1.

Aussi surprenant que cela puisse paraître, dans la jurisprudence de la Cour, l’épandage de fumier constitue l’un des thèmes les plus importants du droit environnemental agricole ( 2 ). Il paraissait donc évident de faire dépendre la perception de subventions agricoles du respect des règles applicables. C’est ce qui a été fait avec l’introduction de la «conditionnalité» dans le règlement (CE) no 1782/2003 ( 3 ) et ce qui a été étendu à d’autres régimes de soutien, notamment au soutien par le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) en vertu du règlement (CE) no 1698/2005 qui doit être examiné en l’espèce ( 4 ).

2.

Il se pose désormais la question de savoir à quelles conditions le bénéficiaire du soutien est responsable d’une violation des dispositions relatives à l’épandage de fumier sur des terres faisant l’objet d’un soutien. À cet égard, le Raad van State soumet à la Cour des questions qui présentent un intérêt bien au‑delà du droit environnemental agricole. En effet, il s’agit des conditions d’un comportement intentionnel et de sa constatation ainsi que du point de savoir dans quelle mesure les actes de tiers peuvent être imputés au bénéficiaire lorsque ce dernier les a chargés d’épandre le fumier.

3.

Le cadre en droit de l’Union est fixé par le règlement (CE) no 1698/2005 ainsi que par ses règlements d’application (CE) no 1975/2006 ( 5 ) et no 796/2004 ( 6 ).

4.

Des aides au soutien du développement rural sont octroyées sur le fondement du règlement (CE) no 1698/2005. En vertu de l’article 51, les propriétaires d’exploitation bénéficiant de telles aides sont tenus de respecter, sur l’ensemble de leur exploitation, certaines exigences minimales. Dans sa version applicable, le paragraphe 1er est rédigé comme suit:

«1.   Lorsque les bénéficiaires recevant des paiements au titre de l’article 36, points a) i) à iv), et de l’article 36, points b) i), iv) et v), ne respectent pas, sur l’ensemble de l’exploitation, en raison d’un acte ou d’une omission qui leur est directement imputable, les exigences contraignantes prévues aux articles 4 et 5 du règlement (CE) no 1782/2003 et aux annexes III et IV dudit règlement, le montant total des paiements qui doivent leur être versés pour l’année civile au cours de laquelle le non-respect est constaté, est réduit ou supprimé.

La réduction ou la suppression du montant des paiements visée au premier alinéa s’applique également lorsque les bénéficiaires recevant des paiements au titre de l’article 36, point a) iv), ne respectent pas, sur l’ensemble de l’exploitation, en raison d’un acte ou d’une omission qui leur est directement imputable, les exigences minimales pour les engrais et les produits phytosanitaires visées à l’article 39, paragraphe 3».

5.

Conformément à l’article 4 et à l’annexe III, point 4, du règlement (CE) no 1782/2003, la directive 91/676 ( 7 ) fait partie desdites exigences. En vertu de ladite directive, les États membres adoptent des mesures relatives à l’épandage d’engrais.

6.

L’article 22 du règlement no 1975/2006 prévoit que, notamment, l’article 65, paragraphe 2, du règlement (CE) no 796/2004 s’applique aux réductions ou aux exclusions à appliquer lorsque des cas de non‑conformité sont constatés. Ce renvoi a été supprimé par l’article 1er, point 10, du règlement (CE) no 484/2009 ( 8 ) avec effet à compter du 1er janvier 2010.

7.

L’article 23, deuxième et troisième alinéas, du règlement no 1975/2006 (intitulé «Calcul des réductions et des exclusions») réglemente le calcul des réductions:

«Lorsque la non-conformité est due à la négligence du bénéficiaire, la réduction est calculée conformément aux règles définies à l’article 66 du règlement (CE) no 796/2004.

Lorsque la non-conformité revêt un caractère intentionnel, la réduction est calculée conformément à l’article 67 du règlement (CE) no 796/2004».

8.

Dans sa rédaction initiale, l’article 65, paragraphe 2, du règlement no 796/2004 était libellé comme suit:

«Aux fins d’application de l’article 6, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1782/2003, une action ou une omission est directement imputable à l’agriculteur concerné qui est directement à l’origine d’un cas de non‑conformité et qui, au moment où ledit cas a été constaté, est responsable de l’exploitation, de la superficie, de l’unité de production ou de l’animal concerné. Si l’exploitation, la superficie, l’unité de production ou l’animal concerné a été transféré à un agriculteur après le début de la situation de non-conformité, le repreneur est également considéré comme responsable s’il n’a pas remédié à la situation de non‑conformité dès lors qu’il aurait raisonnablement pu la constater et y mettre fin».

9.

L’article 65, paragraphe 2, du règlement (CE) no 796/2004 a été modifié par l’article 2, point 3, du règlement (CE) no 239/2005 ( 9 ) en ce que, dans différentes versions linguistiques, mais pas dans toutes les versions linguistiques, le mot «directement» [avant «à l’origine d’un cas de non-conformité» dans la version française] a été supprimé de son libellé.

10.

L’article 2, point 3, du règlement (CE) no 319/2008 ( 10 ) (ci-après le «règlement no 319/2008») a supprimé, avec effet à compter du 1er avril 2008, l’article 65, paragraphe 2, du règlement (CE) no 796/2004; toutefois, son article 3 dispose:

«L’article 65, paragraphe 2, du règlement (CE) no 796/2004, tel qu’il était libellé avant sa suppression en vertu de l’article 2, point 3), du présent règlement, reste valable aux fins de l’application de l’article 22, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1975/2006».

11.

Les articles 66 et 67 du règlement (CE) no 796/2004 déterminent avec quelle intensité les aides peuvent être réduites en cas de négligence et de non‑conformité intentionnelle.

12.

Conformément à l’article 5, paragraphe 1, du décret relatif à l’utilisation des engrais (Besluit gebruik meststoffen), qui a été adopté aux fins de transposition de la directive 91/676, l’épandage d’engrais sur les prairies ou les terres agricoles est interdit dès lors que cet engrais n’est pas utilisé en rejetant peu d’émissions.

13.

Conformément à l’article 2, paragraphe 1, des lignes directrices portant cadre règlementaire de la conditionnalité dans le domaine de la politique agricole commune (Beleidsregels normenkader randvoorwaarden Gemenschappelijk Landbouwbeleid, ci-après les «lignes directrices»), en cas de non-conformité aux obligations auxquelles est lié l’octroi d’aides, une aide au revenu octroyée dans le cadre de la politique agricole commune est réduite d’un certain pourcentage.

14.

Conformément à l’article 8, paragraphe 1, des lignes directrices, toute non‑conformité intentionnelle à une exigence ou à une règle entraine, de manière générale, une réduction de 20%, les critères suivants devant, en tout état de cause, en vertu de l’article 8, paragraphe 2, desdites lignes directrices, être pris en compte pour apprécier l’existence d’une faute intentionnelle:

15.

À l’annexe des lignes directrices, l’exigence d’une utilisation pauvre en émissions des engrais est énumérée en tant qu’exigence de la conditionnalité.

16.

A.M. van der Ham et A.H. van der Ham-Reijersen van Buuren (ci-après désignés ensemble et individuellement par «van der Ham») sont propriétaires d’une exploitation agricole aux Pays-Bas et bénéficiaires d’une aide pour la protection agricole de la nature.

17.

Le 13 mars 2009, lors d’un contrôle dans l’exploitation de van der Ham, il a été constaté que de l’engrais avait été épandu d’une manière non pauvre en émissions. La prairie en cause avait été fertilisée par une entreprise de travaux agricoles pour le compte de van der Ham. La Cour n’a pas obtenu d’informations précises sur les conditions concrètes de l’épandage.

18.

Sur la base de cette constatation, par décision du 29 juillet 2010, le College van Gedeputeerde van Zuid-Holland (gouvernement de la Province de Zuid‑Holland, ci-après le «College») a réduit l’aide octroyée à van der Ham au titre de l’année 2009 de 20% pour non‑conformité intentionnelle aux obligations lui incombant.

19.

Habituellement, le College examine au vu des critères énoncés à l’article 8, paragraphe 2, des lignes directrices si l’exigence de conditionnalité n’a intentionnellement pas été respectée. L’interdiction d’épandage de manière non pauvre en émissions relève d’une «politique constante et de longue durée», au sens de l’article 8, paragraphe 2, des lignes directrices, raison pour laquelle, à la suite de la violation de cette interdiction, il y a été parti du principe de l’existence d’un acte intentionnel. L’épandage non pauvre en émissions effectué par l’entreprise de travaux agricoles a été imputé à van der Ham.

20.

Par décision du 2 décembre 2010, le College a rejeté comme non fondée la réclamation présentée par van der Ham. Le recours exercé devant le Rechtsbank ’s‑Gravenhage n’a, lui aussi, pas été couronné de succès ce à l’encontre de quoi van der Ham a fait appel devant le Raad van State. Ce dernier demande à titre préjudiciel à la Cour de répondre aux questions suivantes:

21.

Lors de la procédure devant la Cour, la Commission européenne, le Royaume des Pays-Bas, la République de Slovénie et la République d’Estonie ont déposé des observations écrites. Lors de l’audience du 25 septembre 2013, van der Ham a en outre présenté des observations orales, mais pas la République d’Estonie.

22.

Il conviendra tout d’abord de vérifier quelle version des règlements cités est applicable (A). Ensuite, nous préciserons les critères d’une violation intentionnelle des exigences (B) et les circonstances dans lesquelles le bénéficiaire d’une aide est responsable des non-conformités dues à des personnes ayant agi pour son compte (C)

23.

Les questions du Raad van State portent sur l’article 51 du règlement (CE) no 1698/2005, tel que modifié par le règlement (CE) no 74/2009, ainsi que, sans indications précises quant à la version applicable, sur les articles 23 du règlement (CE) no 1975/2006 et 67 du règlement (CE) no 796/2004.

24.

Le contrôle dans l’exploitation de van der Ham ayant toutefois eu lieu le 13 mars 2009, il convient donc en l’espèce d’appliquer et d’interpréter les règlements évoqués dans leur version en vigueur à cette date ( 11 ).

25.

En ce qui concerne l’article 51 du règlement (CE) no 1698/2005, il s’agit de la version antérieure à la modification apportée par le règlement (CE) no 74/2009 puisque les modifications applicables en l’espèce ne sont entrées en vigueur qu’à compter du 1er janvier 2010.

26.

Les articles 22 et 23 du règlement (CE) no 1975/2006 ont également été modifiés, et ce par l’article 1er, paragraphes 10 et 11, du règlement (CE) no 484/2009 ( 12 ); toutefois ces modifications ne sont elles aussi entrées en vigueur qu’à compter du 1er janvier 2010. Il s’ensuit qu’à cet égard également, il convient d’interpréter la version antérieure à la modification.

27.

Enfin, le règlement (CE) no 796/2004 a certes été modifié qu’après le contrôle du 16 mai 2009 chez van der Ham par le règlement (CE) no 380/2009, mais ces modifications s’appliquaient aux demandes d’aides relatives aux années ou aux périodes de référence des primes débutant le 1er janvier 2009 ou plus tard. Par la suite, ce règlement a été abrogé à compter du 1er janvier 2010 par l’article 86 du règlement (CE) no 1122/2009 ( 13 ), mais il continuait à s’appliquer aux demandes d’aides relatives aux campagnes de commercialisation ou aux périodes de référence des primes commençant avant le 1er janvier 2010. Il s’ensuit qu’en l’espèce, c’est le règlement (CE) no 796/2004 dans sa version résultant du règlement (CE) no 380/2009 qui s’applique. Il ne se pose pas de problèmes de rétroactivité puisque les dispositions applicables en l’espèce ne sont pas touchées par les modifications.

28.

Par sa première question, la juridiction de renvoi souhaite savoir comment il convient d’interpréter la notion de «non-conformité intentionnelle» au sens de l’article 23 du règlement (CE) no 1975/2006 et de l’article 67, paragraphe 1, du règlement (CE) no 796/2004 et si cette notion se prête à une interprétation selon laquelle une non-conformité intentionnelle existe déjà lorsque la disposition violée constitue une politique constante et de longue durée. En revanche, la deuxième question est formulée en ce sens qu’elle demande s’il y a lieu de retenir une non‑conformité intentionnelle lorsqu’il existe une ou plusieurs circonstances définies dans des lignes directrices nationales.

29.

Le gouvernement slovène fait valoir que la deuxième question préjudicielle devrait se limiter au critère, d’ores et déjà évoqué dans la première question, de savoir si une politique constante et de longue durée aurait été violée. En ce qui concerne les critères visés dans les points restants, la question serait purement hypothétique et sans lien direct avec l’affaire au principal.

30.

Il est exact que les décisions des autorités administratives se fondent uniquement sur ledit critère. Il ne saurait toutefois être exclu que les autres critères revêtent une importance pour statuer sur le litige. Il convient donc de répondre également en totalité à la deuxième question.

31.

Pour répondre aux deux premières questions, il convient en premier lieu d’analyser la notion d’acte intentionnel, puis de se pencher sur le droit national.

32.

Ainsi que l’expose la juridiction de renvoi, la notion de «non‑conformité intentionnelle» au sens des articles 23 du règlement (CE) no 1975/2006 et 67, paragraphe 1, du règlement (CE) no 796/2004 n’est pas définie. Dès lors que les règlements ne renvoient pas non plus à cet égard au droit national, la notion d’acte intentionnel doit être interprétée en droit de l’Union de manière autonome et uniforme ( 14 ).

33.

La notion d’acte intentionnel apparaît certes occasionnellement dans la jurisprudence, mais ni le législateur ni la Cour n’en ont jusqu’ici développé une définition de portée générale.

34.

Cela est illustré par l’arrêt Afrasiabi e.a. ( 15 ), cité par la juridiction de renvoi, et par l’article 7, paragraphes 3 et 4, du règlement (CE) no 423/2007 concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran ( 16 ) qui y a été interprété. Selon la version française de ladite disposition, il est interdit de participer sciemment et volontairement ( 17 ) à certaines activités, de sorte que la Cour a jugé que ces deux éléments doivent être cumulativement réunis ( 18 ). En revanche, par exemple dans les versions allemande ( 19 ), anglaise ( 20 ) et néerlandaise ( 21 ) du règlement (CE) no 423/2007 et de l’arrêt, la conscience et l’intention sont combinées. Or, l’acte intentionnel comprend déjà en lui-même l’élément de connaissance ( 22 ).

35.

En tout état de cause, il peut être déduit de l’arrêt Afrasiabi que les parties à la procédure ayant présenté des observations ont toutes défendu, à juste titre, la thèse selon laquelle, même sans que l’élément de la connaissance soit expressément évoqué, la notion d’acte intentionnel englobe ces deux éléments, à savoir la connaissance ( 23 ) et la volonté. Cela repose sur une conviction commune européenne suffisante ( 24 ), de sorte qu’il y a lieu de supposer qu’elle guide le législateur de l’Union lorsqu’il emploie la notion d’acte intentionnel.

36.

La connaissance et la volonté doivent nécessairement se rapporter aux circonstances de fait nécessaires de la non-conformité. À cet égard, il convient de déduire de l’arrêt Afrasiabi qu’il suffit que l’auteur accepte la possibilité d’une non-conformité ( 25 ).

37.

Il convient donc de retenir qu’une non-conformité intentionnelle au sens des articles 23 du règlement (CE) no 1975/2006 et 67, paragraphe 1, du règlement (CE) no 796/2004 suppose au minimum que l’auteur a conscience de la possibilité d’une non-conformité et qu’il l’accepte.

38.

Il reste maintenant à vérifier s’il est permis de renoncer à la constatation concrète de la connaissance et de la volonté et de présumer à la place l’acte intentionnel lorsque certains critères sont remplis, par exemple lorsque la non‑conformité va à l’encontre d’une politique constante et de longue durée.

39.

Selon la Commission, les États membres peuvent adopter de telles dispositions s’ils respectent les principes d’effectivité et d’équivalence. Il s’ensuivrait que les critères ne doivent pas excessivement porter atteinte à l’efficacité des exigences posées par le droit de l’Union, ni rendre celles-ci moins avantageuses par rapport à l’efficacité d’exigences purement nationales. Ces deux principes ne s’appliquent toutefois normalement aux dispositions nationales que dans la mesure où, à défaut de dispositions du droit de l’Union, les États membres fixent la procédure d’application du droit matériel de l’Union ( 26 ).

40.

Si l’administration de la preuve peut être rattachée au droit procédural, cela ne vaut cependant pas en ce qui concerne les dispositions relatives à l’appréciation des preuves tels les critères en cause. Ils portent sur la constatation d’une condition de fond, prévue par le droit de l’Union, de la réduction des aides. C’est pourquoi ces critères doivent respecter la portée normative de cette condition. Cela signifie qu’ils ne doivent conduire ni à retenir l’existence d’un acte intentionnel lorsqu’il n’existe pas d’acte intentionnel au sens du droit de l’Union ni à exclure l’acte intentionnel alors même que, du point de vue du droit de l’Union, celui-ci existe.

41.

L’efficacité de la condition d’une violation intentionnelle des exigences pourrait être affectée si chacun de ces critères fondait une présomption irréfragable d’acte intentionnel ainsi que le laissent entendre les deux premières questions préjudicielles. Il ne saurait en effet être exclu que ces critères soient remplis alors même que la non‑conformité n’est pas intervenue intentionnellement.

42.

Il se peut que l’épandage d’engrais constitue un cas de figure clair. Cette activité est généralement effectuée intentionnellement d’une certaine manière. Lorsqu’il existe dans ce domaine une politique constante et de longue durée, il peut être présumé que les personnes en cause avaient connaissance du risque d’une non-conformité dans le cadre d’un type déterminé d’épandage et qu’elles en ont au minimum accepté la possibilité.

43.

En ce qui concerne d’autres cas de non-conformité, il se peut qu’en dépit de la connaissance de l’interdiction, l’intention d’agir soit douteuse. On pense par exemple aux espèces végétales strictement protégées au sens de l’article 13 de la directive Habitat ( 27 ), qui, en vertu de l’article 51, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1698/2005 et de l’annexe III, A, point 5, ne doivent pas être coupées ou détruites, étant entendu qu’il suffit à cet égard d’accepter la possibilité d’un dommage ( 28 ). Ces dispositions protectrices peuvent être violées par exemple par la tonte d’une prairie sur laquelle se trouvent des exemplaires d’une espèce strictement protégée qui n’ont pas été vus en dépit d’un examen attentif. Dans un tel cas, il doit au moins être possible de renverser les critères néerlandais.

44.

Sous réserve de la teneur des critères, le fait que, ainsi que le souligne le gouvernement néerlandais, selon son libellé, l’article 8, paragraphe 2, des lignes directrices exige seulement de prendre en compte certains critères lors de l’examen du caractère intentionnel de l’acte ne pose en revanche aucun problème. La simple prise en compte de critères appropriés ne peut en effet pas nuire.

45.

En ce qui concerne les critères pris individuellement, la plupart d’entre eux paraissent, sous la forme dans laquelle ils sont employés dans les lignes directrices, de nature à appuyer la constatation d’un acte intentionnel.

46.

Il ne faut cependant pas comprendre de manière erronée le critère le plus important en l’espèce qui a été avancé par l’autorité administrative pour fonder le caractère intentionnel, à savoir que les dispositions relatives à l’épandage d’engrais pauvre en émissions constitueraient une politique constante et de longue durée. Il ne permet pas de conclure a contrario que, dans le doute, de nouvelles dispositions ne sont pas intentionnellement violées. Le bénéficiaire d’aides agricoles doit au contraire connaître toutes les dispositions qui doivent être respectées lors de la perception d’aides. Dès lors que l’on évite cet écueil, ce critère apparaît bien de nature à étayer une présomption de violation intentionnelle de l’interdiction. En effet, il permet de présumer que le bénéficiaire de l’aide devait avoir conscience du risque de violation des exigences correspondantes dans le cas de certaines pratiques, de sorte qu’il est plausible qu’il ait au minimum accepté la possibilité de leur non-conformité.

47.

Enfin, la deuxième question concernant le critère de la complexité d’une règle prête à confusion: évidemment la complexité d’une exigence ne permet pas de conclure à une non-conformité intentionnelle. Bien au contraire, des exigences particulièrement complexes peuvent aisément être mal comprises. Le critère de la complexité a donc vraisemblablement plutôt été inscrit dans la liste en tant qu’indice permettant d’écarter l’hypothèse d’un acte intentionnel. Néanmoins, ce critère ne doit pas non plus être compris en ce sens qu’il exclut obligatoirement un acte intentionnel.

48.

En conclusion, il convient de retenir que les critères énumérés à l’article 8, paragraphe 2, des lignes directrices néerlandaises portant cadre règlementaire de la conditionnalité dans le domaine de la politique agricole commune peuvent être pris en compte afin d’établir une présomption simple de violation intentionnelle des exigences visées aux articles 4 et 5 ainsi qu’aux annexes III et IV du règlement (CE) no 1782/2003. L’interprétation et l’application de ces critères ne doit cependant pas vider de sa substance la condition de non-conformité «intentionnelle».

49.

Par sa troisième question, le Raad van State souhaite savoir si une non‑conformité peut être imputée en tant qu’intentionnelle au propriétaire d’une exploitation lorsqu’un tiers a effectué pour son compte des travaux qui ont eu pour conséquence une non-conformité. À cet égard, divers régimes d’imputabilité sont envisageables. Une responsabilité sans faute du bénéficiaire de l’aide pour toute non-conformité au sein de son exploitation ou tout au moins pour toute non-conformité causée par la faute de la personne agissant pour le compte de l’exploitant serait particulièrement efficace. En revanche, une limitation aux propres non-conformités fautives du bénéficiaire de l’aide serait nettement plus généreuse à l’égard de l’agriculteur bénéficiaire. Nous démontrerons ci-dessous qu’il faut opter pour une solution intermédiaire entre ces deux extrêmes.

50.

En vertu de l’article 51, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1698/2005, une réduction ou une exclusion des paiements présuppose que les exigences soient violées «en raison d’un acte ou d’une omission qui […] est directement imputable [au propriétaire de l’exploitation]».

51.

En vertu de l’article 22 du règlement (CE) no 1975/2006, notamment, l’article 65, paragraphe 2, du règlement (CE) no 796/2004 s’applique aux réductions ou aux exclusions à appliquer lorsque des cas de non-conformité sont constatés. Dans sa version allemande, cet article énumère comme condition de l’imputation d’un acte ou d’une omission au propriétaire d’une exploitation que celui-ci ait commis une non‑conformité.

52.

La nécessaire imputation directe de la non-conformité en découlant et la nécessité que celle-ci ait été commise par le bénéficiaire de l’aide laissent penser que seule une non-conformité de son propre chef peut justifier une réduction de l’aide. Toutefois, la version française de l’article 65, paragraphe 2, du règlement (CE) no 796/2004 est formulée de manière plus large en ce que, selon cette formulation, il suffit que le bénéficiaire de l’aide soit à l’origine de la non‑conformité.

53.

Les différentes versions linguistiques d’une disposition du droit de l’Union doivent faire l’objet d’une interprétation uniforme. En cas de divergences entre ces versions, la disposition en cause doit être interprétée en fonction de l’économie générale et de la finalité de la réglementation dont elle constitue un élément ( 29 ). Toutefois, une disposition qui diverge selon les versions linguistiques doit aussi être interprétée en fonction de la volonté réelle de son auteur ( 30 ).

54.

La condition prévue à l’article 51, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1698/2005 selon laquelle la non-conformité doit reposer sur «un acte ou [u]ne omission qui […] est directement imputable [au propriétaire de l’exploitation]» a été formulée à l’article 6, paragraphe 1, du règlement no 1782/2003 lors de l’introduction d’un lien entre le soutien à l’agriculture et les normes environnementales, à savoir la «conditionnalité».

55.

Certes, les versions allemande et néerlandaise de l’article 51, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1698/2005, objet du présent examen, divergent légèrement de la formulation de l’article 6, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1782/2005. Néanmoins, notamment les versions anglaise et française de ces dispositions montrent qu’elles doivent en principe avoir la même teneur. Il y a donc lieu de partir du principe que les divergences des versions allemande et néerlandaise sont uniquement dues à une traduction moins cohérente, mais ne visent pas une modification sur le fond.

56.

Au cours de la procédure législative concernant le règlement no 1782/2003, la Commission a proposé de réduire ou d’exclure les paiements pour tout non‑respect des exigences réglementaires ( 31 ). Cette proposition se reflète encore dans le considérant 2 du règlement où le paiement d’aides directes est subordonné au respect des exigences sans qu’une imputabilité directe ne soit évoquée. Seul le montant des réductions doit être déterminé selon des critères proportionnés, objectifs et progressifs.

57.

En revanche, au sein du Conseil, les États membres ont attaché une grande importance à la responsabilité directe du bénéficiaire de l’aide ( 32 ). Il y a donc lieu de partir du principe que, par la formulation actuellement en vigueur, le législateur voulait éviter que les aides soient réduites indépendamment de la responsabilité personnelle de l’agriculteur.

58.

Le considérant 45 du règlement (CE) no 1698/2005 peut être compris comme une confirmation de cette approche. Selon celui-ci, il convient de prévoir un système de sanctions dans le cas où les bénéficiaires d’aides ne respectent pas, sur l’ensemble de leur exploitation, les exigences contraignantes prévues par le règlement (CE) no 1782/2003, tout en tenant compte de la gravité, de l’étendue, de la persistance et de la répétition du non-respect. En revanche, lorsque le non‑respect n’est pas imputable au bénéficiaire de l’aide, il n’y a pas lieu de sanctionner.

59.

La condition d’une non-conformité directement imputable au propriétaire de l’exploitation a été concrétisée par l’article 65, paragraphe 2, du règlement (CE) no 796/2004. Dans les versions initiales allemande, danoise, anglaise, italienne, néerlandaise et suédoise, l’imputation présupposait que la non‑conformité ait été commise par le propriétaire de l’exploitation lui-même. Cela aurait pu être compris en ce sens que seules des non-conformités propres permettent une réduction des subventions.

60.

Cependant, par la suite, dans ces versions linguistiques, le terme correspondant en français à «lui-même» a été supprimé afin de préciser que le propriétaire d’exploitation concerné pouvait être également tenu pour responsable «dans le cas où [il] n’a pas agi lui-même au sens strict» ( 33 ). Comme le souligne le gouvernement néerlandais, la responsabilité du bénéficiaire de l’aide ne se limite donc pas à des non‑conformités propres.

61.

Examinées ensemble, la genèse de l’article 51, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1698/2005 et celle de l’article 65, paragraphe 2, du règlement (CE) no 796/2004 font ressortir qu’une non-conformité ne peut être sanctionnée qu’en cas de responsabilité personnelle du bénéficiaire de l’aide, mais qu’il n’est pas nécessaire que celui-ci ait lui‑même commis l’acte.

62.

L’économie générale de l’article 51, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1698/2005 et de l’article 65, paragraphe 2, du règlement (CE) no 796/2002 permet de concrétiser plus précisément la responsabilité du bénéficiaire de l’aide (a). En revanche, ni les compléments apportés par la suite au système (b), ni les principes généraux (c), ni le risque d’abus (d) n’exigent d’élargir la responsabilité du bénéficiaire de l’aide.

63.

Les considérations exposées jusqu’ici plaident principalement dans le sens de limiter les réductions à des non-conformités qui relèvent de la responsabilité du bénéficiaire de l’aide. Les critères positifs d’établissement de cette responsabilité résultent des dispositions qui lient les réductions des aides à la faute intentionnelle et à la négligence.

64.

Certes, les deux règlements de base, le règlement (CE) no 1698/2005 et le règlement (CE) no 1782/2003, ne contiennent aucune disposition en ce sens. Néanmoins, l’article 23 du règlement (CE) no 1975/2006 renvoie, aux fins de l’application de l’article 51 du premier règlement cité, aux articles 66 et 67 du règlement (CE) no 796/2004 qui régissent le calcul des réductions et des exclusions en cas de non-conformités intentionnelles ou par négligence.

65.

Même si la négligence et le caractère intentionnel ne sont ainsi évoqués explicitement qu’en lien avec le calcul de la sanction, il convient de déduire de ce lien que ces deux éléments, pris isolément, constituent également la condition de la sanction. Le régime des réductions et des exclusions en vertu de l’article 51 du règlement (CE) no 1698/2005 repose donc sur le principe de responsabilité pour faute. La responsabilité porte sur les non-conformités fautivement commises qui sont dues à la négligence ou qui revêtent un caractère intentionnel.

66.

Cet angle d’approche est conforté par les considérants 56 et 57 du règlement (CE) no 796/2004. Selon le premier considérant cité, le système de réductions et d’exclusions prévu par le règlement (CE) no 1782/2003 en ce qui concerne les obligations en matière de conditionnalité (dans le domaine du droit de l’environnement) doit créer pour les propriétaires d’exploitation une incitation à respecter la législation déjà existante dans les différents domaines de la conditionnalité. Ce système ne doit donc s’appliquer qu’en cas de non‑conformités sur lesquelles les propriétaires d’exploitation ont pu exercer une influence. Il s’agit de non-conformités intentionnelles ou par négligence ainsi que le confirme le considérant 57.

67.

La seule circonstance que des travaux ont été exécutés par d’autres personnes n’exclut pas, dans un tel cas, une propre faute du propriétaire de l’exploitation. Cette faute peut porter notamment sur le choix et la surveillance de l’exécutant ou sur les instructions qui lui sont données (culpa in eligendo, instruendo vel custodiendo).

68.

En effet, en principe, le bénéficiaire de l’aide doit s’assurer que celui qui exécute pour son compte des travaux sur l’exploitation dispose des compétences nécessaires pour éviter des non-conformités. Il ne doit notamment pas donner un ordre qui aboutira nécessairement à une violation des exigences, mais doit le formuler de manière telle que les travaux n’aboutiront pas à des non-conformités. En outre, il doit surveiller correctement le prestataire de services afin de pouvoir, le cas échéant, prévenir des non-conformités.

69.

Dans les circonstances de la présente affaire, il serait concevable que, sur la base de la politique constante et de longue durée d’épandage d’engrais pauvre en émissions, les autorités néerlandaises puissent présumer une non-conformité intentionnelle. Il incomberait alors au bénéficiaire de l’aide de renverser cette présomption. À cette fin, il pourrait établir par exemple qu’il a mandaté un entrepreneur de travaux agricoles fiable et expérimenté, qu’il lui a donné instructions d’épandre l’engrais d’une manière produisant peu d’émissions et qu’il l’a correctement surveillé et dûment informé des conditions particulières régnant sur ses terres. Si le commettant ne devait pas parvenir à établir qu’il a entièrement respecté ses obligations, il n’y aura le plus souvent que négligence. Toutefois, en cas de non-conformités manifestes, du fait par exemple d’avoir mandaté, sans la surveiller suffisamment, une entreprise de travaux agricoles connue pour ne pas être fiable, il sera plus plausible de présumer que la possibilité d’une violation des exigences a été acceptée et donc son caractère intentionnel.

70.

Dans l’affaire au principal, un élargissement de l’imputabilité ne peut pas non plus être fondé sur l’arrêt Langesstraat ( 34 ) qui est évoqué dans la demande de décision préjudicielle.

71.

Dans cette affaire, la Cour a confirmé que le non-respect des règles de la conditionnalité par le bénéficiaire ou l’auteur de la cession des terres agricoles doit être intégralement imputé à l’agriculteur qui a présenté la demande d’aide ( 35 ).

72.

Cette décision repose toutefois sur l’article 23, paragraphe 1, deuxième alinéa, du règlement (CE) no 73/2009 ( 36 ). En l’espèce, cette disposition n’est, ne serait-ce que déjà ratione temporis, pas applicable. Mais avant tout, elle vise une autre situation particulière, à savoir celle de la cession de terres.

73.

Le gouvernement néerlandais tente néanmoins de fonder une responsabilité plus étendue sur le principe respondeat superior en vertu duquel une personne qui fait exécuter des travaux par un tiers est responsable de ce tiers.

74.

L’existence d’une telle règle générale ne nous paraît pas découler du droit de l’Union et le gouvernement néerlandais lui-même ne l’a pas non plus fait valoir pour la motiver de manière circonstanciée.

75.

Pour ce qui est du droit des États membres, il semble que le droit civil néerlandais connaisse une telle règle tant en ce qui concerne le droit des contrats qu’en matière extracontractuelle, donc en droit de la responsabilité civile délictuelle ( 37 ).

76.

Toutefois, un examen comparé des ordres juridiques des États membres fait ressortir des différences. Ainsi, en matière délictuelle, le principe de l’imputation du comportement fautif des préposés indépendamment d’une faute propre est, par principe, étranger aux droits de certains États membres. Dans ces derniers, un commettant n’est donc pas responsable du comportement fautif d’un de ses proposés comme de son propre comportement fautif, mais ne l’est que pour autant qu’il ait lui-même personnellement commis une faute dans le choix ou la surveillance ( 38 ).

77.

Il en va autrement dans le domaine du droit des contrats. Lorsqu’une personne fait appel à un tiers pour exécuter une obligation contractuelle, il faut partir du principe, dans la grande majorité des États membres, que ceux-ci parviendront dans leurs ordres juridiques à des solutions selon lesquelles, en fin de compte, vis-à-vis de son cocontractant, le comportement fautif de son préposé sera imputable au débiteur de l’obligation contractuelle. Il est dans cette mesure responsable tant de la faute des tiers agissant pour son compte que de sa propre faute ( 39 ).

78.

La responsabilité du fait des préposés constitue ainsi une règle généralement reconnue du droit des contrats. En revanche, l’aide qui a été octroyée à van der Ham ne repose pas sur un contrat conclu selon les principes de l’autonomie de la volonté, mais sur un acte de droit public. Ce rapport juridique présente néanmoins des similitudes avec un contrat dans la mesure où, comme dans un contrat, il fonde une chaîne d’obligations réciproques dans laquelle l’octroi courant de l’aide et le respect des conditions de l’aide sont liés.

79.

En ce sens, le principe de la responsabilité d’une personne du fait de ses préposés paraît pouvoir s’appliquer par analogie, sa ratio consiste néanmoins en ce que, celui qui se sert d’un préposé pour exécuter une obligation et qui en tire l’avantage d’un élargissement de son rayon d’action doit supporter également le dommage causé par un éventuel comportement fautif de ce préposé. Cela vise donc à éviter un traitement défavorable du cocontractant au regard de la responsabilité au titre d’une violation par le débiteur de ses obligations.

80.

Ces considérations ne changent rien au fait que le législateur de l’Union n’a pas repris le principe respondeat superior dans les dispositions relatives à la réduction des aides agricoles pour non‑conformité à la conditionnalité. Bien au contraire, à l’article 51 du règlement (CE) no 1698/2005, il s’est expressément rattaché au point de savoir si la non-conformité est directement imputable au bénéficiaire de l’aide et il a concrétisé cette imputation aux articles 65 à 67 du règlement (CE) no 796/2004 dans le sens d’une responsabilité pour faute.

81.

Il serait donc contraire au principe de sécurité juridique de retenir une responsabilité sans faute du bénéficiaire de l’aide du fait de personnes qui ont agi pour son compte. Ce principe exige que les règles de droit soient claires et précises et que leur application soit prévisible pour les justiciables. Cela vaut a fortiori lorsqu’il s’agit d’une réglementation susceptible de comporter des charges financières pour les intéressés ( 40 ).

82.

Enfin, la nécessité d’une faute ne peut pas non plus être contrée par l’argument du gouvernement néerlandais selon lequel une interprétation stricte de la responsabilité du propriétaire de l’exploitation pourrait inciter des comportements abusifs.

83.

Il existerait certainement un risque élevé d’abus si la responsabilité du propriétaire de l’exploitation se limitait à ses propres non-conformités ainsi que le libellé le permettrait en cas d’interprétation très restrictive. En effet, dans ce cas, une simple division du travail permettrait de contourner les exigences.

84.

Limiter la responsabilité des bénéficiaires d’aides à des non‑conformités fautives n’incite cependant pas les abus. En effet, tout abus serait nécessairement lié à une faute du bénéficiaire de l’aide.

85.

Il convient donc de n’imputer au propriétaire d’une exploitation, qui perçoit une aide sur le fondement du règlement(CE) no 1698/2005, une non-conformité aux règles de la conditionnalité due à d’autres personnes qu’il a chargées de l’exécution des travaux que s’il a lui‑même commis une faute qui peut notamment porter sur le choix et la surveillance de ces autres personnes ou sur les instructions données à celles-ci.

86.

Je propose donc à la Cour de répondre comme suit à la demande de décision préjudicielle: