—

pour M. van der Ham et Mme van der Ham-Reijersen van Buuren, par MM. C. Blokland et A. M. van der Ham,

—

pour le gouvernement néerlandais, par Mmes C. Schillemans, C. Wissels et B. Koopman, en qualité d’agents,

—

pour le gouvernement estonien, par Mme M. Linntam, en qualité d’agent,

—

pour le gouvernement slovène, par Mmes N. Pintar Gosenca et A. Vran, en qualité d’agents,

—

pour la Commission européenne, par MM. A. Bouquet, G. von Rintelen et H. Kranenborg, en qualité d’agents,

1

La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation des articles 67, paragraphe 1, du règlement (CE) no 796/2004 de la Commission, du 21 avril 2004, portant modalités d’application de la conditionnalité, de la modulation et du système intégré de gestion et de contrôle prévus par le règlement (CE) no 1782/2003 du Conseil du 29 septembre 2003 établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs (JO L 141, p. 18), 51, paragraphe 4, du règlement (CE) no 1698/2005 du Conseil, du 20 septembre 2005, concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO L 277, p. 1, et rectificatif JO 2007, L 4, p. 10), ainsi que 23 du règlement (CE) no 1975/2006 de la Commission, du 7 décembre 2006, portant modalités d’application du règlement no 1698/2005 du Conseil en ce qui concerne l’application de procédures de contrôle et de conditionnalité pour les mesures de soutien au développement rural (JO L 368, p. 74).

2

Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant M. van der Ham et Mme van der Ham-Reijersen van Buuren au College van Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland (gouvernement de la province de Hollande-Méridionale, ci‑après le «College») au sujet d’une réduction de l’aide qui leur a été accordée au titre de la politique agricole commune.

3

Le règlement no 1698/2005 a été modifié, notamment, par le règlement (CE) no 74/2009 du Conseil, du 19 janvier 2009 (JO L 30, p. 100). En vertu de l’article 2, deuxième alinéa, du règlement no 74/2009, les modifications qu’il a introduites sont applicables à partir du 1er janvier 2009, à l’exception des modifications de l’article 51, paragraphes 1, 2 et 4, du règlement no 1698/2005, qui sont applicables à partir du 1er janvier 2010.

4

Aux termes du considérant 45 du règlement no 1698/2005:

«Il convient de prévoir un système de sanctions dans le cas où des bénéficiaires d’aides accordées au titre de certaines mesures de gestion des terres ne respectent pas, sur l’ensemble de leur exploitation, les exigences contraignantes prévues par le règlement (CE) no 1782/2003 [du Conseil, du 29 septembre 2003, établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs et modifiant les règlements (CEE) no 2019/93, (CE) no 1452/2001, (CE) no 1453/2001, (CE) no 1454/2001, (CE) no 1868/94, (CE) no 1251/1999, (CE) no 1254/1999, (CE) no 1673/2000, (CEE) no 2358/71 et (CE) no 2529/2001 (JO L 270, p. 1)], tout en tenant compte de la gravité, de l’étendue, de la persistance et de la répétition du non-respect.»

5

L’article 36, sous a), iv), du règlement no 1698/2005 prévoit l’octroi de paiements agroenvironnementaux.

6

L’article 51, paragraphes 1 et 4, du règlement no 1698/2005, tel qu’applicable jusqu’au 1er janvier 2010, dispose:

«1.   Lorsque les bénéficiaires recevant des paiements au titre de l’article 36, points a) i) à v), [...] ne respectent pas, sur l’ensemble de l’exploitation, en raison d’un acte ou d’une omission qui leur est directement imputable, les exigences contraignantes prévues aux articles 4 et 5 du règlement (CE) no 1782/2003 et aux annexes III et IV dudit règlement, le montant total des paiements qui doivent leur être versés pour l’année civile au cours de laquelle le non-respect est constaté, est réduit ou supprimé.

La réduction ou la suppression du montant des paiements visée au premier alinéa s’applique également lorsque les bénéficiaires recevant les paiements au titre de l’article 36, point a) iv), ne respectent pas, sur l’ensemble de l’exploitation, en raison d’un acte ou d’une omission qui leur est directement imputable, les exigences minimales pour les engrais et les produits phytosanitaires visées à l’article 39, paragraphe 3.

[...]

4.   Les règles détaillées relatives aux réductions et aux exclusions sont fixées conformément à la procédure visée à l’article 90, paragraphe 2. Dans ce contexte, il y a lieu de prendre en considération la gravité, l’étendue, la persistance et la répétition du non-respect.»

7

L’article 51, paragraphe 4, du règlement no 1698/2005, tel que modifié par le règlement no 74/2009, applicable à partir du 1er janvier 2010, énonce:

«Les règles détaillées relatives aux réductions et exclusions sont fixées conformément à la procédure visée à l’article 90, paragraphe 2. Ce faisant, il est tenu compte de la gravité, de l’étendue, de la persistance et de la répétition de la situation de non-respect constatée ainsi que des critères suivants:

[...]»

8

Aux termes du considérant 6 du règlement no 1975/2006:

«Conformément à l’article 51 du règlement (CE) no 1698/2005, les paiements au titre de certaines mesures prévues audit règlement ont été subordonnés au respect de la conditionnalité, comme le prévoit le titre II, chapitre I, du règlement (CE) no 1782/2003. Il convient donc d’aligner les règles en matière de conditionnalité sur celles prévues dans les règlements (CE) no 1782/2003 et (CE) no 796/2004.»

9

L’article 23 du règlement no 1975/2006 est libellé comme suit:

«Sans préjudice de l’article 51, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1698/2005, lorsqu’un cas de non-conformité est constaté, une réduction est appliquée au montant total de l’aide accordée ou devant être accordée au bénéficiaire concerné [...] à la suite de demandes de paiement qu’il a présentées ou qu’il doit présenter au cours de l’année civile de la constatation.

Lorsque la non-conformité est due à la négligence du bénéficiaire, la réduction est calculée conformément aux règles définies à l’article 66 du règlement (CE) no 796/2004.

Lorsque la non-conformité revêt un caractère intentionnel, la réduction est calculée conformément à l’article 67 du règlement (CE) no 796/2004.»

10

Aux termes du considérant 56 du règlement no 796/2004, portant sur les modalités d’application des sanctions en cas de non-respect de règles liées à la conditionnalité:

«Le système de réductions et d’exclusions prévu par le règlement (CE) no 1782/2003 en ce qui concerne les obligations en matière de conditionnalité vise néanmoins un objectif différent, qui consiste à inciter les agriculteurs à respecter la législation déjà existante dans les différents domaines de la conditionnalité.»

11

L’article 66 du règlement no 796/2004, intitulé «Réductions applicables en cas de négligence», dispose à son paragraphe 1:

«[...][S]i un cas de non-conformité constatée est dû à la négligence de l’agriculteur, il convient d’appliquer une réduction sur le montant total des paiements directs [...] perçus ou à percevoir par l’agriculteur au titre des demandes qu’il a introduites ou introduira au cours de l’année civile de la constatation. D’une manière générale, cette réduction s’élève à 3 % du montant total.

Toutefois, l’organisme payeur peut, sur la base des résultats de l’évaluation fournis par l’autorité de contrôle compétente dans le rapport de contrôle [...] décider de diminuer ou d’augmenter ce pourcentage respectivement à 1 ou à 5 % du montant total [...]»

12

L’article 67 du même règlement, intitulé «Réductions et exclusions applicables en cas de non-conformité intentionnelle», énonce à son paragraphe 1:

«[...][S]i le cas de non-conformité déterminé est dû à un acte intentionnel de l’agriculteur, la réduction à appliquer au montant total [des paiements directs] est fixée, de manière générale, à 20 % dudit montant total.

Toutefois, l’organisme payeur peut décider, sur la base des résultats de l’évaluation présentés par l’autorité de contrôle compétente dans le rapport de contrôle [...] de réduire ce pourcentage jusqu’à 15 % ou, le cas échéant, de l’accroître à concurrence de 100 % dudit montant total.»

13

Le règlement no 1782/2003 a été abrogé par le règlement (CE) no 73/2009 du Conseil, du 19 janvier 2009, établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct en faveur des agriculteurs dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs, modifiant les règlements (CE) no 1290/2005, (CE) no 247/2006 et (CE) no 378/2007, et abrogeant le règlement (CE) no 1782/2003. Le considérant 2 du règlement no 1782/2003 est libellé comme suit:

«Il y a lieu de lier le paiement intégral de l’aide directe au respect de règles en matière de terres, de production et d’activité agricoles. Ces règles doivent viser à intégrer des normes de base en matière d’environnement, de sécurité des aliments, de santé et de bien-être des animaux et de bonnes conditions agricoles et environnementales dans les organisations communes des marchés. Si ces normes de base ne sont pas respectées, les États membres devraient suspendre l’aide directe en tout ou en partie selon des critères proportionnés, objectifs et progressifs. [...]»

14

L’article 2 de l’arrêté du ministre de l’Agriculture, du Patrimoine naturel et de la Qualité des aliments no TRCJZ/2006/1978, portant réglementation sur l’application du cadre normatif de conditionnalité des aides directes au revenu en faveur des agriculteurs dans le cadre de la politique agricole commune (Regeling van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, nr. TRCJZ/2006/1978, houdende beleidsregels over de toepassing van het normenkader randvoorwaarden in het kader van de directe inkomenssteun aan landbouwers in het kader van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid), du 24 juillet 2006 (ci-après l’«arrêté»), dispose:

«1.   En cas d’agissement en violation des obligations visées à l’article 3 de l’arrêté sur la politique agricole commune – aide au revenu 2006, l’aide au revenu est, sauf en cas de force majeure [...], réduite à concurrence d’un pourcentage qui dépend:

2.   L’appréciation d’un cas de non-conformité intervient sur la base de quatre critères:

[...]»

15

L’article 8 de l’arrêté énonce:

«1.   La réduction en cas de non-conformité intentionnelle à une exigence ou une règle s’élève, de manière générale, à 20 %.

2.   L’appréciation du caractère intentionnel intervient, en toute hypothèse, sur la base des critères suivants:

[...]»

16

Les requérants au principal, propriétaires d’une exploitation agricole aux Pays-Bas, sont bénéficiaires de l’aide au revenu et de l’aide en faveur d’une gestion agricole respectueuse de l’environnement au titre du règlement no 1698/2005.

17

Le 13 mars 2009, l’Algemene Inspectiedienst (service d’inspection générale) du ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (ministère des Affaires économiques, de l’Agriculture et de l’Innovation) a procédé à un contrôle sur place du respect de la conditionnalité de la politique agricole commune. À cette occasion, il a été constaté que des engrais n’avaient pas été épandus d’une manière susceptible de produire peu d’émissions, exigée par une disposition de la législation nationale.

18

Les engrais avaient été épandus sur la parcelle de pâturages concernée à la demande des requérants au principal par un travailleur agricole indépendant au service d’une entreprise de travaux agricoles.

19

Sur le fondement de ce constat, le College a adopté, le 29 juillet 2010, une décision par laquelle il a réduit de 20 % pour non-respect intentionnel de ladite législation nationale l’aide en faveur d’une gestion agricole respectueuse de l’environnement, dont bénéficiaient les requérants au principal. Le non-respect, par le travailleur agricole, de l’obligation d’épandre l’engrais d’une manière qui produit peu d’émissions a été imputé à ceux-ci.

20

Les requérants au principal ont introduit une réclamation contre cette décision, laquelle a été rejetée par le College par décision du 2 décembre 2010, au motif que l’obligation d’épandage d’engrais d’une manière qui produit peu d’émissions est une politique constante et de longue durée au sens de l’article 8, paragraphe 2, sous c), de l’arrêté.

21

Le recours introduit par les requérants au principal devant le Rechtbank ’s‑Gravenhage ayant été rejeté, ces derniers ont interjeté appel devant la juridiction de renvoi.

22

C’est dans ces circonstances que le Raad van State a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:

23

À titre liminaire, il convient d’observer, à l’instar de ce que Mme l’avocat général a relevé au point 25 de ses conclusions, que l’article 51 du règlement no 1698/2005 est applicable au litige au principal dans la version antérieure à celle modifiée par le règlement no 74/2009, dans laquelle la notion de «non-conformité intentionnelle» n’apparaissait pas.

24

Par ailleurs, ainsi que l’a notamment souligné le gouvernement slovène dans ses observations, il ressort de la décision de renvoi que la décision litigieuse repose sur la méconnaissance de l’obligation d’épandage d’engrais d’une manière qui produit peu d’émissions, laquelle constitue une politique constante et de longue durée au sens de l’article 8, paragraphe 2, sous c), de l’arrêté.

25

La juridiction de renvoi précise également qu’il lui appartient, dans le cadre du litige dont elle est saisie, d’examiner si le Rechtbank ’s‑Gravenhage a correctement jugé que le College n’a pas commis d’erreur en estimant que la seule circonstance que ladite obligation constitue une «politique constante et de longue durée» conduit à ce que les règles relatives à la conditionnalité n’ont pas été respectées «intentionnellement», même si un tiers exécute des travaux à la demande de l’agriculteur.

26

Dans ces circonstances, les première et deuxième questions doivent être comprises en ce sens que la juridiction de renvoi cherche, en substance, à savoir comment il convient d’interpréter la notion de «non‑conformité intentionnelle» au sens des articles 67, paragraphe 1, du règlement no 796/2004 et 23 du règlement no 1975/2006 et si le droit de l’Union s’oppose à une disposition nationale telle que celle en cause au principal, qui attache une force probante élevée au critère de l’existence d’une politique constante et de longue durée.

27

La juridiction de renvoi demande, en substance, comment il faut interpréter la notion de «non‑conformité intentionnelle» au sens des articles 67, paragraphe 1, du règlement no 796/2004 et 23 du règlement no 1975/2006.

28

Il convient de rappeler d’emblée que, dans le cadre de la réforme de la politique agricole commune instituée par le règlement no 1782/2003, dont le règlement no 796/2004 précise certaines modalités d’application, les paiements directs ont été, comme l’indique le considérant 2 du règlement no 1782/2003, liés au respect des règles en matière de conditionnalité. Il ressort de l’article 51, paragraphe 1, du règlement no 1698/2005 que cette interdépendance a aussi été introduite dans le cadre du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader).

29

S’agissant des sanctions qui peuvent être infligées pour les non-conformités constatées, il résulte des articles 51, paragraphe 1, du règlement no 1698/2005 et 23 du règlement no 1975/2006 que la violation des règles relatives à la conditionnalité donne lieu à des réductions qui sont calculées conformément aux articles 66 et 67 du règlement no 796/2004.

30

En outre, il découle de l’article 23 du règlement no 1975/2006 que l’application de sanctions en cas de violation des exigences de conditionnalité a lieu en cas de négligence ou d’acte intentionnel. Le régime de responsabilité prévu par ce règlement n’a donc pas un caractère objectif.

31

Or, ni l’article 67 du règlement no 796/2004 ni l’article 23 du règlement no 1975/2006 ne définissent la notion de «non-conformité intentionnelle». Une telle définition ne résulte pas non plus d’autres dispositions de ces règlements qui, par ailleurs, n’opèrent pas non plus de renvoi au droit des États membres.

32

Partant, en application d’une jurisprudence constante, il convient de retenir, à propos de ladite notion, une interprétation autonome et uniforme qui doit être recherchée en tenant compte du sens habituel de ces termes, du contexte desdits articles et de l’objectif poursuivi par la réglementation dont ils relèvent (voir, notamment, arrêt du 14 mars 2013, Leth, C‑420/11, point 24 et jurisprudence citée).

33

Les articles 67, paragraphe 1, du règlement no 796/2004 et 23 du règlement no 1975/2006 visent des cas de non-conformité, respectivement, due à un acte intentionnel ou revêtant un caractère intentionnel.

34

La violation intentionnelle des règles relatives à la conditionnalité repose, d’une part, sur un élément objectif, à savoir la transgression de ces règles, et, d’autre part, sur un élément subjectif.

35

En ce qui concerne ce second élément, le bénéficiaire d’aide peut adopter un comportement donné soit dans le but d’aboutir à un état de non-conformité aux normes relatives à la conditionnalité, soit sans viser un tel objectif, mais en acceptant l’éventualité qu’un tel état de non-conformité puisse se produire.

36

S’agissant du contexte dans lequel s’insère la notion d’«acte intentionnel», il convient de relever que le législateur de l’Union prévoit, notamment à l’article 67, paragraphe 1, du règlement no 796/2004, tant la possibilité d’une aggravation que d’une atténuation des sanctions prévues pour un acte intentionnel. Partant, ladite disposition englobe une certaine diversité d’actes intentionnels d’un bénéficiaire d’aide.

37

Par conséquent, la notion de «non‑conformité intentionnelle», au sens des articles 67, paragraphe 1, du règlement no 796/2004 et 23 du règlement no 1975/2006, doit être interprétée en ce sens qu’elle suppose la violation des règles relatives à la conditionnalité par un bénéficiaire d’aide qui recherche un état de non-conformité auxdites règles ou qui, sans rechercher un tel état, accepte l’éventualité que celui-ci puisse se produire.

38

La juridiction de renvoi cherche à savoir si le droit de l’Union s’oppose à une disposition nationale, telle que celle en cause au principal, qui attache une force probante élevée au critère de l’existence d’une politique constante et de longue durée.

39

Il convient de relever que ni le règlement no 796/2004 ni le règlement no 1975/2006 ne prévoient de modalités d’administration des preuves visant à établir que le non-respect des exigences de conditionnalité a été intentionnel.

40

Il s’ensuit qu’il appartient au droit national de fixer les critères de ces modalités. Partant, les États membres ont la faculté de prévoir des dispositions permettant de constater le caractère intentionnel de la violation de règles relatives à la conditionnalité.

41

Toutefois, dès lors qu’un État membre introduit une disposition qui, à l’instar de celle en cause au principal, érige en un tel critère l’existence d’une politique constante et de longue durée et attache audit critère une force probante élevée, ledit État devrait néanmoins prévoir une possibilité pour le bénéficiaire d’aide d’apporter la preuve de l’absence d’élément intentionnel dans son comportement.

42

Eu égard à tout ce qui précède, il y a lieu de répondre aux première et deuxième questions que la notion de «non‑conformité intentionnelle», au sens des articles 67, paragraphe 1, du règlement no 796/2004 et 23 du règlement no 1975/2006, doit être interprétée en ce sens qu’elle exige la violation des règles relatives à la conditionnalité par un bénéficiaire d’aide qui recherche un état de non-conformité auxdites règles ou qui, sans rechercher un tel état, accepte l’éventualité que celui-ci puisse se produire. Le droit de l’Union ne s’oppose pas à une disposition nationale qui, à l’instar de celle en cause au principal, attache une force probante élevée au critère de l’existence d’une politique constante et de longue durée, pour autant que le bénéficiaire d’aide a la possibilité, le cas échéant, d’apporter la preuve de l’absence d’élément intentionnel dans son comportement.

43

Par sa troisième question, la juridiction de renvoi cherche à savoir, en substance, si les articles 67, paragraphe 1, du règlement no 796/2004 et 23 du règlement no 1975/2006 doivent être interprétés en ce sens que, dans l’hypothèse d’une violation des exigences relatives à la conditionnalité par un tiers qui exécute des travaux à la demande d’un bénéficiaire d’aide, le comportement de ce tiers peut être imputé audit bénéficiaire.

44

Ainsi que Mme l’avocat général l’a relevé au point 58 de ses conclusions, le système de sanctions a été prévu, comme il ressort du considérant 45 du règlement no 1698/2005, pour sanctionner les bénéficiaires d’aides s’ils ne respectent pas, sur l’ensemble de leur exploitation, les exigences contraignantes prévues en matière de conditionnalité par le règlement no 1782/2003.

45

En vertu de l’article 23 du règlement no 1975/2006, des sanctions sont appliquées uniquement en cas de violation des exigences de conditionnalité par négligence ou par un acte intentionnel.

46

Il n’en reste pas moins que, ainsi que Mme l’avocat général l’a relevé au point 61 de ses conclusions, le législateur de l’Union a voulu tenir le bénéficiaire d’aide responsable tant pour son propre acte ou sa propre omission que pour ceux des tiers.

47

Se pose donc la question de savoir selon quels critères un bénéficiaire d’aide peut être tenu responsable pour l’acte ou l’omission d’un tiers qui est à l’origine de la non-conformité aux règles de la conditionnalité.

48

Il convient de constater que ladite responsabilité relève du régime de la responsabilité pour l’acte ou l’omission propres dudit bénéficiaire.

49

Par conséquent, pour pouvoir tenir un bénéficiaire d’aide responsable d’un acte ou d’une omission d’un tiers qui a effectué des travaux sur sa parcelle pour son compte, il faut que le comportement dudit bénéficiaire ait un caractère intentionnel ou négligent.

50

Dans une telle hypothèse, même si le comportement propre du bénéficiaire d’aide n’est pas directement à l’origine de cette non-conformité, il peut l’être par le choix du tiers, par la surveillance de celui-ci ou par les instructions qui lui sont données.

51

Par ailleurs, la responsabilité d’un bénéficiaire d’aide pour sa négligence ou son comportement intentionnel peut être établie indépendamment du caractère intentionnel ou négligent du comportement du tiers qui est à l’origine de la non-conformité aux règles de la conditionnalité.

52

Une telle interprétation est conforme à l’objectif des sanctions des violations des règles relatives à la conditionnalité, qui visent à inciter les agriculteurs à respecter la législation existante dans les différents domaines de la conditionnalité. En effet, d’une part, la nécessité qu’il y ait eu un comportement intentionnel ou négligent d’un bénéficiaire d’aide pour que celui-ci soit tenu responsable d’actes ou d’omissions de tiers permet de garder l’effet incitatif desdites sanctions, visé au considérant 56 du règlement no 796/2004. D’autre part, une telle interprétation permet de prévenir des abus, puisque le bénéficiaire d’aide ne peut pas se disculper en sous-traitant les travaux agricoles sur sa parcelle, ni diminuer sa responsabilité en apportant la preuve que le tiers en cause a, par exemple, agi de façon négligente pour exclure sa responsabilité pour un acte intentionnel.

53

Par conséquent, il y a lieu de répondre à la troisième question que les articles 67, paragraphe 1, du règlement no 796/2004 et 23 du règlement no 1975/2006 doivent être interprétés en ce sens que, dans l’hypothèse d’une violation des exigences relatives à la conditionnalité par un tiers qui exécute des travaux à la demande d’un bénéficiaire d’aide, ledit bénéficiaire peut être tenu responsable de cette violation s’il a agi de façon intentionnelle ou négligente du fait du choix ou de la surveillance de ce tiers ou des instructions données à celui-ci, et cela indépendamment du caractère intentionnel ou négligent du comportement dudit tiers.

54

La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.

Par ces motifs, la Cour (quatrième chambre) dit pour droit: