commission peut fixer des délais plus courts.

[…]. »

6.

Le 1er décembre 2011, les autorités grecques ont notifié deux mesures à la Commission (ci-après les « mesures notifiées ») en faveur de l’Organismos Prognostikon Agonon Podosfairou AE (OPAP) (organisme de pronostic des matches de football).

7.

La première mesure concernait l’octroi à l’OPAP, en échange d’une redevance de 560 millions d’euros, d’une licence exclusive pour l’exploitation de 35000 appareils de loterie vidéo (ci-après les « ALV ») pour une période de dix ans, prenant fin en 2022 (ci-après l’« accord ALV »).

8.

La seconde mesure concernait la prorogation de dix ans, de 2020 à 2030, des droits exclusifs déjà accordés à l’OPAP pour l’exploitation de treize jeux de hasard par tout moyen (ci-après l’« addendum »). L’addendum stipulait que l’OPAP devait verser, en contrepartie de ces droits, i) un montant forfaitaire de 375 millions d’euros et ii) une redevance versée à l’État grec correspondant à 5 % des recettes brutes générées par les jeux concernés pendant la période allant du 13 octobre 2020 au 12 octobre 2030.

9.

Le 4 avril 2012, six casinos (tous les requérants à l’exception de Kazino Aigaiou) ont déposé une plainte devant la Commission, soutenant que l’accord ALV impliquait l’octroi d’une aide d’État à l’OPAP qui était incompatible avec le marché intérieur.

10.

Lors des discussions entre la Commission et les autorités grecques dans le cadre de la notification, il a été convenu qu’un complément à la rémunération initialement prévue pour l’accord ALV devait être introduit. Par lettre du 7 août 2012, les autorités grecques ont déposé un engagement visant à instituer un prélèvement supplémentaire sur le produit brut des jeux généré par l’OPAP dans le cadre de l’exploitation des ALV (ci-après le « prélèvement supplémentaire »).

11.

Le 3 octobre 2012, la Commission a adopté la décision litigieuse. Dans cette décision, elle a conclu, compte tenu du prélèvement supplémentaire introduit par les autorités grecques, que les mesures notifiées ne conféraient pas un avantage à l’OPAP et, partant, ne constituaient pas une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.

12.

Par requête déposée le 29 janvier 2013, les requérants ont introduit un recours tendant à l’annulation de la décision litigieuse.

13.

Les requérants ont soulevé quatre moyens au soutien de leur recours. Le premier moyen est tiré d’une violation de l’article 108, paragraphe 2, TFUE et d’un détournement de pouvoir en ce que la Commission n’aurait pas ouvert la procédure formelle d’examen comme l’exige cette disposition. Les deuxième et troisième moyens sont tirés d’une violation de l’obligation de motivation et du droit à une bonne administration ainsi que d’une violation du droit à une protection juridictionnelle effective en ce qui concerne l’occultation, dans la version non confidentielle de la décision litigieuse, de données économiques essentielles. Le quatrième moyen est tiré d’une violation de l’article 107, paragraphe 1, TFUE en ce que la Commission a examiné conjointement l’accord ALV et l’addendum en vue de déterminer si un avantage économique avait été conféré à l’OPAP.

14.

Par ordonnances du 12 juillet et du 12 septembre 2013, il a été fait droit à la demande d’intervention de la République hellénique et de l’OPAP au soutien des conclusions de la Commission.

15.

À la suite de l’audience, le Tribunal a, dans l’arrêt attaqué, rejeté le recours dans son ensemble et condamné les requérants à supporter leurs propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission et l’OPAP.

16.

Par leur pourvoi, les requérants concluent à ce qu’il plaise à la Cour :

17.

Dans son mémoire en réponse, la Commission conclut à ce qu’il plaise à la Cour :

18.

Dans son mémoire en réponse, l’OPAP conclut à ce qu’il plaise à la Cour :

19.

Les requérants, la Commission et l’OPAP ont été entendus en leurs plaidoiries au cours de l’audience qui s’est tenue le 2 juin 2016.

20.

Les requérants invoquent trois moyens à l’appui de leur pourvoi.

21.

Par leur premier moyen, les requérants soutiennent que le Tribunal a commis une erreur de droit en considérant que la Commission n’était pas tenue d’ouvrir la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE. En considérant que la Commission était autorisée à négocier et à prendre en considération le prélèvement supplémentaire introduit par les autorités grecques, le Tribunal a omis de distinguer la phase préliminaire d’examen de la procédure formelle d’examen, une distinction qui est essentielle à la protection des droits procéduraux des requérants. De surcroît, le Tribunal a omis d’opérer cette distinction en considérant à tort que rien n’indiquait que la Commission avait rencontré des « difficultés sérieuses » dans son appréciation des mesures notifiées qui l’auraient obligée à ouvrir la procédure formelle d’examen.

22.

Par leur deuxième moyen, les requérants soutiennent que le Tribunal a commis une erreur de droit en concluant que la Commission avait respecté son obligation de motivation et que leurs droits à une bonne administration et à un recours juridictionnel effectif n’avaient pas été violés, malgré l’impossibilité d’établir l’exactitude des calculs opérés par la Commission sur la base de la version non confidentielle de la décision litigieuse.

23.

Par leur troisième moyen, les requérants allèguent que le Tribunal a commis une erreur de droit en considérant que l’examen conjoint de l’addendum et de l’accord ALV par la Commission n’avait pas enfreint l’article 107, paragraphe 1, TFUE.

24.

Avant d’examiner dans le détail les divers moyens du pourvoi, je me pencherai sur la procédure relative au contrôle des aides d’État et sur le rôle que les parties intéressées, à savoir toute personne dont les intérêts pourraient être affectés par l’octroi de l’aide, telle que le bénéficiaire de l’aide ou une entreprise concurrente ( 7 ), jouent dans cette procédure.

25.

Aux termes de l’article 108, paragraphe 1, TFUE, la Commission doit procéder, de manière constante, à l’examen et au contrôle des aides d’État. Afin de permettre à la Commission d’examiner toute nouvelle aide que les États membres ont l’intention d’octroyer, ces derniers doivent en notifier la Commission ( 8 ). Étant donné que l’État membre notifiant ne peut pas mettre en œuvre l’aide envisagée au cours de la procédure d’examen, un délai de deux mois est imposé dans lequel la Commission doit adopter une décision autorisant la mesure ( 9 ) ou ouvrant la deuxième phase de la procédure, c’est-à-dire la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE ( 10 ). En vertu de l’article 4, paragraphe 4, du règlement no 659/1999, la Commission doit ouvrir la procédure formelle d’examen si elle constate, après un examen préliminaire, que la mesure notifiée suscite des doutes quant à sa compatibilité avec le marché intérieur.

26.

J’examinerai de manière plus approfondie les limites de la phase préliminaire d’examen et l’obligation d’ouvrir la procédure formelle d’examen dans le cadre du premier moyen soulevé par les requérants. Je me contenterai ici de prendre note du terme « doutes » qui, dans la jurisprudence de la Cour, est souvent désigné par l’expression « difficultés sérieuses» ( 11 ), un terme clé pour définir l’étendue de l’examen préliminaire.

27.

À ce stade, je souhaiterais souligner que la procédure de contrôle des aides d’État est avant tout une procédure entre la Commission et l’État membre notifiant. Les parties intéressées, telles que les requérants, ne sont pas parties à la procédure et, partant, ne jouent qu’un rôle minime ( 12 ). Ce n’est que dans le cadre de la procédure formelle d’examen que l’article 108, paragraphe 2, TFUE impose à la Commission l’obligation de mettre les parties intéressées en demeure de présenter leurs observations. Il résulte de la jurisprudence que ce droit donne la possibilité à de telles parties d’être associées à la procédure administrative dans une mesure adéquate, compte tenu des circonstances du cas d’espèce ( 13 ), mais ne leur accorde pas de droits de la défense équivalents à ceux de l’État membre notifiant, qui est partie à la procédure et destinataire de la décision ( 14 ). Il est important de garder ce point à l’esprit lors de l’examen du deuxième moyen soulevé par les requérants qui porte sur l’insuffisance de la motivation.

28.

Pour contrebalancer ce rôle secondaire joué par les parties intéressées, la Cour a jugé que toute partie intéressée peut contester une décision d’autorisation adoptée par la Commission en application de l’article 4, paragraphes 2 ou 3, du règlement no 659/1999 ou, en d’autres termes, une décision de ne pas ouvrir la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE ( 15 ). Toutefois, une partie intéressée ne peut pas contester une telle décision sur le fond sans avoir démontré, conformément à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, que la décision la concerne directement et individuellement. Le troisième moyen invoqué par les requérants soulève la question de savoir s’ils remplissent cette condition.

29.

En gardant à l’esprit ces caractéristiques de la procédure de contrôle des aides d’État et le rôle des parties intéressées, j’examinerai maintenant les différentes questions soulevées par le présent pourvoi.

30.

Par leur premier moyen, les requérants soutiennent que, en considérant que la Commission n’était pas tenue d’ouvrir la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE le Tribunal aurait violé l’article 108, paragraphe 3, TFUE, l’article 4, paragraphe 4, l’article 7, paragraphes 2 et 3, ainsi que l’article 13, paragraphe 1, du règlement no 659/1999.

31.

La Commission soulève une exception d’irrecevabilité, non seulement à l’égard de ce moyen, mais également à l’égard du pourvoi dans son intégralité. Par ailleurs, l’OPAP considère que le premier moyen du pourvoi est en partie irrecevable. En tout état de cause, tant la Commission que l’OPAP sont d’avis que le premier moyen est non fondé.

32.

La Commission considère que le pourvoi doit être rejeté comme étant manifestement irrecevable dans son ensemble, dès lors qu’il se limite à répéter ou à reproduire les moyens et les arguments présentés en première instance et, partant, revient à demander à la Cour de réexaminer la requête présentée en première instance.

33.

Il est vrai qu’un pourvoi doit indiquer de façon précise les éléments critiqués de l’arrêt dont l’annulation est demandée ainsi que les arguments juridiques qui soutiennent de manière spécifique cette demande ( 16 ). Un pourvoi qui se limite à répéter ou à reproduire textuellement les moyens et les arguments qui ont déjà été présentés devant le Tribunal est irrecevable ( 17 ).

34.

Toutefois, contrairement à ce que soutient la Commission, les requérants indiquent bien quels sont les éléments de l’arrêt du Tribunal qu’ils remettent en cause et contestent de façon suffisamment précise l’interprétation de la jurisprudence effectuée par le Tribunal pour que le pourvoi soit recevable. Par conséquent, il convient de rejeter l’exception d’irrecevabilité de la Commission.

35.

Outre l’exception générale d’irrecevabilité soulevée par la Commission, l’OPAP soutient que le premier moyen est irrecevable dans la mesure où les requérants visent à contester l’appréciation des faits effectuée par le Tribunal.

36.

À mon avis, les requérants ne contestent pas l’appréciation des faits effectuée par le Tribunal. Au lieu de cela, les arguments des requérants, examinés dans leur contexte, visent clairement à remettre en cause l’appréciation juridique effectuée par le Tribunal en ce qui concerne les limites de la phase préliminaire d’examen. Il s’agit là d’une question de droit qui est recevable au stade du pourvoi.

37.

Le premier moyen porte sur les limites de la phase préliminaire d’examen et l’obligation de la Commission d’ouvrir la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE. Les requérants soutiennent que le Tribunal a commis une erreur de droit en considérant, en premier lieu, que la Commission pouvait légalement accepter une modification des mesures qui lui avaient été notifiées et, en second lieu, que la Commission n’avait rencontré aucune difficulté sérieuse au cours de l’examen préliminaire.

38.

S’agissant du premier grief avancé par les requérants, à savoir que la Commission ne pouvait prendre en considération aucune des modifications apportées par les autorités grecques aux mesures notifiées dans le cadre de l’examen préliminaire, il suffit de faire les observations suivantes.

39.

Ainsi que le Tribunal l’a, à juste titre, relevé au point 42 de l’arrêt attaqué, la Cour a déjà jugé que la Commission est compétente pour adopter, à la suite de la phase préliminaire d’examen, une décision sur le fondement de l’article 4, paragraphe 2, du règlement no 659/1999, par laquelle elle constate l’absence d’aide d’État tout en prenant acte des engagements proposés par l’État membre ( 18 ).

40.

Or, le noyau dur de ce premier moyen porte plutôt sur la question de savoir si la Commission a rencontré, au cours de l’examen préliminaire, des difficultés sérieuses qui l’auraient obligée à ouvrir la procédure formelle d’examen. Le Tribunal a conclu dans l’arrêt attaqué que tel n’était pas le cas, ce que contestent vigoureusement les requérants.

41.

Avant d’examiner les arguments avancés par les requérants au soutien de ce moyen, il est utile de rappeler certains principes qui découlent de la jurisprudence de la Cour concernant la phase préliminaire d’examen, la notion de « difficultés sérieuses » et l’obligation d’ouvrir la procédure formelle d’examen.

42.

En premier lieu, la Cour a jugé que l’objectif de la phase préliminaire d’examen est de permettre à la Commission de se former une première opinion sur la nature de la mesure en cause en tant qu’aide d’État et sur la compatibilité d’une telle aide avec le marché intérieur ( 19 ).

43.

En deuxième lieu, comme il a été indiqué au point 25 des présentes conclusions, il résulte de l’article 4, paragraphe 4, du règlement no 659/1999 que la Commission est tenue d’ouvrir la procédure formelle d’examen si, à la suite de son examen préliminaire, elle conserve des doutes quant à la compatibilité de la mesure notifiée avec le marché intérieur. La Cour a précisé ce point et a jugé que la procédure formelle d’examen est essentielle dès lors que la Commission rencontre des difficultés sérieuses pour déterminer si la mesure d’aide est compatible avec le marché intérieur ( 20 ). Si tel est le cas, la Commission doit ouvrir la procédure formelle d’examen et ne dispose d’aucun pouvoir d’appréciation à cet égard ( 21 ). La Cour a jugé que les mêmes principes doivent s’appliquer lorsque la Commission conserve des doutes sur la qualification même d’aide de la mesure examinée ( 22 ).

44.

En troisième lieu, conformément à la finalité de l’article 108, paragraphe 3, TFUE et à l’obligation de bonne administration, la Commission peut, notamment, engager un dialogue avec l’État notifiant ou avec des tiers afin de surmonter, au cours de la phase préliminaire de la procédure, les difficultés rencontrées. Cette faculté présuppose que la Commission puisse adapter sa position en fonction des résultats du dialogue engagé, sans que cette adaptation doive être a priori interprétée comme établissant l’existence de difficultés sérieuses ( 23 ).

45.

En quatrième lieu, il découle de la jurisprudence de la Cour que la notion de « difficultés sérieuses » revêt un caractère objectif et que l’existence de telles difficultés doit être recherchée tant dans les circonstances de l’adoption de l’acte attaqué que dans son contenu, en mettant en rapport l’appréciation qui sous-tend la décision de la Commission avec les éléments dont celle-ci disposait lorsqu’elle a adopté cette décision en ce qui concerne la compatibilité de la mesure d’aide en cause avec le marché intérieur ( 24 ).

46.

En cinquième lieu, la Cour a jugé qu’il incombe à la partie qui conteste la décision d’autorisation de la Commission adoptée conformément à l’article 4, paragraphes 2 ou 3, du règlement no 659/1999 de prouver l’existence de difficultés sérieuses ( 25 ).

47.

Dans la présente affaire, les requérants font valoir que le Tribunal a commis une erreur de droit lorsqu’il a considéré que la Commission n’était pas tenue d’ouvrir la procédure formelle d’examen après avoir conclu que l’accord ALV, ayant été examiné conjointement avec l’addendum, conférait un avantage à l’OPAP au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE. Ils font valoir que, à ce stade, il ne devait faire aucun doute pour la Commission que l’accord ALV comportait une aide (probablement incompatible). Autrement dit, la Commission avait, tel que je comprends les arguments des requérants, rencontré des difficultés sérieuses dans l’appréciation des mesures notifiées et aurait dû ouvrir la procédure formelle d’examen. Par ailleurs, les requérants soutiennent que le Tribunal a commis un certain nombre d’erreurs aux points 50 à 53 de l’arrêt attaqué, qui l’auraient amené à conclure de manière erronée que la Commission n’avait pas rencontré de difficultés sérieuses lors de son appréciation des mesures notifiées. Les requérants tentent en substance de démontrer que, en jugeant que les autorités grecques étaient autorisées à introduire des modifications aux mesures initialement notifiées après plusieurs exercices de calculs, le Tribunal a, en réalité, limité l’obligation de la Commission d’ouvrir la procédure formelle d’examen à des cas dans lesquels il existe un désaccord entre la Commission et l’État membre notifiant. Enfin, les requérants allèguent que le Tribunal a commis une erreur de droit en appréciant individuellement les éléments présentés en première instance aux fins de démontrer l’existence de difficultés sérieuses, alors qu’il aurait dû examiner ces éléments conjointement afin de déterminer si de telles difficultés existaient.

48.

Bien que l’existence de situations dans lesquelles il serait permis de reprocher à la Commission d’avoir repoussé trop loin les limites de la phase préliminaire d’examen ne puisse faire de doutes, privant ainsi les parties intéressées de leur droit de participer à la procédure d’examen, je considère que, en l’espèce, le Tribunal est parvenu à la bonne conclusion, à savoir que, dans le cadre de l’appréciation des mesures notifiées, la Commission n’avait pas rencontré de difficultés sérieuses qui l’auraient obligée à ouvrir la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE.

49.

Tout d’abord, comme le Tribunal l’a relevé au point 43 de l’arrêt attaqué, la Commission peut engager un dialogue avec l’État membre notifiant, ce droit laissant évidemment entendre que la Commission peut aligner sa position sur les résultats d’un tel dialogue.

50.

En outre, il ressort de l’arrêt attaqué ( 26 ) que les discussions entre la Commission et les autorités grecques visaient à déterminer le niveau de rémunération adéquat à acquitter par l’OPAP pour le bénéfice des droits exclusifs accordés au titre de l’accord ALV et de l’addendum, et que les engagements pris par les autorités grecques en l’espèce ne changeaient pas la nature des mesures initialement notifiées, mais visaient simplement à augmenter le niveau de rémunération prévu dans le cadre de l’accord ALV.

51.

De surcroît, si l’on devait accepter la thèse des requérants selon laquelle, dès lors que le niveau de rémunération à acquitter par l’OPAP pour le bénéfice des droits exclusifs est essentiel pour déterminer l’existence d’une aide et que, par conséquent, le niveau de rémunération initialement notifié ne pouvait pas être modifié sans faire participer les parties intéressées dans le cadre de la procédure formelle d’examen, alors il faudrait également admettre que, dans le cas d’espèce, la Commission ne pouvait pas entamer de discussions avec les autorités grecques au cours de l’examen préliminaire dès lors qu’en réalité, seul le calcul du prix posait problème.

52.

Bien que je reconnaisse que l’examen préliminaire, qui consiste à examiner à première vue la mesure notifiée, ne saurait être illimité, je considère malgré tout que, dans le cas d’espèce, une durée d’examen de dix mois ne semble pas excessive compte tenu du contexte politique et économique de l’affaire ( 27 ). Il convient de rappeler que, à cette époque, la République hellénique traversait une grave crise financière et politique et que des discussions étaient en cours pour savoir si elle devait quitter la zone euro, ce qui a bien évidemment influencé le résultat des discussions entre la Commission et les autorités grecques concernant la rémunération à acquitter par l’OPAP pour le bénéfice des droits exclusifs dans le cadre de l’accord ALV et de l’addendum. Les nombreux calculs de la rémunération, de même que la durée de la procédure, doivent être placés dans ce contexte.

53.

Par ailleurs, il est important de garder à l’esprit que la Cour a jugé que les « doutes » ou les « difficultés sérieuses » doivent exister au moment où la Commission adopte une décision concernant la mesure notifiée. Il s’agit du moment où la Commission a définitivement fixé sa position ou, replacé dans le contexte du présent pourvoi, le moment où la Commission a adopté la décision litigieuse ( 28 ).

54.

Par conséquent, selon moi, le fait que la Commission ait conclu au cours de l’examen préliminaire, comme le font valoir les requérants, que les mesures qui lui avaient été initialement notifiées conféraient un avantage économique à l’OPAP n’est pas déterminant. Ce qui importe, c’est de savoir si tel était le cas au moment où la Commission a adopté la décision litigieuse.

55.

Il me semble que, compte tenu des cas relativement peu nombreux dans lesquels une partie intéressée a obtenu l’annulation d’une décision de la Commission de ne pas ouvrir la procédure formelle d’examen, elle doit, pour obtenir gain de cause – à moins que la Commission n’ait elle-même exprimé des doutes quant à la qualification d’aide d’une mesure ou quant à la compatibilité d’une telle mesure avec le marché intérieur ( 29 ) – être en mesure de démontrer qu’au moment de l’adoption de la décision litigieuse, la Commission ne disposait pas de tous les éléments nécessaires pour éliminer tout doute, que ce soit à l’égard de la qualification d’aide de la mesure notifiée ou de sa compatibilité avec le marché intérieur ( 30 ) ou, à titre subsidiaire, que la Commission a effectué une analyse insuffisante et inadéquate des éléments pertinents ( 31 ).

56.

Les arguments des requérants relatifs à la procédure d’examen ne sont pas de nature à remettre en question les constatations du Tribunal selon lesquelles la Commission, à la fin de la phase préliminaire d’examen, n’avait pas rencontré de « difficultés sérieuses » ou, en d’autres termes, n’avait pas eu de « doutes » quant à la qualification des mesures notifiées ni, d’ailleurs, quant à leur compatibilité avec le marché intérieur. Par conséquent, l’allégation des requérants en sens contraire doit être rejetée comme dénuée de fondement.

57.

Enfin, s’agissant de l’allégation des requérants selon laquelle le Tribunal aurait commis une erreur de droit en examinant individuellement les éléments de fait produits en première instance aux fins de démontrer l’existence de difficultés sérieuses, alors qu’il aurait dû examiner ces éléments conjointement, cette allégation est, selon moi, dénuée de fondement. En réalité, après avoir constaté qu’aucun des éléments avancés par les requérants n’était révélateur de l’existence de difficultés sérieuses ( 32 ), et que la durée de la procédure ne saurait en elle‑même suffire pour conclure que la Commission avait rencontré des difficultés sérieuses ( 33 ), le Tribunal a jugé que, dans le cas d’espèce, la durée de l’examen préliminaire ne paraissait pas déraisonnable compte tenu des circonstances de l’affaire ( 34 ). Autrement dit, le Tribunal a bien examiné conjointement tous les éléments avancés par les requérants et a conclu qu’ils ne démontraient pas l’existence de difficultés sérieuses.

58.

Compte tenu des considérations qui précèdent, j’en conclus que le Tribunal n’a pas commis d’erreur de droit en jugeant que la Commission n’était pas tenue d’ouvrir la procédure formelle d’examen. Par conséquent, il convient de rejeter le premier moyen des requérants.

59.

Par leur deuxième moyen, les requérants allèguent que, en considérant que la version non confidentielle de la décision litigieuse était suffisamment motivée malgré l’occultation de données économiques essentielles, le Tribunal aurait violé l’article 296 TFUE et leurs droits à une bonne administration et à une protection juridictionnelle effective au titre des articles 41 et 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.

60.

La Commission soulève une exception d’irrecevabilité à l’égard de ce moyen. En tout état de cause, elle considère, étant soutenue sur ce point par l’OPAP, que le deuxième moyen est dénué de fondement.

61.

Le grief de la Commission quant à la recevabilité du deuxième moyen est analogue à celui soulevé dans son exception générale d’irrecevabilité, qui a déjà été examinée aux points 32 à 34 des présentes conclusions.

62.

La question que doit trancher la Cour est celle de savoir si, comme le font valoir les requérants, la version non confidentielle de la décision litigieuse aurait dû leur permettre de vérifier, et au Tribunal de contrôler, la validité des données économiques communiquées et l’exactitude des calculs opérés par la Commission, ou si c’est à juste titre que le Tribunal a considéré que le respect de l’obligation de motivation et les droits des requérants à une bonne administration et à une protection juridictionnelle effective ne l’exigeaient pas.

63.

Comme je l’ai relevé au point 28 des présentes conclusions, une partie intéressée peut contester une décision d’autorisation adoptée par la Commission en application de l’article 4, paragraphes 2 ou 3, du règlement no 659/1999 ou, en d’autres termes, une décision de ne pas ouvrir la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE. Afin de pouvoir exercer utilement ce droit à un recours juridictionnel, une telle partie doit avoir eu connaissance des motifs de la décision adoptée. Il convient d’examiner l’obligation de motivation figurant à l’article 296 TFUE dans ce contexte et cette obligation exige que la Commission prenne dûment en compte les éventuels intérêts des tiers à obtenir des explications ( 35 ).

64.

La Cour a jugé que l’obligation de protection des informations confidentielles au titre de l’article 337 TFUE ne saurait justifier des défauts de motivation et que l’obligation de respecter les informations confidentielles ne saurait faire l’objet d’une interprétation à ce point extensive qu’elle viderait de son contenu essentiel l’obligation de motivation ( 36 ).

65.

Bien que la jurisprudence précitée doive également s’appliquer à la version non confidentielle de la décision litigieuse, à laquelle les parties intéressées telles que les requérants ont accès, ces derniers semblent néanmoins avoir compris de façon erronée la portée de l’obligation de motivation qui incombe à la Commission.

66.

Selon une jurisprudence constante, l’obligation de motivation prévue à l’article 296 TFUE doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteur de l’acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle ( 37 ).

67.

La décision litigieuse est une décision qui a été adoptée en application de l’article 4, paragraphe 2, du règlement no 659/1999, c’est-à-dire une décision par laquelle la Commission a constaté que les mesures notifiées ne constituent pas une aide d’État. Les tiers sont concernés par une telle décision dans la mesure où la Commission, en n’ouvrant pas la procédure formelle d’enquête, les a sans doute privés de leur droit à être associés au processus décisionnel (voir également point 27 des présentes conclusions). Les parties intéressées doivent donc pouvoir connaître les motifs d’une telle décision d’une manière qui soit suffisamment précise pour leur permettre de déterminer s’il existe des indications de l’existence de difficultés sérieuses qui exigeraient l’ouverture de la procédure formelle d’examen. Dans le cas d’espèce, presque toutes les données économiques ont été occultées. Cela étant, pour que la Commission se soit correctement acquittée de son obligation de motivation, il faut, selon moi, que la version non confidentielle de la décision fasse clairement apparaître tant la méthode de calcul utilisée par la Commission que chacun de ses composants.

68.

Le Tribunal a expliqué en détail, au point 74 de l’arrêt attaqué, de quelle manière le raisonnement figurant dans la version non confidentielle de la décision litigieuse i) fait clairement apparaître la méthode utilisée par la Commission et ii) permet aux requérants de comprendre le raisonnement de la Commission et, ainsi, de développer leurs moyens de recours. Le Tribunal a constaté, notamment, que le critère que la Commission entendait appliquer pour déterminer si les mesures litigieuses donnaient lieu à un avantage est énoncé dans la décision litigieuse ( 38 ), et que celle-ci explique la manière dont la Commission a calculé la valeur actuelle nette de l’accord ALV et de l’addendum ( 39 ). En outre, le Tribunal a relevé que la décision litigieuse indiquait les raisons pour lesquelles la Commission a considéré qu’il y avait lieu d’examiner les deux mesures conjointement. Il est également expliqué dans la décision que l’augmentation de la rémunération prévue dans l’accord ALV, stipulée dans l’engagement déposé par les autorités grecques le 7 août 2012, garantissait que le niveau de rémunération fût suffisant pour exclure tout avantage. Enfin, le Tribunal a relevé que la décision litigieuse précisait également la méthode de calcul de cette rémunération supplémentaire.

69.

Compte tenu des considérations qui précèdent, j’estime que le Tribunal n’a pas commis d’erreur de droit lorsqu’il a conclu à l’absence de défaut de motivation ou de violation des droits des requérants à une bonne administration et à une protection juridictionnelle effective par la Commission, nonobstant le fait que la version non confidentielle de la décision litigieuse ne permettait pas aux requérants d’examiner les données économiques et de vérifier l’exactitude des calculs effectués par la Commission.

70.

Pour ces raisons, il convient de rejeter le deuxième moyen.

71.

Par leur troisième moyen, les requérants allèguent, en substance, que, en estimant que la Commission pouvait à bon droit examiner conjointement l’accord ALV et l’addendum, bien que, selon eux, ces deux accords affectent des marchés différents, comme aurait sans doute pu le démontrer une analyse préliminaire du marché, le Tribunal aurait violé l’article 107, paragraphe 1, TFUE.

72.

La Commission soutient que le troisième moyen avancé par les requérants doit être considéré comme irrecevable en raison du défaut de qualité pour agir. En tout état de cause, la Commission, soutenue sur ce point par l’OPAP, estime que le troisième moyen est dénué de fondement.

73.

La Commission soutient, comme elle l’a fait devant le Tribunal, que les requérants, qui ont contesté la décision litigieuse sur le fond, n’ont pas démontré qu’ils sont directement et individuellement concernés par les mesures notifiées.

74.

Les requérants ne semblent pas remettre en cause le fait qu’en réalité ils contestent la décision litigieuse sur le fond, mais font valoir que, puisque le Tribunal a statué sur le bien-fondé du quatrième moyen, invoqué en première instance, sans avoir au préalable examiné la question de la recevabilité, et étant donné que cette conclusion est juridiquement contraignante à leur égard, ils ont qualité pour agir en contestation contre cette partie de l’arrêt. S’il en était autrement, leur droit de recours serait limité de manière disproportionnée, et cela uniquement parce que le Tribunal aurait décidé, par souci d’économie de la procédure, de ne pas examiner la question portant sur leur qualité pour agir.

75.

Bien que je puisse, dans une certaine mesure, partager les arguments des requérants en ce sens que la méthode employée par le Tribunal, qui consiste à examiner l’affaire au fond sans examiner la qualité pour agir, pourrait placer les requérants dans une situation fâcheuse, en particulier dans l’hypothèse où la Cour constaterait que le Tribunal a commis une erreur de droit s’agissant des conclusions portant sur le bien-fondé d’un moyen invoqué au soutien du recours en annulation ( 40 ), il découle néanmoins de la jurisprudence de la Cour que la question de l’irrecevabilité pour défaut de qualité pour agir constitue un moyen d’ordre public qui peut, et même doit, être soulevé d’office par la Cour ( 41 ).

76.

Dans les arguments qu’ils ont présentés devant la Cour, les requérants n’ont pas, bien qu’ils aient eu la possibilité de répondre aux arguments de la Commission, démontré en quoi l’un des critères définis à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE serait rempli dans la présente affaire. À cet égard, il ressort des arguments de la Commission que les requérants ont affirmé être les concurrents directs de l’OPAP dans la mesure où leurs machines à sous concurrenceraient les ALV qui relèvent de l’accord ALV, mais qu’ils n’ont démontré ni l’existence d’un tel rapport de concurrence ni que la position sur le marché de chacun d’entre eux serait substantiellement affectée par les mesures notifiées ( 42 ).

77.

À cet égard, je suis d’avis, à l’instar de la Commission, que les requérants n’ont pas démontré qu’ils ont qualité pour contester la décision litigieuse sur le fond, par conséquent, le troisième moyen doit, selon moi, être déclaré irrecevable.

78.

Toutefois, dans l’hypothèse où la Cour ne partagerait pas mon avis, j’examinerai le troisième moyen au fond.

79.

La question soulevée par le troisième moyen vise à savoir si le Tribunal a commis une erreur de droit en considérant que la Commission était autorisée à examiner conjointement l’accord ALV et l’addendum en vue de déterminer l’existence d’un avantage, sans avoir au préalable défini le(s) marché(s) affecté(s) par ces accords. Selon les requérants, une définition du marché préalable est essentielle dès lors que l’article 107, paragraphe 1, TFUE n’autorise l’analyse conjointe de mesures d’aides d’État distinctes que si de telles mesures affectent le même marché.

80.

Afin de traiter la question soulevée par le troisième moyen, il convient d’examiner la notion d’« avantage » au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.

81.

Il est établi qu’un avantage au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE comprend tout avantage économique que le bénéficiaire n’aurait pas obtenu dans des conditions normales de marché ( 43 ). Afin de déterminer s’il existe un avantage, la Commission doit examiner toute mesure qui lui est notifiée dans son contexte et prendre en compte toutes les caractéristiques pertinentes de la transaction en cause ( 44 ).

82.

Le Tribunal a examiné, aux points 92 et 93 de l’arrêt attaqué, le contexte dans lequel les mesures notifiées ont été adoptées. Il a constaté, notamment, que l’accord ALV et l’addendum ont été finalisés au même moment, qu’ils avaient le même objet (augmenter la valeur de marché de l’OPAP dans la perspective de sa future privatisation) et que les redevances payables par l’OPAP pour l’octroi des deux catégories de droits exclusifs étaient dues au même moment. Compte tenu de ces éléments, le Tribunal a confirmé la conclusion de la Commission selon laquelle il était opportun et nécessaire d’examiner conjointement les mesures notifiées, dans le cadre d’une seule notification.

83.

Les requérants ne semblent pas remettre en cause la pertinence du contexte économique pour établir l’existence d’un avantage au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE. Ils soutiennent toutefois que, avant de rendre une décision sur l’opportunité d’un examen conjoint, une analyse de marché s’impose. En effet, si une telle analyse montre que les mesures notifiées appartiennent à deux marchés distincts, l’examen conjoint de ces mesures doit être exclu dès lors qu’il pourrait dissimuler un avantage conféré par l’une de ces mesures. Les requérants affirment que, dans la présente affaire, un examen conjoint de l’accord ALV et de l’addendum (qui affectent prétendument deux marchés différents) permettrait à l’OPAP de baisser ses prix sur le marché concurrentiel des ALV en facturant des prix excessifs sur le marché des treize jeux de hasard visés par l’addendum et sur lequel l’OPAP bénéficie d’une concession exclusive.

84.

Comme le relève la Commission, la pertinence de la définition du marché dans les affaires d’aides d’État est avant tout limitée à la question de savoir si une mesure spécifique fausse la concurrence ou affecte les échanges entre États membres ( 45 ). Par ailleurs, la définition du marché peut également jouer un rôle lorsqu’il s’agit de déterminer le caractère sélectif de la mesure ( 46 ). Aucun de ces deux éléments qui visent à déterminer l’existence d’une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE n’est examiné dans la décision litigieuse.

85.

En outre, les arguments des requérants en ce qui concerne les raisons pour lesquelles une définition du marché préalable est importante dans la présente affaire sont dénués de pertinence.

86.

En supposant que l’OPAP pourrait, comme le soutiennent les requérants, opérer des subventions croisées entre les deux marchés prétendument distincts, une telle pratique n’aurait, à mes yeux, aucun lien avec l’examen séparé ou conjoint de l’accord ALV et de l’addendum. Une telle pratique pourrait, si elle était prouvée, être rendue possible en raison du fait que l’OPAP détient déjà un monopole en ce qui concerne les treize jeux de hasard visés par l’addendum. Autrement dit, il n’existe aucun lien entre le prix payé au titre de l’accord ALV et la possibilité pour l’OPAP de facturer des prix excessifs dans le cadre de l’exploitation des treize jeux de hasard visés par l’addendum.

87.

Toujours est-il que, comme l’a relevé le Tribunal, les requérants n’ont pas étayé leur supposition selon laquelle l’OPAP serait libre d’augmenter les prix à sa guise pour les treize jeux de hasard visés par l’addendum. Dès lors que, comme l’a souligné la Commission, il s’agit là d’une question de fait, elle ne relève pas du contrôle de la Cour.

88.

En outre, les requérants soutiennent que le contexte économique doit être défini de manière objective et que les États membres ne peuvent pas interpréter à leur guise le contexte dans lequel s’inscrit une mesure d’aide d’État. Les requérants font valoir que la République hellénique a notifié l’accord ALV et l’addendum conjointement afin de maximiser les revenus de son Trésor public.

89.

Cet argument doit être rejeté comme étant manifestement dénué de fondement. Comme l’a relevé la Commission, un État membre, étant l’auteur de la mesure, influencera nécessairement le contexte dans lequel les mesures sont adoptées. C’est l’État qui décide quelle mesure il souhaite adopter et qui en notifie la Commission. Il appartient alors à celle-ci d’apprécier les mesures notifiées en tenant compte de toutes leurs caractéristiques pertinentes.

90.

Les requérants n’ont avancé aucun autre argument juridique qui serait susceptible de remettre en question le bien‑fondé des conclusions adoptées par le Tribunal s’agissant de l’analyse conjointe des mesures notifiées. Par conséquent, je considère que leur troisième moyen doit également être rejeté et qu’il convient donc de rejeter le pourvoi dans son ensemble.

91.

Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour de justice, toute partie qui succombe doit être condamnée aux dépens s’il est conclu en ce sens. La Commission et l’OPAP ont conclu en ce sens et les requérants ont succombé.

92.

Compte tenu des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de :